L’assegnazione di un servizio
pubblico, quale il servizio di trasporto sanitario, mediante gara
costituisce un essenziale strumento per l’individuazione dei gestori
del servizio secondo modalità che consentono il corretto funzionamento
del mercato ed assicura la c.d. concorrenza per il mercato; ciò nei
casi in cui si ritiene necessario affidare, sulla base di
circostanziate motivazioni, la gestione di un servizio pubblico ad un
unico soggetto. Invero, soltanto
il confronto competitivo tra operatori può consentire la piena
realizzazione del gioco della concorrenza, con beneficio diretto per lo
sviluppo competitivo del paese e indiretto per tutti i cittadini.
. . . . . .
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
Segnalazione del 13 novembre 2008 (rif AS487)
Affidamenti diretti per la fornitura dei servizio di trasporto in soccorso ad enti di volontariato
(Bollettino n. 43/2008)
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano
Regione Marche
L’Autorità intende formulare alcune osservazioni in merito al sistema di affidamento del servizio di trasporto sanitario disciplinato dall’articolo 10bis della legge Regione Marche n. 36/1998 recante “Sistema di emergenza sanitaria”, modificata da ultimo dalla legge Regione Marche n. 13/2008.
Tale norma prevede che, ove il servizio di trasporto sanitario non possa essere assicurato dalle aziende sanitarie e dall’INRCA che si avvalgono dei mezzi e personale propri, tale servizio è affidato “in via prioritaria” “alle associazioni di volontariato, alla CRI e agli enti pubblici accreditati, al fine di garantire l’espletamento del servizio di interesse generale in condizioni di equilibrio economico per il bilancio regionale”. I rapporti tra Servizio sanitario regionale e i soggetti suindicati sono regolati da convenzioni che prevedono “l’esclusiva erogazione dei rimborsi delle spese effettivamente sostenute, secondo i criteri stabiliti dalla Giunta regionale, sentita l’ANPAS sezione marchigiana e la rappresentanza regionale della CRI, sulla base dei principi di economicità, efficienza e non sovracompensazione dei costi sostenuti”.
Le imprese private accreditate (soggetti diversi, quindi, da CRI, associazioni di volontariato e altri enti pubblici accreditati) possono svolgere, in via residuale, attività di trasporto sanitario; tali imprese sono assoggettate alle regole dei contratti pubblici di servizi e forniture, dovendo la loro scelta avvenire tramite gara (articolo 10bis, comma 2, lettera b).
Anteriormente alla recente entrata in vigore dell’articolo 10bis, la legge regione Marche n. 36/1998, all’articolo 9, comma 5, si limitava a prevedere che “la disponibilità dei mezzi di soccorso sul territorio è garantita: a) dalle singole Aziende USL, dalle Aziende ospedaliere e dall’INRCA; b) dalla CRI e dalle associazioni di volontariato autorizzate e convenzionate […]; c) da istituzioni o enti pubblici sulla base di protocolli di collaborazione e di reciproche intese; d) da società private attraverso apposite convenzioni o contratti, ove non sono disponibili i mezzi di cui alle lettere a), b) e c)”. Per dare attuazione a tale previsione la Giunta Regionale aveva adottato la delibera n. 794 del 7 maggio 2002 recante “Approvazione dello schema tipo di accordo per la disciplina dei rapporti con le associazioni di volontariato che esercitano attività di trasporto sanitario” con cui la Regione si impegnava ad introdurre “un sistema di monitoraggio che assicur[ava] la conoscenza del numero, della tipologia, dell’esito e del costo dei servizi resi allo scopo di definire, nei termini previsti dall’intesa sottoscritta con ANPAS, la CRI e le Confraternite della Misericordia (…)” (punto 2 del documento istruttorio allegato alla delibera citata).
Un’associazione rappresentativa di imprese attive nella fornitura del servizio di trasporto sanitario nella Regione Marche ha segnalato a questa Autorità gli effetti restrittivi derivanti dal sistema di affidamento del servizio in questione adottato nella Regione citata; secondo il segnalante, mediante le disposizioni di cui al citato articolo 10bis, introdotto dalla legge n. 13/2008, la Regione Marche intenderebbe continuare, in via prioritaria, nell’affidamento diretto del servizio del trasporto sanitario alla Croce Rossa Italiana (di seguito CRI) e alle altre associazioni di volontariato. Inoltre è stato sottolineato come il sistema di monitoraggio dei costi sostenuti dagli enti citati, di cui alla delibera regionale n. 794/2002, non sarebbe mai stato attuato.
In via preliminare, l’Autorità intende ricordare quanto già rilevato nella segnalazione AS385 “Regione Lazio: Istituzione Della Azienda Regionale Ares 118” del 29 marzo 2007, in cui erano stati rappresentati i problemi concorrenziali derivanti della modalità di affidamento del servizio di trasporto sanitario nella Regione Lazio, in quanto affidato in via diretta (ossia senza lo svolgimento di una gara) ed esclusiva a CRI.
Nella segnalazione richiamata l’Autorità, in linea con il consolidato orientamento in materia (cfr., tra tutte, le segnalazioni AS 222 “La disciplina dei servizi pubblici locali nell’articolo 23 del disegno di legge n. 699” dell’ottobre 2001, AS311 “Modalità di affidamento della gestione di servizi pubblici locali” del settembre 2005, AS336 “Modalità di affidamento di lavori nell’ambito di concessioni pubbliche” del marzo 2006, AS375 “Affidamento di servizi pubblici locali aventi rilevanza economica secondo modalità c.d. in house e ad alcuni contenuti della legge delega in materia di tali servizi” dell’ottobre 2006), aveva ribadito il principio secondo cui l’assegnazione di un servizio pubblico, quale il servizio di trasporto sanitario, mediante gara costituisce un essenziale strumento per l’individuazione dei gestori del servizio secondo modalità che consentono il corretto funzionamento del mercato ed assicura la c.d. concorrenza per il mercato; ciò nei casi in cui si ritiene necessario affidare, sulla base di circostanziate motivazioni, la gestione di un servizio pubblico ad un unico soggetto.
Nella citata segnalazione l’Autorità – dopo avere ricordato che, in linea con i principi giurisprudenziali comunitari, anche le organizzazioni di volontariato e sanitarie, che forniscono servizi di trasporto di urgenza, pur soggette a regimi speciali e ancorché ispirate principi di solidarietà, sono imprese – ha auspicato che la Regione Lazio (allo scadere della convenzione in vigore con CRI nel 2009) procedesse all’espletamento di una gara per l’affidamento del servizio, prevedendo anche limiti temporali alla rinnovabilità dello stesso.
L’Autorità intende ricordare inoltre che, successivamente alla citata segnalazione AS385 del 2007, la Corte di Giustizia nella sentenza 29 novembre 2007, relativa alla causa C-119/06, è intervenuta nuovamente in tema di affidamento del servizio di trasporto sanitario ad associazioni di volontariato in assenza di gara: si trattava, in particolare, di convenzioni stipulate tra Regione Toscana e alcune associazioni di volontariato per l’erogazione del servizio di trasporto sanitario nel territorio toscano in assenza di gara.
In tale decisione il giudice comunitario ha ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui le associazioni di volontariato, ancorché non perseguano fini di lucro e siano ispirate da principi solidaristici e sebbene le prestazioni fornite dai collaboratori siano per lo più o totalmente a titolo gratuito, sono imprese ai sensi del diritto antitrust; tali associazioni, infatti, possono esercitare un’attività economica in concorrenza con altri operatori, nonostante il vantaggio concorrenziale della cospicua riduzione della spesa concernente le risorse umane. Pertanto, sebbene le associazioni di volontariato possano offrire servizi a prezzi più contenuti rispetto a quelli offerti da altri concorrenti, ciò non esonera tali associazioni dal partecipare a procedure selettive di aggiudicazione.
La Corte di Giustizia inoltre ha rigettato un’eccezione sollevata dal Governo Italiano secondo cui le operazioni di trasporto sanitario nella regione Toscana venivano effettuate a fronte del solo rimborso delle spese effettivamente sostenute dalle associazioni di volontariato, accertando in concreto che, per il calcolo degli importi da erogare, la Regione Toscana si fondava su una metodologia preventiva e forfetaria per cui il contratto per l’erogazione delle prestazioni in questione doveva essere considerato a titolo oneroso.
Alla luce degli elementi suesposti, l’Autorità intende rilevare come l’articolo 10 bis della legge Regione Marche n. 36/1998 sopra illustrato sollevi alcune perplessità nella parte in cui affida il servizio di trasporto sanitario, “in via prioritaria”, “alle associazioni di volontariato, alla CRI e agli enti pubblici accreditati”.
Infatti, l’Autorità – sebbene non possa non rilevare il contenuto meritorio della finalità che intende perseguire la disposizione regionale in esame nella parte in cui potrebbe consentire il contenimento della spesa sanitaria pubblica – ribadisce l’orientamento del giudice comunitario e richiama i principi già affermati nella segnalazione AS385 del 2007, secondo cui anche le organizzazioni di volontariato, che forniscono servizi di trasporto di urgenza, pur soggette a regimi speciali e ancorché ispirate a principi di solidarietà, sono imprese ai sensi del diritto antitrust, soggiacendo pertanto alle regole delle concorrenza che richiedono lo svolgimento di una gara per la selezione del fornitore del servizio.
Inoltre, considerato che sono attive in alcune zone della Regione Marche imprese private che forniscono il servizio di trasporto sanitario, l’Autorità rileva che il principio di parità di trattamento tra i partecipanti alla gara può eventualmente essere garantito prevedendo nei bandi di gara meccanismi che consentano un’effettiva concorrenza tra i partecipanti, in modo da scongiurare condizioni significativamente difformi tra gli stessi.
Peraltro, l’Autorità intende evidenziare che, a fronte della nuova disposizione contenuta nell’articolo 10bis della legge n. 36/1998 sopra descritto e della citata delibera regionale n. 794/2002, si è proceduto a verificare in concreto i costi effettivamente sostenuti dalle associazioni di volontariato per la fornitura del servizio di trasporto sanitario.
Dalle informazioni e dalla documentazione fornita dalla Regione Marche non risulta che la stessa abbia realizzato un sistema di monitoraggio dei costi così come indicato sia nella delibera n. 794 del 2002 sia nel citato articolo 10bis, in relazione al quale la Regione si sarebbe limitata ad istituire, nel 2008, un “gruppo di lavoro”, peraltro con compiti di mero studio.
Fatte salve le precedenti considerazioni, l’Autorità richiama comunque l’attenzione della Regione Marche sull’opportunità di riflettere in merito all’efficacia di un’attività di monitoraggio sui costi del servizio di trasporto sanitario sostenuti dalle associazioni di volontariato che erogano il servizio in questione. Ciò in quanto la realizzazione del processo di monitoraggio dei costi – che peraltro, sebbene previsto già dal 2002, non è stato a tutt’oggi avviato – in ragione della sua evidente complessità, potrebbe comportare costi maggiori rispetto a quelli derivanti dall’espletamento di gare pubbliche; strumento, quest’ultimo, che si ritiene l’unico in grado di consentire un efficace confronto tra le strutture di costo dei diversi soggetti potenzialmente in grado di offrire il servizio.
In conclusione l’Autorità rileva che, nella prospettiva antitrust, è sempre preferibile, anche in presenza di organizzazioni di ispirazione solidaristica ma che svolgono comunque attività economica, scegliere il fornitore di servizi pubblici mediante procedure selettive.
Soltanto il confronto competitivo tra operatori può consentire la piena realizzazione del gioco della concorrenza, con beneficio diretto per lo sviluppo competitivo del paese e indiretto per tutti i cittadini.
Roma, 13 novembre 2008
Il presidente
Antonio Catricala’
