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TAR Catania: è legittima l’azione del privato per ottenere provvedimento di acquisizione sanante

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Il TAR Sicilia – Catania, Sez. II, con la sentenza n. 2732 del 25 ottobre 2016, si è pronunciato sulla possibilità o meno, in capo ai proprietari, nel caso di occupazioni illegittime della P.A., di mettere in mora la P.A. occupante al fine dell’emissione di un provvedimento di acquisizione sanante.

In particolare il TAR siciliano ha rilevato che, “come affermato dalla giurisprudenza (cfr., fra le più recenti, T.A.R. di Napoli, Sez. V, n. 1331/2016 e Cons. Settembre., Sez. IV, n. 4696/2014), il proprietario può esperire un’azione avverso il silenzio qualora l’Amministrazione occupi illegittimamente un immobile senza restituire il bene e senza esperire la procedura di acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/ 2001”.

Si legge, inoltre: “Invero, seppure il citato art. 42-bis non contempli un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il proprietario possa sollecitare l’Amministrazione ad avviare il relativo procedimento e che la stessa abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia dell’Amministrazione configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo”.

Tali considerazioni trovano giustificazione nel fatto che l’ordinamento, prevedendo una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione sanante della proprietà di aree precedentemente occupate contra ius, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 25/10/2016

N. 02732/2016 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2016, proposto da:
Edilcedro S.r.l., in persona del rappresentante legale, rappresentata e difesa dall’Avvocato Rosa Viviana Sidoti (C.F. SDTRVV73B54C351V), con domicilio presso il suo studio, in Catania, Via Balduino 25;

contro

Comune di Aci Castello, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’Avvocato Giovanna Miano (C.F. MNIGNN58B54C351I), con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. di Catania, in Catania, Via Milano 42/a;

nei confronti di

– Fazio Carmelo, non costituito in giudizio;
– Fazio Francesco, rappresentato e difeso dall’Avvocato Francesco Stornello (C.F. STRFNC72D24C351N), con domicilio eletto presso il suo studio, in Catania, Via Centuripe 11;

avverso

il silenzio del Comune di Aci Castello sull’atto di diffida della società ricorrente notificato in data 19 ottobre 2015.

Visti tutti gli atti e i documenti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2016 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il presente gravame è rivolto avverso il silenzio del Comune di Aci Castello sull’atto di diffida della società ricorrente notificato in data 19 ottobre 2015.

In punto di fatto, nel ricorso si espone quanto segue: a) con determina commissariale n. 37 del 16 luglio 2003, il Comune intimato ha assegnato alla ricorrente, ai sensi dell’art. 25 della legge regionale n. 22/1996, un’area sita nella zona “C2 Ficarazzi Centro” per la realizzazione di venti alloggi per edilizia convenzionata agevolata di cui al decreto assessoriale n. 1599 del 19 novembre 1992, con l’obbligo di individuare nell’area un’aliquota della stessa compresa tra il 10% ed il 50% da riservare agli aventi titolo ai sensi dell’art. 17 della legge regionale n. 71/1978; b) con delibera consiliare n. 65 del 9 novembre 2006 è stato approvato il programma costruttivo proposto dall’impresa con l’individuazione dell’area di riserva ai sensi del citato art. 17 per la realizzazione di quattro alloggi; c) in data 18 ottobre 2007 è stata sottoscritta la convenzione, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865/1981, con cui si è disposta la cessione della aree di cui al programma costruttivo in favore della società ricorrente; d) con determina n. 438 dell’8 aprile 2008, il Comune di Aci Castello ha determinato l’ammontare dell’indennità di espropriazione dovuta dall’impresa anche ai soggetti espropriandi delle aree rientranti nella riserva di cui al citato art. 17 della legge regionale n. 71/1978; e) con determina n. 1373 del 28 ottobre 2008, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana in data 2 gennaio 2009,il Comune ha disposto il deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti della somme da corrispondere, a titolo di indennità provvisoria, in favore delle ditte espropriande non concordatarie e proprietarie della aree rientranti nella riserva di cui al menzionato art. 17; f) in data 28 novembre 2008 è stato eseguito il deposito di tali somme presso la Cassa Depositi e Prestiti; g) con determina n. 1675 del 15 dicembre 2008, è stato pronunciato l’esproprio anche delle particelle rientranti nella riserva di cui al citato art. 17; h) il dott. Carmelo Fazio, nella qualità di proprietario di alcune particelle ricomprese nel programma costruttivo, aveva impugnato innanzi al T.A.R. di Catania con ricorso n. 6164/1994, le deliberazioni del Comune n. 25/94, n. 26/94, n. 27/94 e n. 28/94, con cui il Consiglio Municipale aveva adottato il Piano Regolatore Generale, opponendosi ai vari vincoli che lo strumento urbanistico imponeva su una parte delle particelle suddette; i) con ricorso n. 3633/2003, lo stesso dott. Carmelo Fazio aveva successivamente impugnato la determina commissariale n. 37 del 16 luglio 2003, con cui, su istanza dell’odierna ricorrente, il Comune aveva stabilito di localizzare gli interventi della Edilcedro s.r.l. nell’area (Ficarazzi Centro) ove ricadevano le particelle di sua proprietà; l) il Comune di Aci Castello, previo avviso di avvio del relativo procedimento, con deliberazione consiliare del 9 novembre 2006, ha approvato il programma costruttivo, disponendo la stipula della convenzione e delegando la gestione della procedura espropriativa all’impresa odierna ricorrente; m) con ricorso per motivi aggiunti il dott. Carmelo Fazio ha impugnato tale delibera, nonché la comunicazione di avvio del procedimento; n) con determina n. 1675 del 15 dicembre 2008, è stato pronunciato l’esproprio anche delle particelle rientranti nell’area di riserva di cui all’art. 17, delegando all’uopo la Edilcedro s.r.l. e disponendosi l’immissione in possesso in favore della stessa; o) seguiva il rilascio delle concessioni edilizie n. 1592/2009 e n. 1587/2009, che il dott. Carmelo Fazio impugnava mediante motivi aggiunti; p) con ordinanza n. 183/2010, il Tribunale ha disposto la riunione dei procedimenti n. 6164/1994 e n. 3666/2003 e con sentenza n. 2187/2001 ha dichiarato improcedibile il primo dei due ricorsi; q) con sentenza n. 708/2013, il Tribunale ha accolto il terzo motivo di gravame di cui al ricorso n. 3666/2003, con cui era stata denunciata l’illegittimità della determina n. 37 del 16 luglio 2003 per omesso invio dell’avviso di avvio del procedimento volto alla localizzazione del programma costruttivo, nonché il secondo motivo di gravame, con cui la medesima determina era stata censurata per omessa indicazione dei termini iniziali e finali delle espropriazioni e dei lavori; r) oltre alla citata determina n. 37 del 16 luglio 2003, sono state annullate, per illegittimità derivata, la deliberazione consiliare n. 65 del 9 novembre 2006 di approvazione del programma costruttivo e la deliberazione relativa alla convenzione per la concessione delle aree, nonché i provvedimenti di esecuzione del procedimento espropriativo nei confronti dell’interessato; s) il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con sentenza n. 92/15, ha confermato la decisione adottata dal giudice di primo grado; t) il Comune intimato non provvedeva ad assumere alcuna iniziativa e in data 4 agosto 2015 il dott. Carmelo Fazio ha trascritto in suo favore il titolo giurisdizionale; u) con nota in data 28 aprile 2015, il Comune, riscontrando una richiesta di restituzione dei beni avanzata dal dott. Carmelo Fazio, ha osservato che il competente ufficio aveva avviato la procedura al fine di provvedere all’acquisizione dei terreni; v) con diffida notificata in data 19 ottobre 2015 e rimasta priva di riscontro, l’odierna ricorrente ha chiesto al Comune di procedere con estrema urgenza all’acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001delle aree interessate dalla pronuncia giurisdizionale.

Il contenuto, in diritto, del ricorso può sintetizzarsi come segue: a) il Comune ha l’obbligo di provvedere sull’istanza della ricorrente ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990; b) l’Amministrazione ha l’obbligo di esercitare la propria scelta in merito all’eventuale acquisizione sanante in omaggio ai principi costituzionali di legalità e buon andamento; c) la ricorrente è attivamente legittimata alla proposizione dell’azione avverso il silenzio del Comune, in quanto pregiudicata dall’annullamento dell’originario titolo espropriativo; d) nel caso in questione l’Amministrazione non può che procedere all’acquisizione sanante delle aree di cui si tratta, in ragione del pubblico interesse ad evitare un gravissimo pregiudizio economico conseguente alla restituzione dei terreni ai proprietari.

1.1. Il Comune di Aci Castello, costituitosi in giudizio, nel ripercorrere le vicende già ampiamente illustrate da parte ricorrente, ha precisato quanto segue: a) nell’area di riserva ex art. 17 della legge regionale n. 71/1978 non è stato eseguito alcun intervento e la stessa, non essendo mai stata oggetto di alcuna trasformazione urbanistica, si trova ancora allo stato naturale; b) in data 20 aprile 2015 e 19 giugno 2015 si sono tenute due conferenze di servizi aventi ad oggetto: “Richiesta di rinnovo della concessione edilizia n. 1592/2009, ed anche in considerazione relativa ad opere di urbanizzazione a servizio del programma costruttivo per la realizzazione di venti alloggi approvato con delibera consiliare n. 65 del 9 novembre 2016, presentato in data 6 marzo 2012, n. 0004488, dalla ditta Edilcedro s.r.l.”; c) in data 26 settembre 2016 il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento relativo al procedimento di acquisizione e retrocessione parziale delle aree di cui si tratta; d) in particolare, in tale atto si rappresentava l’interesse pubblico all’acquisizione delle aree già trasformate, ritenuto insussistente, invece, in relazione alla porzione di area ceduta ex art. 17 della legge regionale n. 71/1978, in quanto non interessata da alcuna trasformazione edilizia o urbanistica; e) in data 26 settembre 2016 sono state avviate le procedure volte alla riapprovazione del programma costruttivo e del relativo schema di convenzione, all’acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001 delle aree trasformate, alla retrocessione parziale delle aree residue, alla compensazione delle somme, nonché al mantenimento delle procedure già previste nella convenzione; f) la durata del relativo procedimento è stata fissata in trenta giorni nella menzionata comunicazione di avvio.

L’Amministrazione ha, quindi, osservato quanto segue: a) il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuta l’indicata comunicazione di avvio del procedimento; b) in ogni caso, nella specie il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa, non venendo in rilievo un’attività vincolata o, comunque, tale da non residuare spazio alcuno per l’esercizio della discrezionalità amministrativa.

1.3. Il controinteressato Fazio Carmelo si è costituito in giudizio e ha depositato una memoria di mera forma.

1.4. Nell’odierna camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il Collegio rileva, in primo luogo, che risulta infondata l’eccezione di improcedibilità del gravame sollevata dall’Amministrazione resistente.

Il Comune, invero, fonda la propria tesi sul rilievo che è stato avviato il procedimento finalizzato alla parziale acquisizione e alla parziale retrocessione delle aree.

Senonché, come risulta dall’art. 31, primo comma, c.p.a., l’azione avverso il silenzio dell’Amministrazione è finalizzata all’accertamento dell’obbligo di provvedere, non a quello di procedere.

Nel caso in esame il Comune ha avviato il procedimento sollecitato dall’interessata, ma non ha ancora provveduto al riguardo, di talché sussiste ancora l’interesse dell’odierna ricorrente ad una pronuncia di merito sulla domanda in questa sede formulata.

Nell’odierna camera di consiglio, peraltro, il Comune resistente ha fatto riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 1502/2016, nella quale si afferma che l’emanazione di un provvedimento o l’adozione di un comportamento esplicito in risposta all’istanza dell’interessato rende inammissibile il ricorso avverso il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione.

Senonché tale pronuncia fa riferimento alla specifica e differente ipotesi in cui l’intervenuta stipula del contratto di appalto (cioè di un atto non provvedimentale) a seguito dell’espletamento della procedura di aggiudicazione risulti interamente satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente mediante l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., mentre, nel caso di specie, la semplice instaurazione del procedimento amministrativo non determina alcuna compiuta soddisfazione dell’interesse della ricorrente, posto che, come già indicato, non è ancora intervenuta alcuna decisione provvedimentale in merito all’eventuale acquisizione (o non acquisizione) delle aree.

2.1. Ciò premesso, il ricorso appare fondato.

Come affermato dalla giurisprudenza (cfr., fra le più recenti, T.A.R. di Napoli, Sez. V, n. 1331/2016 e Cons. Settembre., Sez. IV, n. 4696/2014), il proprietario può esperire un’azione avverso il silenzio qualora l’Amministrazione occupi illegittimamente un immobile senza restituire il bene e senza esperire la procedura di acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/ 2001.

Invero, seppure il citato art. 42-bis non contempli un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il proprietario possa sollecitare l’Amministrazione ad avviare il relativo procedimento e che la stessa abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia dell’Amministrazione configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo.

Ciò in quanto il menzionato art. 42-bis, introducendo nell’ordinamento una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione in via di sanatoria della proprietà di aree precedentemente occupate “contra ius”, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.

Tali condivisibili affermazioni giurisprudenziali valgono anche per il caso in cui il soggetto interessato al conseguimento della cosiddetta acquisizione sanante non sia il proprietario dell’area occupata, ma il beneficiario, come nella specie, del procedimento di espropriazione successivamente dichiarato illegittimo, posto che l’ordinamento certamente attribuisce a tale soggetto una posizione qualificata e differenziata da cui scaturisce l’interesse pretensivo ad un esercizio del potere amministrativo che riconosca ed attribuisca definitivamente ad esso una particolare posizione di vantaggio.

3. Per le considerazioni che precedono il ricorso va accolto, ordinandosi, per l’effetto, all’Amministrazione intimata di provvedere sull’istanza della società ricorrente entro il termine di trenta giorni decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ovvero dalla sua notifica su istanza di parte se anteriore.

3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, tenendo conto della non particolare complessità della controversia in esame, ma esse sono compensate fra la ricorrente e il controinteressato costituito, in ragione delle finalità chiaramente tuzioristiche della evocazione di quest’ultimo nel presente giudizio

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e, per l’effetto, ordina al Comune di Aci Castello di provvedere sull’istanza della ricorrente entro il termine di trenta giorni decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ovvero dalla sua notifica su istanza di parte se anteriore; 2) condanna l’Amministrazione intimata alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi € 1.300,00 (euro milletrecento/00), oltre accessori di legge se dovuti, mentre le compensa fra la società ricorrente ed il controinteressato costituitosi in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Brugaletta, Presidente

Daniele Burzichelli, Consigliere, Estensore

Francesco Elefante, Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Daniele Burzichelli Francesco Brugaletta

IL SEGRETARIO


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