Il Parere del Consiglio di Stato su riforma notarile

La riforma del concorso notarile è in dirittura d’arrivo.

Il Consiglio dei Ministri del 23 marzo

Sono stati approvati definitivamente, lo scorso 23 marzo, “due decreti legislativi che attuano talune parti dell’ampia delega ad operare un totale riassetto della normativa in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, conferita al Governo dalla legge di semplificazione per il 2005. Le disposizioni innovano, in particolare, la normativa in materia di concorso notarile, coadiutori notarili, pratica e tirocinio professionale, nonché le norme in materia di assicurazione per la responsabilità civile derivante dall’esercizio dell’attività notarile, con l’istituzione di un fondo di garanzia a tutela degli utenti per i danni di origine penale, accertati e non risarcibili da polizze assicurative, causati da notai nell’esercizio delle loro attività professionali” (dal comunicato del Governo)

In particolare, per ciò che concerne il decreto legislativo contenente la riforma del concorso notarile, il Consiglio di Stato ha rilasciato il previsto parere il 27 febbraio scorso (riportato per intero di seguito), dopo che si era già pronunziata in senso favorevole, il 9 febbraio, la Conferenza Unificata Stato-Regioni.

La delega

La legge 28 novembre 2005, n. 246, emanata ai sensi dell’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (come novellato dalla legge 29 luglio 2003, n. 229) per la “semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”, aveva, tra l’altro, dettato precetti “per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, secondo i principi, i criteri direttivi e le procedure” di cui al citato articolo 20 della legge n. 59 del 1997, e successive modificazioni, nonché di quelli di ordine sostanziale, ordinamentale e funzionale specificamente dettati nel corpo della norma (art. 7). A questi fini è stata conferita delega al Governo per adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per la pratica attuazione del riassetto della codificazione su indicate.

Il decreto legislativo

Nell’esercizio della delega il Governo ha usato la tecnica della novella, con peculiare riguardo a:

– la legge 16 febbraio 1913, n. 89, che a distanza di quasi un secolo regola ancora l’ordinamento del notariato e degli archivi notarili e che, per effetto della metodica seguita dal legislatore delegato, dovrebbe continuare a costituire la fonte di disciplina primaria del predetto ordinamento;

– il regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953, che contiene disposizioni sul conferimento dei posti di notaro (non tenendo conto, peraltro, della natura secondaria della fonte in esame, come meglio si esporrà in prosieguo);

– la legge 6 agosto 1926, n. 1365, che reca norme per il conferimento dei posti notarili;

– la legge 30 aprile 1976, n. 197, che disciplina concorsi per trasferimento dei notai.

Il Governo ha in particolare inteso perseguire i seguenti obiettivi:

– abbreviazione del periodo di pratica;

– introduzione di un tirocinio obbligatorio dopo il superamento della prova orale;

– elevazione dell’età massima per partecipare al concorso;

– esenzione dalle prove preselettive per chi, nei due precedenti concorsi, le abbia già superate;

– migliore espletamento delle formalità concorsuali;

– aggiornamento delle materie di esame;

– introduzione del principio della valutazione complessiva;

– eliminazione di alcune cause di contenzioso connesso al concorso notarile.

Il parere del Consiglio di Stato:

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza del 27 febbraio 2006

N. della Sezione:

741/2006
OGGETTO:

Ministero della Giustizia – Schema di decreto legislativo recante norme in materia di concorso notarile, pratica e tirocinio professionale, nonché in materia di coadiutori notarili.

La Sezione

Vista la relazione del 25 gennaio 2006, rimessa con nota prot. 7/1-26 pervenuta alla Sezione il 15 febbraio 2006, con la quale il Ministero della giustizia – Ufficio legislativo – chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Filoreto D’Agostino;

PREMESSO

 

Riferisce l’Amministrazione che la legge 28 novembre 2005, n. 246 (che disciplina la semplificazione e il riassetto normativo per l’anno 2005) ha previsto, all’articolo 7, l’adozione da parte del Governo di uno o più decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili da esercitarsi, entro un anno dalla data di entrata in vigore della medesima legge.

La delega recata nella norma appena indicata è, in realtà, piuttosto vasta, come emerge dalla lettura delle numerose materie oggetto di semplificazione e riassetto normativo.

In tale contesto l’Amministrazione ha scelto di formare un decreto legislativo che regolamenti il concorso notarile, la pratica e il tirocinio professionale nonché nuovi casi di nomina dei coadiutori, limitando cioè la delega legislativa alla normazione di alcuni degli oggetti indicati dalla lettera a), sub e 3 e 4 del comma 1 dell’articolo 7 già citato.

Sono così perseguiti i seguenti obiettivi:

a) abbreviazione del periodo di pratica;

b) introduzione di un tirocinio obbligatorio dopo il superamento della prova orale;

c) elevazione dell’età massima per partecipare al concorso;

d) esenzione dalle prove preselettive per chi, nei due precedenti concorsi, le abbia già superate;

e) migliore espletamento delle formalità concorsuali;

f) aggiornamento delle materie di esame;

g) introduzione del principio della valutazione complessiva;

h) eliminazione di alcune cause di contenzioso connesso al concorso notarile.

A questi fini è stato formato lo schema in esame.

Lo stesso si compone di 18 articoli, che possono essere così distinti:

gli articoli da 1 a 4 recano modiche rispettivamente agli articoli 5, 5-bis, 5-ter e 45 della legge 16 febbraio 1913, n. 89;

gli articoli da 5 a 12 contengono rispettivamente le modifiche agli articoli 13, 15, 16, 17, 19, 22, 24 e 25 del regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953;

l’articolo 13 dispone modificazioni alla legge 6 agosto 1926, n. 1365 (sostituendo la lettera b) dell’articolo 1, comma 3, e inserendo l’articolo 2-bis);

l’articolo 14 introduce l’articolo 1-bis dopo l’articolo 1 della legge 30 aprile 1976, n. 197;

l’articolo 15 indica le norme abrogate;

l’articolo 16 detta alcune disposizioni transitorie;

l’articolo 17 precisa che dall’attuazione del decreto legislativo non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;

l’articolo 18 disciplina l’entrata in vigore.

Sullo schema ha espresso parere favorevole la Conferenza unificata nella seduta del 9 febbraio 2006 (repertorio atti n. 921/CU).

CONSIDERATO

 

1. La legge 28 novembre 2005, n. 246, emanata ai sensi dell’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (come novellato dalla legge 29 luglio 2003, n. 229) per la “semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”, ha, tra l’altro, dettato precetti “per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, secondo i principi, i criteri direttivi e le procedure” di cui al citato articolo 20 della legge n. 59 del 1997, e successive modificazioni, nonché di quelli di ordine sostanziale, ordinamentale e funzionale specificamente dettati nel corpo della norma (art. 7). A questi fini è stata conferita delega al Governo per adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per la pratica attuazione del riassetto della codificazione su indicate.

1.1 Tra i cinque gruppi di sub-materie elencate nel comma 1 dell’articolo 7 della legge n. 246 del 2005 attraverso cinque lettere alfabetiche, due delle quali a loro volta articolate all’interno con numeri cardinali, la materia oggetto del presente schema riguarda esclusivamente parte del n. 3 della lettera a) (precisamente il tirocinio professionale ed i concorsi) nonché parte del n. 4, limitatamente alla nomina di delegati e coadiutori.

1.2 Nell’esercizio della delega il Governo ha usato la tecnica della novella, con peculiare riguardo a:

– la legge 16 febbraio 1913, n. 89, che a distanza di quasi un secolo regola ancora l’ordinamento del notariato e degli archivi notarili e che, per effetto della metodica seguita dal legislatore delegato, dovrebbe continuare a costituire la fonte di disciplina primaria del predetto ordinamento;

– il regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953, che contiene disposizioni sul conferimento dei posti di notaro (non tenendo conto, peraltro, della natura secondaria della fonte in esame, come meglio si esporrà in prosieguo);

la legge 6 agosto 1926, n. 1365, che reca norme per il conferimento dei posti notarili;

– la legge 30 aprile 1976, n. 197, che disciplina concorsi per trasferimento dei notai.

Conseguentemente, con lo schema di decreto delegato in esame si sono apportate limitate modifiche sostitutive ad alcune delle disposizioni contenute nei provvedimenti normativi sopra citati, modifiche evidentemente ritenute di particolare urgenza.

2. Delineato brevemente il quadro normativo, la Sezione deve porsi e porre all’Amministrazione referente anzitutto un problema di ordine generale. Se, cioè, risponda al principio di “riassetto normativo e codificazione” di cui al novellato articolo 20, comma 3, della legge n. 59 del 1997, avere estrapolato ed isolato, tra i cinque gruppi di sotto materie individuati dall’articolo 7 della legge n. 246 del 2005 e riferite alla più vasta “materia” dell’ordinamento del notariato e degli archivi notarili, due assai limitati segmenti all’interno di tali settori.

Il problema si pone in relazione non solo all’indirizzo programmatico di semplificazione, riassetto e codificazione dettato con l’articolo 20 della legge n. 59 del 1997, come novellato dall’art. 1 della legge n. 229 del 2003, ma anche alle specifiche indicazioni sulle modalità e contenuti del riassetto espressi con l’articolo 7 della legge di semplificazione n. 246 del 2005.

Quanto ai principi generali della riforma della legge n. 229 del 2003, questa Sezione si è più volte pronunciata nel senso che essa accentua le esigenze di riordino del sistema delle fonti di cognizione, già espresse con l’abrogata legge n. 50 del 1999, incrementando il processo di riduzione dello “stock normativo” al fine di contenere la portata dell’inflazione registrata nel nostro Paese in misura assai più rilevante rispetto agli altri Paesi dell’Unione. L’esigenza di riduzione si coglie, sul piano semantico, nel passaggio dal termine “riordino” a quello di “riassetto”, con il quale il legislatore ha inteso modificare la portata anche quantitativa dell’intervento, attraverso criteri di delega più ampi e incisivi, autorizzando, per l’effetto, il legislatore delegato ad incidere in modo consistente sulla previgente disciplina. L’art. 1, comma 3, della legge n. 229 del 2003, infatti, legittima, attraverso “l’indicazione di principi generali”, opere di “eliminazione”, “sostituzione”, “riduzione e revisione” e via elencando.

Modificazione sostanziale e concentrazione di fonti corrono di pari passo, sino a giungere all’obiettivo finale della “codificazione”, che consiste nella “creazione di una raccolta organica a livello primario di tutte le norme relative ad una determinata materia” (Ad. Gen., 25 ottobre 2004 n. 2/04, parere reso sul codice della proprietà industriale).

I codici previsti dalla legge n. 229 del 2003 sono, pertanto, il condensato formale di una complessa operazione di “riassetto” normativo sostanziale, secondo principi e criteri direttivi di ordine generale, affiancati da criteri specifici di settore, indicati nelle leggi annuali di semplificazione (cfr. parere Ad. Gen. citato sub punto 4.1). La codificazione si sviluppa, in questa guisa, attraverso fasi progressive, la prima delle quali è la “perimetrazione degli ambiti di materia e dei raggruppamenti normativi” che vanno riversati nel codice. E ciò al fine di garantire il più possibile non solo l’organicità della materia oggetto del riordino, ma anche la sua completezza (di qui la prospettazione, da parte del predetto parere n. 2/2004, dell’opportunità di un doppio codice, rispettivamente delle fonti primarie e secondarie).

Quanto ai profili di specificità della delega per la materia notarile, indicati dall’articolo 7 della legge n. 246 del 2005, essi sono, come visto all’inizio, quelli del “riassetto e codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili”, nel rispetto dei principi, criteri direttivi e procedure generali di cui al citato articolo 20 della legge n. 59 del 1997, espressamente richiamato.

Dalla lettura dell’articolo 7 della citata legge n. 246 del 2005 emerge perciò in modo assai chiaro come il complesso dei precetti in esso contenuti renda ancor più esplicito l’intento di riassetto e codificazione, cioè di redazione normativa anche innovativa e sistematica.

3. Alla luce di tali considerazioni, che sinteticamente ribadiscono quanto esposto negli ultimi pareri dell’Adunanza generale e di questa Sezione sulle più recenti iniziative di codificazione del Governo (par. n. 2/2004, cit., sul codice della proprietà industriale; par. sez. atti normativi 20 dicembre 2004, n. 11602/04 sul codice del consumatore), lo schema di decreto delegato portato all’esame della Sezione appare difficilmente conciliabile con i principi e le finalità generali e speciali della “codificazione” richiamati.

Certamente, dal punto di vista della stretta legalità può invocarsi il dato letterale che la legge di semplificazione consente l’esercizio della delega attraverso “uno o più decreti”; tuttavia la possibilità di ricorrere a più decreti delegati dovrebbe essere esercitata pur sempre nel rispetto dei criteri di delega, criteri di cui fa parte anche l’individuazione di gruppi omogenei di argomenti, da disciplinare evidentemente in modo unitario.

4. Queste perplessità dovrebbero superarsi, nella prospettiva – peraltro implicita – dell’Amministrazione, con l’adozione della tecnica della novella, cioè della modificazione parziale del testo previgente: evidentemente si ipotizza che dalla sua progressiva riforma dovrebbe risultare, sotto la denominazione originaria, il nuovo codice.

Un simile modo di procedere, non è di per sé incompatibile con una codificazione, purchè, come già rilevato da questa Sezione, le innovazioni parziali siano inserite in una visione di sistema, in armonia con le parti immutate del quadro ordinamentale originario, su cui la novella ha inciso (parere 1 luglio 2002, n. 1354, sulle fondazioni bancarie). La soluzione è peraltro problematica nel caso in esame in cui l’ampiezza della delega esigerà progressive, numerose aggiunte al quadro normativo che, perdippiù è molto risalente nel tempo.

5. Va inoltre rilevato che gli articoli da 5 a 12 recano modificazioni alle norme del regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953, testo sicuramente riconducibile alle fonti secondarie, elevando le norme così introdotte a rango primario.

Sulla natura secondaria del regio decreto n. 1953 del 1926 non sembrano, invero, sussistere dubbi. In proposito si rammenta il decreto del Presidente della Repubblica 1° dicembre 2003, n. 371 (significativamente rubricato regolamento) recante modificazioni al r.d. 14 novembre 1926, n. 1953, concernenti la composizione della commissione esaminatrice e della segreteria tecnica del concorso, per esame, a posti di notaio e sul quale questa Sezione ha reso parere nell’adunanza del 9 giugno 2003.

In quella occasione questo Consiglio osservava: “Per sopperire alle ordinarie esigenze degli uffici, si è, tra l’altro, pensato di innovare nella normativa afferente la composizione della commissione esaminatrice del concorso per esame a posti di notaio, e della relativa segreteria, già prevista nel regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953.

A questo fine è stata correttamente prescelta la metodica della innovazione regolamentare sul rilievo della natura secondaria del testo oggetto di modifica (peraltro già innovato con decreto del Presidente della Repubblica 29 gennaio 1950, n. 231, atto quest’ultimo avente sicuro valore regolamentare).”

Orbene, a parte la inopportunità di riversare in un testo legislativo norme di indubbia natura secondaria, risulta evidente la sostanziale elusione di quanto previsto nell’ultimo comma dell’articolo 7 della legge 28 novembre 2005, n. 246, secondo il quale: “Con uno o più regolamenti, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono emanate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, norme di attuazione ed esecuzione dei decreti legislativi di cui al comma 1.” E ciò in piena coerenza con la logica del riassetto e della codificazione (alla base, in ogni caso, del proposto intervento legislativo), posto che, come sopra precisato, la “codificazione” consiste nella “creazione di una raccolta organica a livello primario di tutte le norme relative ad una determinata materia” (Ad. Gen., 25 ottobre 2004 n. 2/04 sopra citata).

Alla stregua di tali considerazioni si imporrebbe la necessità della eliminazione dal testo gli articoli da 5 a 12, inserendo al contempo nel decreto legislativo una norma che autorizzi l’esercizio del potere regolamentare e che indichi, a questo scopo, gli ambiti sui quali debba intervenire la fonte secondaria, così agevolando l’adozione di un futuro atto regolamentare da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, come esplicitamente previsto dal comma 2 dell’articolo 7 sopra riportato.

6. Sempre in relazione alla necessità di un corretto rapporto fra normativa primaria e secondaria, si rappresenta altresì come sussistano dubbi sull’articolo 15 dello schema, posto che delle tre norme abrogate due riguardano precetti di rango regolamentare (l’articolo 1 del regio decreto 22 dicembre 1932, n. 1728 e l’articolo 14, comma primo, del regio decreto 14 novembre 1926, n. 1953).

Non si contesta, invero, la possibilità, per una fonte primaria, di dettare norme di abrogazione sulle fonti secondarie. Ciò è sicuramente consentito se solo si ponga mente allo stretto intreccio che può generarsi sulla concreta applicazione di molti istituti giuridici, specie quando la fonte regolamentare serva anche alla esecuzione di una legge successiva (il caso più significativo è costituito, come è ben noto, dal regio decreto 30 gennaio 1913, n. 363 relativo alla esecuzione delle leggi sulle antichità e belle arti del 1909 e del 1912 e concretamente utilizzato per l’esecuzione della successiva legge 1° giugno 1939, n. 1089).

Si rimette pertanto alla Amministrazione richiedente di valutare se le abrogazioni previste nell’articolo 15 siano correlate a modificazioni di norme contenute negli articoli da 5 a 12 ovvero all’introduzione di norme di rango primario, la cui vigenza renda inapplicabili le su indicate norme regolamentari.

Parimenti, ove si ritenga di espungere le disposizioni di cui agli articoli da 5 a 12, va altresì modificato il comma 2 dell’articolo 16, che a tali norme fa riferimento.

7. Nel merito non si hanno osservazioni da fare a parte la eliminazione dell’articolo 18. Tale norma è superflua, atteso che, in mancanza di espresse previsioni di diverso contenuto, l’entrata in vigore nei termini ordinari di un testo legislativo non richiede prescrizioni di sorta.

P.Q.M.

 

Nelle considerazioni che precedono è il parere della Sezione.

Il Presidente della Sezione

(Giancarlo Coraggio)