Regole per la nomina dei segretari comunali

Consiglio di Stato, sezione IV

Sentenza 25 maggio 2005 n. 2706

(presidente Venturini, estensore Lodi)

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Le nomine degli organi di vertice delle amministrazioni, sia centrali che locali, si configurano certamente come provvedimenti da adottare in base a criteri eminentemente fiduciari, riconducibili nell’ambito degli atti di “alta amministrazione”, in quanto espressione della potestà di indirizzo e di governo delle autorità preposte alle amministrazioni stesse; tuttavia il singolo provvedimento di nomina, comportando una scelta nell’ambito di una categoria di determinati soggetti in possesso dei titoli specifici, deve esporre le ragioni che hanno condotto alla nomina di uno di essi, anche se la motivazione della scelta – effettuata intuitu personae – da formularsi all’esito di un apprezzamento complessivo del candidato e senza alcuna valutazione comparativa rispetto agli altri aspiranti, comporta soltanto la necessità di comprovare la avvenuta valutazione del possesso dei prescritti requisiti del prescelto, in modo che possa dimostrarsi la ragionevolezza della scelta effettuata (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 febbraio 1999, n. 120; 1° settembre 1998, n. 1139).

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FATTO

Con ricorso notificato il 22 giugno 1999, e depositato il successivo 1° luglio 1999, il Comune di Sessa Aurunca ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. della Campania, Sez. V, n. 1169/1999, che aveva accolto il ricorso proposto dal dott. Nicola Laurenza, già segretario del predetto Comune, avverso il provvedimento in data 23 giugno 1998 relativo alla nomina del dott. Giuseppe Sarnataro quale segretario generale del medesimo Comune, nonché avverso gli atti presupposti.

Il giudice di primo grado aveva ritenuto illegittima tale nomina per la mancanza di una espressa e specifica motivazione in ordine al disposto avvicendamento.

L’appellante afferma che l’anzidetta sentenza sarebbe viziata in quanto emessa in violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto ed il giudicato, di cui all’art. 112 c.p.c., oltreché per violazione di legge sotto diversi profili e per eccesso di potere per carenza dei presupposti.

Si è costituito il controinteressato dott. Nicola Laurenza, il quale deduce l’infondatezza del gravame in fatto e diritto, riproponendo anche il motivo assorbito nella sentenza appellata e sollevando, da ultimo, una exceptio rei iudicatae.

Prima della udienza di discussione il Comune ha depositato una nota mediante la quale si fa presente che, con provvedimento n. 13960 del 26 novembre 2004, è stato nominato un nuovo segretario capo, individuato nella persona della dott.ssa Patrizia Cinquanta, e ciò comporterebbe la improcedibilità del giudizio anche in primo grado, per sopravvenuta carenza di interesse.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 1° marzo 2005.

DIRITTO

1. – Con sentenza n. 1169/1999 il T.A.R. della Campania, Sezione Quinta, accoglieva il ricorso notificato il 30 giugno 1998 dal dottor Nicola Laurenza avverso le determinazioni del Sindaco del Comune di Sessa Aurunca e della Sezione regionale dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, relative alla nomina a Segretario generale di detto Comune del dottor Giuseppe Sarnataro. Nel menzionato ricorso erano stati prospettati vari vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sostenendosi che la individuazione del nuovo segretario sarebbe stata operata oltre il termine perentorio di centoventi giorni dall’entrata in vigore del regolamento approvato con d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, e che comunque sarebbe mancata una congrua motivazione, mentre sarebbero riscontrabili sviamento e carenza dei presupposti, nonché vizi del procedimento ed illegittimità derivata.

2. – Il giudice di primo grado, prendendo in considerazione non solo la legge 5 maggio 1997, n. 127, ed il succitato regolamento attuativo, ma anche i principi di carattere generale desumibili dalla stessa Carta costituzionale in tema di correttezza dell’attività amministrativa, ha osservato che, pur dovendosi riconoscere che il Segretario dell’ente locale costituisce ormai una figura di consulente degli organi politici, ed in specie del Sindaco, con conseguente attribuzione di ampia discrezionalità a quest’ultimo nella scelta del soggetto più idoneo allo svolgimento di tali funzioni, debbono comunque trovare applicazione le disposizioni relative al termine entro il quale, in sede di prima attuazione del regolamento, era in facoltà del sindaco di sostituire il segretario in carica e che, in mancanza di norme sulle modalità di esercizio di tale facoltà, i principi di imparzialità e buon andamento, di cui all’articolo 97 della Costituzione, postulano la necessità che il provvedimento di sostituzione di un funzionario pubblico sia espressamente e specificamente motivato, diversamente da quanto si sarebbe verificato nella fattispecie in questione.

3. – Preliminarmente il Collegio deve darsi carico della eccezione da ultimo sollevata dal Comune di Sessa Aurunca in ordine alla procedibilità del ricorso in appello, ed anche del ricorso in primo grado, per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stata di recente disposta la nomina di un nuovo segretario capo del Comune, mediante provvedimento del 26 novembre 2004, rimasto inoppugnato.

L’eccezione va disattesa. A parte che al momento della discussione del gravame non risultava ancora scaduto il termine per l’eventuale impugnazione di detto atto di nomina con ricorso straordinario al Capo dello Stato, deve sottolinearsi che l’oggetto specifico del presente giudizio è costituito dalla verifica della legittimità di un precedente atto di nomina in base al quale, in sostituzione del dott. Laurenza, veniva conferito l’incarico di segretario del Comune ad altro soggetto, il dott. Sarnataro, con tutte le inerenti conseguenze anche in ordine al danno asseritamente subito dal menzionato dott. Laurenza.

Le vicende successive, pertanto, non appaiono idonee ad incidere sull’interesse del ricorrente in primo grado per quanto riguarda specificamente la legittimità del surricordato provvedimento di sostituzione.

4. – Inoltre, per le stesse ragioni, non può neppure sussistere l’improcedibilità del ricorso in primo grado, in conseguenza della sopravvenienza di un provvedimento, immediatamente successivo, relativo ancora alla nomina dello stesso dott. Sarnataro, atteso che anche tale provvedimento è stato annullato dal T.A.R. Campania, con sentenza passata in giudicato, per cui tale vicenda, ormai chiusa, non può in alcun modo riflettersi sulle questioni attinenti specificamente al primo atto di nomina, di cui ora è questione.

5. – In ordine logico va esaminato con priorità il motivo già proposto dal ricorrente in primo grado, dichiarato assorbito dal T.A.R., e riproposto in sede di appello, attinente alla violazione del termine di centoventi giorni fissato dall’art. 15, comma 6, del d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, ai fini della nomina di un nuovo segretario comunale o provinciale in applicazione dei commi 81 e 82 dell’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127.

Il motivo è infondato, atteso che, come già rilevato della giurisprudenza di questa Sezione, in base alla norma di interpretazione autentica dettata dall’art. 2, comma 2, del decreto-legge 26 gennaio 1999, n. 8, convertito dalla legge 25 marzo 1999, n. 75, nel predetto termine il procedimento di sostituzione del segretario non doveva essere ultimato, ma soltanto “attivato”, ossia iniziato, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 maggio 2001, n. 2492).

6. – Può, quindi, passarsi all’esame del merito del ricorso in appello, proposto avverso la sentenza del T.A.R. di annullamento, per difetto di motivazione, del primo provvedimento di nomina del dott. Sarnataro.

Il Comune di Sessa Aurunca prospetta, anzitutto, un vizio di “ultrapetizione” osservando che la censura di difetto di motivazione andava propriamente riferita all’atto di impulso della procedura di cui si tratta, ma che tale atto non risulta essere mai stato impugnato dal ricorrente; deduce, in secondo luogo, la violazione dell’articolo 2, comma 2, del citato decreto-legge n. 8 del 1999, che ha fornito l’interpretazione autentica della norma applicata nella specie, di cui all’articolo 59, comma 70, della legge 15 maggio 1997, n. 127, nel senso di chiarire che i segretari in carica al momento dell’entrata in vigore del ripetuto regolamento cessavano automaticamente dall’incarico alla medesima data, fatte salve le funzioni esercitate sino alla nomina di nuovo titolare; sottolinea, in terzo luogo, che il potere latamente discrezionale del Sindaco in materia sarebbe giustificato dall’esigenza di garantire un’azione amministrativa attuata in unità d’intenti tra organo politico e titolare della segreteria, senza che debba necessariamente verificarsi un disaccordo tra i due organi e che debba motivarsi in proposito, come previsto per l’ipotesi della revoca del segretario; contesta, infine, l’assunto che l’atto sindacale di nomina del dottor Sarnataro non sia sufficientemente motivato.

6.1. – Il Collegio ritiene che il primo motivo debba essere disatteso poiché nella sentenza del T.A.R., rilevandosi un difetto di motivazione delle determinazioni impugnate, si è fatto espresso riferimento alla “attività relativa alla sostituzione del dottor Laurenza quale segretario comunale”, ossia all’intero procedimento posto in essere al riguardo e, quindi, non soltanto all’atto di impulso del sindaco (non impugnato espressamente dal ricorrente in primo grado), ma anche e soprattutto all’atto finale del procedimento, ossia il provvedimento di nomina del dottor Sarnataro in data 23 giugno 1998. Ne consegue la insussistenza del dedotto vizio di “ultrapetizione”, prospettato dall’appellante, atteso che l’asserito vizio di difetto di motivazione deve essere propriamente riferito al predetto atto conclusivo della procedura.

6.2. – Non appare condivisibile neppure il secondo motivo volto a dedurre la violazione della succitata norma di interpretazione autentica, dettata dall’articolo 2, comma 2, del ripetuto decreto-legge n 8 del 1999, atteso che tale norma si limita a stabilire che i segretari in carica sono confermati se il sindaco non abbia attivato il procedimento di nomina del nuovo segretario nei termini stabiliti dal regolamento, e che l’attivazione del procedimento di nomina non richiede un provvedimento di non conferma o revoca del segretario in carica, il quale continua ad esercitare le funzioni fino a nomina del nuovo segretario. Tale norma, dunque, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, non incide in realtà sull’ampiezza dell’obbligo di motivazione delle determinazioni da adottarsi in materia.

6. 3. – Anche il terzo motivo, con il quale si sostiene che al sindaco va riconosciuta la facoltà di scegliere il segretario comunale sulla base soltanto di valutazioni personali e fiduciarie, appare privo di giuridica consistenza.

Come sottolineato dalla giurisprudenza, le nomine degli organi di vertice delle amministrazioni sia centrali che locali, si configurano certamente come provvedimenti da adottare in base a criteri eminentemente fiduciari, riconducibili nell’ambito degli atti di “alta amministrazione”, in quanto espressione della potestà di indirizzo e di governo delle autorità preposte alle amministrazioni stesse; tuttavia il singolo provvedimento di nomina, comportando una scelta nell’ambito di una categoria di determinati soggetti in possesso dei titoli specifici, deve esporre le ragioni che hanno condotto alla nomina di uno di essi, anche se la motivazione della scelta – effettuata intuitu personae – da formularsi all’esito di un apprezzamento complessivo del candidato e senza alcuna valutazione comparativa rispetto agli altri aspiranti, comporta soltanto la necessità di comprovare la avvenuta valutazione del possesso dei prescritti requisiti del prescelto, in modo che possa dimostrarsi la ragionevolezza della scelta effettuata (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 febbraio 1999, n. 120; 1° settembre 1998, n. 1139).

6.4. – Alla luce di quanto ora esposto si palesa fondato, invece, il quarto ed ultimo motivo di appello, inteso a sostenere la congruità della motivazione posta a base del provvedimento di nomina del dottor Sarnataro. Ciò in quanto nel relativo atto sindacale si fa riferimento al curriculum presentato dal predetto, che evidenziava notevoli competenze tecniche, giuridiche e gestionali, esperienza di lavoro in comuni “difficili” dell’agro aversano, nonché presso enti intermedi quali talune comunità montane, oltreché attività di perfezionamento amministrativo e penale in materia di rilevante interesse negli enti locali.

Non si trattava, quindi, di mere formule di stile ma della indicazione di precisi elementi in ordine all’accertato possesso dei requisiti richiesti per la nomina in questione e, sulla base dei principi sopra enunciati, tale motivazione può ritenersi sufficiente in quanto idonea ad attestare, appunto, l’avvenuta effettuazione dei necessari riscontri in ordine alla qualificazione del soggetto da nominare.

7. – Il ricorso in appello, pertanto, deve essere accolto; conseguentemente, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

8. – Le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio, sussistendo giusti motivi, possono essere integralmente compensati tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:

accoglie il ricorso in appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso in primo grado; dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

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