Consiglio di Stato n. 4993/2002

La scelta dell’area sulla quale realizzare l’opera pubblica, in quanto espressione di una valutazione tecnico-discrezionale, non richiede alcuna particolare motivazione nel provvedimento di approvazione del relativo progetto, essendo sufficiente che le ragioni tecniche della scelta dell’area si possano comunque desumere anche dalle relazioni e dai vari atti progettuali allegati e richiamati, nei quali si dia conto dell’idoneità dell’area prescelta in base alla reale situazione di fatto, debitamente rappresentata.

La scelta dell’area costituisce tipica espressione di valutazione tecnico-discrezionale, insindacabile sul piano della legittimità se non sotto i profili della manifesta illogicità e contraddittorietà. Deve, quindi, escludersi che, in sede di sindacato di legittimità, il giudice sia tenuto a verificare se la scelta dell’area sia pienamente condivisibile sotto ogni possibile profilo di opportunità, dovendo, invece, limitarsi a verificare se l’apprezzamento degli interessi operato dall’Amministrazione non sia tanto manifestamente erroneo ed illogico da risultare illegittimo.

Consiglio di Stato, sezione IV

30 settembre 2002 n. 4993

sul ricorso in appello n.4275/99 proposto dalla S.n.c. Agricola La Bastia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Calogero Narese ed elettivamente domiciliata presso lo studio Grez in Roma, Lungotevere Flaminio n.46 – Pal. IV, Sc. B;

contro

– la Prefettura di Firenze, in persona del Prefetto pro tempore e l’ANAS, Ente Nazionale per le Strade, in persona del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici, ope legis, domiciliano, alla via dei Portoghesi n.12;

– la Società Autostrade S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giorgio e Alessandro Colzi ed elettivamente domiciliata in Roma, v.le Mazzini n.11 presso lo studio dell’avv. Gianfranco Tobia;

per l’annullamento e/o la riforma

della decisione del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Sez. I, n.102 del 17 marzo 1998, resa inter partes e non notificata.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni e della Società Autostrade; Visto il fascicolo di primo grado e gli atti tutti della causa; Udito alla pubblica udienza del 26 marzo 2002 il relatore Cons. Nicola Russo ed udito l’avv. A. Casellato per delega dell’avv. C. Narese per la Società appellante; l’avv. G. Tobia, delegato dell’avv. A. Colzi per la Soc. Autostrade; l’avv. dello Stato Diego Giordano;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

Con ricorso al TAR della Toscana notificato il 22-25 marzo 1997 la S.n.c. “Agricola La Bastia”, proprietaria di un appezzamento di terreno, impugnava il decreto del Prefetto di Firenze 13 gennaio 1997 n.3001, con il quale la Soc. “Autostrade” S.p.a., concessionaria della costruzione e gestione dell’autostrada Milano-Napoli (A1), era stata autorizzata ad occupare in via temporanea e d’urgenza per cinque anni l’immobile di proprietà della società ricorrente, ritenuto necessario per la realizzazione della viabilità accessoria ai fini della costruzione della galleria per l’adeguamento del tratto autostradale fra Sasso Marconi e Barberino del Mugello, nonché il provvedimento 29 settembre 1996 prot. n.2065 con cui l’Amministratore dell’A.N.A.S. aveva approvato il progetto delle opere medesime.

Deduceva il seguente articolato motivo di gravame:

– violazione dei principi generali in tema di esproprio per pubblica utilità, in particolare per quanto attiene al contenimento della spesa pubblica;

– eccesso di potere per irragionevolezza assoluta, per difetto di istruttoria e per difetto assoluto di motivazione, nonché per contraddittorietà.

Con successivi motivi aggiunti, notificati il 2-4 giugno 1997, deduceva altresì:

– eccesso di potere per travisamento dei fatti ed errore dei presupposti; eccesso di potere per illogicità;

– violazione e falsa applicazione dell’art.81 e ss. del D.P.R. 24 luglio 1977 n.616; eccesso di potere per contraddittorietà.

Resistevano la Prefettura di Firenze e l’A.N.A.S., a mezzo del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, nonché la soc. Autostrade.

Il Tribunale adito con sentenza 17 marzo 1998 n.102, respingeva il ricorso per la ritenuta infondatezza di tutti i motivi, compensando le spese di giudizio.

Avverso tale sentenza la S.n.c. “Agricola La Bastia”, con ricorso notificato il 28 aprile 1999, propone appello, affidato a quattro motivi di annullamento. Resistono all’appello la Prefettura di Firenze e l’A.N.A.S., a mezzo del patrocinio dell’Avvocatura Generale dello Stato, nonché la soc. Autostrade.

Con istanza depositata il 13 marzo 2002 il difensore della società appellante e quello della società Autostrade hanno chiesto congiuntamente la cancellazione della causa dal ruolo, stante il fatto che tra di esse starebbero per concludersi trattative stragiudiziali di bonaria composizione della lite. Il Collegio, rilevata l’estraneità a tali trattative delle Amministrazioni emananti gli atti impugnati in primo grado (Prefettura di Firenze ed A.N.A.S.), alla pubblica udienza del 26 marzo 2002, sentiti i difensori delle parti, ivi compreso l’Avvocato dello Stato, che ha confermato l’estraneità delle Amministrazioni medesime, ha deciso di non aderire alla suddetta richiesta e di trattenere la causa per la decisione del merito.

Diritto

Con atto notificato il 28 aprile e depositato il 7 maggio 1999 la S.n.c. “Agricola La Bastia” ha impugnato la sentenza del T.A.R. per la Toscana indicata in epigrafe che ha respinto il ricorso da essa proposto avverso il decreto del Prefetto di Firenze n.3001/97 del 13 gennaio 1997, mediante il quale la società Autostrade, concessionaria della costruzione e gestione dell’autostrada Milano-Napoli (A1), è stata autorizzata ad occupare in via temporanea e d’urgenza per cinque anni taluni immobili di proprietà della società ricorrente ritenuti necessari per la realizzazione della viabilità accessoria ai fini della costruzione della galleria per l’adeguamento del tratto di attraversamento appenninico fra Sasso Marconi e Barberino del Mugello dell’autostrada medesima, nonché avverso il provvedimento dell’A.N.A.S. n.2065 del 29 settembre 1996, di approvazione del progetto delle opere accessorie al nuovo tracciato autostradale.

L’appellante ha formulato nei confronti della decisione di primo grado quattro motivi, incentrati sulla insufficienza e sulla contraddittorietà della motivazione con cui il Tribunale ha respinto i motivi proposti nei confronti dei suindicati provvedimenti.

L’appello in esame, superata ogni questione pregiudiziale di rito, è infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto.

Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’insufficienza e la contraddittorietà della motivazione con cui il Tribunale ha respinto il primo profilo di censura, con il quale, sulla premessa che nella specie l’occupazione sarebbe preordinata all’espropriazione, si lamentava la violazione del principio fondamentale del contenimento della spesa in materia di espropriazione, in base all’assunto che nella specie la scelta progettuale del tracciato della strada di servizio, andando ad incidere su un’area destinata ad attività estrattiva, avrebbe comportato per l’Amministrazione un indennizzo non già rapportato al valore del terreno, ma al deprezzamento dell’intera area estrattiva.

Il motivo è infondato.

Come, infatti, correttamente rilevato anche dal Tribunale, la scelta dell’area da sottoporre al procedimento espropriativo costituisce tipica espressione di valutazione tecnico-discrezionale, insindacabile sul piano della legittimità se non sotto i profili della manifesta illogicità e contraddittorietà (cfr. Cons. St., IV, 27 aprile 1984, n.292).

Deve, quindi, escludersi che, in sede di sindacato di legittimità, il giudice sia tenuto a verificare se la scelta dell’area sia pienamente condivisibile sotto ogni possibile profilo di opportunità, dovendo, invece, limitarsi a verificare se l’apprezzamento degli interessi operato dall’Amministrazione non sia tanto manifestamente erroneo ed illogico da risultare illegittimo (cfr. Cons. St., IV, 6 aprile 1982, n.217).

Da ciò consegue, ad avviso del Collegio, che gli elementi progettuali direttamente incidenti sulla scelta delle aree, come, ad esempio, quelli afferenti alla progettazione e alla concreta realizzazione di opere viarie, ovvero pertinenti alla localizzazione e alla scelta del tracciato, o, ancora, alla determinazione dell’andamento topografico di un’opera stradale, o, in genere, alle soluzioni tecniche adottate, sono, di regola, insindacabili, in quanto espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa, non altrimenti censurabile se non sotto il profilo della illogicità ed irrazionalità manifesta.

Nella specie, come correttamente rilevato dal Tribunale, non è stato fornito alcun elemento idoneo a dimostrare la manifesta illogicità della scelta operata in concreto dall’Amministrazione, non essendo sufficiente a dimostrare tale illogicità la asserita maggiore onerosità dell’indennizzo.

In primo luogo perché, come pure rilevato dal T.A.R., l’occupazione in questione non era preordinata all’espropriazione, ma soltanto alla realizzazione di un’opera provvisoria (viabilità di servizio), destinata al termine dei lavori ad essere eliminata, con ripristino della condizione preesistente, come risulta dalla “relazione viabilità di servizio” allegata al progetto esecutivo (doc. n.8 depositato dalla soc. Autostrade in primo grado).

In secondo luogo perché il costo di un’opera pubblica è determinato da varie componenti rispetto alle quali il costo dell’occupazione temporanea può non essere la più rilevante.

Con il secondo motivo l’appellante deduce la insufficienza e la contraddittorietà della motivazione di rigetto del secondo e del quarto profilo di censura, con cui si lamentava il fatto che la localizzazione delle opere non sarebbe stata supportata da un’istruttoria adeguata.

Anche tale motivo è infondato.

Come, infatti, congruamente posto in luce nella motivazione della decisione impugnata, la viabilità di servizio, pur rientrando tra le opere meramente propedeutiche alla realizzazione della c.d. “variante di valico”, è stata oggetto di analitica progettazione, che ha comportato un approfondito studio del territorio, come risulta dal contenuto della relazione sulla viabilità di servizio e dagli elaborati grafici, depositati in primo grado.

Il Tribunale ha, poi, correttamente escluso l’illogicità della scelta del percorso sulla base della richiamata relazione, da cui emerge che il criterio ispiratore della scelta è stato quello di utilizzare il più possibile tratti viari già esistenti – come, appunto, quello di specie – già perfettamente integrati nel paesaggio e di incidere il meno possibile nel paesaggio stesso mediante l’adeguamento del tracciato all’orografia dei terreni.

Tale criterio non può certo ritenersi (manifestamente) illogico o irrazionale, costituendo, invece, legittima esplicazione della potestà discrezionale facente capo all’Amministrazione.

Con il terzo motivo l’appellante censura la sentenza di primo grado per insufficienza di motivazione, nella parte in cui ha respinto il primo motivo aggiunto, secondo il quale l’esistenza della cava non sarebbe stata debitamente valutata, come risulterebbe da talune mancanze e/o incongruenze degli elaborati grafici costituenti il progetto.

Il motivo è anch’esso infondato.

Come, infatti, correttamente rilevato dal Tribunale, la cava in questione risultava riportata nella planimetria facente parte del progetto di massima del 1991, in quanto tra i vari obiettivi di tale progetto, che era relativo all’intera opera della variante di valico, vi era proprio quello di effettuare un censimento dei siti di cava esistenti nella zona al fine della scelta di quelli ritenuti più idonei, tra i quali non è stato poi ricompreso quello di proprietà della ricorrente (cfr. relazione sui poli estrattivi depositata dalla soc. Autostrade in primo grado, sub doc. n.9).

Ne consegue che dal confronto delle planimetrie e dalle relazioni a queste allegate è possibile trovare riscontro della valutazione della cava in questione.

Nel caso di specie, dunque, non può dirsi dimostrato che l’Amministrazione sia caduta in errore circa lo stato dei luoghi, errore questo, che pure può condurre all’annullamento della scelta dell’area, salvi gli ulteriori provvedimenti (cfr. Cons. St., IV, 13 giugno 1972, n.523: nella fattispecie l’Amministrazione si era rappresentata l’esistenza, sull’area de qua, di un semplice capannone, anziché di un notevole edificio in cemento armato).

Contrariamente, poi, a quanto ritenuto dall’appellante la scelta dell’area sulla quale realizzare l’opera pubblica, in quanto espressione di una valutazione tecnico-discrezionale, non richiede alcuna particolare motivazione (cfr. Cons. St., IV, 17 gennaio 1992, n.68) nel provvedimento di approvazione del relativo progetto, essendo sufficiente che le ragioni tecniche della scelta dell’area si possano comunque desumere, come nella specie, anche dalle relazioni e dai vari atti progettuali allegati e richiamati, nei quali si dia conto dell’idoneità dell’area prescelta in base alla reale situazione di fatto, debitamente rappresentata.

Quanto ora detto circa la motivazione della scelta dell’area sulla base delle valutazioni tecniche effettuate vale anche per il decreto prefettizio di autorizzazione all’occupazione non preordinata all’espropriazione, ma per gli usi necessari all’esecuzione di un’opera pubblica (cfr. Cons. St., IV, 17 dicembre 1991, n.1123, che ha altresì statuito che, in base ai principi di cui all’art.42, 3° comma, Cost. ed all’art.843 c.c., anche le cave sono assoggettabili all’occupazione temporanea in questione).

Infine, con il quarto motivo l’appellante censura per insufficienza di motivazione la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto il terzo motivo principale e il secondo motivo aggiunto, con cui si deduceva la violazione e falsa applicazione dell’art.81 del D.P.R. 24 luglio 1977, n.616, rilevandosi che il tracciato dell’opera viaria non trovava riscontro negli strumenti urbanistici comunali e, segnatamente, nel P.R.G. e nella variante al medesimo P.R.G., di adeguamento di questo al P.R.A.E., approvata dal Comune di Barberino del Mugello con deliberazione del Consiglio Comunale n.20 del 6 marzo 1997.

Il motivo è infondato.

Come, infatti, correttamente rilevato dal Tribunale, il progetto esecutivo nel suo complesso risulta aver ottenuto (cfr. voto dell’A.N.A.S. 5 agosto 1992 n.900, depositato dalla soc. Autostrade in primo grado, sub doc. n.3) tutte le approvazioni di legge da parte delle Amministrazioni interessate, ivi compreso il Comune di Barberino del Mugello (cfr. delibera favorevole della Giunta Regionale Toscana del 30 marzo 1992, ai sensi dell’art.81 del D.P.R. n.616/77 e delibera parimenti favorevole del Consiglio Comunale di Barberino del Mugello del 26 marzo 1992 ai sensi dell’art.82 dello stesso D.P.R., richiamate nel menzionato voto dell’A.N.A.S.).

Ciò, ad avviso del Collegio era sufficiente, dal momento che, come si è visto, nella specie si trattava di un’occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione, ma alla realizzazione della viabilità di servizio e delle opere accessorie necessarie all’esecuzione dell’opera pubblica principale (costituita dalla realizzazione della galleria di base per l’adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino del Mugello dell’autostrada Milano-Napoli).

In ordine tale occupazione, pertanto, non trovavano applicazione le norme di cui all’art.81 del D.P.R. n.616/77 (modificato dal D.P.R. 18 aprile 1994, n.383 e richiamato dall’art.27, comma 4°, L. n.142/90, in materia di accordi di programma), relative alla speciale procedura di intesa tra Amministrazione statale competente e Regione, dal momento che il requisito della conformità urbanistica e, cioè, della compatibilità delle opere pubbliche con le prescrizioni e le norme della pianificazione urbanistica, deve ritenersi richiesto, appunto, solo per le opere pubbliche per le quali si procede alla espropriazione degli immobili occorrenti, e non già per l’occupazione temporanea di aree non preordinata all’espropriazione, ma soltanto alla realizzazione di opere provvisorie e accessorie (la viabilità di servizio), destinate al termine dei lavori ad essere eliminate, con ripristino della condizione preesistente.

Sarebbe, infatti, illogico, oltre che contrario ai principi di economicità dell’azione amministrativa e di non aggravamento del procedimento, richiedere anche per tali opere accessorie e provvisorie – in quanto tali non comportanti una seria e definitiva modificazione urbanistica – l’attivazione dello speciale e complesso procedimento di intesa Stato-Regione di cui all’art.81 del D.P.R. cit..

Per tali assorbenti considerazioni l’appello in esame deve, dunque, ritenersi infondato in ordine a tutti i motivi dedotti e deve, di conseguenza, essere rigettato.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare interamente fra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – respinge l’appello.

Spese del secondo grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

( Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 marzo 2002, con l’intervento dei seguenti signori:

Giovanni PALEOLOGO, Presidente;

Carmine VOLPE, Consigliere;

Aldo SCOLA, Consigliere;

Vito POLI, Consigliere;

Nicola RUSSO, Consigliere estensore)