Indagine conoscitiva sull’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni (3)

La Commissione I, Affari Costituzionali, della Camera, nel corso dell’indagine conoscitiva sullo stato
dell’informatizzazione della P.A., continua le sue audizioni.

Il terzo intervento in Commissione (dopo quello di Pistella, Cnipa e di Torda, Dipartimento innovazione) è
stato del direttore della Direzione generale per i sistemi informativi automatizzati del Ministero della giustizia, Sergio Brescia.

Di seguito il testo integrale dell’audizione.

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Camera dei Deputati
Commissione I Affari costituzionali

Indagine conoscitiva sull’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni

Intervento di Sergio Brescia direttore della Direzione generale per i sistemi informativi automatizzati del Ministero della giustizia

Seduta di mercoledì 2 dicembre 2008

“Signor presidente, onorevoli deputati, vi ringrazio dell’onore che mi viene concesso di essere ascoltato, perché ho la certezza che questa audizione comporterà delle conseguenze positive: più si conoscono i problemi, meglio si affrontano e meglio si risolvono.

Ho pensato di limitarmi a una introduzione non troppo lunga, per non scendere in eccessivi dettagli. Naturalmente, se qualcuno è interessato a conoscerli e ad approfondire alcuni aspetti può porre delle domande; inoltre, ho fatto predisporre dai miei collaboratori delle brevi relazioni che consegnerò alla presidenza.

Dividerò il mio intervento in quattro parti, che fanno riferimento a quattro argomenti:

lo stato dei problemi delle infrastrutture;

lo stato dell’informatizzazione del settore civile, quindi il processo telematico;

lo stato di informatizzazione del settore penale;

lo stato di informatizzazione dei sistemi di supporto all’amministrazione.

Poiché posso dire che l’informatizzazione del settore civile e del settore penale è completa o comunque a buon punto, l’aspetto più importante, in questo momento, è il problema delle infrastrutture.

Noi abbiamo una situazione attuale molto delicata che dipende dalla complessità della struttura giudiziaria diffusa in tutto il territorio: 848 uffici del giudice di pace, cioè 848 sedi che devono essere servite dall’informatica; 166 tribunali (sebbene uno non ancora in esercizio completo); 26 sedi di corte d’appello, con tre sezioni distaccate.

Si tratta, dunque, di una struttura molto diffusa sul territorio, con tutte le conseguenze che questo comporta. A questo si aggiunge che la nostra struttura ha una duplice testa: una parte giurisdizionale e una parte amministrativa. Se la parte amministrativa ha una struttura gerarchizzata, non si può dire altrettanto della parte giurisdizionale e anche questo crea dei problemi nella diffusione sul territorio.

Ma passiamo all’esame dei dati. Abbiamo adesso oltre 800 sale server, 5.700 server, 57 mila postazioni assistite, 270 sedi presidiate di uffici, 50 mila caselle di posta (quasi tutti i dipendenti hanno la casella di posta) e 3 mila caselle di posta certificata.

Per quello che riguarda i servizi, abbiamo aderito ai servizi del sistema pubblico di connettività e devo dire – vi è stato già illustrato dal presidente del CNIPA, quindi la mia asseverazione di alcune sue affermazioni è puramente pleonastica – che è stato compiuto un salto in avanti positivo sia da un punto di vista di qualità dei servizi, sia da un punto di vista di diminuzione dei costi del servizio.

Per il trasporto e la rete di sicurezza siamo stati abbinati al II lotto, quello vinto da British Telecom.

Abbiamo aderito al settore dell’interoperabilità (posta elettronica e sistemi di connessione fra amministrazioni diverse), al sistema dell’assistenza sistemistica, con il quale amministriamo tutta l’infrastruttura del sistema.

Qual è, allora, il problema? Una situazione di questo tipo, con questa diffusione sul territorio, se rimanesse tale e quale, sarebbe una situazione alla lunga ingestibile, o gestita male, ovvero comporterebbe comunque dei costi superflui. Non li definisco eccessivi perché, secondo me, il concetto di eccessivo è collegato allo spreco, per cui se esiste una necessità non esiste spreco. Certamente, però, se è possibile arrivare a un’organizzazione più razionale, quindi garantire i servizi con costi minori, evidentemente quella è la strada che dobbiamo percorrere.

Posso citare una cifra, tanto per farvi comprendere chiaramente e immediatamente quali possono essere i vantaggi di una razionalizzazione. Si crede, ovviamente con tutte le approssimazioni delle previsioni, che se noi arriviamo a una struttura più centralizzata, per esempio ristretta alle 26 sedi di corte d’appello, in cui inserire i servizi, e se arriviamo alla piena automatizzazione dei servizi, con un utilizzo di tutto quello che la tecnica oggi consente, potremmo passare da circa 40 milioni a meno di 10 milioni di spesa sull’assistenza sistemistica. Questo per darvi un’idea dei margini di miglioramento che possono derivare da una razionalizzazione.

Ovviamente, questa considerazione provoca una domanda immediata: perché, allora, non si procede in questa direzione? Evidentemente queste possibilità vengono dalle nuove tecnologie. Cerco di spiegarmi meglio. Noi dobbiamo servire comunque tutti gli uffici, i cui numeri ho già riferito. Nel momento in cui non vi erano le attuali tecnologie via web, era necessario che il servizio avesse sede nello stesso edificio in cui lo stesso doveva essere erogato.

Da quando, invece, abbiamo le tecnologie web – possiamo dire dal 2000 in poi – è possibile gestire il servizio da remoto. Questo significa che il server è collocato in alcuni locali, mentre il servizio viene ricevuto in locali distanti. Il lavoro preparatorio – allora avevo la funzione di responsabile del settore civile – che è stato svolto proprio nel settore dei giudici di pace è stato quello di trasformare tutti gli applicativi di gestione delle cancellerie da applicativi client-server ad applicativi web. Dopo il settore dei giudici di pace, abbiamo svolto questo lavoro nel settore civile contenzioso, poi nel settore civile esecuzione e da due anni (da quando sono diventato direttore generale) nel settore penale. Avendo tutti i sistemi principali (ma anche accessori) in architettura web, adesso dobbiamo fare le cosiddette «migrazioni» per gestire il distretto.

Devo dire che questo sistema, che adesso ci consente di monetizzare e di raccogliere i risultati, rappresenta una soluzione oltremodo flessibile. Noi abbiamo un’architettura web e quindi possiamo decidere che le sedi nelle quali devono essere installati questi servizi, per assurdo, sono tutti i tribunali e tutte le procure della Repubblica, ma potremmo anche dire che le sedi sono tutti i capoluoghi di distretto o alcuni capoluoghi di distretto più importanti, così come nella suddivisione che viene fatta per le direzioni regionali dei servizi amministrativi, ovvero potremmo dire che si tratta di una sede unica nazionale.

È evidente che questo comporta delle conseguenze per quello che riguarda la struttura della rete trasporto, quindi si tratta di un aspetto che va programmato e deciso per tempo.

Noi ci siamo assestati, come prima previsione, su 26 sedi distrettuali, ossia 26 sedi che devono avere dei servizi e delle infrastrutture importanti, solide; in altre parole, non solo le infrastrutture strettamente informatiche, ma anche le infrastrutture di complemento, quali l’impianto di condizionamento, la rete elettrica e via dicendo. Pensate che Genova ha subìto per cinque mesi dei disservizi nell’ambito del sistema informatico perché la rete elettrica non era adeguata; addirittura un filo scorreva lungo un canale di acqua e, quando questo si colmava, l’acqua bagnava il filo e tutto il sistema andava in corto circuito, quindi i server si bloccavano e sembrava che i sistemi informatici non funzionassero.

Poiché la parte di gestione dell’impianto elettrico e dell’impianto di condizionamento non è spesa informatica e, nelle sedi di tribunale, è una spesa che viene anticipata dai comuni e poi rimborsata, comprenderete le difficoltà che si devono affrontare per ottenere questo tipo di attività.

Quindi, d’accordo con il CNIPA, è stato condotto uno studio di fattibilità e adesso, nell’ambito della convenzione che è stata firmata, si dovrà decidere il numero di sedi da attivare, quindi quante sono le sale server da attivare, e andare avanti. Nel frattempo, non stiamo fermi, ma dove ci sono delle condizioni anche minime per poter installare i sistemi noi lo facciamo.

Già nel bilancio dell’anno prossimo ci sono, rispetto alla spesa che abbiamo avuto nel corrente anno, 10 milioni di risparmio. Certo, la somma di bilancio non è sufficiente a coprire tutte le spese, ma ci sono già questi 10 milioni di risparmio rispetto alla spesa di consuntivo (ormai siamo quasi alla fine del 2008) di quest’anno.

Sicuramente una delle problematiche è quella della razionalizzazione delle competenze nell’ambito del bilancio. L’informatica sta diventando centrale tra le attività e, se mi permettete questo termine, sta «rubando» competenze. Se una volta il telefono era una competenza da beni e servizi, se lo trasformiamo come VoIP diventa una competenza informatica. Una volta le intercettazioni venivano svolte dalle società telefoniche che agivano direttamente nelle centraline e creando dei ponti; adesso, invece, l’intercettazione non è altro che una messa a disposizione di una linea informatica che consente di far arrivare la telefonata in un punto diverso.

Considerato che il Ministero della giustizia sta portando avanti il regolamento sulla suddivisione, questo è il momento per fare una riflessione su queste competenze, quindi procedere a una razionalizzazione.

Sotto questo aspetto, mi permetto anche di dire che la legge che attribuisce ai comuni l’anticipazione delle spese risale al 1941, quindi è una legge della guerra. Allora, se si doveva intervenire da lontano, era impossibile farlo da Roma, dal Ministero. La sostituzione della lampadina o dell’impianto elettrico o della finestra era, quindi, giustamente delegata all’ente locale. Istituendo adesso una direzione generale dei beni sul territorio, io ritengo che si debba evitare questa partita di giro – il comune che anticipa e lo Stato che a saldo restituisce quasi il totale – ferme restando le competenze per quello che riguarda la struttura urbanistica; intendo dire che il tribunale deve essere allocato dove indicato dal comune, perché è una scelta che incide sull’urbanistica del territorio. L’anticipazione delle spese, però, potrebbe benissimo essere fatta direttamente dalla direzione generale, in modo da diminuire i problemi di attesa per tutti gli interventi che riguardano anche l’informatica.

Un altro aspetto di carattere generale sul quale stiamo intervenendo è il cosiddetto data warehouse che credo sia il sogno di tutti noi: avere in tempo reale dati sull’andamento della giustizia. Ho trovato anche in questo settore una situazione non ottimale. Abbiamo dovuto rivedere il progetto del data warehouse perché quello che era stato fino ad allora realizzato non era esattamente un data warehouse, ma solo un’estrazione di dati. Nel civile questo progetto è stato quasi completamente ultimato a livello di distretto. Adesso è necessario portare le informazioni su una base dati unica a livello nazionale.
Per quanto riguarda il penale, il progetto è entrato in funzione – in seguito ne parlerò più dettagliatamente – dal mese di novembre. Abbiamo aspettato che il progetto fosse collaudato perché se non conosciamo la base dati di partenza, evidentemente non è possibile realizzare il data warehouse.

Con questo sistema oggi siamo in grado di leggere i dati in maniera statistica, utilizzando gli strumenti di OLAP che, dotati di cruscotti, consentono la lettura dinamica dei dati. Si può partire, quindi, da pendenze in tutta Italia, per arrivare a pendenze del tribunale, pendenze della sezione, pendenze in capo al singolo giudice.

Credo che oggi a Firenze i colleghi nominati dal Consiglio superiore stiano provando proprio l’ultimo strumento che abbiamo licenziato in materia civile: le cosiddette FIM, estrazioni informatiche per i magistrati, che serviranno non solo come strumento conoscitivo all’esterno, ma anche come strumento organizzativo all’interno. Il magistrato avrà la possibilità, infatti, di conoscere il proprio ruolo e di organizzare, quindi, il proprio lavoro. Ugualmente accade per il presidente di sezione e via dicendo.

Il mio piccolo sogno informatico è quello di poter creare una sorta di vetrina di offerta dell’ufficio giudiziario. L’ufficio giudiziario offre questi servizi in questa maniera: una causa di divorzio, una causa di separazione, una causa in materia societaria, un’esecuzione immobiliare, un esproprio, una causa per incidente stradale e via dicendo in «x» tempo.

Stabilire l’offerta dell’ufficio: questo è il contenuto di partenza su cui si devono misurare da una parte i magistrati, dall’altra il Ministero che deve offrire i servizi, per garantire un miglioramento del servizio stesso.

Con questa trasparenza ritengo che sia possibile «controllare» l’attività del giudice senza controllare il contenuto dell’attività giurisdizionale, perché si tratta di una situazione neutra. È l’ufficio giudiziario che, con quelle risorse, fornisce questi servizi. Non si tratta, quindi, di un’indagine sul singolo giudice. L’indagine sul singolo giudice che non è in grado di allinearsi è un problema del capo dell’ufficio, dell’ispettorato e del Consiglio superiore della magistratura.

Nel settore civile, cioè nel PCT (Processo civile telematico), abbiamo i seguenti programmi: un applicativo che gestisce il processo contenzioso e la volontaria giurisdizione, un applicativo che gestisce il processo esecutivo individuale e concorsuale, un applicativo che gestisce il giudice di pace.

Partiamo dai servizi di base di cancelleria. Rispetto alla gestione dei servizi di una volta, noi siamo ora riusciti a portare sul registro informatico anche le informazioni che prima erano nel fascicolo del processo. Ciò significa che queste informazioni è ora possibile contarle, indicizzarle, farne statistica, renderle note attraverso il PolisWeb, ossia attraverso gli strumenti di visione a distanza di tutte le parti del processo. Senza la consultazione del fascicolo, quindi, noi siamo in grado di offrire un servizio di sintesi del processo, indicando cosa è stato fatto: se è stata raccolta la prova, se è stata fatta la consulenza, se la causa è in via di conclusione e via dicendo.

Questo comporta anche un altro risvolto positivo, che abbiamo potuto verificare man mano che si diffondeva il PolisWeb e che gli avvocati decidevano di utilizzare questo strumento: laddove gli avvocati lo utilizzano molto, i registri di cancelleria sono corretti. In altre parole, il cosiddetto «scarico» dell’udienza – vale a dire l’indicazione dei dati relativi a quanto si è svolto in udienza che occorrono poi per preparare l’udienza successiva – è completo e corretto, perché controllato dall’avvocato stesso.

Oggi, invece, se l’avvocato non trova il dato, è costretto a recarsi in cancelleria a richiederlo, con il risultato negativo del formarsi di quelle file che questi strumenti, al contrario, eliminano.

Ci sono, inoltre, gli strumenti trasversali.

Lo strumento trasversale per eccellenza è il processo telematico, cioè scrittura e lettura del dato; c’è, poi, il PolisWeb, un’anticipazione del processo telematico, cioè lettura dei dati a distanza, anche dal proprio studio legale, nel caso dell’avvocato, e dalla propria abitazione, nel caso del magistrato.

Infine, proprio per il magistrato, per il dirigente della cancelleria, abbiamo la cosiddetta «console».

I registri di cancelleria sono stati ideati per dare un’interfaccia all’ufficio stesso. L’interfaccia di cui hanno bisogno il giudice, il dirigente della cancelleria, il presidente del tribunale è evidentemente diversa: presume un’immissione dei dati diversa e, dunque, deve essere uno strumento più flessibile. La console fornisce proprio questo servizio; permette, cioè, una visione dei dati, ad uso delle sopraindicate figure, attraverso le cosiddette «statistiche gestionali», le FIM cui accennavo prima, con la possibilità, inoltre, di avere un redattore interno che consente di creare dei documenti informatici e di inviarli.

Abbiamo prodotto una stima del costo necessario per ottimizzare il software: si tratta di circa un milione di euro.

Vogliamo, infatti, introdurre anche la possibilità di tornare indietro che, invece, adesso è prevista solo per i giudici di pace. Il cancelliere che sbaglia nello scaricare l’udienza potrà, così, tornare indietro e correggere l’errore senza dover ricorrere all’informatico e, quindi, senza alcun intervento nella base dati.

La situazione attuale del processo telematico è la seguente: credo abbiate appreso dalla stampa che Milano è partita ormai da due anni con il decreto ingiuntivo.

Con il decreto ingiuntivo sono partite anche Napoli e Genova; tra breve partirà Catania e cominceranno a partire tutti i tribunali della Lombardia, per l’esattezza quelli del distretto di Milano.

A Milano esiste già il programma distrettuale e c’è una grande collaborazione da parte degli avvocati. Il processo telematico richiede questa collaborazione da parte dell’avvocato, perché se l’avvocato non vuole il processo telematico e quindi non lo utilizza, non otteniamo nessun risultato.

A Milano il 40 per cento dei decreti ingiuntivi viene richiesto in via telematica. Secondo quanto abbiamo stimato – tenete conto che sono sempre delle stime – la consultazione via Internet comporta un risparmio di risorse umane di 2 milioni annui; le notifiche telematiche un risparmio di 5,3 milioni; il deposito telematico degli atti un risparmio di risorse umane di 10 milioni.
In definitiva il processo telematico comporta un risparmio annuo di risorse umane pari a 17,3 milioni di euro, nonché un risparmio per le notifiche telematiche di costi vivi stimato in 21 milioni … in tutta Italia. Questo consente anche – è una stima che ha fatto il collega Consolandi a Milano – un guadagno sul piano economico. Nel momento in cui, infatti, passiamo da una media di 30-40 giorni per l’emissione del decreto ai dieci giorni del decreto ingiuntivo telematico, risparmiamo gli interessi. Per l’economia questo significa un minore aggravio degli interessi passivi sulle imprese e, quindi, un intervento in positivo sulla ricchezza.

Abbiamo anche studiato una soluzione per portare avanti le notifiche telematiche.

Il processo telematico è uno strumento molto vasto nel quale non interviene solo l’informatica; esso comporta anche organizzazione e l’impatto da considerare rappresenta una questione complessa. Nella valutazione di questa complessità si rende evidente la necessità di predisporre e dare forma a tutte le parti del processo, che sono molte. Oltre, infatti, agli avvocati e ai giudici, i quali lavorano in prima linea, occorre considerare le cancellerie e i cosiddetti «ausiliari» dei giudici, tutti consulenti che, in totale, rappresentano una platea di oltre 600-700 mila persone. Questo è quello che emerge dalle stime, ecco perché il processo telematico non può essere attivato dall’oggi al domani.

Ci sono attività abbastanza complesse, come quella di inviare gli atti in via telematica, che comportano l’impiego di un redattore o anche operazioni come quella di preparare le buste. Certo, si tratta di attività svolte tramite il computer, ma se il computer commette un errore o se l’operatore sbaglia tasto c’è bisogno di un’assistenza. Se da un lato, quindi, abbiamo queste attività complesse, ne esistono altre, come i servizi di posta, che rappresentano attività che ormai tutti sentiamo come nostre, così come la ricerca giurisprudenziale su Internet oppure l’utilizzo della e-mail. Anche l’ignorante in campo informatico riesce ad accendere il computer e a leggere la casella di posta.

Da qui l’intervento che io ho sollecitato presso il Ministro Alfano, il quale lo ha accolto finalmente dopo tanto tempo, e che riguarda l’obbligatorietà della notifica telematica da parte della cancelleria verso tutti i professionisti. Questo comporta che tutti i professionisti debbano avere una casella di posta certificata PCT. In tal modo il risparmio stimato per le cancellerie civili è del 30 per cento delle attività – si tratta di stime, che vanno prese con tutte le approssimazioni del caso – ma ciò rende possibile comunque l’immediatezza della comunicazione e l’azzeramento dei tempi morti del processo.

Notoriamente l’ufficiale giudiziario fa queste notifiche all’ultimo momento e quando gli «cadono dalla tasca», poiché la notifica non viene remunerata direttamente in quanto proviene dal tribunale e non dall’utente esterno.

La notifica per via telematica produce, invece, immediatezza nella comunicazione. In questo modo noi realizziamo l’obbligatorietà dell’infrastruttura per l’intera popolazione della giustizia. Quando sono emersi i vantaggi di questa attività, evidentemente la predisposizione ad estenderla anche ad altri settori è aumentata.

Vorrei a questo punto parlarvi di un’esperienza di qualche giorno fa, che serve più di ogni altra mia parola a spiegare il significato del processo telematico e le sue potenzialità.

A Roma, ma credo in tutti i grandi centri, esiste il problema delle opposizioni a sanzioni amministrative, che sono diventate una valanga. Spesso, nonostante l’opposizione venga accolta, l’esecuzione viene avviata comunque, perché la notizia dell’accoglimento arriva in ritardo, con tutto ciò che questo comporta in termini di spesa e di disagio per i soggetti coinvolti. È stato, quindi, proposto di creare un canale tra comune, giudice di pace ed Equitalia. Io ho risposto che tale canale esiste già, quindi non è necessario creare alcuna ulteriore infrastruttura: è sufficiente che il comune di Roma si doti del punto d’accesso. Poiché nel regolamento è scritto che in caso di necessità e per brevi periodi il punto d’accesso del Ministero può essere messo a disposizione, noi lo facciamo. Questo significa che, nell’arco di due mesi, i dati sono immediatamente conosciuti dal comune nel momento stesso in cui arrivano nell’ufficio del giudice di pace. In altre parole, il comune apprende del ricorso non all’atto della notifica, cioè l’ultimo giorno, ma nel momento stesso in cui viene depositato. Quando il giudice di pace emette il provvedimento, il comune ne viene a conoscenza, avendo così la possibilità di leggerlo sia con i suoi avvocati, sia con quei funzionari che sono abilitati a difendere il comune presso il giudice di pace.

Quindi, l’informazione arriva immediatamente e a quel punto può essere gestita nei sistemi informativi. Noi, infatti, forniamo il dato in due formati: quello da consultare a video, oppure nel formato XML. Il dato in formato XML può essere recepito nell’ambito del sistema informativo del comune e quindi può servire ad alimentare la sua banca dati in ogni momento.

Il processo telematico rappresenta anche una soluzione a questi problemi che affliggono gli enti pubblici e il cittadino.

Mi entusiasmo perché la prima stesura del regolamento per il processo telematico l’ho fatta io, insieme al collega Sorrentino che adesso è in Cassazione. Tutte le altre regole le ho scritte io insieme ai colleghi del legislativo, quindi mi perdonerete se ne parlo bene.

Sul processo telematico abbiamo elaborato nuove regole tecniche che vanno aggiornate e ci sono state le nuove norme primarie. Il processo telematico l’abbiamo costruito su un regolamento, ossia sulla legge Bassanini e, quindi, sul concetto di documento informatico. Abbiamo stabilito di non modificare le regole del processo, ma solo la forma dei documenti del processo.

Una volta la forma utilizzata era il documento cartaceo, adesso è il documento informatico. D’altro canto, ci sono state anche altre rivoluzioni. I miei coetanei ricorderanno quando in banca si scriveva soltanto con la penna stilografica o con la penna e il calamaio, perché non era consentito scrivere con la penna biro. Precedentemente, anche nella pubblica amministrazione era proibito scrivere con la penna biro. C’era già stato, quindi, un’altra rivoluzione sulla forma. Questa, per la verità, è un po’ più grossa.

Adesso ci sono le nuove normative primarie. Per quanto riguarda la notifica telematica, si fa riferimento al decreto-legge, ormai convertito in legge, del giugno 2008.

Nel disegno di legge sulla modifica del processo civile, che adesso è al Senato, si prevede l’abolizione del diritto di registrazione in Cassazione: la cosa più inutile di questo mondo, una registrazione a tassa fissa che non serviva a nessuno, se non a mobilitare persone e a creare evasione. Ci sono stati momenti in cui l’evasione ha raggiunto il 70 per cento, perché non c’era interesse da parte delle persone arrivate in Cassazione; ormai dopo 15 anni molti erano diventati dei dispersi. Portando il gettito sulla iscrizione a ruolo si grava di poco – solo 160 euro – e comunque si assicura un servizio, sgravando sia l’Agenzia delle entrate di Roma, sia l’ufficio della Cassazione.

Quanto alle notifiche semplificate a mezzo dell’ufficiale giudiziario, evidentemente se la notifica telematica può essere fatta a tutti coloro che hanno un indirizzo telematico, a chi non lo ha ancora serve l’ufficiale giudiziario.

Secondo l’articolo 121 del codice di procedura civile, l’ufficiale giudiziario doveva portare il cd, perché doveva consegnare una copia con la firma autentica dell’avvocato. Con questa modifica normativa, l’ufficiale giudiziario autentica la copia e tiene a disposizione l’originale. C’è, quindi, una semplificazione totale e la possibilità di recuperare gli ufficiali giudiziari al processo telematico.

Un altro aspetto riguarda la procura alle liti con semplificazione nella forma.

Il grosso della pendenza della Cassazione riguarda l’irregolarità della procura alle liti. Si tratta di aspetti formali che non significano niente perché io, nella mia esperienza ormai ultratrentennale di magistrato, solo una volta ho visto un avvocato fare una causa senza avere il mandato. L’irregolarità, quindi, non significa tanto l’assenza del mandato, quanto semplicemente quegli errori di forma che permettono di vincere a chi, invece, deve perdere la causa.

Con queste semplificazioni noi avremo la possibilità di dare una spinta enorme al processo telematico. Ho in programma di andare a Milano proprio per partecipare a una riunione e occuparmi dell’ufficio dell’ufficiale giudiziario. Siamo ovviamente in contatto con il presidente della Cassazione perché, nel gennaio prossimo, vorremmo far partire il processo telematico anche in Cassazione, al momento solo con il deposito del ricorso. Anche in questo caso, esistono dei problemi normativi sul fascicolo, di primo e secondo grado, difficile da trasmettere per via telematica, ma si possono tuttavia trovare altre forme.

Vorrei inoltre ricordare – perdonate questa precisazione – che in sede europea il 15 e il 16 parleranno della struttura del processo telematico italiano perché in ambito europeo è sicuramente il più sicuro.

In Austria sono più avanti di noi nell’utilizzo del processo telematico, che avviene però attraverso un sistema di mail, neanche certificato.

Un sistema di questo tipo può funzionare in uno Stato come l’Austria, ma immaginarlo nel nostro Paese, con la nostra litigiosità, è difficile.

Del resto, in Finlandia per le separazioni e i divorzi un coniuge invia una mail all’altro coniuge invitandolo a presentarsi davanti al giudice.

Non credo che questi sistemi potrebbero funzionare da noi.

Per quanto riguarda la notifica telematica, la spesa necessaria per approntare tutti gli uffici d’Italia è di 3 milioni 100 mila euro. Queste sono spese che vanno valutate tenendo in considerazione anche i vantaggi.

Vengo allo stato del processo penale.

Nel processo penale c’è stata un’accelerazione fortissima. Si è riusciti, infatti, nell’arco degli ultimi due anni, a creare una relazione tra tutti gli applicativi che gestiscono le varie fasi del processo penale: dalla fase del registro del contenzioso a quella dei beni confiscati, delle misure cautelari, dell’esecuzione penale e così via. Tutti i registri sono stati messi in contatto tra loro e a breve sarà, quindi, possibile cominciare a ottemperare alla richiesta contenuta nel codice Vassalli circa il carico pendente su tutta Italia. Sapete, infatti, che ora il carico pendente, cioè il certificato, risulta solo nel luogo di residenza: se qualcuno delinque nel distretto a fianco, su di lui non risulta nulla, salvo che si faccia un’indagine su tutti gli archivi d’Italia. In questa maniera, invece, mettendo in correlazione tutti gli archivi, è ora possibile farlo.

Il penale è tutto in architettura web e, in particolare, l’esecuzione penale è su una installazione nazionale, per la semplice ragione che il giudice dell’esecuzione penale deve avere una visione completa di tutte le condanne emesse in Italia. L’archivio deve, quindi, essere un archivio unico, altrimenti c’è la possibilità che ci si dimentichi di una pena o che passino dei termini e via elencando.

Gli altri archivi dovrebbero essere, invece, su base distrettuale. Tutti gli uffici si sono adeguati a questo, salvo la procura della Repubblica di Roma che ritiene che non sia possibile spostare il server al di fuori dei locali fisici della procura stessa. È una questione di interpretazione normativa. Le norme possono, poi, essere modificate; si tratterà di verificare.

Quello che è importante sottolineare è che dietro questa discussione, che evidentemente non nasce da un capriccio, c’è un problema di sicurezza.

Tutti i dati del processo penale presenti sulla base dati sono criptati: l’informatico che gestisce la base dati non è in grado di leggerli. Egli sa che ci sono degli archivi, quello dell’imputato o della definizione del reato, ma non sa quanti imputati ci sono né quali sono le qualificazioni del reato che è stato contestato. Non riesce a leggere questi dati. L’unica maniera per farlo è tramite il software e, quindi, tramite i terminali che vengono abilitati presso l’ufficio giudiziario. Dico questo per chiarire che si tratta di un problema che è stato analizzato. So anche che ci sono ipotesi di soluzioni diverse che potrebbero essere più o meno funzionali da un punto di vista informatico; questa è certamente una discussione aperta che si deve svolgere.

Al momento la situazione è questa: Firenze, con tutto il distretto, è partita con il nuovo applicativo del processo penale i primi di novembre; Napoli partirà il 10 dicembre, Genova il 7 gennaio, Palermo il 14 gennaio, Bari il 21 gennaio, Bologna il 28 gennaio, Milano il 4 febbraio, Ancona l’11 febbraio, Cagliari il 18 febbraio, Trieste il 25 febbraio.

Intanto è stato operato il travaso dei dati dalla base dati Clipper, che gestiva il vecchio REGE, a una base dati Oracle. Già con questa prima migrazione, si è potuto vedere quanti fossero i dati sbagliati e sono stati corretti.

Gli altri sistemi consistono nel modulo per le misure cautelari personali, nel modulo per le misure cautelari reali, il modulo per l’appello, il modulo per il giudice di pace e le notizie di reato, in modo che queste ultime – prima per quello che riguarda i dati e poi per quello che riguarda i documenti – passano dalla polizia giudiziaria all’ufficio del pubblico ministero in via telematica, con i vantaggi che è inutile ripetere.

È pronto, inoltre, il modulo console del PM. Tra poco verrà installato presso tutti gli uffici dai quali parte. Sarà uno strumento per gestire i dati, uno strumento per formulare e redigere tutti i provvedimenti emessi dal PM, utilizzando la base dati del registro di cancelleria.

Vi è, poi, il modulo per il dibattimento penale, che è stato installato in cinque uffici del sud, che dà un’immagine sia del testo scritto, sia della registrazione vocale di tutti i processi penali. Si tratta di una struttura che ha un suo peso sotto tutti i punti di vista; in particolare, fornisce al giudice d’appello la possibilità di risentire il testimone o di ascoltare nuovamente una certa parte, a partire dalla trascrizione su carta, per poi tornare alle altre attività.

A fianco di questo, è stata presentata già al CNIPA e anche all’autorità del PON una richiesta per il finanziamento del sistema documentale di dematerializzazione degli atti del processo penale. Abbiamo già attivato alcuni sistemi nei vari uffici giudiziari per la digitalizzazione di tutti gli atti. Si dovrà arrivare al risultato che tutti gli atti del processo penale vengano digitalizzati e gli avvocati possano acquisirli da remoto. Per consentire questa operazione, credo che sarà necessario uno sforzo di fantasia per cercare di eliminare i diritti di copia che rappresentano l’ostacolo più grande alla diffusione di questo sistema.

A tale proposito, mi permetto di spezzare una lancia contro il diritto di copia, poiché si tratta di una tassa che corrisponde ad un servizio fornito dall’ufficio pubblico. L’ufficio fotocopia i dati e l’utente paga la tassa. Se, però, i dati sono in un archivio elettronico e l’utente ha la possibilità, perché la legge glielo consente, di accedere all’archivio elettronico, non c’è erogazione di alcuna prestazione; piuttosto si dovrebbe tassare il collegamento e stabilire che l’accesso all’archivio penale ha un costo per l’avvocato, come un abbonamento a Il foro italiano o al Repertorio della giurisprudenza. I dati sono digitali, quindi l’utente li può leggere e, poiché li può anche scaricare e stampare, non è dovuto il diritto di copia.

I diritti di copia vanno al Ministero dell’economia e delle finanze che dovrebbe in parte trasferirli all’ufficio giudiziario. Immaginate che, per poter esigere questo diritto di copia, a Milano ci sono due persone che si occupano di seguire e controllare l’avvocato che sfoglia i fascicoli e seleziona le pagine che intende richiedere. Nel momento in cui tutto questo sistema viene meno, vengono meno i costi.
Se vogliamo recuperarli in altra maniera, possiamo trovare la forma per farlo; penso, ad esempio, a un abbonamento, a una tassa sul processo. Così come nel civile si paga il contributo unificato per l’inizio del processo, nel penale si potrebbe dover pagare un contributo unificato, salvo i casi di esonero.

Non devo essere io a suggerire le modalità; ne esistono tantissime. Si tratta comunque di un’esigenza che sicuramente è sentita.

Gli avvocati del Foro di Milano sono molto più attenti a questi nuovi sistemi, anche perché hanno cominciato a vederne i vantaggi. Gli avvocati hanno detto che pagherebbero anche l’abbonamento annuale pur di non dover scegliere le pagine una ad una. Molte volte di un processo a un avvocato interessano soltanto alcune parti, perché magari l’assistito è un imputato marginale; tuttavia, anche solo la scelta delle pagine che interessano comporta un lavoro e quindi una spesa in termini di tempo per l’avvocato.

Questa è la situazione nel settore penale.

Nel settore amministrativo, allo stato attuale, manca un sistema che gestisce tutto quanto il personale. Abbiamo avanzato la richiesta al CNIPA per l’impiego del software già utilizzato dal Ministero dell’economia e delle finanze. La richiesta è all’esame del CNIPA: se verrà accolta, nell’arco di un anno noi avremo anche la gestione completa del personale amministrativo.

Attualmente abbiamo la gestione delle spese, del registro delle presenze – per mezzo dell’orologio – e abbiamo sviluppato il protocollo in tutti quanti gli uffici. In alcuni casi, soltanto come protocollo minimo, quindi relativo soltanto ai dati di registrazione; tuttavia, stiamo sviluppandone la diffusione anche a livello documentale.

Si tratta di una rivoluzione enorme. Alla DGSIA abbiamo adottato questo protocollo. Quando sono arrivato, tanti anni fa, esisteva già la possibilità sia di vedere a video il documento, sia di compiere la ricerca dei documenti.

Questo costituisce un vantaggio, ma anche una complicazione, perché si deve creare il fascicolo che molto spesso è complesso da identificare, perché non è il fascicolo della singola domanda del cittadino a cui si risponde e che, quindi, si esaurisce con la risposta. Si tratta di fascicoli che rappresentano la gestione di un contratto che dà origine alla gestione di altri contratti: creare un fascicolo omogeneo e razionalmente ben costruito è un’operazione complessa che richiede innanzitutto una rivoluzione nella testa delle persone, prima ancora che una rivoluzione informatica. La struttura informatica esiste; ciò che deve essere sviluppata è la formazione.

Credo di aver dato una quadro completo. Sono pronto a rispondere alle domande.

Mi permetto un ultimo atto di orgoglio: credo che abbiamo lavorato. Abbiamo senz’altro affrontato una serie di contrasti, di errori, siamo tornati indietro, abbiamo preso atto di molte situazioni; tutto questo lavoro, però, è stato aggravato dal fatto che l’informatica va avanti ogni giorno e quella che era la soluzione giusta di ieri può rivelarsi oggi una bestialità totale.

Il mio mandato scadrà a breve e penso che chi verrà dopo di me, se potrà dire «ho fatto», mi farà il più grande complimento. Nulla si realizza dal niente e in un solo giorno; se, dunque, chi verrà dopo di me potrà dire «ho fatto», significherà che abbiamo lavorato bene prima.

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Per quanto riguarda i profili organizzativi, sicuramente il processo telematico nasce cercando di unire all’attività giuridica e a quella informatica anche l’attività della organizzazione. Noi siamo andati negli uffici giudiziari per parlare del processo telematico con professori di scienza dell’organizzazione, cercando quindi di introdurre delle conoscenze estranee. Questo è sicuramente uno dei problemi più rilevanti, ovvero l’integrazione tra l’informatica e tutto il resto.

C’è una sorta di cesura già a livello del Ministero tra le norme e l’informatica. Ho già anticipato – e lo ribadisco – che prima del citato articolo 51 e della notifica telematica a mezzo del processo telematico esistevano tante norme precedenti che parlavano di notifiche a mezzo di posta certificata: dalle norme che riguardavano il processo societario a tutte le successive. Quello che noi abbiamo richiesto successivamente appartiene a un’altra situazione.

Anche in questo caso, cito un esempio perché il problema sia chiaro; altrimenti, se si parla in astratto, qualcuno può dire che la norma esisteva già e chiedersi il motivo di questa introduzione. Se l’ufficio non ha uno strumento integrato, quando riceve un atto processuale a mezzo di posta certificata, deve stamparlo e poi registrarlo nei vari registri del tribunale. Questo significa che rispetto all’organizzazione precedente, si ha una maggiore rapidità nella comunicazione, ma anche un’ulteriore attività da compiere – quella di stampare il documento – che non è di poco conto.

Se invece si introduce il sistema della notifica telematica nell’arco di uno strumento organizzato, l’ufficio giudiziario riceve l’atto da parte dell’avvocato e l’atto viene classificato e memorizzato in via automatica. L’attività del cancelliere è solo di controllo: egli deve verificare che il documento sia arrivato integralmente, che il documento abbia la firma digitale e via dicendo. In tal modo, non c’è più la necessità di stamparlo e tutta l’attività preliminare del processo si svolge in automatico.

L’avvocato compila – questo lo abbiamo potuto verificare – il decreto ingiuntivo; successivamente il sistema, secondo le istruzioni delle tabelle di distribuzione del lavoro, invia il decreto ingiuntivo al singolo giudice che lo riceve sulla propria scrivania informatica. Tutto, dunque, avviene in via automatica.

Lo stesso vale in senso contrario. L’avvocato integra i dati con la sua agenda, quindi non deve stampare, né compiere quella che altrimenti sarebbe un’attività gravosa. In questa maniera la notifica telematica è un vantaggio.

Vi è, poi, un altro aspetto. L’organizzazione deve essere razionale. Nel codice del 1942 c’era una notifica che era quella basilare, ovvero la notifica a casa. Allora, a casa si trovava sempre qualcuno. Le donne che lavoravano erano poche e le famiglie erano numerose; se non si trovava la moglie si trovava la zia. Quella, dunque, era la notifica principe. Le altre erano notifiche residuali: affissione all’albo, notifica a mezzo posta.

Nel momento in cui noi abbiamo modificato la struttura sociale, dobbiamo creare una notifica di riferimento. Non possiamo pensare che l’ufficio decida se inviare la notifica a mezzo fax, telefax, posta o tramite ufficiale giudiziario, altrimenti creiamo disorganizzazione. La notifica telematica è la notifica obbligatoria e unica; le altre sono notifiche per i casi eccezionali. L’articolo 143 (relativo alla notifica a persona di indirizzo sconosciuto) resta, ma si riferisce a una circostanza residuale, non normale.

Mi è stato chiesto il motivo di questa resistenza, e il perché non vi sia un vantaggio per il cittadino e manchi la percezione del miglioramento dei servizi. Ebbene, io direi che manca innanzitutto questa integrazione fra organizzazione e strumento informatico. È necessario migliorare la formazione di tutti gli utenti, non solo insegnando le note elementari dello strumento della informatizzazione, ma anche illustrandone le potenzialità a livello organizzativo.

Cito nuovamente un esempio: quando abbiamo introdotto il registro informatico, uno dei problemi più assurdi che siamo stati costretti ad affrontare riguardava il cosiddetto «cronologico». Alcuni atti del processo dovevano andare in un registro per acquisire data certa: il cronologico, appunto. Io mi sono subito imposto, sostenendo che in un sistema informatico il cronologico lo dà la macchina. Se, poi, si vuole un registro di cronologico, si indicizzano gli atti secondo la data. Mi è stato risposto che in questa maniera gli uffici sarebbero stati costretti a fare tutto entro il giorno. Ho ribattuto che, in questa maniera, recuperiamo la dimensione reale dell’attività. Se un ufficio non riesce a mandare nel cronologico tutti gli atti, quindi non riesce a smaltire il lavoro nel giorno, per quale motivo dovremmo falsificare il dato e far sembrare che tutto funziona, quando invece non funziona niente? L’importante è stabilire perché il sistema non funziona: mancano le risorse umane, le risorse strumentali o ci sono dei lavativi? È questo il problema da affrontare.

Ho chiesto le statistiche sui ritardi della cancelleria, non perché voglia sparare ai cancellieri o creare uno strumento punitivo, ma perché questo è uno strumento conoscitivo della sofferenza dell’attività, anche da parte del cancelliere. Si vede, quindi, l’importanza di comunicare queste norme.

Di recente, in una riunione, il dirigente di un ufficio, non so quale – mi è stato raccontato l’episodio e, giustamente, il peccatore è rimasto nell’anonimato, ma d’altro canto a me interessa il fatto sintomatico – ha chiesto per quale motivo i dirigenti non possano utilizzare i software che vogliono e che trovano sul mercato. Evidentemente ignorava il fatto che esiste un regolamento dei registri di cancelleria e le regole tecniche che stabiliscono che ci si debba avvalere di software ministeriali o, comunque, occorre l’autorizzazione del Ministero. Non è, insomma, un atto di prepotenza. Del resto, l’informatica, se non è diffusa e strutturata, in forma integrale non serve a niente. Se il software dell’ufficio A non collabora con l’ufficio B abbiamo perso tempo e non abbiamo creato un servizio di integrazione. Sicuramente, dunque, un miglioramento della cultura è un’attività che serve a far crescere questa capacità di utilizzo dello strumento informatico.

A Milano stiamo lavorando in questo senso. Abbiamo, infatti, una squadra composta da più persone di diverse professionalità che riuniscono tutti gli attori e ascoltano i problemi. Il cancelliere – ricorro sempre a un esempio per farvi comprendere da dove si parte e dove si deve arrivare – sostiene che se deve mandare il biglietto di cancelleria lo deve firmare. Il decreto legislativo del 1993, all’articolo 3, prevede che sia sufficiente l’identificazione (con nome e cognome) del pubblico ufficiale che emette il certificato. Al resto provvede la struttura informatica, che comunica con sicurezza che quell’atto proviene da quell’ufficio. L’avvocato, a quel punto, nel momento in cui arriva un atto firmato «tribunale» dalla macchina del tribunale, non ha interesse a verificare che vi sia la firma digitale del cancelliere.

Semmai, ha interesse a conoscere il nome del cancelliere, la riferibilità alla persona fisica, ma nient’altro.

I cancellieri si sono convinti e si sono dichiarati d’accordo. Tuttavia, questa è un’attività che si dovrebbe svolgere a cascata; noi dovremmo poter formare una squadra che formerà tutti gli altri. Nel penale lo hanno fatto: devo dire che il collega Pellegrini, da questo punto di vista, è stato bravissimo. Nel civile, al momento, siamo senza responsabile dell’area. Naturalmente ognuno sa fare meglio alcune attività e non sa farne altre.

Il collega Pellegrini sa girare l’Italia e sa creare questo «afflato». Lui segue con tanta pazienza le lezioni e vi assicuro che è una barba terribile dover sentire ogni volta le stesse cose. Tuttavia, lui è l’unico ad avere l’autorevolezza per dare risposte precise e secche. È necessario trasmettere in questo momento una risposta in merito alle soluzioni. Questa risposta non la può dare chiunque. Da questo punto di vista, la formazione è un aspetto molto importante; sarebbe peraltro opportuno svolgerla a cascata, in maniera che il gruppo di alti formatori formi una platea molto più vasta che poi, anche nel piccolo ufficio del giudice di pace, dia le indicazioni giuste.

Se dicessi che, a questo punto, l’obbligatorietà è matura mi contraddirei. Se prima dico che non vediamo risultati buoni perché non c’è un acculturamento diffuso e poi sostengo che tutti sono pronti per il cambiamento, cadrei in contraddizione.

Secondo me, considerata la nostra abitudine di attrezzarci alla vigilia di ogni cosa, è necessario dare una spinta. Ho detto prima che la notifica telematica è matura perché la cultura dell’e-mail è diffusa e matura. Il processo telematico, invece, dal punto di vista dell’obbligatorietà, non è maturo perché la cultura di scrivere un documento informatico, apporre la firma digitale e spedirlo non è ancora un patrimonio diffuso.

In merito al fatto che vi siano troppi cancellieri e troppo personale, se tutti o alcuni si sono potuti vantare di essere sopravvissuti senza aumentare, anzi diminuendo le piante organiche, il merito è dell’informatica.

Se Roma non è al tracollo, se soprattutto gli uffici del nord – in quel caso, c’è una scopertura rispetto alla pianta organica del 25-30 per cento – non sono paralizzati, un po’ di merito va riconosciuto all’informatica.

Proviamo a togliere l’informatica dagli uffici, ferme restando le attuali scoperture di organico e gli attuali livelli di litigiosità, ben più elevati rispetto a venti o dieci anni fa: ci sarebbe sicuramente il tracollo totale.

Posso dire che alcuni uffici vengono aiutati con il cosiddetto data entry: nel momento in cui c’è una grossa sofferenza, si fa diventare informatica la spesa di quelli che diventano sostanzialmente dei cancellieri, sia pure ausiliari. Grazie a questo, però, molti uffici sopravvivono. La procura di Roma sostiene di poter produrre i fascicoli per gli avvocati, che così possono leggerli immediatamente, soltanto grazie a questo servizio. In assenza di questo servizio, o se lo stesso venisse classificato stricto iure come un servizio non informatico, ci sarebbero serie difficoltà.

Sicuramente, alla lunga, potremo dire che abbiamo «troppo di», ma questo vale per le fasce più basse. Con il processo telematico gli uscieri spariscono. Non c’è più attraversamento o spostamento del fascicolo, quindi non c’è più usciere. Sicuramente gli uscieri sono una categoria a rischio, ma questo non vale per l’ausiliare di alto livello, quello che supporta il giudice nella ricerca. La ricerca informatica da un lato è più facile, dall’altro è meno intuitiva. Nel fascicolo cartaceo posso avvalermi della memoria visiva: lo apro dove l’ho aperto sempre e trovo immediatamente la pagina. In informatica questo non accade.

Noi abbiamo bisogno, quindi, di supporto se vogliamo destinare le nostre attività allo ius dicere. Non posso dire che ci sarà un surplus; sicuramente è necessaria una riqualificazione del personale, perché avremo sempre meno bisogno di personale di bassa qualifica e sempre più di personale di alta qualifica.