Ricorso straordinario: natura non amministrativa né giurisdizionale, ma giustiziale

Il C.G.A. chiarisce la natura ibrida del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, e la differenza rispetto al ricorso al Presidente della Regione Siciliana

Il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica non é un rimedio amministrativo ma neanche propriamente giurisdizionale, e il Consiglio della Giustizia Amministrativa ne valorizza la natura di rimedio “giustiziale”. In ogni caso il Ricorso Straordinario al Presidente della Regione Siciliana non è del tutto sovrapponibile a quello “nazionale”, soprattutto perché il governo regionale può sempre discostarsi dal parere dei giudici amministrativi: il parere del C.G.A. è obbligatorio ma non vincolante

C.g.a., sez. cons., 28 febbraio 2020, n. 61

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa, in sede consultiva, approfondisce la questione della natura natura “amministrativa o giurisdizionale” del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, che sostituisce per la sola Sicilia l’omologo istituto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

La peculiare natura giustiziale del ricorso straordinario tra funzione amministrativa e giurisdizionale

Il dibattito sulla natura del ricorso straordinario, nella ricostruzione del C.G.A., si è polarilizzato in due alternative.

Da un lato, vi è chi ritiene che il procedimento per ricorso straordinario, pur presentando marcati tratti contenziosi esaltatati dal ruolo di vero e proprio “decidente”, indipendente e terzo, del Consiglio di Stato continui a essere un ricorso amministrativo. 

Dall’altro lato si colloca invece chi sostiene che il ricorso straordinario sia evoluto in maniera decisa e irreversibile in un procedimento fortemente “giurisdizionalizzato”, in cui il parere del Consiglio di Stato assumerebbe i connotati di una vera e propria “decisione” vincolante (soprattutto dopo l’introduzione della possibilità, per il Consiglio di Stato in sede consultiva, di rinviare alla Corte costituzionale questioni di legittimità costituzionale e dopo l’abrogazione della potestà del Governo di discostarsi rispetto al parere espresso dal Consiglio di Stato).

Entrambe le prospettive sono rifiutate dai giudici amministrativi siciliani.

In particolare il C.G.A. non condivide la tesi “amministrativista”, che sottovaluta l’irriducibilità del ricorso straordinario a un ordinario ricorso amministrativo (per il ruolo determinante assegnato a un Organo magistratuale e di rilievo costituzionale qual è il Consiglio di Stato), e nemmeno quella “giurisdizionale” (tra gli altri motivi, poiché il contraddittorio che si attua nell’ambito del procedimento per ricorso straordinario è ben lontano dagli standard richiesti per un qualunque contraddittorio processuale).

Peraltro, secondo il parere, la tesi della giurisdizionalità non potrebbe giustificare la perdurante ragion d’essere dell’istituto. Infatti, se il ricorso straordinario fosse effettivamente “giurisdizionale”, esso sarebbe, nella migliore delle ipotesi, un inutile duplicato di un giudizio amministrativo o, nella peggiore delle ipotesi, un processo minore e deforme, confliggente con molti parametri di rango costituzionale e convenzionale in materia di giusto processo.

La funzione giustiziale nel nostro ordinamento

In linea generale, la funzione giustiziale è ricostruita come quella attraverso la quale le amministrazioni risolvono, senza ricorrere al giudice, i conflitti insorti tra le medesime amministrazioni o tra le amministrazioni, da un lato, e i cittadini e le imprese, dall’altro, collocandosi tra l’amministrazione e la giurisdizione.

Alla funzione giustiziale sarebbero da ricondurre diversi istituti amministrativi giustiziali, che si sono moltiplicati negli anni recenti, a fronte della lunghezza e dei costi dei giudizi veri e propri: oltre ai ricorsi amministrativi, i reclami alle Autorità indipendenti, le procedure di conciliazione presso vari organismi amministrativi e così via. Ipotesi oggi ricondotte all’insieme disomogeneo (a parte l’elemento unificante di tipo finalistico, ossia la soluzione dei conflitti) delle procedure di ADR – Alternative dispute resolution.

Rispetto alla giurisdizione, la funzione giustiziale condivide il finalismo ( la risoluzione dei conflitti), alcuni tratti strutturali (come il contraddittorio, l’attivazione a istanza di parte, la più o meno accentuata indipendenza del decidente, ecc.) ma allo stesso tempo rimane nell’ambito dell’attività amministrativa, essendo la funzione giustiziale è una funzione propria dell’amministrazione.

Secondo il C.G.A. tale dualità deve essere tenuta presente nella concreta disciplina degli istituti giustiziali, i cui procedimenti sono e rimangono comunque procedimenti amministrativi, pur mutuando taluni tratti dei giudizi: pertanto le eventuali lacune possono dunque essere colmate attraverso il ricorso sia ai principi del procedimento amministrativo sia a quelli del processo, a seconda della natura più o meno contenziosa dello specifico procedimento e delle esigenze che occorre, di volta in volta, tutelare.

In particolare, rimanendo la funzione giustiziale ben distinta da quella giurisdizionale, ad essa non si applicano quelle regole che costituiscono lo statuto minimo e fondamentale di ogni giudizio, secondo il diritto umanitario internazionale, e in particolare la Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo (Consiglio di Stato, sez. I, parere n. 2848 del 12 novembre 2019).

Le peculiarità del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana

Secondo il C.G.A., la già discutibile riconducibilità del ricorso al Presidente della Repubblica sarebbe sicuramente erronea nel caso dell’omologo istituto esistente nella Regione Sicilia.

Intanto poiché vi è un fondamento costituzionale solo per quest’ultimo: l’art. 23 dello Statuto regionale recita: «I ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione, sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Così se il ricorso al P.d.R. potrebbe essere abrogato con una legge primaria, solo una revisione costituzionale potrebbe togliere di mezzo l’istituto siciliano.

Inoltre è lo stesso Statuto a qualificare tale ricorso come “amministrativo”.

E infine, secondo il C.G.A., nel caso del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, la decisione del ricorso (al contrario di quella in ambito nazionale dove la decisione del ricorso è sostanzialmente del Consiglio di Stato) è sostanzialmente e formalmente del Presidente della Regione, ossia di un’autorità che, pur esercitando anche una funzione giustiziale, è comunque la principale autorità politico-amministrativa della Sicilia.

Ma soprattutto, a differenza di quanto avvenuto nell’ordinamento nazionale per effetto della l. n. 69/2009, si è conservata la possibilità di una deliberazione del Governo regionale in difformità rispetto al parere obbligatorio reso dal Cgars.

Di seguito si riporta il passaggio sulla natura del ricorso straordinario:

(…)

5.) In ordine al primo aspetto della problematica in esame, senza indulgere in approfondite ricostruzioni delle diverse tesi affiorate in dottrina e in giurisprudenza, può affermarsi, in sintesi, che il dibattito sulla natura del ricorso straordinario si è polarizzato negli ultimi anni, anche in chiave diacronica, attorno a due posizioni: da un lato, vi è chi ritiene che il procedimento per ricorso straordinario, pur presentando marcati tratti contenziosi esaltatati dal ruolo di vero e proprio “decidente”, indipendente e terzo, del Consiglio di Stato (o di questo Consiglio), continui a essere un ricorso amministrativo; dall’altro lato, si colloca invece chi sostiene che il ricorso straordinario sia evoluto in maniera decisa e irreversibile – soprattutto all’indomani della l. 18 giugno 2009, n. 69 (con la quale è stata introdotta la possibilità, per il Consiglio di Stato in sede consultiva di rinviare alla Corte costituzionale questioni di legittimità costituzionale ed è stata, al contempo, abrogata la potestà del Governo di deliberare in senso difforme rispetto al parere espresso dal Consiglio di Stato) – in un procedimento fortemente “giurisdizionalizzato”, in cui il parere del Consiglio di Stato assumerebbe i connotati di una vera e propria “decisione” vincolante.

6.) A questo proposito il Collegio non condivide la tesi “amministrativista”, che sottovaluta l’irriducibilità del ricorso straordinario a un ordinario ricorso amministrativo (non foss’altro per il ruolo determinante assegnato a un Organo magistratuale e di rilievo costituzionale qual è il Consiglio di Stato), e nemmeno quella “giurisdizionale” (dal momento che, solo a voler fare un esempio, il contraddittorio che si attua nell’ambito del procedimento per ricorso straordinario, per come attualmente disciplinato, è ben lontano dagli standard richiesti per un qualunque contraddittorio processuale), tesi quest’ultima che, peraltro, difficilmente riesce a giustificare la perdurante ragion d’essere dell’istituto (giacché, se il ricorso straordinario fosse effettivamente “giurisdizionale”, esso sarebbe, nella migliore delle ipotesi, un inutile duplicato di un giudizio amministrativo o, nella peggiore delle ipotesi, un processo minore e deforme, confliggente con molti parametri di rango costituzionale e convenzionale in materia di giusto processo).

7.) In realtà il ricorso straordinario non è un istituto inutile e nemmeno “ingiusto”. Al contrario, esso costituisce, nel panorama ordinamentale, la più alta espressione e il paradigma del procedimento amministrativo contenzioso di tipo giustiziale.

La riferita polarizzazione del dibattito attorno alle due tesi, estreme e giustapposte, della “natura amministrativa” e della “natura giurisdizionale”, ha finito per porre in ombra quella che, ad avviso del Collegio, è la corretta dimensione giuridica in cui deve essere inquadrato il ricorso straordinario: si allude, come accennato, alla funzione giustiziale, di cui esso – si ribadisce – è l’espressione più alta nel nostro ordinamento giuridico.

Esercitando la funzione giustiziale, come è noto, le amministrazioni risolvono, senza ricorrere al giudice, i conflitti insorti tra le medesime amministrazioni o tra le amministrazioni, da un lato, e i cittadini e le imprese, dall’altro.

La funzione giustiziale, così succintamente descritta, si colloca, dunque, tra l’amministrazione e la giurisdizione e trova una base normativa anche nella Costituzione, là dove l’art. 117 della Carta, nel secondo comma, alla lettera l), nell’elencare le materie di legislazione esclusiva dello Stato, tiene distinta quella della «giurisdizione e norme processuali» dalla «giustizia amministrativa».

Non soltanto il ricorso straordinario, del resto, è espressione della funzione giustiziale. Al contrario, sono ormai numerosi gli esempi di istituti amministrativi giustiziali e, anzi, questi si sono moltiplicati negli anni recenti, anche a cagione della crisi – in termini di arretrato e di lunghezza dei giudizi – maturata nella giurisdizione. Basti fare qualche esempio: oltre ai ricorsi amministrativi, i reclami alle Autorità indipendenti, le procedure di conciliazione presso vari organismi amministrativi e così via. Tutte queste ipotesi (e le altre non menzionate) vengono oggi ricondotte all’insieme disomogeneo (a parte l’elemento unificante di tipo finalistico, ossia la soluzione dei conflitti) delle procedure di ADR – Alternative dispute resolution.

8.) La peculiarità della funzione giustiziale risiede nella circostanza che essa condivide il medesimo finalismo della giurisdizione (ossia, come accennato, la risoluzione dei conflitti), della quale presenta anche alcuni tratti strutturali (come il contraddittorio, l’attivazione a istanza di parte, la più o meno accentuata indipendenza del decidente, ecc.), pur rimanendo nell’ambito dell’attività amministrativa. Per un verso, infatti, la funzione giustiziale è una funzione propria dell’amministrazione; per altro verso, essa dà luogo a decisioni, destinate a risolvere un conflitto, che scaturiscono da un contenzioso che, nei modelli più sofisticati, replica l’isomorfismo trilaterale di un giudizio (è questo il caso, per l’appunto, del ricorso straordinario, ma anche dei procedimenti giustiziali delle Autorità indipendenti, in cui il decidente è spesso terzo rispetto alle parti).

9.) Siffatta dualità della funzione si riflette anche nella disciplina degli istituti giustiziali, i cui procedimenti sono e rimangono comunque procedimenti amministrativi, pur mutuando taluni tratti dei giudizi. Le loro discipline o, meglio, le eventuali lacune di tali discipline, possono dunque essere colmate attraverso il ricorso sia ai principi del procedimento amministrativo sia a quelli del processo, a seconda della natura più o meno contenziosa dello specifico procedimento e delle esigenze che occorre, di volta in volta, tutelare.

10.) La funzione giustiziale però non si identifica mai con la giurisdizione e rimane ben distinta e alternativa. Ad essa, in particolare, non si applicano quelle regole che costituiscono lo statuto minimo e fondamentale di ogni giudizio, secondo il diritto umanitario. Questo profilo, proprio con riferimento al ricorso straordinario, è stato condivisibilmente spiegato dal Consiglio di Stato, sez. I, parere n. 2848 del 12 novembre 2019, secondo cui: «la sentenza [della Corte costituzionale] 9 febbraio 2018 n. 24 ha affrontato … trasversalmente la questione dell’applicabilità delle regole convenzionali in tema di equo processo. Per la Corte “il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è, come noto, rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo, spettando al ricorrente di scegliere liberamente fra l’una e l’altra via, con l’unica conseguenza che una volta scelta una non è più possibile intraprendere l’altra, e salva restando naturalmente la facoltà dei controinteressati di chiedere la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario eventualmente prescelto dal ricorrente». E «del resto, che dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo si traggano conclusioni negative sulla riferibilità alla decisione del ricorso straordinario delle garanzie convenzionali in tema di equo processo è confermato dalle pronunce nelle quali la stessa Corte si è direttamente occupata di questo particolare rimedio. Ciò è avvenuto in tre occasioni, e in due delle quali proprio con specifico riferimento alla previsione dell’art. 6 della CEDU” (Corte cost., 9 febbraio 2018, n. 24).

Va, infatti, ricordato che nella decisione 28 settembre 1999, Nardella contro Italia, la Corte EDU ricostruisce la disciplina dell’istituto del ricorso straordinario come rimedio speciale ed esclude che esso – del ritardo nella cui decisione il ricorrente si doleva nel caso di specie – ricada nell’ambito di applicazione della Convenzione. Per la stessa ragione osserva che il ricorso al Presidente della Repubblica non rientra fra quelli che devono essere esperiti previamente al ricorso ex art. 35 della Convenzione stessa. Ciò premesso, nella pronuncia è sottolineato come, optando per il gravame speciale del ricorso straordinario, il ricorrente (che pure è stato informato della possibilità di proporre il ricorso giurisdizionale) sceglie esso stesso di esperire un rimedio che si pone fuori dall’ambito di applicazione dell’art. 6 della Convenzione.

Sulla base dei medesimi argomenti e richiamando il caso Nardella, nella decisione 31 marzo 2005, Nasalli Rocca contro Italia, la Corte EDU ha dichiarato irricevibile un ricorso proposto a essa dal ricorrente che aveva preventivamente esposto le sue ragioni in alcune lettere al Presidente della Repubblica. La Corte osserva che tali lettere, anche a volerle considerare equivalenti a un rimedio straordinario, non ricadono comunque nella sfera di applicazione dell’art. 35 della Convenzione.

Particolarmente significativo è che alle stesse conclusioni la Corte di Strasburgo pervenga nella sentenza 2 aprile 2013, Tarantino e altri contro Italia, successiva quindi alla riforma del 2009, dove ribadisce che la parte ricorrente, “presentando un appello speciale al Presidente della Repubblica nel 2007, non ha avviato un procedimento contenzioso del tipo descritto all’articolo 6 della Convenzione (si veda Nardella c. Italia (dec.), n. 45814/99, CEDU 1999-VII, e Nasalli Rocca (dec.), sopra citata), e che, pertanto, la disposizione non è applicabile” (paragrafo 62).».

(…)


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