Abolizione Province e consorzi dei comuni. La sentenza del TAR Sicilia

Il TAR Sicilia, con sentenza depositata ieri (qui un primo commento di Massimo Greco), ha rigettato il ricorso dell’Unione delle Province d’Italia (UPI) e dell’Unione delle Province Regionali Siciliane (URPS) contro la decisione del Presidente della Regione Crocetta di commissariare le province (nella specie, quella di Caltanissetta), in applicazione dell’articolo unico della legge regionale 27 marzo 2013 n. 7.

La legge regionale, voluta fortemente dal Governatore Crocetta, aveva previsto la sostituzione delle attuali province regionali con liberi consorzi comunali; sostituzione che sarebbe dovuto avvenire con successiva legge regionale che il legislatore aveva imposto (a se stesso) di approvare entro il 31 dicembre 2013. Nel frattempo, via al commissariamento degli enti e divieto assoluto di rinnovarne la rappresentanza.

E dunque, poche settimane dopo il pronunciamento del TAR Sardegna (che ha mandato la riforma delle province in Corte Costituzionale), i giudici palermitani (qui la loro decisione sul commissariamento della provincia di Ragusa) hanno rigettato tutte le censure di costituzionalità proposte contro la legge, osservando che:

La diretta elettività degli organi della provincia non è munita di copertura costituzionale.

E ciò, a fortiori, in un contesto – qual è quello regionale siciliano – in cui la diretta elettività è prevista da una legge regionale (l.r. n. 9/1986), che ben può essere abrogata o modificata, sul punto, da una successiva fonte di pari grado attuativa del precetto costituzionale contenuto nell’art. 15 dello Statuto.

Anzi, ad avviso del Collegio, potrebbe non andare esente da censure di incostituzionalità proprio la sistematica ordinamentale recata nelle legge regionale del 1986 che si intende modificare, la quale ha sostanzialmente disciplinato l’ente provincia – in contrasto con il ridetto art. 15 – alla stregua di un ente intermedio elettivo della collettività di riferimento.

L’esponenzialità è garantita dai rappresentanti dei componenti dei comuni riuniti in consorzio, con maggiore coerenza alla realtà locale di quanto possa avvenire nei consorzi di scopo o meramente gestionali.

La stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 164/1990, ha affermato che i soggetti istituzionali rientranti nel novero degli enti locali dovessero essere individuati “sulla base di più complesse coordinate istituzionali, quali la territorialità e la rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari”; e, nella successiva sentenza n. 286/1997 ha rilevato come “non vi è un principio costituzionale per cui i servizi pubblici debbono essere erogati solo da soggetti che siano rappresentanti diretti della collettività servita”.

Di seguito, il testo della sentenza.

.    .    .


Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima)

Sentenza del 9 gennaio 2014 numero 17 

(presidente Filoreto D’Agostino, estensore Maria Cappellano)

(…)

Diritto

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dall’Unione delle Province d’Italia (d’ora in poi “UPI”) e dall’Unione delle Province Regionali Siciliane (d’ora in poi “URPS”) avverso il decreto del Presidente della Regione di commissariamento della Provincia Regionale di Caltanissetta, emesso in applicazione dell’articolo unico della legge Regione Siciliana 27 marzo 2013, n. 7.

Le ricorrenti assumono l’illegittimità costituzionale della norma regionale appena citata, e dell’art. 15 dello Statuto Regionale Siciliano, di cui lo stesso articolo unico della l.r. n. 7/2013 costituisce dichiarata attuazione.

Viene, quindi, rimessa al Collegio la valutazione, oltre che della rilevanza, della non manifesta infondatezza della su indicata questione, di necessaria pregiudizialità rispetto alla (eventuale) caducazione del provvedimento impugnato.

B. – E’ preliminare all’esame della questione la decisione sull’unica censura avverso il decreto di commissariamento sulla quale è possibile una pronuncia, almeno in parte, di reiezione; mentre, il resto della disamina sulla stessa doglianza deve ritenersi assorbito nel contesto della sollevata questione di illegittimità costituzionale, attenendo a profili strettamente collegati con la conformità a parametri costituzionali della scelta operata dal legislatore regionale.

Si, assume, pertanto la violazione dell’art. 145 della l.r.s. n. 16/1965, in quanto il ricorso allo strumento del commissariamento esulerebbe dalla fattispecie che lo prevede, e verrebbe utilizzato per impedire il fisiologico e democratico rinnovo degli organi della Provincia regionale.

L’art. 1 della l.r. n. 7/2013 stabilisce che:

1. Entro il 31 dicembre 2013 la Regione, con propria legge, in attuazione dell’articolo 15 dello Statuto speciale della Regione siciliana, disciplina l’istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta, in sostituzione delle Province regionali. Gli organi di governo dei liberi Consorzi comunali sono eletti con sistema indiretto di secondo grado. Con la predetta legge sono disciplinate le modalità di elezione, la composizione e le funzioni degli organi suddetti.

2. La legge di cui al comma 1 disciplina, inoltre, l’istituzione nel territorio della Regione delle città metropolitane.

3. Al fine di consentire la riforma della rappresentanza locale secondo quanto previsto al comma 1, è sospeso il rinnovo degli organi provinciali. Agli organi delle Province regionali che cessano per scadenza naturale o anticipata nel corso del 2013, si applica, sino al 31 dicembre 2013, la disciplina prevista dall’articolo 145 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana (decreto legislativo presidenziale 29 ottobre 1955, n. 6) approvato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16 e successive modificazioni e integrazioni.

4. Per gli organi delle Province regionali già sottoposti a commissariamento, i poteri e le funzioni dei commissari straordinari in carica cessano a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e si applica, sino al 31 dicembre 2013, la disciplina di cui all’articolo 145 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana (decreto legislativo presidenziale 29 ottobre 1955, n. 6) approvato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16 e successive modificazioni e integrazioni.

E’ evidente che, una volta prevista la modificazione ordinamentale degli enti indicati nella norma statutaria come liberi consorzi comunali, la sorte delle strutture fino ad allora operanti debba essere ricondotta alla gestione generale delle fattispecie inerenti la precoce chiusura delle attività ordinarie degli enti territoriali, in perfetta conformità a quanto previsto – per analoghe ma non esclusive ipotesi – dall’articolo 145 della legge Regione Siciliana 15 marzo 1965, n. 16.

Tale risultato ermeneutico è peraltro reso agevole dalla lettura del terzo comma appena riportato: l’applicazione, che l’atto impugnato ha fatto, dell’art. 145 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali in Sicilia deriva direttamente dalla disposizione normativa appena trascritta, la quale ha utilizzato l’istituto previsto dalla norma espressamente richiamata (art. 145) al fine di attuare la riforma delle province; sicché, l’atto impugnato si pone su un piano meramente esecutivo della norma regionale.

Né convince il lamentato impedimento al rinnovo democratico degli organi della provincia, atteso che in una fase transitoria – qual è quella disciplinata dalla norma regionale – il commissariamento rappresenta un istituto per attuare la riforma, proprio al fine di evitare una inutile, ed antieconomica, consultazione del corpo elettorale nelle more della compiuta attuazione della riforma stessa, prevista, peraltro, con l’adozione di apposita legge regionale entro un ristretto limite temporale (31 dicembre 2013).

Restano, invero, fuori dall’ambito di osservazioni qui svolte le doglianze inerenti l’asserita violazione degli articoli 5 e 114 Cost., per le quali si rinvia al prosieguo.

C. – La vera questione centrale attiene, come è evidente, all’asserita illegittimità costituzionale della l.r. n. 7/2013 e dell’art. 15 dello Statuto regionale siciliano.

C.1. – Secondo la prospettazione di parte ricorrente l’ontologica natura di ente a base elettiva popolare anche delle province siciliane sarebbe già stata presente nella Costituzione anche prima della riforma del Titolo V, attuata nel 2001. In ogni caso, la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 avrebbe definitivamente consacrato le province come enti territoriali a livello intermedio insopprimibili, se non con una modifica della stessa Carta.

Da qui, in estrema sintesi, derivano le conclusioni raggiunte in gravame sulla questione di costituzionalità della norma dello Statuto Regionale, con l’affermazione che, per quanto mai posta, la stessa verrebbe oggi in rilievo, atteso che il precetto recato nell’articolo 15 dello Statuto dovrebbe ritenersi superato dalla riforma costituzionale citata.

La questione, come prospettata, non è condivisibile e, ad avviso del Collegio, manifestamente infondata.

Giova in primo luogo rilevare come la ricostruzione degli insegnamenti della Corte costituzionale in materia di province siciliane, contenuta nel ricorso, sia in larga parte destituita di ogni fondamento.

Così, tanto per esemplificare una non lodevole metodica di citazione, a pagina 10 del ricorso si riproduce una affermazione della sentenza n. 96 del 1968 della Corte costituzionale del seguente tenore “la Provincia è per sua natura un ente territoriale e lo è anche la Provincia siciliana”, dimenticando però di aggiungere quanto si legge di seguito in quell’arresto, che così continua ”la quale, sia pure con l’attuale regime di “amministrazione straordinaria”, sopravive fino a quando verranno creati i liberi consorzi tra Comuni (art. 266 ord. amm. R.S.).”

Negato perciò ogni rilievo a una ricostruzione dogmatica priva di sicure fondamenta, è opportuno passare all’esame del precetto costituzionale regionale.

Recita l’art. 15 dello Statuto della Regione Siciliana:

1. Le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono soppressi nell’ambito della Regione siciliana.

2. L’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui Comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria.

3. Nel quadro di tali principi generali spetta alla Regione la legislazione esclusiva e l’esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali.

Com’è noto, lo Statuto è stato approvato con R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455 (pubblicato nella G.U. del Regno d’Italia n. 133-3 del 10 giugno 1946), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (pubblicata nella GURI n. 58 del 9 marzo 1948); ed è stato successivamente modificato dalle leggi costituzionali 23 febbraio 1972, n. 1 (pubblicata nella G.U.R.I. n. 63 del 7 marzo 1972), 12 aprile 1989, n. 3 (pubblicata nella G.U.R.I. n. 87 del 14 aprile 1989) e 31 gennaio 2001, n. 2 (pubblicata nella G.U.R.I. n. 26 dell’1 febbraio 2001).

Il processo di costituzionalizzazione dello Statuto siciliano non trova peraltro limitazione nel richiamo operato dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 all’articolo 116 Cost., come sembra suggerire parte ricorrente, secondo la quale la formula escluderebbe le disposizioni statutarie in contrasto con norme costituzionali inderogabili.

Un risultato ermeneutico di questo tipo è astrattamente ipotizzabile, ma non trova certo conferma in un precetto, quale l’originario articolo 116 Cost., che è per definizione non limitativo di competenze o di attribuzioni costituzionali, ma soltanto legittimante il passaggio utile per fornire a una legge ordinaria (quale originariamente era lo Statuto Siciliano) la dignità, il rango e la collocazione gerarchica tra le fonti costituzionali.

E’, quindi, pacifica la natura di norma costituzionale dell’art. 15; natura, la quale, di per sé, non esclude la (teorica) possibilità che la disposizione possa porsi in contrasto con i principi fondamentali contenuti nella parte prima della Costituzione, anche tenendo conto della risalente epoca in cui il testo dello Statuto venne approvato.

Va, tuttavia, rilevato che detta fonte di rango costituzionale è stata oggetto di modifiche con la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2; sede, nella quale ben avrebbe potuto il legislatore costituzionale apportare eventuali modifiche anche all’art. 15 in esame.

Ma, a prescindere da tale dato, non convince la prospettazione, per cui la norma dello Statuto si porrebbe in contrasto con l’art. 5 Cost., in relazione all’art. 114 Cost..

Su tale punto, vale la pena richiamare i principi affermati dalla Corte Costituzionale nell’ordinanza n. 14/2009, la quale, sebbene riferita alla diversa posizione dello Stato rispetto agli altri enti indicati nella Carta Fondamentale, afferma principi pianamente applicabili al caso di specie:

“…come visto, il giudice a quo muove dalla premessa che la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione configura un rapporto di «pari ordinazione» tra lo Stato e gli altri enti territoriali (ivi compresa la Provincia), in considerazione della comune funzione di perseguire «interessi generali delle rispettive comunità», traendo da tale premessa la conseguenza che la scelta del legislatore di applicare solo allo Stato l’esenzione tributaria in questione è priva di giustificazione e rappresenta, pertanto, un vulnus al principio di eguaglianza e di pari ordinazione tra gli enti che costituiscono la Repubblica, ai sensi dell’art. 114 Cost.;

che, in proposito, va tuttavia evidenziato che le pur rilevanti modifiche introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), non comportano una innovazione «tale da equiparare pienamente tra loro i diversi soggetti istituzionali che pure tutti compongono l’ordinamento repubblicano, cosí da rendere omogenea la stessa condizione giuridica di fondo dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali» (sentenza n. 365 del 2007); principio, del resto, già affermato nella sentenza n. 247/2003, in cui la Consulta ha statuito che “Lo stesso art. 114 della Costituzione non comporta affatto una totale equiparazione fra gli enti in esso indicati, che dispongono di poteri profondamente diversi tra loro.”.

Dall’esame degli artt. 5 e 114, si desume, in sostanza, la indefettibile presenza di più livelli di governo, senza che, invece, possa inferirsene la necessaria regolamentazione identica tra i diversi livelli (nello specifico, tra comuni e province).

Tale considerazione risulta ulteriormente avvalorata proprio dalla riforma del titolo V della Costituzione, la quale, rafforzando la presenza di diversi soggetti istituzionali come componenti dell’ordinamento statale, ha costituzionalizzato, all’art. 118, il principio di sussidiarietà verticale, il quale attribuisce al Comune la titolarità principale dell’esercizio delle funzioni amministrative, in quanto ente più vicino ai cittadini, al quale spetta, in via prioritaria, il compito di esercitare concretamente i compiti amministrativi.

Detto principio, se postula l’inderogabile presenza di una pluralità di livelli di governo per l’esercizio delle funzioni amministrative a partire dall’ente locale di base, non implica, per ciò stesso, una totale equiparazione, sotto tutti gli aspetti, dei relativi ordinamenti, con salvezza comunque dell’autonomia statutaria, presidiata dall’art. 114 Cost..

In altre parole, la circostanza che, in base all’art. 5 della Costituzione, siano riconosciuti, nella loro essenzialità gli enti costitutivi della Repubblica Italiana, non è di per sé indicativa in ordine alla posizione reciproca e ai poteri, di cui ciascuno risulta provvisto. Per l’interprete resta fermo e intangibile il principio di sussidiarietà verticale, il cui rispetto impone (a costituzione invariata) la salvaguardia anche del livello intermedio di governo locale.

Del resto, che il comune e la provincia possano essere differenziati, si evince indirettamente dall’esame della stessa Carta Fondamentale: basti fare riferimento all’art. 133 Cost., il quale, mentre per l’istituzione o la modifica (delle circoscrizioni e denominazioni) dei Comuni, prevede che debbano essere sentite le popolazioni interessate, relativamente al mutamento delle circoscrizioni provinciali e alla istituzione di nuove province, prevede l’iniziativa dei Comuni.

Ne consegue, ad avviso del Collegio, che la connotazione della provincia – in Sicilia, del libero consorzio di comuni – come ente “autonomo” (art. 114 Cost.) non implica per ciò stesso che comune e provincia debbano necessariamente essere regolati in maniera identica, anche per quanto attiene al meccanismo di elezione dei componenti degli organi dell’ente intermedio (tra regione e comune).

Né è dato rinvenire nella Carta fondamentale un principio cogente sulla indefettibilità del metodo diretto di elezione; consentendosi, in linea di principio, al legislatore – nel nostro caso, regionale – di scegliere tra il metodo diretto e quello indiretto, ovviamente fuori dai casi in cui, espressamente, la Costituzione prevede l’elezione diretta da parte del popolo (artt. 56 e 58 Cost.).

Non si può neppure sostenere l’esistenza di una equazione elettività-democraticità ed elettività-autonomia, in quanto l’elettività costituisce solo un modo per conferire la titolarità di un ufficio, e non coincide con l’autonomia, la quale si atteggia, nel quadro costituzionale, come complesso di istituti atti a garantire la libertà di scelta ordinamentale nel quadro delle attribuzioni conferite ex lege, ma non già a presidiare le stesse fin dal momento della formazione dell’ente o dell’organo che della stessa autonomia usa.

La nozione di democrazia, infatti, non può essere ridotta al mero fenomeno elettivo diretto quasi che, una volta scelti i rappresentanti, ne sia stata assicurata la realizzazione.

E’ perfino ovvio che la volontà popolare debba essere espressa per consentire determinazioni a favore, quanto meno nella accezione di democrazia in senso sostanziale quale disegnata dalla migliore dottrina, dell’intera collettività; ma tale risultato non sempre e necessariamente deve passare attraverso lo strumento dell’elezione diretta, posto che ciò che veramente interessa è la giusta ponderazione tra libertà degli elettori e perseguimento degli interessi pubblici del contesto territoriale di riferimento: il che ben può realizzarsi, almeno in parte, anche attraverso elezioni di secondo grado.

Anche in queste ultime è garantita, per mezzo della individuazione elettiva dei componenti dell’organo di primo grado, la composizione dell’ente di secondo grado in conformità ed armonia con le scelte dell’elettorato che occupa il relativo territorio.

A prescindere da questo aspetto, giova ricordare che anche nei Comuni, cioè negli enti sicuramente e imprescindibilmente a elezione diretta, notevoli poteri amministrativi sono posti nelle mani di soggetti (gli assessori) privi nella normalità dei casi di legittimazione elettiva, ma inseriti nell’amministrazione comunale dal sindaco quale organo munito di investitura popolare.

Le attività degli organi elettivi finiscono, a questa stregua, per risolversi in controllo sull’operato degli organi amministrativi secondo un meccanismo di distacco tra amministrazione e controllo innestato all’interno di unico ente.

Il che significa come vada anche riconsiderata la stessa tradizionale impostazione del rapporto dei poteri nell’ente locale e della nozione di rappresentanza democratica, spesso affidata alla figura, in certo qual modo carismatica, del sindaco.

La diretta elettività degli organi della provincia non è, pertanto, munita di copertura costituzionale.

E ciò, a fortiori, in un contesto – qual è quello regionale siciliano – in cui la diretta elettività è prevista da una legge regionale (l.r. n. 9/1986), che ben può essere abrogata o modificata, sul punto, da una successiva fonte di pari grado attuativa del precetto costituzionale contenuto nell’art. 15 dello Statuto.

Anzi, ad avviso del Collegio, potrebbe non andare esente da censure di incostituzionalità proprio la sistematica ordinamentale recata nelle legge regionale del 1986 che si intende modificare, la quale ha sostanzialmente disciplinato l’ente provincia – in contrasto con il ridetto art. 15 – alla stregua di un ente intermedio elettivo della collettività di riferimento.

L’esponenzialità è, in questo schema, garantita dai rappresentanti dei componenti dei comuni riuniti in consorzio, con maggiore coerenza alla realtà locale di quanto possa avvenire nei consorzi di scopo o meramente gestionali.

La stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 164/1990, ha affermato che i soggetti istituzionali rientranti nel novero degli enti locali dovessero essere individuati “sulla base di più complesse coordinate istituzionali, quali la territorialità e la rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari”; e, nella successiva sentenza n. 286/1997 ha rilevato come “non vi è un principio costituzionale per cui i servizi pubblici debbono essere erogati solo da soggetti che siano rappresentanti diretti della collettività servita”.

Tanto basta a rendere priva di consistenza anche la dedotta violazione del principio di diretta elettività.

Si vuole, in ultima analisi, significare che, per quanto l’euforia istituzionale del passato abbia generato per l’ordinamento italiano ben quattro livelli di amministrazione in un Paese di dimensioni territoriali articolate, ma non certo imponenti rispetto a quello di altri Stati europei, non necessariamente da tale quadro deriva la soggezione alla regole dell’elezione diretta da parte dei cittadini per quanto concerne il livello intermedio.

Non si rinviene, al riguardo, alcun principio fondamentale sul quale innestare perplessità di rilievo costituzionale.

C.2. – Quanto alla presunta illegittimità della l.r. n. 7/2013 per contrasto con l’art. 3 della Carta Europea dell’autonomia locale – dedotta con la terza censura – è sufficiente rilevare che la disposizione internazionale invocata, lungi dal recare un contenuto precettivo, presenta un contenuto definitorio (v. Corte Costituzionale, sentenza, 17 novembre 2010, n. 325).

Per quanto attiene, poi, alla reiterata doglianza sul presunto impedimento del democratico rinnovo degli organi di governo delle province, oltre a quanto già rilevato al superiore punto B., è sufficiente richiamare il precedente di questo Tribunale, in cui si è affermato – con argomentazioni sovrapponibili al caso di specie, anche se riferibili alla precedente l.r. n. 14/2012 – che “il principio democratico non risulta violato non solo perché la l.r. n. 14/2012 individua in una data oltremodo vicina (il 31 marzo 2013) il momento entro la quale cesserà il commissariamento e dovrà procedersi alla elezione dei nuovi organi provinciali, ma anche perché il rispetto di tale principio deve essere bilanciato con quello del tendenziale equilibrio dei bilanci e di contenimento della spesa pubblica cui dovrà ispirarsi il riassetto ordinamentale delle province (v. art. 1, c. 2, l.r. n. 14/2012 e art. 97, c. 1, Cost., come introdotto dalla l. cost. 20/4/2012, n. 1, in tema di equilibrio dei bilanci delle pp.aa.)”. (v. T.A.R. Sicilia, III, sentenza breve, 19 giugno 2012, n. 1276).

Sulla questione relativa alla rappresentatività indiretta, si rinvia al punto C.1..

D. – Conclusivamente, il ricorso, in quanto infondato, deve essere rigettato, con salvezza degli atti impugnati.

E. – Avuto riguardo agli specifici profili della controversia, sussistono i presupposti per compensare integralmente tra le parti costituite le spese di giudizio; mentre nulla deve statuirsi nei riguardi di quelle non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.


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