10/04/2006

Modifiche al regolamento sull'accesso agli atti

Il Parere del Consiglio di Stato

1.- E' imminente la pubblicazione del Dpr recante modifiche al regolamento sull'accesso agli atti, previsto dalla recente novella alla legge 241 del 1990, approvata con legge 11 febbraio 2005 n. 15 (recante “Modifiche e integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernente norme generali sull’azione amministrativa”), poi parzialmente modificata con il "decreto competitività", DL n. 35 del 2005 convertito con modifiche dalla legge 80 del 2005.

Le modifiche all'attuale regolamento sull'accesso agli atti (Dpr 27 giugno 1992 n. 352) sono previste dall’articolo 23 della legge 15 del 2005.

Il secondo comma in particolare prevede che “entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo è autorizzato ad adottare, ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, un regolamento inteso a integrare o modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352, al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge”.

Inoltre, “Le disposizioni di cui agli articoli 15, 16 e 17, comma 1, lettera a), della presente legge hanno effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2 del presente articolo" (terzo comma).

Attendono dunque di entrare in vigore, insieme al regolamento, le nuove previsioni normative in materia di “Definizioni e principi in materia di accesso”, “Esclusioni dal diritto di accesso” e ricorso al Difensore civico e alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.

E' poi previsto che "ciascuna pubblica amministrazione, ove necessario, nel rispetto dell’autonomia ad essa riconosciuta, adegua i propri regolamenti alle modifiche apportate al capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, della presente legge nonché al regolamento di cui al comma 2 del presente articolo” (quarto comma).

Lo schema di regolamento, dopo il parere della Conferenza Unificata, ha ricevuto adesso il parere del Consiglio di Stato, in sede consultiva.

2.- Il Consiglio di Stato, con il parere che si riporta in calce, osserva come l’accesso risulti oggi ricostruibile quale situazione di diritto soggettivo.

In tal senso depongono, oltre il dato letterale:

- "la mancanza di discrezionalità per le amministrazioni, verificati i presupposti per l’accesso, nell’adempiere alla pretesa del soggetto privato di prender visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi";

- la non necessità che il documento amministrativo sia relativo ad uno specifico procedimento";

- l’attribuzione delle controversie in materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la correlata previsione della possibilità che tale giudizio si concluda con l’ordine di un facere per l’amministrazione".

Si tratta peraltro di "un diritto di cui devono essere garantiti i livelli essenziali su tutto il territorio nazionale risulta, altresì, per la espressa e specifica qualificazione in tal senso di cui all’art. 22, comma 2, della '241', ricognitiva, d’altro lato, del dato sostanziale della funzione del diritto di accesso di strumento di attuazione del principio costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa; imparzialità che non sarebbe evidentemente più tale se non assicurata in modo uguale in ogni luogo della Repubblica".

"Da ciò consegue che la disciplina legislativa dell’accesso spetta alla competenza esclusiva allo Stato ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione e che allo Stato spetta anche la potestà regolamentare in materia in forza della corrispondenza biunivoca fra le due potestà normative stabilita nel comma 6 delle stesso articolo.; corrispondenza diretta ad assicurare, in linea generale, che la disciplina delle materie individuate dal secondo comma dell’art. 117, voluta dalla Costituzione come unica in tutto il territorio nazionale e per questo attribuita alla legislazione statale esclusiva, non sia poi attuata in modo diverso nel territorio per effetto della normazione regolamentare; scopo questo che è necessario assicurare, in particolare, riguardo alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali che è effettivamente tale soltanto se la relativa disciplina è ovunque uguale".

In definitiva, secondo i Giudici di Palazzo Spada:

Lo Stato disciplina i livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali anzitutto con legge; può svolgere tale disciplina con proprio regolamento e tale normazione (sia primaria che secondaria) si applica anche agli enti territoriali, nei limiti in cui effettivamente miri a definire e regolare i livelli essenziali medesimi.

Di seguito, il testo integrale del Parere del Consiglio di Stato.

. . . .


Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Parere sullo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante “Regolamento recante integrazioni e modifiche del d.P.R. 27.6.1992, n. 352 (Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241) ai sensi dell’articolo 23, comma 2, della legge 11 febbraio 2002, n. 15”.


La Sezione,
Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. DICA/7094/2.4.5.2.1 del 3 agosto 2005, pervenuta a questo Consiglio il 17 agosto successivo, con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per il coordinamento amministrativo - ha chiesto il parere sullo schema di regolamento in oggetto;

Vista la pronuncia interlocutoria resa dalla Sezione nell’adunanza del 29 agosto 2005 e gli atti quindi trasmessi dall’Amministrazione riferente con nota prot. DICA/1173/2.4.5.2.1 del 2 febbraio 2006 pervenuta a questa Sezione il 3 febbraio successivo;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Maurizio Meschino;

PREMESSO:

1. L’articolo 23 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (recante “Modifiche e integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernente norme generali sull’azione amministrativa”) dispone, nel comma 2, che “Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo è autorizzato ad adottare, ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, un regolamento inteso a integrare o modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352, al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge.” E stabilisce nei commi 3 e 4, rispettivamente, che “Le disposizioni di cui agli articoli 15, 16 e 17, comma 1, lettera a), della presente legge hanno effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2 del presente articolo.” e che “Ciascuna pubblica amministrazione, ove necessario, nel rispetto dell’autonomia ad essa riconosciuta, adegua i propri regolamenti alle modifiche apportate al capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, della presente legge nonché al regolamento di cui al comma 2 del presente articolo.”. Al riguardo si precisa che gli articoli 15, 16 e 17, comma 1, lettera a), della legge n. 15 del 2005, la cui efficacia, ai sensi del citato comma 3 dell’art. 23 della stessa legge, decorre dalla data di entrata in vigore del regolamento in esame, riguardano le “Definizioni e principi in materia di accesso”, le “Esclusioni dal diritto di accesso” ed il ricorso al Difensore civico e alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (sostituendo tali disposizioni della legge n. 15 del 2005, rispettivamente, gli articoli 22, 24 e il comma 4 dell’art. 25 della legge n. 241 del 1990).

2. L’Amministrazione riferisce che lo schema di regolamento in esame è stato predisposto in attuazione del citato art. 23, comma 2, della legge n. 15 del 2005 e che, vista la necessità di elaborare una approfondita rielaborazione del regolamento vigente, approvato con il d.P.R. n. 352 del 1992 (“Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241), si è giudicato opportuno riscrivere integralmente tale testo disponendo, di conseguenza, l’abrogazione del citato d.P.R. n. 352 del 1992.

3. Lo schema in esame è composto di 17 articoli, concernenti: l’oggetto del regolamento (art. 1); l’ambito di applicazione (art. 2); la notifica ai controinteressati (art. 3); la richiesta di accesso di portatori di interessi pubblici o diffusi (art. 4); l’accesso informale (art. 5); il procedimento di accesso formale (art. 6); l’accoglimento della richiesta e le modalità dell’accesso (art. 7); il contenuto minimo delle misure organizzative delle singole amministrazioni (art. 8); il non accoglimento della domanda (art. 9); la disciplina dei casi di esclusione (art. 10); la Commissione per l’accesso (art. 11); la tutela amministrativa dinanzi la Commissione per l’accesso (art. 12); l’archivio centralizzato delle domande di accesso (art. 13); l’aggiornamento dell’archivio centralizzato (art. 14); l’accesso per via telematica (art. 15); la disciplina transitoria (art. 16) e l’entrata in vigore del nuovo regolamento con la contemporanea abrogazione del d.P.R. n. 352 del 1992.

4. La Sezione, nell’adunanza del 29 agosto 2005, rilevata la mancanza del parere della Conferenza Unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, nel frattempo richiesto dall’Amministrazione, ha sospeso l’emissione del proprio parere nell’attesa della pronuncia della Conferenza.

La Conferenza Unificata ha adottato il parere di competenza nella seduta del 26 gennaio 2006 e l’Amministrazione riferente lo ha trasmesso alla Sezione con la nota del 2 febbraio scorso citata in epigrafe.
Con la medesima nota del 2 febbraio l’Amministrazione riferente ha anche trasmesso, oltre la propria relazione tecnica sullo schema, i seguenti atti: a) parere reso dalla Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) in sede di riunione tecnica tenutasi il 28 settembre 2005; b) nota recante “osservazioni tecniche delle Regioni e delle Province autonome” in cui si dà conto delle posizioni emerse nella citata riunione tecnica; c) nota, del 10 ottobre 2005, del Capo dei Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri relativa alle osservazioni formulate nella detta riunione; d) parere dell’ANCI sulle questioni di cui alla nota ora citata; e) parere delle Regioni e delle Province autonome reso in sede di riunione tecnica svoltasi il 14 dicembre 2005; f) verbale della Conferenza Unificata del 15 dicembre 2005.

5. Il parere della Conferenza Unificata è favorevole “condizionato all’accoglimento delle osservazioni di cui all’allegato sub A), che costituisce parte integrante del presente atto”, nel quale si afferma come “non configurabile un potere regolamentare dello Stato in materia di accesso, se non nei confronti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali.” e “Si ribadisce pertanto la richiesta di inserire nello schema di regolamento in oggetto una norma che esplicitamente definisca tale ambito di applicazione”. Nello stesso allegato si soggiunge poi che “Fermo restando l’avviso espresso sullo schema di regolamento, non ci si esime dall’osservare – nel rispetto del principio di leale cooperazione ed al fine di addivenire ad una soluzione condivisa che consenta la migliore tutela dei diritti individuali e risponda altresì all’esigenza di omogeneità dell’ordinamento –che l’obiettivo di pervenire ad una garanzia uniforme su tutto il territorio nazionale potrebbe essere raggiunto mediante la posizione legislativa di una disposizione del seguente tenore: “Entro un anno dalla entrata in vigore del regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi emanato ai sensi dell’articolo 23, comma 2, della legge 11 febbraio 2005, n. 15 le Regioni, nell’esercizio dei propri poteri legislativi e regolamentari, adegueranno la propria normativa ai principi stabiliti dagli articoli 22, 23, 24, 25 e 26 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificata ed integrata, in ultimo, dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, e, in quanto applicabili, alle norme del richiamato regolamento”.

6. Nella motivazione del parere della Conferenza Unificata sono richiamati gli articoli 22, comma 2, e 29 della legge n. 241 del 1990, come da ultimo modificata e integrata dalla legge n. 15 del 2005.
L’art. 22, comma 2, stabilisce che: “L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.” L’art. 29 stabilisce che: “1. Le disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche. 2. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge.”

CONSIDERATO:

1. Deve essere anzitutto esaminata la questione preliminare dell’ambito di applicazione del regolamento in esame posta nel parere della Conferenza Unificata del 26 gennaio scorso, sulla scorta dei correlati documenti e pareri sopra richiamati e acquisiti in atti, ed oggetto del documento del 10 ottobre 2005 del Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio.

2. Nel citato allegato A al parere della Conferenza Unificata l’applicabilità del regolamento in esame soltanto alle amministrazioni centrali e agli enti pubblici nazionali è così motivata:
- dalla lettura integrata dei sopra richiamati articoli 29, comma 2, e 22, comma 2, della legge n. 241 del 1990 risulta “che esiste un ambito di applicazione diretta esteso alle regioni e agli enti locali delle norme in materia di accesso delineato e delimitato da quanto espressamente stabilito a livello legislativo dalla stessa “241”;

- il riferimento della materia alla lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione, fatto nella “241”, deve essere interpretato nel senso “che la regolamentazione degli enti territoriali deve, come minimo, garantire i livelli di garanzia dell’accesso delineati nella stessa legge potendo evidentemente elevare il livello delle garanzie, come di fatto avvenuto nella recente legislazione regionale.”;

- come precisato dalla Corte costituzionale “la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni” non è una materia bensì una competenza dello Stato idonea a investire tutte le materie; è dunque evidente il rischio che la trasversalità di tale intervento porti ad uno svuotamento della potestà normativa regionale e ad una lesione grave all’autonomia degli enti territoriali ed è perciò necessario, come anche specificato dalla Corte, che le scelte al riguardo siano, almeno nelle linee generali, operate dallo Stato con legge “che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori” (Sentenza n. 13 del 2003);

- la legge “241” “non ha previsto alcun meccanismo di successiva specificazione dei livelli essenziali delle prestazioni atte a garantire il diritto di accesso. Scelta peraltro logica dato l’estremo dettaglio della disciplina dell’accesso contenuta nella legge 241/1990, che vi dedica l’intero Titolo V”.

Nel documento del Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio del 10 ottobre 2005 si afferma anzitutto che l’assunto della non applicabilità del regolamento agli enti territoriali “non trova giustificazione nel sistema della legge” fungendo l’art. 22, comma 2, della “241” da norma speciale rispetto all’art. 29, comma 2, della stessa legge, poiché esso “non solo fonda la materia dell’accesso sull’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione ma disciplina direttamente l’ambito di competenza delle regioni e degli enti locali, laddove prevede che i medesimi possano garantire solamente ulteriori livelli di tutela mediante l’emanazione di atti regolamentari evidentemente aggiuntivi rispetto a quello di carattere generale”, non potendosi, peraltro, “immaginare un vuoto normativo fino a quando gli enti non provvederanno ad emanare la propria normativa che peraltro non è obbligatoria”. Gli enti territoriali nel regolamentare le materie disciplinate dalla legge devono inoltre, proprio ai sensi dell’art. 29, comma 2, della “241”, rispettare le garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa quali anche definite dai principi posti con la stessa legge, fra cui di certo rientrano quelli disciplinanti la materia dell’accesso. Deve essere affermata poi, si soggiunge, la potestà regolamentare dello Stato in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi dal momento che tale diritto, alla luce delle stessa disciplina posta in materia dalla recente riforma della “241”, è tra i diritti civili e sociali di cui alla lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione e, perciò, oggetto della potestà regolamentare dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma sesto, della stessa Costituzione. Tuttavia, si conclude, in virtù del principio di leale collaborazione fra lo Stato e gli enti territoriali, si propone l’inserimento nello schema di regolamento di una disposizione parzialmente cedevole, così formulata: “Il presente regolamento si applica anche alle Regioni e agli enti locali, fatta comunque salva la possibilità di prevedere con apposito regolamento la disciplina e la garanzia di ulteriori livelli di tutela; in tal caso si applicheranno le singole disposizioni più favorevoli. Resta comunque salva la possibilità per i cittadini e per tutti gli enti locali di avvalersi della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi”.

3. La Sezione ritiene quanto segue:

- ai sensi della normativa primaria posta nel Capo V della “241” l’accesso risulta oggi ricostruibile quale situazione di diritto soggettivo, e ciò sia in base alla sua formale definizione come tale che per chiari profili della sua concreta disciplina, quali, in particolare, la mancanza di discrezionalità per le amministrazioni, verificati i presupposti per l’accesso, nell’adempiere alla pretesa del soggetto privato di prender visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi, la non necessità che il documento amministrativo sia relativo ad uno specifico procedimento, l’attribuzione delle controversie in materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la correlata previsione della possibilità che tale giudizio si concluda con l’ordine di un facere per l’amministrazione. Che si tratti inoltre di un diritto di cui devono essere garantiti i livelli essenziali su tutto il territorio nazionale risulta, altresì, per la espressa e specifica qualificazione in tal senso di cui all’art. 22, comma 2, della “241”, ricognitiva, d’altro lato, del dato sostanziale della funzione del diritto di accesso di strumento di attuazione del principio costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa; imparzialità che non sarebbe evidentemente più tale se non assicurata in modo uguale in ogni luogo della Repubblica;

- da ciò consegue che la disciplina legislativa dell’accesso spetta alla competenza esclusiva allo Stato ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione e che allo Stato spetta anche la potestà regolamentare in materia in forza della corrispondenza biunivoca fra le due potestà normative stabilita nel comma 6 delle stesso articolo; corrispondenza diretta ad assicurare, in linea generale, che la disciplina delle materie individuate dal secondo comma dell’art. 117, voluta dalla Costituzione come unica in tutto il territorio nazionale e per questo attribuita alla legislazione statale esclusiva, non sia poi attuata in modo diverso nel territorio per effetto della normazione regolamentare; scopo questo che è necessario assicurare, in particolare, riguardo alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali che è effettivamente tale soltanto se la relativa disciplina è ovunque uguale;

- d’altro lato, come precisato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 88 del 2003, nonché n. 282 del 2002 e n. 6 del 2004), la competenza legislativa esclusiva dello Stato riguardo ai livelli essenziali dei diritti civili e sociali è correlata alla idoneità degli interventi in questione “ad investire tutte le materie” (sentenza n. 282 del 2002) con conseguente forte incidenza “sull’esercizio delle funzioni assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regioni e delle Province autonome” (sentenza n. 88 del 2003), confermando ciò la necessità che le relative scelte “almeno nelle loro linee generali siano operate dallo Stato con legge” (sentenza citata da ultimo);

- su questa base si fonda il corretto e opportuno richiamo fatto dagli enti territoriali, nel caso di specie in sede di Conferenza Unificata e nei documenti connessi, alla necessità che l’esercizio della potestà normativa statale avvenga, quando si tratti della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione (come di altre “materie trasversali” individuate nel medesimo comma), con particolare attenzione rispetto alla ripartizione delle competenze fra lo Stato e le Regioni e gli enti locali stabilita dalla stessa Costituzione, per evitare che tale ripartizione venga lesa dallo Stato proprio per la pluralità delle materie investite dalla sua potestà normativa;

- tutto ciò considerato se ne trae la conclusione, in sintesi, che lo Stato disciplina i livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali anzitutto con legge, che può svolgere tale disciplina con proprio regolamento, che tale normazione (sia primaria che secondaria) si applica anche agli enti territoriali, quale esplicazione di competenze riservate allo Stato al fine del loro uniforme esercizio in tutto il territorio nazionale, ma che tale esplicazione, per non eccedere la ripartizione costituzionale delle competenze, deve restare nel limite in cui sia effettivamente e strettamente pertinente alla sola definizione e regolazione dei detti livelli essenziali nel citato territorio;

- alla stregua di questo parametro dovrà essere verificato, in particolare, l’esercizio della potestà regolamentare dello Stato, oggetto della funzione consultiva di questo Consiglio, per riscontrare se con esso ci si limiti alla disciplina regolamentare del solo ambito di intervento normato in sede legislativa; cioè, in concreto, se il regolamento rechi soltanto le disposizioni necessarie per l’attuazione di quanto previsto dalla norma primaria a garanzia dei livelli essenziali di esercizio dei diritti ovvero rechi una disciplina ulteriore, invasiva, di conseguenza, delle competenze degli enti territoriali e a questi perciò non applicabile.

4. Con riguardo allo schema in esame si è svolta anzitutto tale verifica, individuando le disposizioni che non si applicano alle Regioni e agli enti locali perché non attinenti alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto di accesso, che deve restare uniforme su tutto il territorio nazionale, ma concernenti modalità attuative rientranti nelle funzioni normative e amministrative degli enti territoriali.

Questo esame porta alle seguenti modifiche dell’art. 16:
-a) la rubrica dell’articolo deve essere sostituita con la seguente: “Disposizioni transitorie e finali”
-b) il comma 1 deve essere sostituito con il seguente: “Salvo quanto disposto per le Regioni e gli enti locali nel comma 2, ai soggetti indicati nell’art. 23 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e secondo quanto ivi previsto, si applicano tutte le disposizioni del presente regolamento. I regolamenti adottati dai detti soggetti in materia di accesso vigenti alla data di entrata in vigore del presente regolamento sono adeguati alle relative disposizioni entro un anno da tale data; decorso inutilmente tale termine essi perdono efficacia.”;
-c) deve essere inserito il seguente, nuovo comma 2: “2. Alle Regioni e agli enti locali non si applicano l’articolo 1, comma 2, l’articolo 7, commi 4, 5, 6 e 7, l’articolo 8 e gli articoli 13 e 14, del presente regolamento, in quanto non attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto all’accesso che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e secondo quanto previsto dall’articolo 22, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche e integrazioni, nonché l’articolo 12, in quanto non attinente alla disciplina dell’istanza al difensore civico di cui al quarto comma dell’articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche e integrazioni. Le Regioni e gli enti locali adegueranno alle restanti disposizioni del presente regolamento i rispettivi regolamenti in materia di accesso vigenti alla data della sua entrata in vigore entro un anno da tale data, ferma restando la potestà di adottare, nell’ambito delle rispettive competenze, tutte le specifiche disposizioni e misure organizzative che siano giudicate necessarie per meglio garantire nei rispettivi territori i suddetti livelli essenziali delle prestazioni e assicurare comunque livelli ulteriori di tutela.”;
- il comma 2 del testo come proposto all’esame resta identico salva la sua nuova numerazione quale comma “3”.

5. Sul testo la Sezione formula le seguenti osservazioni:

- art. 1, comma 1: considerata la finalità del regolamento in esame, come definita nella norma primaria di cui all’art. 23, comma 2, della legge n. 15 del 2005, e la scelta dell’Amministrazione di sostituire integralmente la normativa di cui al d.P.R. n. 352 del 1992, il comma deve essere così riscritto: “Il presente regolamento disciplina le modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi in conformità a quanto stabilito nel Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche e integrazioni.”

- art. 2, commi 2 e 3: visto il fine della norma di cui al comma 2, consistente nella individuazione del documento amministrativo e dell’autorità competente per l’accesso, la citazione, nel primo periodo del comma, dell’articolo 1, comma 2 (di rinvio alle misure organizzative per l’attuazione dell’accesso) risulta superflua e deve pertanto essere espunta; per analogo motivo possono anche essere espunte, nel comma 3, le parole da “secondo le modalità” alla fine del comma;

- art. 3:
- comma 1: nei documenti degli enti territoriali acquisiti in atti è stata rilevata l’onerosità, per i presentatori della istanza di accesso, dell’obbligo a loro carico della notifica ai controinteressati e, al riguardo, nel documento del competente Dipartimento della Presidenza del Consiglio è stata di conseguenza proposta la seguente disposizione sostitutiva del comma: “Salvo quanto previsto in materia di accesso informale, la pubblica amministrazione cui è indirizzata l’istanza di accesso, qualora riscontri l’esistenza di soggetti controinteressati, è tenuta a darne comunicazione agli stessi, o almeno ad alcuno tra essi, mediante invio di copia della istanza di accesso, con raccomandata con avviso di ricevimento o a mezzo fax.” La Sezione concorda con questa proposta affinché l’esercizio del diritto di accesso non sia reso gravoso e venga salvaguardata, al contempo, la posizione dei controinteressati;

-art. 5:
- comma 1: la specificazione “centrale o periferico” non risulta necessaria essendo sufficiente la indicazione che la domanda deve essere presentata all’ufficio competente dell’amministrazione;
- comma 4: la parola “risulti” deve essere sostituita con la parola “riscontri” in coerenza con il nuovo testo del comma 1 dell’art. 3;

- art. 10, comma 4: il comma risulta superfluo in quanto ripetitivo delle disposizioni di cui al comma 6 dell’art. 24 della legge “241”, con l’aggiunta inoltre della categoria, ivi non prevista, degli “atti politici” e della riproposizione soltanto di parte del comma 7 del medesimo articolo; esso pertanto deve essere espunto dal testo;

- art. 11, comma 1, lettera a): nella disposizione si prevede che la Commissione per l’accesso esprime parere “sui regolamenti che le singole amministrazioni adottano ai sensi dell’art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni…”. Nei documenti degli enti territoriali si chiede che questa disposizione sia riferita esclusivamente alle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali. Al riguardo la Sezione osserva che la funzione consultiva della Commissione, obbligatoria ma non vincolante, è opportuna anche con riguardo ai regolamenti dei detti enti poiché attraverso la individuazione da parte delle singole pubbliche amministrazioni, prevista nel citato comma 2 dell’art. 24, delle “categorie di documenti… sottratti all’accesso ai sensi del comma 1” si può incidere sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto stesso;

- art. 11, comma 3: nei documenti degli enti territoriali si osserva che l’obbligo di trasmissione alla Commissione per l’accesso anche dei regolamenti sulla disciplina del diritto di accesso da essi adottati contrasta con quanto previsto dalla norma primaria, prevedendo questa soltanto l’obbligo di corrispondere a specifiche richieste della Commissione. Al riguardo la Sezione ritiene che la finalità della costituzione, a fini conoscitivi, di un archivio dei regolamenti vigenti in materia non leda l’autonomia degli enti territoriali rispondendo al principio della leale collaborazione. La Sezione giudica peraltro che la modalità di trasmissione dei testi in questione debba essere semplificata e prevista in via telematica, come d’altro lato prescritto in via generale per i rapporti interni tra le “diverse amministrazioni” dall’art. 3-bis della “241” (come modificata dalla legge n. 15 del 2005). Il secondo periodo del comma deve perciò essere così sostituito: “A tal fine i soggetti di cui all’art. 23 della legge 7 agosto 1990, n. 241, trasmettono per via telematica alla Commissione per l’accesso i suddetti regolamenti ed ogni loro successiva modifica e integrazione”;

-art. 12:
- comma 1: la previsione che il ricorso alla Commissione per l’accesso possa essere presentato anche dal “controinteressato avverso le determinazioni ammissive dell’accesso” non risulta nell’art. 25, quarto comma, della “241”, nel quale tale ricorso è previsto soltanto per “il richiedente” l’accesso “avverso il diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso”. Ad avviso della Sezione l’Amministrazione deve perciò riesaminare la disposizione per verificarne la coerenza rispetto alla norma primaria;
- comma 5, lettera b) e comma 7, lettera c): si pone l’esigenza del coordinamento con quanto osservato sul comma 1 dell’art. 3;
- comma 6: per maggiore chiarezza il primo periodo del comma deve essere così sostituito: “Le sedute della Commissione sono valide quando sono presenti almeno sette componenti. Le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei presenti.”; nel terzo periodo del comma le parole “sul ricorso si forma il silenzio rigetto” devono essere sostituite dalle seguenti: “il ricorso si intende rigettato.”;
- comma 7, lettera b): la citazione dell’art. 22 della “241” deve essere così sostituita: “…dall’art. 22, comma 1, lettera b),…”;
- comma 10: si prevede che il decorso del termine per la presentazione del ricorso al tribunale amministrativo regionale è interrotto per effetto della proposizione del ricorso alla Commissione per l’accesso “per impedire”, motiva l’Amministrazione riferente, “che l’esercizio della facoltà di avvalersi della tutela amministrativa possa risolversi per l’interessato in una illogica decadenza dalla possibilità di adire la tutela giurisdizionale, in palese contrasto con lo spirito della riforma”. Al riguardo la Sezione ritiene che l’Amministrazione debba riesaminare la disposizione per verificarne la coerenza rispetto alla normativa primaria, ai sensi della quale non sembra che possa prodursi il temuto effetto decadenziale non risultando, dai commi 4 e 5 dell’art. 24 della “241”, che la proposizione dell’istanza alla Commissione per l’accesso incida sulla possibilità dell’azione in sede giurisdizionale, essendo questa comunque successiva e sempre consentita all’esito del ricorso alla Commissione per l’accesso (come al difensore civico competente per gli atti degli enti territoriali) se il richiedente abbia dapprima scelto tale strada;

- art. 13:
- commi 1 e 2: la Sezione giudica necessaria la specifica valutazione da parte dell’Amministrazione riferente della compatibilità della costruzione di archivi automatizzati contenenti i “dati soggettivi” (comma 2) sui richiedenti l’accesso con la tutela della loro riservatezza e se non si debba disporre, invece, che le domande siano archiviate in forma anonima;
- art. 15: nel primo periodo la citazione dell’art. 22 della “241” deve essere così sostituita: “…all’art. 22, comma 1, lettera e)”; nel secondo periodo, dopo le parole “decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68,” devono essere aggiunte le seguenti: “e in conformità a quanto disposto dal d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82”.

P.Q.M.

Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.

Roma, 13 febbraio 2006

Per estratto dal Verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)

Visto:
Il Presidente della Sezione
(Livia Barberio Corsetti)


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Sta per essere pubblicato il Dpr recante modifiche al regolamento sull'accesso agli atti, previsto dalla recente novella alla legge 241 del 1990, approvata con legge 15 del 2005 (poi parzialmente modificata con il "decreto competitività", DL n. 35 del 2005 convertito con modifiche dalla legge 80 del 2005)

Il Governo ha sostenuto, in sede di Conferenza Unificata, l'applicabilità alle regioni ed agli enti locali del nuovo regolamento, in quanto, avendo la legge ricondotto la materia dell’accesso nell’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, si tratterebbe di materia di esclusiva competenza dello Stato, cui spetterebbe come conseguenza anche la potestà regolamentare ex articolo 117, comma 6, della Costituzione.

Le Regioni hanno obiettato che la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni non è una materia, bensì una competenza che lo Stato ha di dettare norme per la fissazione di un livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali (Corte Cost. 50 del 2005) e che la legge n. 241/90, nel testo consolidato, non prevede alcun meccanismo di successiva specificazione "statale" dei livelli essenziali delle prestazioni atte a garantire il diritto di accesso.

Il riferimento della materia ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, va dunque letto nel senso che sarà poi competenza regolamentare degli enti territoriali garantire, come minimo, i livelli di garanzia dell’accesso delineati nella stessa legge, potendo evidentemente elevare il livello delle garanzie.

Si riporta di seguito il parere integrale della Conferenza Unificata, che conclude ribadendo che "non è configurabile un potere regolamentare dello Stato in materia di accesso, se non nei confronti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali"

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Conferenza Unificata

Parere sullo schema di regolamento recante integrazioni e modifiche del DPR 27 giugno 1992, n. 352 (Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi), ai sensi dell’articolo 23, comma 2, della legge 11 febbraio 2005, n. 15

A seguito della riunione tecnica tenutasi il 28 settembre 2005 presso la Segreteria della Conferenza unificata, nel corso della quale è stato esaminato lo schema di regolamento in oggetto, è stato redatto dalle regioni un documento sintetico “Osservazioni tecniche delle regioni e province autonome” , che ad ogni buon fine si allega, e che in buona sostanza riassume le questioni affrontate e le posizioni espresse dalle parti presenti nel corso della riunione stessa.

Nonostante il sostanziale accordo espresso dai rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri presenti nella riunione, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo ha fatto seguito con la nota n° DICA/8639/2.4.5.2.1. del 10 ottobre u.s., nella quale si sostiene invece la piena applicabilità alle regioni ed agli enti locali del regolamento in oggetto, in quanto, avendo la legge ricondotto la materia dell’accesso nell’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, si tratterebbe di materia di esclusiva competenza dello Stato, cui spetterebbe come conseguenza anche la potestà regolamentare ex articolo 117, comma 6, della Costituzione.

Al fine di ulteriormente chiarire il punto di vista delle regioni, si ricorda che l’articolo 29 della legge n. 241/1990 come modificata dai recenti interventi legislativi (Legge n. 15/2005 e DL n. 35/2005 convertito con modifiche dalla Legge n. 80/2005) prevede:

“1. Le disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche.

2. Le regioni e gli enti locali nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge.”

Tale disposizione, di per sé esplicita in quanto alla necessaria autonomia degli enti territoriali di implementazione dei principi contenuti nella legge 241, deve essere letta in maniera integrata con quanto previsto dall’articolo 22, comma 2, della stessa legge:

“L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.”

Dalla lettura integrata delle norme riportate, risulta quindi che esiste un ambito di applicazione diretta esteso alle regioni e agli enti locali delle norme in materia di accesso delineato e delimitato da quanto espressamente stabilito a livello legislativo dalla stessa 241.

Il riferimento della materia ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, va letto nel senso che la regolamentazione degli enti territoriali deve, come minimo, garantire i livelli di garanzia dell’accesso delineati nella stessa legge, potendo evidentemente elevare il livello delle garanzie, come di fatto è avvenuto in recente legislazione regionale. Basti qui citare la legge regionale della Regione Friuli Venezia Giulia 20 marzo 2000, n. 7 recante il “Testo unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso” , con la quale la Regione garantisce con tutta evidenza ulteriori livelli di tutela rispetto a quanto previsto dalla normativa statale.

In materia si è formata ormai copiosa giurisprudenza costituzionale. Basti ricordare la recente sentenza n. 50 del 2005, che ha affermato che la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni non è una materia, bensì una competenza che lo Stato ha di dettare norme per la fissazione di un livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali, ribadendo quanto già esplicitato nella sentenza n. 19 del 2002, rispetto agli stessi livelli essenziali: “… non si tratta di una “materia” in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle”.

E’ evidente che, data la trasversalità della fissazione dei livelli essenziali, una interpretazione estensiva del principio potrebbe portare ad uno svuotamento della potestà legislativa regionale e ad una lesione grave all’autonomia degli enti territoriali in generale.

Nella sentenza n. 13 del 2003, la Corte costituzionale ha affrontato proprio il problema della compatibilità di questo strumento attribuito al legislatore statale al fine di garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti con un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto.

Si legge in proposito nella stessa sentenza: “La conseguente forte incidenza sull'esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regione e delle Province autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori.”.

Orbene, la legge n. 241/90 non ha previsto alcun meccanismo di successiva specificazione dei livelli essenziali delle prestazioni atte a garantire il diritto di accesso. Scelta peraltro logica dato l’estremo dettaglio della disciplina dell’accesso contenuta nella legge n. 241/1990, che vi dedica l’intero Titolo V (Definizioni e principi in materia di accesso).

Alla luce delle considerazioni di cui sopra ed alla stregua della giurisprudenza costituzionale, si ritiene che non sia configurabile un potere regolamentare dello Stato in materia di accesso, se non nei confronti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. Si ribadisce pertanto la richiesta di inserire nello schema di regolamento in oggetto una norma che esplicitamente definisca tale ambito di applicazione.

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Fermo restando l'avviso espresso sullo schema di regolamento, non ci si esime dall'osservare - nel rispetto del principio di leale cooperazione ed al fine di addivenire ad una soluzione condivisa che consenta la migliore tutela dei diritti individuali e risponda altresì all'esigenza di omogeneità dell'ordinamento - che l'obiettivo di pervenire ad una garanzia uniforme su tutto il territorio nazionale potrebbe essere raggiunto mediante la posizione legislativa di una disposizione del seguente tenore:

“Entro un anno dall'entrata in vigore del regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi emanato ai sensi dell'articolo 23, comma 2, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, le Regioni, nell'esercizio dei propri poteri legislativi e regolamentari, adegueranno la propria normativa ai principi stabiliti dagli articoli 22, 23, 24, 25 e 26 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificata ed integrata, in ultimo, dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, e, in quanto applicabili, alle norme del richiamato regolamento.”

Roma, 26 gennaio 2006

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