Chi decide sulle procedure di “dissesto” degli enti locali?

A quale giudice spetta decidere sulle delibere delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti relative alle procedure di dissesto guidato e di anti-dissesto?

Il tema della giurisdizione in materia di procedure relative all’equilibrio finanziario degli enti locali è da tempo oggetto di contrasti giurisprudenziali che, di recente, sembrerebbero risolversi (il condizionale è d’obbligo) nel senso di una competenza esclusiva della magistratura contabile e della conseguente insindacabilità da parte dei giudici amministrativi.

Prima di esaminare gli orientamenti della Corte dei Conti e della giurisprudenza amministrativa, è bene però fare un po’ di chiarezza su questa complicata materia, provando a sintetizzare la disciplina di riferimento.

A dispetto di quanto si legge spesso sui quotidiani (nonché nello stesso titolo di questo intervento), è improprio parlare di dissesto per configurare tutte le ipotesi di difficoltà finanziaria di un ente: il TUEL (d. lgs. 267/2000), tiene infatti ben distinta la situazione degli enti c.d. deficitari rispetto al vero e proprio dissesto.

Secondo quanto disposto dall’art. 242 TUEL, devono considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie quegli enti che presentino “gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio“, rilevabili da una apposita tabella che contenga parametri oggettivi; lo stato di dissesto finanziario (art. 244 TUEL) si ha invece solo quando l’ente “non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte”. Si tratta dunque di due situazioni logicamente collegate (la condizione deficitaria è infatti presupposto del più grave stato di dissesto), ma che non possono per questo essere equiparata, specie con riferimento alle conseguenze che da esse derivano.

Fatta questa opportuna premessa, conviene adesso concentrare la nostra attenzione sugli enti deficitari e sulle diverse procedure di cui possono essere oggetto.

In primo luogo, l’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011 disciplina la c.d. procedura di dissesto guidato: se dagli ordinari controlli sull’ente da parte della Corte dei Conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi di finanza pubblica, irregolarità contabili o squilibri strutturali di bilancio in grado di provocare il dissesto, senza che l’ente abbia adottato le dovute misure correttive, la competente sezione regionale della Corte dei Conti trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

In seguito a tale trasmissione, l’ente ha trenta giorni di tempo per porre fine all’inadempimento; in caso contrario, e qualora venga accertata dalla Corte dei Conti la sussistenza delle condizioni di dissesto ex art. 244 TUEL, il Prefetto assegna al Consiglio dell’ente un termine massimo di venti giorni per deliberare lo stato di dissesto (il decorso infruttuoso del termine comporta lo scioglimento del consiglio e la nomina di un commissario).

Nel 2012 (decreto legge n. 174) è stata però prevista per gli enti un’ulteriore possibilità di fuoriuscire dalle situazioni di difficoltà finanziaria: con gli articoli 243-bis ss. TUEL è stata infatti introdotta la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (chiamata comunemente pre-dissesto o anti-dissesto).

Tale procedura alternativa, alla quale si può ricorrere previa deliberazione consiliare, non può essere iniziata nel caso in cui la sezione regionale della Corte dei Conti abbia già assegnato il termine per l’adozione delle misure correttive previsto dalla sopra citata norma sul dissesto guidato; per converso, il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario sospende, per tutta la sua durata, la possibilità di avviare il dissesto guidato (art. 243-bis, comma 3, TUEL).

La differenza sostanziale di questa procedura rispetto al dissesto guidato sta proprio nel fatto che, nonostante l’analoga sussistenza di una evidente situazione di deficitarietà, l’assunzione e la gestione delle iniziative per il risanamento sono affidate agli stessi organi dell’ente.

La sezione regionale della Corte dei Conti ha, però, anche in queste ipotesi un ruolo tutt’altro che marginale: l’art. 243-quater dispone infatti che, dopo la trasmissione del piano di riequilibrio, “la sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il termine di 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione, delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio”.

In tema di giurisdizione, il comma 5 dello stesso art. 243-quater prevede che “la delibera di approvazione o di diniego del piano può essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso”.

Tale disposizione prende espressamente in considerazione le delibere di approvazione o diniego dei piani di riequilibrio, ma nulla dispone con riferimento alle delibere di controllo delle sezioni regionali della Corte dei Conti relative alle procedure di dissesto guidato. Ciò ha dato origine al conflitto giurisprudenziale a cui si faceva riferimento nelle righe introduttive.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti difeso in maniera unanime la propria giurisdizione, sostenendo la sindacabilità delle delibere della sezione regionali di controllo, in quanto atti endoprocedimentali finalizzati all’emanazione dei relativi provvedimenti da parte del Prefetto. In una delle principali pronunce (TAR Palermo, decreto n. 19 del 2013) si afferma infatti che “l’attività dispiegata dalla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti si inserisce comunque nel contesto della funzione amministrativa preordinata alla eventuale dichiarazione di dissesto ex art. 244 T.U.E.L. […] Il completamento e l’effettiva determinazione procedimentale affidati ad autorità amministrativa impediscono, invero, di qualificare come giurisdizionale e come assolutamente insindacabile l’attività resa nella specifica vicenda dalla predetta Sezione Regionale”.

Contro tale orientamento sembra andare in primo luogo la Corte Costituzionale, che, sin dall’importante sentenza n. 29 del 1995, riconosce un ruolo molto peculiare all’attività della Corte dei Conti, sostenendo l’insindacabilità delle pronunce delle sezioni regionali di controllo da parte di altri giudici e invocando a sostegno di ciò l’estraneità della Corte dei Conti all’apparato della pubblica amministrazione.

Sulla scia di tale opinione, le stesse Sezioni riunite della Corte dei Conti si sono pronunciate in materia (sentenza n. 2 del 2013), sostenendo proprio che le delibere delle sezioni regionali costituiscono atti emanati da un organo estraneo alla pubblica amministrazione “nell’esercizio di un potere neutrale di controllo non qualificabile come potere amministrativo ed attribuito in via esclusiva alla giurisdizione contabile“; così anche i conseguenti atti di competenza del Prefetto sarebbero sindacabili solo da parte della magistratura contabile.

Molto più recentemente, le sezioni riunite della Corte dei Conti hanno espressamente dichiarato la propria giurisdizione anche con riferimento alle delibere relative alla procedura di dissesto guidato (dispositivo letto all’udienza del 26 febbraio 2014), estendendo così le ipotesi di giurisdizione esclusiva previste dalla legge, e in primis dall’art. 243-quater.

Tale interpretazione sembra comunque ragionevole, tenuto conto del dettato costituzionale, nonché del fatto che le delibere relative alla procedura di riequilibrio finanziario potrebbero in astratto portare al successivo avvio del dissesto guidato, per cui la mancata previsione di un identico rimedio giurisdizionale sarebbe in realtà difficilmente giustificabile.


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