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Consiglio di Stato n. 6250/2001

Consiglio di Stato, V Sezione

Sentenza del 17 dicembre 2001 n. 6250

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La questione:

Il formalismo che caratterizza la disciplina delle procedure per l’aggiudicazione dei contratti della pubblica Amministrazione risponde, invero, da un lato, ad esigenze pratiche di certezza e celerità, dall’altro, e soprattutto, alla necessità di garantire l’imparzialità dell’azione amministrativa e la parità di condizioni tra i concorrenti.

Soltanto nel varco aperto da un’equivoca formulazione della lettera d’invito o del bando può trovar luogo l’applicazione del principio, invocato dall’appellante, della preferenza per l’interpretazione che consenta la più ampia ammissione degli aspiranti.

Per altro, sempre alla stregua del fondamentale principio di buon andamento ed imparzialità nell’esercizio della funzione amministrativa, non appare ammissibile ipotizzare che in capo all’Amministrazione residui un margine di valutazione in concreto, caso per caso, di una fattispecie da essa stessa disciplinata con norma chiara e puntuale.

Ne consegue che, ove le prescrizioni del bando o della lettera d’invito prevedano espressamente, con formulazione chiara e non equivoca, l’esclusione dalla procedura a sanzione della loro inosservanza anche soltanto formale, l’Amministrazione è tenuta al rispetto della normativa alla quale si è autovincolata e che essa stessa ha emanato, evidentemente, sulla base di un giudizio “ex ante” dell’idoneità della singola prescrizione a conseguire le finalità sopra indicate.

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Il testo:

Consiglio di Stato, V Sezione

Sentenza del 17 dicembre 2001 n. 6250

sul ricorso in appello n. 3724 del 1999 proposto dalla SO.CO.I. s.r.l., in persona del suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto in Roma, via L. Mantegazza n. 24, presso Luigi Gardin,

CONTRO

la CO.PA. s.r.l., in persona del suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ennio Mazzocco e Francesco Baldassarre, con domicilio eletto in Roma, via Ugo Bassi n. 3,

E NEI CONFRONTI

della Provincia di Lecce, non costituita in giudizio,

PER L’ANNULLAMENTO

della sentenza n. 175 del 23 marzo 1999 pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, Sezione di Lecce, sez. II;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellata CO.PA. s.r.l.;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista l’ordinanza n. 1221 dell’8 giugno 1999 con la quale è stata respinta la richiesta di sospensione della esecuzione della sentenza appellata;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore il cons. Corrado Allegretta;

Uditi alla pubblica udienza del 12 giugno 2001 l’avv. Sticchi Damiani e l’avv. Masiani su delega dell’avv. Mazzocco;

Visto il dispositivo della decisione n. 318 del 14 giugno 2001;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

L’appellante impugna la sentenza n. 175 del 23 marzo 1999, pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, Sezione di Lecce, che in accoglimento del ricorso proposto dalla Società appellata ha annullato il verbale di aggiudicazione ad essa appellante della gara per lavori di costruzione della circonvallazione dell’abitato del Comune di Veglie, tenuta dall’Amministrazione Provinciale di Lecce in data 28 ottobre 1998.

Con il gravame la SO.CO.I. s.r.l. chiede, in riforma della sentenza impugnata, l’accoglimento del ricorso incidentale, di cui ripropone le argomentazioni, avanzato in prime cure contro la clausola del bando di gara che commina l’esclusione dalla gara nell’ipotesi che “il plico non riporti all’esterno le indicazioni richieste”. Con vittoria di spese e onorari del doppio grado di giudizio.

Si è costituita in giudizio la Società appellata, la quale ha controdedotto al ricorso e ne ha chiesto la reiezione perché inammissibile ed infondato, con vittoria di spese ed onorari. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 12 giugno 2001, sentiti i difensori delle parti.

DIRITTO

L’appello è infondato.

Occorre premettere in fatto che l’Amministrazione Provinciale di Lecce in data 28 ottobre 1998 ha celebrato la gara per l’affidamento dei lavori di costruzione della circonvallazione dell’abitato del Comune di Veglie, per l’importo massimo di 3.500.000.000.

Secondo previsione espressa del bando della gara, il plico contenente l’offerta delle ditte concorrenti doveva essere inserito, unitamente alla documentazione a corredo dell’offerta, in una busta sulla quale doveva “chiaramente risultare l’indicazione dell’impresa mittente, nonché la seguente scritta: offerta per l’incanto pubblico del giorno …, lavori di …, per importo massimo di …”, completandosi detta scritta con l’indicazione della “data fissata per la gara nonché i lavori cui l’offerta si riferisce e l’importo massimo dei medesimi”.

Il bando di gara proseguiva comminando espressamente l’esclusione dalla gara “nel caso che … il plico non riporti all’esterno le indicazioni richieste”.

E’ accaduto che l’offerta di una delle imprese partecipanti è stata ammessa, nonostante che il plico contenente tutti i documenti e, peraltro, anche il plico contenente l’offerta, riportassero la seguente scritta: “offerta per l’incanto pubblico del giorno 28.10.98 – lavori di pronto intervento per l’anno 1998 sulle strade provinciali del 1° gruppo per l’importo massimo di £ 195.956.160”.

L’ammissione è stata disposta sulla base della considerazione che l’unica gara per l’affidamento di lavori stradali per il giorno indicato era quella in corso, e comunque a condizione che la documentazione contenuta nel plico si riferisse ad essa, come è stato successivamente constatato. Ciò ha determinato, tuttavia, l’esito dell’aggiudicazione finale, avvenuta in favore della attuale appellante.

Questa sostiene, ora, che il Tribunale ha errato nel ritenere che l’Amministrazione non avrebbe mai potuto recuperare l’ammissibilità dell’offerta attraverso una successiva indagine sulla finalità degli adempimenti formali previsti nella citata norma del bando.

A suo avviso, la clausola su riferita, ove interpretata nel senso della esclusione dalla gara a causa dell’erroneità di tutte le diciture sul plico recante l’offerta, comprese quelle diverse dall’indicazione dell’impresa mittente, risulterebbe illegittima in quanto assolutamente irragionevole. Ciò perché la rigidità di una simile previsione impedirebbe all’Amministrazione di operare una valutazione in concreto dei casi in cui, nonostante l’erroneità di una delle indicazioni diverse da quelle riguardanti l’impresa mittente, essendo esatta comunque l’individuazione del giorno fissato per l’espletamento delle operazioni di gara, si perverrebbe comunque alla individuazione inequivoca della gara cui l’offerta contenuta nel plico si riferiva.

Secondo orientamenti ormai consolidati della giurisprudenza, si soggiunge, le previsioni contenute nel bando di gara richiedono un’interpretazione idonea ad assicurare un ragionevole ed effettivo adempimento dei loro contenuti, nella prospettiva di garantire al meglio l’interesse pubblico alla più ampia partecipazione possibile di concorrenti alla gara, onde realizzare l’interesse dell’Amministrazione a stipulare il contratto alle migliori condizioni possibili.

Di tal che la difformità formale nella documentazione prodotta da un concorrente rispetto alle previsioni del bando, non può valere quale irregolarità sanzionabile con l’esclusione dalla gara, laddove non vi siano dubbi in ordine alla volontà del concorrente di partecipare a quella gara.

La tesi fin qui esposta non può essere condivisa.

Il formalismo che caratterizza la disciplina delle procedure per l’aggiudicazione dei contratti della pubblica Amministrazione risponde, invero, da un lato, ad esigenze pratiche di certezza e celerità, dall’altro, e soprattutto, alla necessità di garantire l’imparzialità dell’azione amministrativa e la parità di condizioni tra i concorrenti.

Soltanto nel varco aperto da un’equivoca formulazione della lettera d’invito o del bando può trovar luogo l’applicazione del principio, invocato dall’appellante, della preferenza per l’interpretazione che consenta la più ampia ammissione degli aspiranti.

Per altro, sempre alla stregua del fondamentale principio di buon andamento ed imparzialità nell’esercizio della funzione amministrativa, non appare ammissibile ipotizzare che in capo all’Amministrazione residui un margine di valutazione in concreto, caso per caso, di una fattispecie da essa stessa disciplinata con norma chiara e puntuale.

Ne consegue che, ove le prescrizioni del bando o della lettera d’invito prevedano espressamente, con formulazione chiara e non equivoca, l’esclusione dalla procedura a sanzione della loro inosservanza anche soltanto formale, l’Amministrazione è tenuta al rispetto della normativa alla quale si è autovincolata e che essa stessa ha emanato, evidentemente, sulla base di un giudizio “ex ante” dell’idoneità della singola prescrizione a conseguire le finalità sopra indicate.

Nel caso di specie, la clausola di cui si tratta (“si farà luogo all’esclusione dalla gara nel caso che … il plico non riporti all’esterno le indicazioni richieste”) non lascia alcun margine d’incertezza e, tanto meno, consente l’interpretazione suggerita dall’appellante, intesa ad attribuire alle indicazioni prescritte un diverso valore in funzione dell’accertamento di conformità, chiara essendo la necessità del loro inscindibile concorso e della esattezza di ciascuna di esse.

Va considerato, infine, che, in realtà, l’unico elemento esatto riportato all’esterno del plico in contestazione è l’indicazione del giorno della gara, mentre tutto il resto della dicitura è completamente errato, sia quanto all’oggetto dei lavori che all’importo massimo del prezzo.

L’intera dicitura, pertanto, non appare riferibile in alcun modo alla gara in espletamento e certamente non è idonea ad esprimere in maniera inequivoca la volontà del concorrente di partecipare a quella specifica gara.

Per le considerazioni che precedono, l’appello si rivela infondato in ogni sua argomentazione e dev’essere respinto.

Le spese del presente grado di giudizio seguono, come di regola, la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello in epigrafe indicato.

[…]

(Alfonso Quaranta, Presidente; Corrado Allegretta, Estensore)

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