La Consulta sulla sanatoria ex art. 21-octies della legge sul procedimento amministrativo

La Corte Costituzionale, con l'ordinanza n. 58 del 17 marzo 2017, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 21-octies della L. n. 241 del 1990, secondo cui non è annullabile il provvedimento qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

La Consulta ha così statuito: "La questione deve essere dichiarata manifestamente inammissibile: per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto la rimettente non spiega se e come ritiene superabile l’impostazione giurisprudenziale che esclude l’incidenza delle violazioni procedimentali sul rapporto obbligatorio di fonte legale, avente ad oggetto prestazioni pensionistiche; per mancato esperimento del tentativo d’interpretazione conforme a Costituzione, dal momento che, secondo un diffuso orientamento della giurisprudenza amministrativa, «il difetto di motivazione nel provvedimento non può essere in alcun modo assimilato alla violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma, costituendo la motivazione del provvedimento il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della legge n. 241 del 1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti» (Consiglio di Stato, sezione terza, 7 aprile 2014, n. 1629); nonché per l’uso improprio dello strumento del vaglio di costituzionalità per avallare una certa interpretazione della norma censurata".

Si riporta di seguito il testo dell'ordinanza della Corte Costituzionale.

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ORDINANZA N. 58

ANNO 2017

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

-           Paolo                           GROSSI                                         Presidente

-           Alessandro                  CRISCUOLO                                   Giudice

-           Giorgio                        LATTANZI                                             ”

-           Aldo                            CAROSI                                                  ”

-           Marta                           CARTABIA                                            ”

-           Mario Rosario              MORELLI                                               ”

-           Giancarlo                     CORAGGIO                                           ”

-           Giuliano                       AMATO                                                  ”

-           Silvana                         SCIARRA                                               ”

-           Daria                            de PRETIS                                              ”

-           Nicolò                          ZANON                                                  ”

-           Franco                         MODUGNO                                           ”

-           Augusto Antonio       BARBERA                                             ”

-           Giulio                          PROSPERETTI                                       ”

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), promosso dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, nel procedimento vertente tra A.B. e l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 19 gennaio 2015, iscritta al n. 103 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell’anno 2015.

Visti l’atto di costituzione dell’INPS nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi l’avvocato Filippo Mangiapane per l’INPS e l’avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto che, con ordinanza del 19 gennaio 2015, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), in riferimento agli artt. 3, 97, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione;

che la questione, così prospettata, è stata sollevata in un processo avente ad oggetto la domanda di annullamento dell’atto con cui la Direzione provinciale del Tesoro ha comunicato ad una pensionata l’avvio di un procedimento di recupero, sui ratei della pensione percepita, di somme indebitamente erogate;

che nel giudizio la ricorrente lamentava l’impossibilità di comprendere le ragioni di fatto e di diritto della disposta ripetizione;

che il giudice a quo, sul presupposto che la Direzione provinciale del Tesoro (e successivamente l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), subentrato nel rapporto sostanziale e processuale) avrebbe fornito in corso di giudizio motivazioni integrative della impugnata comunicazione, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 21-octies, secondo comma, primo periodo, della legge n. 241 del 1990, nella misura in cui tale disposizione consente l’integrazione in sede processuale della motivazione del provvedimento amministrativo anche dopo un rilevante periodo di tempo;

che, secondo la Corte rimettente, la norma si porrebbe in contrasto: con gli artt. 24, 97 e 113 Cost., costituendo, l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, un corollario dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione, in quanto consente al destinatario del provvedimento che ritenga lesa una propria situazione giuridica di far valere la relativa tutela giurisdizionale, senza che assuma alcuna rilevanza al riguardo la natura discrezionale o vincolata dell’atto; con l’art. 117, primo comma, Cost., in quanto la norma contravverrebbe ai principi dell’ordinamento comunitario come interpretati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale avrebbe sempre affermato l’impossibilità di integrare la motivazione di un provvedimento amministrativo nel corso del processo; con l’art. 3 Cost., per la disparità di trattamento che ne conseguirebbe, in termini di tutela giurisdizionale, tra atti derivati dalla normativa comunitaria e atti esclusivamente interni; con il principio della separazione dei poteri, in quanto consentirebbe al giudice di sostituirsi all’amministrazione integrando la motivazione dell’atto;

che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata;

che nel suo intervento il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce, in punto di rilevanza, che le regole sul procedimento amministrativo sarebbero inapplicabili a fattispecie come quella in esame, riguardanti un’attività paritetica nell’ambito della quale la consistenza della posizione soggettiva azionata è di diritto soggettivo;

che la fattispecie in esame prescinderebbe comunque dall’applicazione dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, in quanto l’obbligo di motivazione non potrebbe ritenersi violato quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della sua parte dispositiva e si verta in ipotesi di attività vincolata;

che per gli atti vincolati la motivazione non corrisponderebbe alla logica, fatta propria anche dall’art. 296 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), di esplicitare l’iter formativo e le ragioni della scelta discrezionale, ma si limiterebbe a indicare i presupposti fattuali e le norme di riferimento;

che, anche se si volesse ritenere che la fattispecie in esame va valutata alla luce dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, la questione prospettata risulterebbe comunque infondata, in quanto il meccanismo dettato dalla norma non altera in alcun modo il diritto di difesa, né arreca un pregiudizio alle ragioni sostanziali del ricorrente, collegandosi invece alla carenza di interesse del ricorrente stesso a ottenere l’annullamento di un atto che l’amministrazione potrebbe successivamente reiterare con identico contenuto;

che nel giudizio si è costituito l’INPS, anch’esso eccependo l’inammissibilità della questione.

Considerato che, con ordinanza n. 92 del 2015, questa Corte si è già pronunciata nel senso della manifesta inammissibilità su un’ordinanza di rimessione della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, di tenore testuale analogo e concernente una fattispecie del tutto sovrapponibile a quella in esame;

che la sostanziale identità delle questioni e delle relative argomentazioni, già valutate nella richiamata pronuncia, conduce alle medesime conclusioni, dalle quali questa Corte non ritiene che vi siano ragioni per discostarsi;

che pertanto la questione deve essere dichiarata manifestamente inammissibile: per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto la rimettente non spiega se e come ritiene superabile l’impostazione giurisprudenziale che esclude l’incidenza delle violazioni procedimentali sul rapporto obbligatorio di fonte legale, avente ad oggetto prestazioni pensionistiche; per mancato esperimento del tentativo d’interpretazione conforme a Costituzione, dal momento che, secondo un diffuso orientamento della giurisprudenza amministrativa, «il difetto di motivazione nel provvedimento non può essere in alcun modo assimilato alla violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma, costituendo la motivazione del provvedimento il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della legge n. 241 del 1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti» (Consiglio di Stato, sezione terza, 7 aprile 2014, n. 1629); nonché per l’uso improprio dello strumento del vaglio di costituzionalità per avallare una certa interpretazione della norma censurata.

P.Q.M.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 97, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 marzo 2017.



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