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Tar Emilia Romagna, sezione II
Ordinanza 4 gennaio 2005 n. 1
(presidente Luigi Papiano, estensore Ugo Di Benedetto)
Il rispetto dell’articolo 97 della Costituzione, il quale richiede che
la Commissione giudicatrice renda trasparente l’iter logico seguito nella
valutazione effettuata, è fondamentale non solo per gli esaminandi ma
anche per i cittadini e per l’Ordinamento. Vi è, infatti, un evidente interesse pubblico che siano ammessi all’esercizio
della professione soltanto i capaci ed i meritevoli, selezionati attraverso
una procedura trasparente, tenuto conto degli importanti compiti che dovranno
svolgere non solo in qualità di libero – professionisti ma quali
incaricati di un pubblico servizio fondamentale per la collettività ed
indispensabile, stante l’obbligatorietà dell’assistenza
legale nel processo, per garantire l’effettività della tutela
giurisdizionale ai cittadini.
Nei confronti delle valutazioni, espressione
di discrezionalità tecnica,
come nel caso di quelle operate dalle commissioni esaminatrici per l’abilitazione
all’esame di Avvocato, il giudice deve poter controllare la ragionevolezza,
logicità e coerenza dei giudizi espressi (Cons. Stato, sez. VI, n. 2199
del 2002). Tale sindacato, limitato agli aspetti estrinseci, formali e logici
delle valutazioni delle commissioni esaminatrici, può essere effettuato soltanto nel caso
in cui la commissione motivi le proprie scelte o renda conoscibile l’iter
logico seguito nelle proprie valutazioni dando conto, nel caso concreto della
valutazione del singolo elaborato, di quali criteri predeterminati ha dato
effettiva applicazione.
(…)
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente ha partecipato
all’esame di abilitazione
per esercizio della professione legale nella sessione 2003 presso la Corte
d’Appello
di Bologna. In data 16, 17 e 18 dicembre 2003 ha sostenuto le prove scritte. Le
votazioni attribuite alla ricorrente sono state le seguenti: 25 con riferimento
al parere in materia civile; 24 con riferimento al parere in materia penale;
30 con riferimento all’atto giudiziario in materia civile. Non avendo raggiunto il punteggio complessivo di 90 non è stata
ammessa
alla prova orale.
Ha, quindi, presentato ricorso al Tar, impugnando
gli atti in epigrafe indicati deducendone l’illegittimità. In particolare ha contestato la
mancanza di motivazione del voto insufficiente attribuito dalla commissione
agli atti giudiziari redatti in materia civile
e penale ritenendo che ciò ha reso impossibile percepire l’iter
logico seguito dalla commissione nell’attribuzione del punteggio negativo
di 25 con riferimento al parere in materia civile e 24 con riferimento al parere
in
materia penale. Ha, altresì, rilevato che, stante la genericità dei
criteri di valutazione predeterminati dalla Commissione, la mera attribuzione
di un voto
non renderebbe possibile risalire al modo in cui detti criteri siano stati
applicati nel caso concreto.
In effetti, nella specie dal verbale della commissione giudicatrice, risulta
che “La Commissione a maggioranza, decide di non apporre sugli elaborati
alcun segno di correzione e di non evidenziare in alcun modo eventuali errori.
Per quanto concerne il giudizio sulle prove, la Commissione concorda altresì nel
ritenere che lo stesso sia espresso compiutamente attraverso l’attribuzione
di un punteggio numerico e la graduazione di questo tra il minimo ed il massimo
previsto..”.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata che ha
concluso per il rigetto del ricorso. L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 1176 del 15
ottobre 2004 e all’udienza del 9/12//2004 la causa è stata trattenuta
in decisione.
2. La normativa di riferimento,
per quanto concerne la valutazione delle prove dell’esame di abilitazione
alla professione di Avvocato, consente alla commissione giudicatrice di attribuire
un mero punteggio per ciascuna prova
scritta.
Infatti, l’articolo 23, quinto comma, del R. D. 22 gennaio 1934, n.
37, come novellato dal D. L. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo integrato dalla
relativa
legge di conversione, dispone che “la commissione assegna il punteggio
a ciascuno dei tre lavori raggruppati ai sensi dell’articolo 22, comma
4, dopo la lettura di tutti e tre, secondo le norme stabilite dall’articolo
17 bis”. L’articolo 24, primo comma, del R. D. 22 gennaio 1934, n.
37, come novellato dal D. L. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo integrato dalla
relativa legge di
conversione, dispone che “il voto deliberato deve essere annotato immediatamente
dal segretario, in tutte lettere, in calce al lavoro. L’annotazione è sottoscritta
dal presidente dal segretario”. L’articolo 17-bis, secondo comma, del R. D. 22 gennaio 1934, n. 37, come
novellato dal D. L. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione dispone che “……alla prova orale sono ammessi
candidati che abbiano conseguito, nelle tre prove scritte, un punteggio complessivo
di almeno 90 punti e con un punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due
prove”.
3. Non vi è dubbio che il quadro normativo di riferimento non consente
altra interpretazione se non quella che la commissione giudicatrice deve esprimere
un semplice voto nel giudicare le prove scritte dell’esame di abilitazione
alla professione avvocato.
Tale è la consolidata prassi amministrativa
espressa dalle relative circolari 10 luglio 2000, prot. n. 7/29013002/2678/Ue
e n. 7/1947/V del 12/7/2001 (quest’ultima richiamata nei verbali della
commissione giudicatrice) della direzione generale degli affari civili e delle
libere professioni, indirizzata alle commissioni esaminatrici.
La stessa interpretazione è consolidata
nella giurisprudenza del Consiglio di Stato la quale addirittura decide questa
tipologia di controversie attraverso la sentenza succintamente motivata, emanata
ai sensi dell’articolo 9 della legge 205 del 2000, ritenendo, pertanto,
manifestamente infondata, in applicazione della speciale normativa sopra richiamata,
ogni censura diretta a contestare la mancata motivazione della commissione esaminatrice
nell’attribuzione di un punteggio (tra le tante Cons. Stato, sez. IV,
n. 6155 del 17 settembre 2004).
4. Il Collegio, ritiene di dover
rilevare d’ufficio la questione di legittimità costituzionale
della normativa sopraindicata essendo la stessa rilevante ai fini della definizione
della specifica controversia sottoposta al suo esame in cui è stata sollevata
proprio la censura di illegittimità delle valutazioni della commissione
giudicatrice espressa attraverso un mero punteggio di 25 con riferimento al
parere in materia civile e di 24 con riferimento al parere in materia penale.
5. Quanto alla non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale
va osservato che, per quanto concerne l’espletamento dell’esame di
abilitazione alla professione di Avvocato, la recente normativa, ha profondamente
innovato proprio per quanto concerne la valutazione delle prove stesse, pur lasciando
immutata la disciplina per quanto concerne l’attribuzione di un mero
punteggio
nella valutazione delle prove.
Infatti, il legislatore con la novella introdotta
dal D. L. 21 maggio 2003, n. 112, nel testo integrato dalla relativa legge
di conversione, si è mostrato particolarmente sensibile alle esigenze
di imparzialità e di trasparenza dell’operato delle commissioni
giudicatrici. Infatti, un’apposita commissione, istituita presso il Ministero
della Giustizia, deve definire criteri per la valutazione degli elaborati scritti
e delle prove
orali dandone comunicazione alle sottocommissioni, ai sensi dell’articolo
22 del R. D. 22 gennaio 1934, n. 37, come novellato dal D. L. 21 maggio 2003,
n. 112, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione. Qualora il numero
dei candidati che hanno presentato la domanda di ammissione sia superiore a
300 unità presso ciascuna Corte d’Appello sono nominati
ulteriori sottocommissioni. “A ciascuna sottocommissione non può essere
assegnato un numero di candidati superiori a 300” (art. 22, coma ottavo)
e ciascuna sottocommissione ha, di regola, sei mesi di tempo per la conclusione
della procedura, prorogabili per motivi eccezionali e debitamente accertati.
La correzione degli elaborati non avviene da parte della commissione istituita
presso la Corte d’Appello dove sono svolte le prove scritte ma gli elaborati
redatti dai candidati vanno trasmessi a quelle individuate ai sensi dell’articolo
15, comma quarto e quinto, presso la quale dovrà essere effettuata la
correzione.
6. In definitiva, il nuovo
sistema introdotto è diretto a garantire trasparenza,
imparzialità, uniformità di giudizi e particolare accuratezza nella
correzione degli elaborati scritti attribuendo un numero “contenuto” di
candidati, non superiore a 300, per ciascuna sottocommissione ed un tempo adeguato
per le correzioni degli elaborati.
7. Ciò premesso il collegio ritiene non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale per i profili di seguito evidenziati.
8. Violazione degli
articoli 3, 97 e 98 della Costituzione per irrazionalità ed
illogicità della suddetta normativa.
La disciplina speciale dell’esame di abilitazione alla professione legale,
nel testo risultante dalla recente riforma di cui al D. L. 21 maggio 2003, n.
112, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, sopra richiamata,
prevede, all’articolo 22, che la commissione appositamente istituita presso
il Ministero della Giustizia definisca i criteri per la valutazione degli elaborati
scritti specificando quelli già puntualmente indicati, quali principi
generali, direttamente dal comma nono.
Quest’ultima normativa prevede che
la valutazione tenga conto dei seguenti aspetti: a) chiarezza, logicità e
rigore metodologico nell’esposizione; b) dimostrazione della concreta capacità di
soluzione di specifici problemi giuridici; c) dimostrazione della conoscenza
dei fondamenti teorici ed istituti giuridici trattati; d) dimostrazione della
capacità di cogliere eventuali profili di interdisciplinarietà;
e) relativamente all’atto giudiziario, dimostrazione della padronanza
delle
tecniche di persuasione.
L’importanza, a giudizio del legislatore, della
predeterminazione di criteri di valutazione puntuali è accentuata non
solo dalla loro previsione normativa ma anche dall’obbligo, da parte dell’apposita
commissione istituita presso il Ministero, di definire criteri più specifici.
Nonostante tale cura nella predeterminazione dei criteri di valutazione rimane
vigente la normativa che inderogabilmente prevede l’attribuzione di un
semplice punteggio.
Appare, invece, illogico ed irrazionale e, quindi,
in violazione dei principi di cui articoli 3 e 97 della Costituzione, che
la
commissione giudicatrice
non debba giustificare la concreta applicazione dei criteri predeterminati
nella
valutazione del singolo elaborato e ciò attraverso una motivazione o quanto
meno l’indicazione di quali parametri abbia tenuto in particolare conto
nella concreta attribuzione del punteggio nelle singole prove, al fine di rendere
trasparente l’iter logico seguito nella valutazione effettuata.
9. Violazione dell’articolo 3 della Costituzione per disparità di
trattamento rispetto a procedure valutative identiche nei pubblici concorsi.
L’articolo 9 del D. P. R. 9 maggio 1994, n. 487, che contiene la disciplina
generale di ogni pubblico concorso, prevede che l’assegnazione dei punteggi
nelle singole prove sia preceduta dalla predeterminazione di una modalità di
valutazione, che va esternata in un’apposita motivazione. Ancora più dettagliatamente,
per esempio, l’articolo 9, terzo comma, del D. P. R. 27 marzo 2001, n.
220, dispone che: “la commissione, alla prima riunione, stabilisce i criteri
e le modalità di valutazione, da formulare nei verbali, delle prove concorsuali
ai fini della motivazione dei punteggi attribuiti alle singole prove”.
Quindi, sussiste un principio generale in materia
concorsuale per cui l’attribuzione
dei punteggi o la qualificazione in termini di mera “insufficienza” della
prova costituisce un “giudizio inidoneo a rendere percepibile l’iter
logico seguito dalla Commissione con conseguente violazione del principio di
trasparenza cui l’intera attività ammnistrativa deve conformarsi,
nonché di quello, pure presidiato sul piano costituzionale, che vuole
sempre garantita la possibilità di un sindacato della ragionevolezza,
della corenza e della logicità delle stesse valutazioni selettive”(sul
punto la giurisprudenza del Consiglio di Stato, per quanto concerne i concorsi
pubblici è consolidata, cfr. tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, n.
2331 del 30 aprile 2003; Cons. Stato, sez. VI, n. 4409 del 2004; Cons. Stato,
sez.
VI, n. 558 del 2004).
Nel caso degli esami di abilitazione all’esercizio della professione di
Avvocato, invece, la speciale normativa sopra richiamata, esclude la possibilità per
la commissione giudicatrice di motivare le proprie scelte richiedendosi esclusivamente
l’attribuzione di un punteggio.
Vi è, pertanto, disparità di
trattamento rispetto alla suddetta normativa concorsuale pur essendo le situazioni
del tutto omogenee.
Infatti, sia le commissioni giudicatrici dei
pubblici concorsi sia la commissione giudicatrice per l’esame di abilitazione
alla professione di avvocato debbono valutare prove scritte di contenuto
sostanzialmente identico.
Entrambe le procedure sono fondamentali per il
cittadino per consentirgli di accedere al mondo del lavoro, essendo indifferente
che
ciò avvenga per
svolgere un’attività nell’ambito del pubblico impiego od
un’attività libero
professionale.
Inoltre, sotto questo profilo, va osservato come
il rispetto dell’articolo
97 della Costituzione, il quale richiede che la Commissione giudicatrice renda
trasparente l’iter logico seguito nella valutazione effettuata, è fondamentale
non solo per gli esaminandi ma anche per i cittadini e per l’Ordinamento.
Vi è, infatti, un evidente interesse pubblico che siano ammessi all’esercizio
della professione soltanto i capaci ed i meritevoli, selezionati attraverso una
procedura trasparente, tenuto conto degli importanti compiti che dovranno svolgere
non solo in qualità di libero – professionisti ma quali incaricati
di un pubblico servizio fondamentale per la collettività ed indispensabile,
stante l’obbligatorietà dell’assistenza legale nel processo,
per garantire l’effettività della tutela giurisdizionale ai cittadini.
10. Violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione che assicurano la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.
La giurisprudenza amministrativa, al fine di
assicurare una tutela giurisdizionale in conformità ai canoni costituzionali, si è da tempo consolidata
nel senso di ammettere, in sede giudiziaria, un sindacato sulla discrezionalità tecnica
esercitata dalla pubblica amministrazione.
Va, infatti, distinta la pura discrezionalità amministrativa,
che rientra nel merito amministrativo ed è riservata all’amministrazione
e, quindi, non sindacabile in sede giurisdizionale, dalla discrezionalità tecnica
che rientra nella legittimità dell’azione amministrativa.
La valutazione della discrezionalità tecnica è, pertanto, doverosa
per il giudice amministrativo ancorché limitato ad un sindacato di tipo “debole”,
che, cioè, non consente alcun potere sostitutivo del giudice tale da sovrapporre
la propria valutazione tecnico opinabile o il proprio modello logico all’operato
dell’amministrazione.
Nei confronti delle valutazioni, espressione
di discrezionalità tecnica,
come nel caso di quelle operate dalle commissioni esaminatrici per l’abilitazione
all’esame di Avvocato, il giudice deve poter controllare la ragionevolezza,
logicità e coerenza dei giudizi espressi (Cons. Stato, sez. VI, n. 2199
del 2002).
Tale sindacato, limitato agli aspetti estrinseci,
formali e logici delle valutazioni delle commissioni esaminatrici, può essere effettuato
soltanto nel caso in cui la commissione motivi le proprie scelte o renda conoscibile
l’iter logico seguito nelle proprie valutazioni dando conto, nel caso
concreto della valutazione del singolo elaborato, di quali criteri predeterminati
ha dato
effettiva applicazione.
Ciò appare coerente con i principi dell’ordinamento
comunitario, espressi dalla Corte di Giustizia C. E., la quale rileva che le
valutazioni tecniche espresse dalle commissioni possono essere sindacate sia
al fine di verificare l’osservanza delle norme di procedura, sia per
quanto concerne la motivazione delle scelte effettuate (sentenza 11 luglio
1985, causa
42/84, Remia; 17 novembre 1987, cause riunite 142/84 e 156/84, BAT e Reynolds;
28 maggio 1998, causa 7/1995, John Deere).
Anche sotto questo profilo la normativa sopra richiamata che obbliga le commissioni
giudicatrici ad attribuire un mero punteggio agli elaborati corretti appare
incostituzionale.
Infatti, in presenza di un mero voto il giudice
amministrativo può soltanto
o ritenerlo insindacabile, in violazione dei principi di cui agli articoli 24
e 113 della Costituzione, o sostituire un proprio punteggio a quello attribuito
dalla commissione ma anche questa soluzione viola i principi costituzionali di “riserva” dell’Amministrazione.
11. Violazione degli articoli 97 e 98 della
Costituzione, i quali richiedono, per esigenze di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa,
che ogni determinazione dell’Amministrazione sia motivata, come recepito
dall’articolo 3 della legge 241 del 1990 per ogni procedimento amministrativo,
o quantomeno che sia reso percepibile l’iter logico seguito dalla Commissione
e ciò nel rispetto del principio di trasparenza cui l’intera attività ammnistrativa
deve conformarsi, nonché di quello, pure presidiato sul piano costituzionale,
che vuole sempre garantita la possibilità di un sindacato della ragionevolezza,
della corenza e della logicità delle stesse valutazioni selettive. Ciò appare
tanto più necessario nella particolare procedura concernente l’esame
di abilitazione alla professione di Avvocato tenuto conto che tutta la recente
normativa, sopra richiamata, adotta idonee misure organizzative per consentire
alle commissioni giudicatrici di operare con serenità e nei termini
adeguati, prevedendo che ciascuna sottocommissione non possa vedersi attribuito
il compito
di valutare un numero superiore a 300 candidati concludendo le proprie operazioni
nel semestre.
12. Per quanto sopra considerato vanno
rimessi gli atti alla Corte Costituzionale attesa la rilevanza e la non manifesta
infondatezza
della questione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione
Seconda;
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 1 e
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli articoli 23, quinto comma, 24, primo comma, e17-bis, secondo comma, del
R. D. 22 gennaio 1934, n. 37, come novellato dal D. L. 21 maggio 2003, n. 112,
nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, per violazione degli
articoli 3,24, 97, 98 e113 della Costituzione;
SOSPENDE IL GIUDIZIO;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale,
disponendo la notifica della presente ordinanza alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri
e alle parti
in causa e la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Depositata
in Segreteria il 4 gennaio 2005
