La Relazione del Governo

Consiglio dei Ministri

Seduta del 24 gennaio 2006

Relazione alla bozza di decreto legislativo recante "Nuova disciplina
dell’accesso in magistratura, nonche’ in materia di progressione economica
e di funzioni dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera
a), della legge 25 luglio 2005, n. 150".

Il provvedimento attua la previsione contenuta negli articoli 1, comma 1, lettera
a) e 2, comma 1, lettere da a) ad r), della legge 25 luglio 2005, n. 150,
concernente delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario
di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del
Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il
Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza
della giustizia amministrativa, nonché per l’emanazione di un
testo unico, laddove si prevede che sia modificata la disciplina per l’accesso
in magistratura, nonché la disciplina della progressione economica
e delle funzioni dei magistrati.

Il presente decreto è suddiviso in dodici capi che dettano nuove regole
in materia di ammissione in magistratura e tirocinio (Capo I), di individuazione
delle varie funzioni dei magistrati (Capo II), di avanzamento in tali funzioni
(Capo III), di passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa
(Capo IV), di assegnazione dei posti nelle funzioni di primo grado (Capo V),
di secondo grado (Capo VI) e di legittimità (Capo VII), di disciplina
dei concorsi e delle relative commissioni (Capo VIII), di conferimento degli
incarichi direttivi (Capo IX), di ricollocamento in ruolo dei magistrati fuori
ruolo (Capo X), di progressione economica dei magistrati (Capo XI), oltre alle
disposizioni finali e relative all’ambito applicativo (Capo XII).

Le fondamentali innovazioni e le opzioni compiute in sede di attuazione dei
criteri e principi della delega verranno illustrate in relazione ai singoli
capi.

Ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge numero 150 del 2005, sullo
schema di decreto legislativo sono stati acquisiti i pareri delle competenti
Commissioni della Camera dei deputati, espressi in data 20 dicembre 2005 dalla
Commissione giustizia ed in data 10 gennaio 2006 dalla Commissione bilancio,
tesoro e programmazione e del Senato della Repubblica, espressi in data 22
dicembre 2005 dalla Commissione giustizia ed in data 12 gennaio 2006 dalla
Commissione programmazione economica, bilancio.

Quanto alle condizioni poste dalla Commissione giustizia della Camera dei
deputati, si è ritenuto, in primo luogo, cogliendo il significato della
condizione avanzata con riferimento all’articolo 19, comma 2, di inserire,
all’articolo 55, una disposizione transitoria avente allo scopo di evitare
che il Consiglio superiore della magistratura sia costretto a disporre repentini
mutamenti delle funzioni o, comunque, dell’incarico, rispetto a tutti
i magistrati che hanno già maturato il periodo massimo di permanenza,
con conseguenti possibili difficoltà di funzionamento degli uffici,
consentendo, viceversa, al medesimo organo, uno spazio temporale, la cui durata è mutuata
da quella prevista, in materia di proroga della permanenza, dall’articolo
19, comma 1, entro il quale provvedere comunque ai mutamenti suddetti.

Si è ritenuto, d’altro canto, di non conformarsi alla condizione
posta dalla Commissione giustizia della Camera dei deputati in ordine all’articolo
1, comma 1. Ciò in quanto, qualora la stessa si riferisca anche alle
prove scritte del concorso, il suo accoglimento determinerebbe un aumento del
numero delle medesime da tre a quattro che appare estraneo ai principi e criteri
di delega, nonchè inopportuno, tenuto conto del più ridotto rilievo,
rispetto alla vita professionale del magistrato, delle materie attinenti al
diritto dell’economia, rispetto alle altre tre oggetto della prova scritta;
qualora la condizione debba, viceversa, intendersi come riferita esclusivamente
alle prove orali del concorso, deve invece osservarsi che, nell’ambito
di tali prove, lo schema prevede già l’inserimento delle materie,
tra quelle riconducibili al “diritto dell’economia”, con
le quali più frequentemente il magistrato dovrà confrontarsi
nella propria vita professionale.

Non si è, infine, ritenuto di conformarsi alla condizione posta dalla
Commissione giustizia della Camera dei deputati in ordine all’articolo
26, comma 2, atteso che la legge di delegazione, col prevedere, all’articolo
2, comma 1, lettera l), n. 11), quale principio e criterio direttivo, che nella
individuazione e valutazione dei titoli, si tenga conto “prevalentemente
(…) dell’attività prestata dal magistrato nell’ambito
delle sue funzioni giudiziarie”, non esclude che, ai fini di tale individuazione
e valutazione, venga attribuito rilievo, pur se non in misura prevalente, a
titoli che, anche se non direttamente attinenti alla attività svolta
come magistrato, possano tuttavia, come nel caso delle pubblicazioni di studi
e ricerche apprezzabili su argomenti di carattere giuridico o di titoli di
studio od ulteriori titoli attestanti qualificate esperienze tecnico-professionali,
essere indicativi del livello di professionalità raggiunto.

Passando alle osservazioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato
della Repubblica, viene in primo luogo in considerazione quella concernente
l’articolo 1, comma 7. A riguardo, si è ritenuto che la stessa
debba senz’altro trovare accoglimento relativamente alla opportunità,
in essa sottolineata, che la valutazione dell’esito del colloquio psico-attitudinale
sia operata collegialmente dalla commissione, tenuto conto di come, effettivamente,
il colloquio medesimo si integri in una procedura la cui finalità è quella
di esprimere, sulla scorta degli esiti dello stesso e degli esiti delle prove
vere e proprie, una valutazione complessiva di idoneità del candidato.
Si è, quindi, introdotto, all’articolo 1, comma 7, un ulteriore
periodo, volto a recepire l’osservazione sul punto. Stante l’affidamento
della valutazione degli esiti del colloquio, collegialmente, alla stessa commissione
competente per la valutazione delle capacità tecnico-giuridiche del
candidato, nel contesto della complessiva valutazione di idoneità del
medesimo ad essa conclusivamente devoluta, si è ritenuta non più sussistente
l’esigenza di stabilire, con il decreto ministeriale originariamente
previsto all’articolo 1, comma 7, secondo periodo, in ordine al colloquio
stesso, dei modelli di valutazione, né, tanto meno, sussistere l’esigenza
di prevedere, a tale fine, secondo quanto richiesto dalla Commissione nel parere,
l’adozione di un regolamento, per il quale sarebbe mancato, comunque,
un espresso conferimento del relativo potere, come richiesto dall’articolo
17, comma 3, primo periodo, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Si è poi ritenuto di recepire integralmente, tenuto conto della sentenza
della Corte costituzionale 13-28 luglio 2000, n. 391, nonché dei principi
affermati nella sentenza della medesima Corte 23-31 marzo 1994, n. 108, le
osservazioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato della Repubblica
relativamente all’articolo 2, eliminando, all’articolo 2, comma
4, primo periodo, il riferimento alle condizioni di ammissione al concorso
concernenti esclusivamente i parenti del candidato e sopprimendo la previsione
di cui all’articolo 2, comma 2, lettera c).

Ugualmente si sono recepite le osservazioni formulate dalla Commissione con
riferimento all’articolo 3, comma 3, conseguentemente modificato nel
senso di ancorare la determinazione relativa allo svoglimento della prova scritta
del concorso in più sedi al numero delle domande anziché al numero
dei posti messi a concorso ed alla rubrica dell’articolo 9, modificata
in modo tale da rispecchiare il contenuto dell’articolo.

Non si è, invece, ritenuto di accogliere l’osservazione relativa
alla disciplina del conferimento delle funzioni di secondo grado e di legittimità,
né quella, formulata in stretto collegamento con la prima, relativa
alla disciplina delle condizioni per partecipare ai concorsi per posti direttivi
o semidirettivi di merito, da una parte, ed alle condizioni per partecipare
ai concorsi per posti direttivi di legittimità, dall’altra.

Quanto a quest’ultima, le diverse espressioni usate nel contesto della
disciplina della legittimazione alla partecipazione ai concorsi per il conferimento
degli incarichi direttivi o semidirettivi di merito – ”magistrati
che hanno superato il concorso per il conferimento della funzioni giudicanti
(o requirenti) di secondo grado (o di legittimità) da non meno (..)” – ed
in quella della legittimazione alla partecipazione ai concorsi per il conferimento
degli incarichi direttivi di legittimità – “magistrati che esercitano
funzioni giudicanti (o requirenti) di legittimità da almeno (…) – e
la diversità, quindi, della disciplina concernente tali legittimazioni,
trovano espresso fondamento nella legge di delegazione (cfr. l’articolo
2, comma 1, lettere l) ed i)) e risultano, del resto, coerenti con la specificità che è propria
del giudizio di legittimità.

Quanto, d’altro canto, alla prima osservazione, il superamento del concorso
per le funzioni di secondo grado o di legittimità non comporta, diversamente
da quanto sembra ritenere la Commissione nel proprio parere, che il magistrato “sia
obbligato poi ad assumerle (le funzioni) concretamente, anche se, ad esempio,
per quelle di secondo grado ciò dovesse comportare il trasferimento
in una sede a lui sgradita”; in tale ipotesi, il magistrato ben potrà rinunziare
al posto, non ottenendo, quindi, le funzioni di secondo grado o di legittimità e
mantenendo, tuttavia, l’idoneità conseguita col concorso, mentre
quel posto potrà essere assegnato ad altro idoneo tra quelli seguono
quel magistrato in graduatoria. Ciò, fermo restando quando sopra detto
in ordine alla diversa disciplina prevista per la legittimazione per gli incarichi
direttivi e semidirettivi di merito – legittimazione legata al superamento
del concorso – e per la legittimazione per gli incarichi direttivi di
legittimità – legittimazione legata all’esercizio delle
funzioni di legittimità -.

Relativamente all’osservazione concernente l’articolo 43, con
la quale si evidenziava la mancata previsione della periodicità dell’individuazione
degli uffici direttivi vacanti, deve evidenziarsi come tale mancanza risponda
alla necessità di assicurare, proprio in relazione alla natura degli
incarichi direttivi, tale da richiedere una immediata copertura, che il Consiglio
superiore della magistratura possa stabilire la cadenza ritenuta, di volta
in volta, necessaria, in relazione alle vacanze venutesi a determinare.

Si è, poi, ritenuto di recepire l’osservazione relativa all’articolo
19, introducendo il riferimento alla medesimezza “delle funzioni o, comunque,
dell’incarico nell’ambito delle stesse funzioni”, con ciò operando
un riferimento al posto concretamente occupato, eventualmente individuato anche
in base al sistema tabellare, con riferimento sia alle funzioni giudicanti
che a quelle requirenti.

Ugualmente si è recepito l’osservazione relativa all’articolo
35, rispondene all’esigenza di individuazione di una data certa dalla
quale computare il periodo di servizio residuo che il magistrato è in
grado di assicurare prima del collocamento a riposo.

Si è poi, ancora, accolta, l’osservazione relativa all’articolo
43, comma 3, condividendosi l’opportunità, manifestata dalla Commissione
nel parere, che il Ministro della giustizia possa proporre unicamente ricorso
al tribunale amministrativo regionale e non anche il ricorso straordinario
al Presidente della Repubblica.

Quanto all’osservazione relativa agli articoli 45 e 46, deve evidenziarsi
come, conformemente alla ratio sottesa alla previsione della temporaneità degli
incarichi direttivi – rappresentata dall’intento di evitare la creazione
di centri di potere sempre più radicati in un determinato territorio,
oltre che nella facilitazione della rimozione dei dirigenti rivelatisi non
pienamente idonei all’espletamento della funzione direttiva – la durata
prevista debba intendersi come un limite temporale massimo di permanenza nell’incarico,
ferma restando la possibilità per il magistrato dirigente di ottenere
il trasferimento ad altra sede prima della scadenza di detto limite massimo,
nel rispetto delle vigenti disposizioni in materia di requisiti per il trasferimento
ad altra sede, di cui agli articoli 194 e 195 dell’ordinamento giudiziario,
disposizioni che la legge di delegazione non mostra, invero, di aver inteso
innovare. Al fine evitare dubbi interpretativi a riguardo, si è comunque
provveduto ad inserire, all’articolo 45, comma 2 ed all’articolo
46, comma 2, un inciso volto a rendere manifesto che la permanenza del magistrato
nell’incarico direttivo alla scadenza del termine massimo rappresenta
una eventualità e non una necessità.

Non ha potuto, invece, trovare accoglimento, l’osservazione relativa
all’articolo 50, comma 2, secondo periodo, atteso che la previsione di
cui all’articolo 2, comma 9, lettera m), n. 2), della legge numero 150
del 2005, in essa richiamata, attiene al ricollocamento in ruolo dei magistrati
che, all’atto del medesimo, non abbiano compiuto tre anni di permanenza
fuori ruolo e, quindi, alla assegnazione agli stessi della sede, e non alla
determinazione del periodo massimo di permanenza fuori ruolo. La previsione
suggerita, peraltro, non trova riscontro nella legge di delegazione.

In accoglimento dell’osservazione relativa all’articolo 50, comma
5, è stato, infine, inserito, in fondo a tale comma, il periodo suggerito
dalla Comissione, attesa la rispondenza del medesimo al principio e criterio
di cui all’articolo 2, comma 9, lettera m), della legge di delegazione.

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