Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli atti normativi
Adunanza del 10 gennaio 2002 n. 225/2001
Oggetto:
Ministero della Difesa.
Schema di decreto ministeriale concernente “Regolamento recante modifiche al decreto ministeriali 2 novembre 1993, n.571, che disciplina le modalità ed i criteri applicativi delle norme contenute negli articoli 25 e 26 della legge 12 novembre 1955, n.1137, riguardanti le procedure ed i punteggi per l’avanzamento a scelta degli ufficiali delle Forze armate” [poi approvato con D.M. n. 599/2992, n.d.r.].
La Sezione
Vista la relazione n.8/67172 del 12 dicembre 2001, con la quale il Ministero della Difesa (Ufficio legislativo) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato in merito allo schema di regolamento indicato in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Teodosio Zotta;
PREMESSO:
Il Ministero della Difesa, nella richiamata relazione, premette che lo schema di regolamento in esame è stato predisposto in base all’art. 45, comma 1, della legge 19 maggio 1986, n. 224, secondo cui “il Ministro della Difesa, sentito il parere delle competenti commissioni parlamentari, con proprio decreto….stabilisce le modalità applicative delle norme di cui agli articoli 25 e 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, riguardanti le procedure ed i punteggi per l’avanzamento a scelta degli ufficiali delle Forze armate prevedendo i criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle motivazioni”.
L’art. 25 della legge 12 novembre 1955, n. 1137 definisce le fasi del procedimento di avanzamento, prevedendo che la Commissione superiore e la Commissione ordinaria prima esprimono i giudizi sull’avanzamento a scelta “dichiarando anzitutto se l’ufficiale sottoposto a valutazione sia idoneo o non idoneo all’avanzamento”; “successivamente la Commissione attribuisce a ciascuno degli ufficiali da essa giudicati idonei un punto di merito da uno a trenta e, in base al punto attribuito, compila una graduatoria di merito di detti ufficiali, dando, a parità di punti, precedenza al più anziano in ruolo”.
L’art. 26, quindi, individua in tre i “complessi di elementi” da valutare, per ciascuno dei quali ogni componente della Commissione assegna all’ufficiale un punto da uno a trenta:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.
In attuazione del citato art. 45 della legge n. 224 del 1986 è stato adottato il D.M. 2 novembre 1993, n. 571, che, in relazione ai tre “complessi di elementi” da considerare in sede di valutazione per l’attribuzione del punto di merito previsto dall’art. 26 della legge n.1137 del 1955, ha definito per ciascuno di essi i criteri da porre a base del giudizio.
Successivamente, il decreto legislativo 31 dicembre 1997, n. 490, nel modificare la disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e avanzamento degli ufficiali delle Forze armate , ha modificato l’art. 26 della legge n.1137 del 1955, inserendo tra i “complessi di elementi” da valutare “l’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione”.
In relazione alla modifica apportata dal decreto legislativo n. 490 del 1997, il Ministero della Difesa ha predisposto lo schema di regolamento in esame, che apporta modificazioni al D.M. 2 novembre 1993, n.571.
Con l’art. 1 viene modificato il comma 1 dell’articolo 7 con la sostituzione della parola “tre” con la parola “quattro”.
Con l’art. 2 viene sostituito il comma 2 dell’art. 10 con il seguente:
“2. Nella valutazione degli ufficiali aventi grado pari o superiore a maggiore, e gradi corrispondenti, particolare rilevanza deve essere attribuita agli incarichi che richiedono spiccate capacità professionali e comportano gradi di autonomia e responsabilità elevati, con particolare riferimento agli incarichi di rilievo svolti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, degli organi centrali di vertice interforze e degli organismi internazionali”.
Con l’art. 3 viene aggiunto, dopo l’art.11, l’articolo 11 bis, relativo alle modalità di valutazione dell’attribuzione ad assumere incarichi nel grado superiore, con riferimento ai settori di particolare interesse per l’Amministrazione.
Il Ministero della Difesa riferisce, infine, che nella riunione del 30 novembre 2001, il Consiglio Superiore delle Forze Armate ha esaminato lo schema di regolamento, esprimendo parere favorevole alle norme contenute negli artt. 1 e 3, con una modifica di carattere tecnico all’art. 3.
Ha, invece, espresso a maggioranza parere contrario all’art.2, ritenendo che la formulazione dell’articolo sia limitativa in quanto:
“a. non fa riferimento ad altri incarichi previsti presso organismi di livello elevato (Presidenza della Repubblica, Presidenza del Consiglio, ecc……);
b. non consente di salvaguardare talune peculiarità del personale militare (Carabinieri, ecc….);
c. apporta elevati rischi di contenzioso in materia sia di avanzamento che di impiego con alte probabilità di soccombenza per l’Amministrazione”.
Il Ministero contrasta tale parere sottolineando la coerenza della norma preposta con il disegno organizzativo discendente dalla riforma strutturale delle Forze Armate, disciplinata dal decreto legislativo 28 novembre 1997, n. 464, e dalle novità introdotte dalla legge 18 febbraio 1997, n. 25 e dal d.P.R. 25 ottobre 1999, n. 556.
CONSIDERATO:
La novità più rilevante introdotta dallo schema di regolamento in esame consiste nell’aver individuato negli incarichi di rilievo svolti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, degli organi centrali di vertice interforze e degli organismi internazionali, gli incarichi da valutare per desumere “l’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione”, in applicazione della norma introdotta dal decreto legislativo 31 dicembre 1997, n.490.
Il problema, sollevato anche dal citato parere del Consiglio Superiore delle Forze Armate, è se con regolamento si possano limitare “gli incarichi da valutare” in relazione anche all’art.26 della legge n. 1137 del 1955, da cui deriva anche il regolamento di cui al D.M. 2 novembre 1993, n.571, che si intende modificare con lo schema in esame, per conformarlo al decreto legislativo 31 dicembre 1997, n.490.
Tale decreto legislativo, tra i “complessi di elementi” da valutare per l’avanzamento degli ufficiali, aggiunge, accanto alle qualità morali, alle benemerenze, ai comportamenti in servizio, alle qualità professionali ed alle doti intellettuali e di cultura, individuati dall’art.26, lett a), b), e c), della legge n.1137 del 1955, anche “l’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori d’impiego di particolare interesse per l’Amministrazione” senza apporre alcun limite alla categoria degli incarichi da valutare.
Se l’attitudine allo svolgimento di incarichi superiori fosse riferita soltanto a determinati incarichi svolti, l’avanzamento in carriera, di fatto, sarebbe determinato esclusivamente dall’affidamento degli incarichi con conseguente diminuzione della funzione delle Commissioni di avanzamento.
Al contrario, dal sistema di valutazione che deriva dal complesso delle norme in materia, deriva che la determinazione della consistenza degli incarichi svolti dall’ufficiale è affidata alla discrezionalità della Commissione, che la deve esercitare motivatamente, applicando criteri e punteggi prefissati.
La valutabilità soltanto di alcuni incarichi, anche se rilevanti, costituisce una limitazione non prevista dalla legge e, pertanto, non può essere introdotta dal regolamento, che costituisce fonte normativa secondaria e derivata.
La Sezione ritiene, pertanto, che la formula suggerita dal parere del Consiglio Superiore delle Forze Armate relativamente all’art.2 dello schema sia quella più aderente al sistema legislativo vigente in materia di avanzamento degli ufficiali e sia tale da evitare la lesione di diritti derivanti agli stessi dalle loro carriere e dalla loro appartenenza alle diverse armi. Essa abbraccia, parimenti, tutte le forme organizzative delle Forze Armate derivanti dalle riforme realizzate con le leggi sopraccitate.
In particolare, quindi, la Sezione ritiene che l’art. 2 dello schema di regolamento debba essere così formulato: “ Il comma 2 dell’art. 10 del D.M. 2 novembre 1993, n. 571 è sostituito dal seguente:
“2. Nella valutazione degli Ufficiali Superiori e Generali e gradi corrispondenti particolare rilevanza deve essere attribuita agli incarichi che richiedono capacità professionali e che comportano gradi di autonomia e responsabilità elevati”.
La Sezione ritiene, altresì opportuno, come indicato dallo stesso parere del Consiglio Superiore delle Forze Armate, che all’art. 9 del D.M. n. 571 del 1993 siano aggiunte, dopo le parole “incarichi di particolare responsabilità”, le parole “ivi compresi quelli a carattere interforze ed internazionali”.
In ordine all’art. 3 dello schema, l’espressione “documentazione caratteristica” va sostituita con quella “documentazione matricolare e caratteristica”.
P.Q.M.
Esprime parere favorevole con le suindicate osservazioni.
(Il Presidente della Sezione, Pasquale de Lise)
