Decreto legge privo di necessità e urgenza e incostituzionalità della legge di conversione

E' incostituzionale una legge che derivi dalla conversione di un decreto legge privo dei requisiti di necessità ed urgenza? La questione in materia di liberalizzazione dell'intermediazione in materia di diritti di autore

Il Tar Lazio ha sollevato la questione di costituzionalità relativamente al Decreto Legge 148/2017 (DL Fiscale 2017), laddove ha dettato delle disposizioni in materia di diritti di autore, liberalizzando l’attività di intermediazione in precedenza riservata alla SIAE, senza i requisiti necessità e urgenza di cui all’art. 77 della Costituzione.

Secondo i giudici amministrativi l’assenza dei requisiti per la legislazione d’urgenza si ripercuote sulla legittimità della legge di conversione del Decreto, la l. 148/2017.

Tar Lazio, sez. III, ord., 16 aprile 2019, n. 4930

Il Tar Lazio, con Ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale, solleva la questione della possibile incostituzionalità di una legge, nel momento in cui la medesima ha convertito un decreto legge, a sua volta adottato senza i requisiti di necessità ed urgenza richiesti dall’art. 77 della Costituzione per gli atti di legislazione d’urgenza.

L’art. 77 della Costituzione consente al Governo di emanare atti con forza di legge (senza previa delega del Parlamentare), solo in casi eccezionali, caratterizzati da straordinaria necessità e urgenza.

Secondo il Tar Lazio, tali requisiti difetterebbero nella fattispecie in esame, dato che dal preambolo del D.L. 148/2017 ove non si evince alcuna giustificazione collegabile alla necessità ed urgenza di provvedere in ordine alla importante modifica del sistema di intermediazione nel settore del diritto d’autore di cui si discute.

Infatti con decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie”) il legislatore ha inteso liberalizzare in parte l’attività di intermediazione del diritto d’autore di cui agli artt. 15 bis e 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Legge sul Diritto d’Autore), in precedenza riservata alla SIAE, legittimando anche gli “altri organismi di gestione collettiva.

La necessità ed urgenza, che poteva pure ritenersi esistente per le disposizioni di carattere finanziario, non poteva riguardare le disposizioni “spurie” del decreto, quali appunto quelle sul diritto di autore.

L’incostituzionalità di una legge di conversione di un decreto legge incostituzionale

Il Tar Lazio, soffermandosi sulla legittimità della norma della legge di conversione, cita la giurisprudenza costituzionale che ha, in alcuni casi, ritenuto che la mancanza evidente dei presupposti di necessità e di urgenza sia sindacabile anche dopo l’intervento della legge di conversione.

Vi è stato un primo indirizzo più risalente della Corte, che negava la sindacabilità di ogni vizio proprio del decreto-legge a seguito della legge di conversione, sul presupposto della configurazione di quest’ultima come forma di novazione, con vera e propria efficacia sanante.

A tale indirizzo è subentrato quello espresso con la sentenza n. 29 del 1995 della Consulta, con la quale la Corte costituzionale, ha per la prima volta escluso l’efficacia sanante della legge di conversione.

Secondo quest’ultimo indirizzo, ritenuto ragionevole dal TAR Lazio, “la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell’ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest’ultima, nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l’esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione”.

In seguito, la Corte Costituzionale, con le sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014, in cui la Corte, pur senza occuparsi direttamente della carenza dei presupposti di necessità e di urgenza, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle c.d. norme eterogenee (prive di qualsivoglia legame con la ratio del decreto-legge originario e, quindi, con i suoi presupposti) introdotte in sede di conversione.

Il Collegio, pur ammettendo che la legge di conversione possa avere avuto un effetto “sanante” sul Decreto Legge, ha tuttavia deciso di ritenere non manifestamente infondata da questione della legittimità costituzionale della legge di conversione, per originario (e manifesto) difetto dei presupposti di necessità ed urgenza ex art. 77 Cost. del Decreto Legge convertito.

L’assenza di necessità ed urgenza e l’incompatibilità del decreto legge con una riforma organica e di sistema

Secondo l’Ordinanza in commento, il Decreto, per lo meno nella parte in cui si occupava del diritto di autore, non deteneva i requisiti di necessità ed urgenza.

L’utilizzo dello strumento della decretazione d’urgenza in ipotesi in cui tale presupposto non esista lede il principio di separazione dei poteri dello Stato: corollario di tale assunto è che le norme adottate con il decreto legge devono essere omogenee, rispondere a finalità specifiche ed organiche, idonee a fronteggiare ed a rispondere a specifiche situazioni di necessità e urgenza.

Nel caso di specie, osservail TAR, le misure riportate nel D.L. 148/2017 appaiono di segno, ratio, e contenuto diverso ed eterogeneo, posto nel medesimo decreto si oscilla dall’“Utilizzo dei proventi da oneri di urbanizzazione” alla “Sospensione dei termini per l’adempimento degli obblighi tributari e contributivi e altri interventi nei territori colpiti da calamità naturali”, a “Disposizioni in materia di riscossione” a “Incentivi fiscali agli investimenti pubblicitari e in materia di audiovisivo” e così via, con la conseguenza che non è possibile ricondurre le fattispecie disciplinate dal D.L. 148/2017 ad un disegno unitario e coerente.

Dal complesso delle norme presenti nel decreto è piuttosto possibile trarre la conclusione che le esigenze indifferibili riguardino aspetti di natura economica, in cui l’urgenza attiene ad esigenze di finanza pubblica, rispetto alle quali l’art. 19, intitolato “Liberalizzazione in materia di collecting” si rivela del tutto estraneo.

Infatti la norma in esame per la sua specificità non ha alcuna diretta e rilevante relazione con il bilancio dello Stato

Ragioni di sistematicità avrebbero dovuto, quindi, indurre ad operare una riforma così importante con uno strumento legislativo diverso e più coerente con quello sul quale la novella andava ad incidere.

A tal proposito viene citata la giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo cui il decreto-legge come strumento non è adeguato “a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale” (Corte Cost. n. 220 del 2013).


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