Stabilizzazione precari: sentenza Corte Costituzio…

Stabilizzazione precari: sentenza Corte Costituzionale

Impiego pubblico – Norme della Regione autonoma della Sardegna – Disciplina transitoria dei contratti a termine Centri servizi per il lavoro (CSL) e Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) – Prolungamento dei termini di durata dei contratti a tempo determinato che non siano stati rinnovati dalle soppresse province sarde – Disposizioni in materia di proroga dei termini – Proroga al 30 giugno 2011 del termine per l’acquisizione dei requisiti che consentono ai lavoratori precari assunti con contratto di lavoro a termine o con forme contrattuali flessibili o atipiche di partecipare alle procedure di stabilizzazione previste dal Piano pluriennale per il superamento del precariato; Disposizioni in materia di proroga di termini – Proroga al 30 giugno 2011 del termine entro il quale ulteriori figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti per partecipare alle procedure di stabilizzazione; Stabilizzazione nei ruoli regionali – Previsione che siano compresi sia i periodi lavorativi svolti attraverso contratti di tirocinio formativo retribuito, sia le altre attività lavorative eventualmente svolte in precedenza presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche.

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Corte Costituzionale

Sentenza numero 277 del 22 novembre 2013

(presidente Silvestri, redattore Mazzella)

(…)

Considerato in diritto

1.– Con ricorso notificato il 21-27 agosto 2012, depositato in cancelleria il successivo 31 agosto e iscritto al n. 116 del registro ricorsi dell’anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 3, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Sardegna 26 giugno 2012, n. 13 (Rimodulazione del quadro degli interventi regionali a sostegno delle politiche del lavoro e disposizioni in materia di contratti a termine), intesa all’attuazione degli accordi istituzionali per la proroga e la prima concessione degli ammortizzatori sociali in deroga, per gli anni 2011 e 2012, in riferimento agli articoli 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.

1.1.– L’impugnato art. 2 integra l’art. 4, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna 13 giugno 2012, n. 12, recante «Disposizioni urgenti e integrazioni alla legge regionale 4 agosto 2011, n. 16 (Norme in materia di organizzazione e personale), relativa ai contratti di collaborazioni coordinate e continuative e ulteriori misure di contenimento della spesa pubblica». In particolare, la disposizione regionale in esame aggiunge alle procedure selettive di cui all’art. 4, comma 1, della citata legge reg. n. 12 del 2012, finalizzate agli inquadramenti di cui all’art. 36, comma 2, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2007)», in attuazione del “Piano regionale sul precariato” ivi previsto, «le selezioni effettuate con modalità analoghe attestate dai relativi dirigenti di servizio o generali per le figure professionali aventi i requisiti dei trenta mesi maturati entro i termini stabiliti dall’articolo 6, comma 2, della legge regionale n. 16 del 2011». Secondo il ricorrente, ciò comporta la possibilità di inquadrare anche personale assunto a tempo determinato, così realizzando un inquadramento riservato di personale, in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonché con l’art. 117, terzo comma, Cost., nell’ottica del coordinamento della finanza pubblica.

1.2.– L’impugnato art. 3 dispone la stipulazione immediata da parte dei dirigenti delle gestioni provvisorie dei contratti a termine di cui all’art. 6, comma 8, della legge della Regione autonoma Sardegna 4 agosto 2011, n. 16 (Norme in materia di organizzazione e personale), che non siano stati rinnovati dalle soppresse Province sarde alla data di approvazione della presente legge, e ciò anche nei casi di raggiungimento dei trentasei mesi di lavoro subordinato maturato dai soggetti aventi titolo all’assunzione nelle soppresse amministrazioni provinciali in ordine alle disposizioni straordinarie di cui alla legge della Regione autonoma Sardegna 25 maggio 2012, n. 11 (Norme sul riordino generale delle autonomie locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011).

Ne discende, ad avviso del ricorrente, la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nella materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto la norma in oggetto, nel prolungare la durata dei suddetti contratti, determina il superamento dei limiti fissati dalla legge per l’instaurazione di rapporti di lavoro flessibile e travalica, altresì, il tetto della spesa sostenuta per le medesime finalità.

I principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica nella specie violati sono individuati dal ricorrente nelle disposizioni sui rapporti di lavoro flessibile contenute nell’art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), là dove ribadiscono il limite di trentasei mesi complessivi di lavoro a termine – mediante il rinvio alla normativa generale sul rapporto di lavoro a tempo determinato di cui al decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES) – e nell’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale stabilisce che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del cinquanta per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.

2.– Con successivo ricorso notificato il 19 novembre 2012, depositato in cancelleria il successivo 26 novembre e iscritto al n. 180 del registro ricorsi dell’anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e successive modificazioni e integrazioni, nonché agli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, Cost., della legge della Regione autonoma Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, recante «Finanziamento agli enti locali per il funzionamento dei Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo locale e disposizioni varie», e segnatamente dei seguenti articoli: 1, comma 1; 2, commi 1, 2, 3 e 5; 6, comma 1.

2.1.– Viene censurato, anzitutto, l’art. 1, comma 1, il quale, nel sostituire il comma 8 dell’art. 6 della legge reg. n. 16 del 2011, dispone che, al fine di garantire l’esercizio del servizio pubblico disciplinato dalla legge della Regione autonoma Sardegna 5 dicembre 2005, n. 20 (Norme in materia di promozione dell’occupazione, sicurezza e qualità del lavoro. Disciplina dei servizi e delle politiche per il lavoro. Abrogazione della legge regionale 14 luglio 2003, n. 9 in materia di lavoro e servizi dell’impiego), nelle more di una riorganizzazione di esso, al quale sono preposti i Centri servizi per il lavoro (CSL), i Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e le Agenzie di sviluppo locale di cui all’articolo 6, comma 1, lettera e), della legge della Regione autonoma Sardegna 5 marzo 2008, n. 3 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2008), «è autorizzata nell’anno 2012, a titolo di trasferimento alle competenti amministrazioni locali, la spesa di euro 12.000.000 a valere sulle disponibilità recate dal fondo regionale per l’occupazione di cui all’UPB S06.06.004».

A parere del Governo, tale norma violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., «nell’ottica del coordinamento della finanza pubblica, cui la regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non può derogare», perché – al pari del citato art. 6, comma 8, della legge reg. n. 16 del 2011 nella sua formulazione originaria (dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 212 del 2012) – non richiama il tetto di spesa fissato dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, secondo cui, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa solo nel limite del cinquanta per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.

2.2.– Il Governo censura, altresì, l’art. 2, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, il quale, nel modificare l’art. 3, comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), proroga al 30 giugno 2011 il termine (precedentemente fissato al 18 agosto 2009) per l’acquisizione dei requisiti che consentono ai lavoratori precari, assunti con contratto di lavoro a termine o con forme contrattuali flessibili o atipiche, di partecipare alle procedure di stabilizzazione previste dal piano pluriennale per il superamento del precariato di cui all’art. 36 della legge reg. n. 2 del 2007.

Ad avviso del ricorrente, la norma regionale impugnata, nel prorogare i termini entro i quali devono maturarsi i requisiti che consentono la partecipazione alle procedure di stabilizzazione, violerebbe, non solo i principi di uguaglianza, di buon andamento e d’imparzialità dell’amministrazione di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost., ma anche i principi stabiliti dall’art. 117, terzo comma, Cost. nell’ottica del coordinamento della finanza pubblica e, segnatamente, i limiti temporali previsti dall’art. 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), inderogabili da parte della Regione.

2.3.– L’art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, fissando al 30 giugno 2011 il termine entro il quale ulteriori figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti per partecipare alle procedure di stabilizzazione, modifica l’art. 4, comma 1, della legge reg. n. 12 del 2012 nella parte già novellata dal predetto art. 2, comma 1, della legge reg. n. 13 del 2012 (già impugnato con il primo ricorso). Esso è censurato per le medesime ragioni spiegate contro quest’ultima norma regionale e inoltre perché, al pari del citato art. 2, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012, non rispetta, ai fini della stabilizzazione, i limiti temporali previsti dalla normativa statale di riferimento sopra richiamata.

2.4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre, l’art. 2, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012 nella parte in cui ricomprende tra i requisiti utili ai fini della stabilizzazione nei ruoli regionali «sia i periodi lavorativi svolti attraverso contratti di tirocinio formativo retribuito, sia le altre attività lavorative eventualmente svolte in precedenza presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche amministrazioni». In tal modo, secondo il ricorrente, si realizzerebbe un inquadramento riservato di personale, in violazione dei principi di uguaglianza, di buon andamento e d’imparzialità dell’amministrazione, nonché del principio del pubblico concorso di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost., come pure di quello di coordinamento di finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

2.5.– L’art. 2, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, che estende agli operatori di tutela ambientale che abbiano prestato servizio presso le amministrazioni provinciali l’applicazione dell’impugnato art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012, è, secondo il ricorrente, da ritenere illegittimo per i motivi suesposti in relazione a quest’ultima disposizione.

2.6.– È censurato, infine, l’art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, il quale, nell’integrare l’art 4 della legge della Regione autonoma Sardegna 18 dicembre 2005, n. 37 (Norme in materia di funzionamento e di assegnazione di personale ai Gruppi consiliari), dispone, senza quantificazione numerica o di spesa, che i gruppi consiliari possono stipulare contratti di lavoro autonomo concernenti prestazioni d’opera intellettuale per oggetti determinati di durata non superiore a quella della legislatura. Il Governo ascrive a tale norma la lesione dell’art. 117, terzo comma, Cost., con l’interposizione dell’anzidetto art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, e dell’art. 81, quarto comma, Cost., perché non sono previsti i mezzi finanziari per far fronte alla spesa.

3.– In considerazione della loro connessione oggettiva, i giudizi riguardanti le disposizioni regionali suindicate devono essere riuniti, per essere decisi con un’unica pronuncia.

4.– Di entrambi i ricorsi la Regione autonoma Sardegna eccepisce, in linea generale, alcuni profili d’inammissibilità.

Tutte le eccezioni d’inammissibilità dei ricorsi nella loro interezza devono essere rigettate.

4.1.– L’omessa menzione dei parametri statutari denunciata dalla resistente non sussiste. Quanto all’art. 3, lettera a), dello statuto speciale, perché l’eccedenza dalle competenze legislative ivi previste risulta espressamente denunciata nell’incipit del secondo ricorso e traspare chiaramente, altresì, da tutta l’impostazione del primo. Con riguardo all’art. 7 dello stesso statuto, che assegna alla Regione autonoma «una propria finanza, coordinata con quella dello Stato», perché il ricorrente ha lasciato intendere, senza equivoci, che tale prerogativa, invero non riconducibile ad una assorbente competenza legislativa regionale di fonte statutaria nel settore finanziario (artt. 3 e seguenti dello statuto speciale), non esime neppure la Regione resistente dal rispetto del parametro, espressamente evocato, dell’art. 117, terzo comma, Cost. E con ciò lo stesso ricorrente ha mostrato, evidentemente, di ritenere quest’ultimo parametro idoneo ad attribuire alla Regione stessa un’autonomia più ampia nella materia del coordinamento della finanza pubblica. D’altro canto, la giurisprudenza più recente di questa Corte ha sistematicamente scrutinato alla luce dell’art. 117, terzo comma, Cost. l’osservanza, da parte della legislazione della Sardegna, dei principi fondamentali in subiecta materia, reputandola esplicitamente o implicitamente esulante da qualunque competenza legislativa statutaria (vedi, tra le ultime, sentenze n. 212 e n. 30 del 2012). E, più in generale, si è affermato che anche le Regioni e le Province ad autonomia differenziata sono tenute al rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 3 del 2013, n. 229 del 2011 e n. 179 del 2007).

4.2.– Anche l’eccezione di difetto di motivazione è priva di fondamento, perché il Governo, seppur stringatamente, ha argomentato in maniera adeguata ogni singola censura. E anche quando non ha neppure sommariamente individuato il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica a suo avviso violato, il ricorrente ha illustrato nel modo dovuto le questioni di legittimità delle norme regionali denunciate sotto tale profilo, in relazione agli altri parametri costituzionali volta per volta specificamente evocati.

4.3.– Dev’essere, altresì, disattesa l’eccezione d’inammissibilità delle questioni ricondotte dalla difesa regionale alla volontà del ricorrente di aggredire essenzialmente il meccanismo di stabilizzazione del personale precario, istituito con legge reg. n. 2 del 2007, invero non impugnato a suo tempo, posto che, in realtà, il Governo ha inteso chiaramente censurare le norme in oggetto per le modifiche o integrazioni dell’originario piano di superamento del precariato da esse variamente apportate ai criteri ricognitivi degli aventi titolo a rientrarvi (selezioni iniziali di riferimento, termini di scadenza dei periodi di lavoro rilevante, equipollenza di altre attività lavorative).

4.4.– Va, infine, rigettata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso iscritto al n. 180 del relativo registro dell’anno 2012, perché notificato “in proprio”, non ravvisandosi alcun serio motivo per discostarsi dall’orientamento in base al quale questa Corte ha ritenuto ammissibile tale forma di notificazione nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale (sentenza n. 310 del 2011).

5.– Ciò premesso, ai fini della trattazione, vanno affrontate per prime le questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni regionali concernenti il piano di superamento del precariato delineato dall’art. 36, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007, a partire dall’art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012, nonché dall’art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, proseguendo con l’art. 2, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012, per finire con l’art. 2, comma 3, della medesima legge regionale. Vanno poi esaminate, nell’ordine, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012 e dell’art. 2, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, riguardanti la prosecuzione dei rapporti di lavoro a termine di specifiche categorie di lavoratori già operanti presso le (soppresse) amministrazioni provinciali; la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012, afferente “il servizio pubblico del sistema dei servizi per il lavoro”; le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge da ultimo citata, incidente sulle forme di collaborazione “intellettuale” presso i gruppi consiliari.

6.– Per comprendere meglio i termini delle questioni di legittimità dell’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012 e dell’art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, che possono essere esaminate congiuntamente, è utile premettere, in sintesi, la sequenza normativa del piano regionale di assorbimento del precariato, cui afferiscono entrambe le impugnate disposizioni testé richiamate.

L’art. 36 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007 ha stabilito che possano conseguire il rapporto di lavoro a tempo indeterminato i lavoratori con trenta mesi anche non continuativi di lavoro (svolto in forza di contratti di natura flessibile o atipica con l’amministrazione, gli enti o le aziende regionali) al 30 giugno 2007, e all’uopo ha predisposto un piano di superamento del precariato in base al quale il rapporto a tempo indeterminato è conseguibile con due distinte procedure: 1) a domanda, in caso di rapporto di lavoro instaurato «sulla base di procedure selettive di natura concorsuale»; 2) previo superamento di «prove selettive concorsuali pubbliche», in caso di rapporto di lavoro instaurato senza pubblica selezione, con mero riconoscimento di una premialità riferita al servizio prestato.

L’art. 4 della legge reg. n. 12 del 2012 ha introdotto ulteriori specifiche tipologie di selezione di personale alla base dell’inquadramento a domanda, di cui si è detto sub 1).

L’art. 2, comma 1, della legge reg. n. 13 del 2012, impugnato con il primo ricorso, ha aggiunto al citato art. 4 altre selezioni (effettuate con modalità analoghe a quelle già previste) ai fini della stabilizzazione di personale che avesse maturato trenta mesi «entro i termini stabiliti dall’articolo 6, comma 2, della legge regionale n. 16 del 2011».

Infine, l’art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012, censurato con il secondo ricorso, ha ulteriormente modificato l’art. 4 della citata legge reg. n. 12 del 2012 nella parte aggiunta dall’impugnato art. 2, fissando definitivamente al 30 giugno 2011 il termine entro il quale il personale destinatario delle selezioni contemplate dalla prima novella deve aver maturato i trenta mesi di lavoro precario utili ai fini della stabilizzazione. E ciò ha fatto, richiamando l’art. 3, comma 5, della legge reg. n. 3 del 2009, contestualmente innovato dall’art. 4, comma 1, della stessa legge reg. n. 17 del 2012 (verosimilmente anche alla luce della caducazione nelle more intervenuta – con sentenza n. 212 del 2012 di questa Corte – dell’art. 6, comma 2, della legge reg. n. 16 del 2011).

6.1.– La difesa della Regione resistente sostiene che la prima norma impugnata (art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012), modificata dopo pochi mesi con la seconda, non ha avuto medio tempore alcuna applicazione, donde prospetta la sopravvenuta cessazione della relativa materia del contendere. A ben vedere, però, l’art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012 prevede ulteriori selezioni specifiche in aggiunta alle procedure utili per ottenere la stabilizzazione ai sensi dell’art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del 2007, mentre l’art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012 si limita a ridefinire il termine di esaurimento delle selezioni aggiunte dalla prima novella. La seconda modifica, dunque, s’innesta sulla nuova previsione introdotta dalla prima e ne presuppone la perdurante vigenza, intervenendo solamente sul termine di acquisizione dei requisiti per l’inquadramento a domanda sulla base delle selezioni aggiuntive già introdotte dalla precedente disposizione. Sicché, la materia del contendere non è cessata affatto, perché la variazione del termine apportata dall’art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012 lascia inalterata la prima integrazione dell’art. 4 della legge reg. n. 12 del 2012 con le selezioni contemplate dall’art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012.

6.2.– Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione dettata dall’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012 comporta un inquadramento riservato di personale (assunto a tempo determinato), in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonché con l’art. 117, terzo comma, Cost., nell’ottica del coordinamento della finanza pubblica.

Il ricorrente impugna, inoltre, l’art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, perché, nel modificare l’art. 4, comma 1, della legge reg. n. 12 del 2012 (come già interpolato dal censurato art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012), proroga al 30 giugno 2011 il termine entro il quale ulteriori figure professionali di lavoratori precari acquisiscono i requisiti per partecipare alle procedure di stabilizzazione. In tal modo, la norma in esame non rispetterebbe, ai fini della stabilizzazione, i limiti temporali previsti dalla normativa statale di cui all’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, incorrendo non solo nei vizi già denunciati a carico dell’art. 2 della legge regionale n. 13 del 2012, ma anche nella violazione del principio di coordinamento di finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., al quale la Regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non potrebbe mai derogare.

6.3.– Le questioni di legittimità costituzionale di entrambe le disposizioni regionali succitate sono fondate in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.

6.3.1.– Se, infatti, l’art. 36, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007, con alcune esclusioni, disponeva la stabilizzazione del personale con trenta mesi di lavoro precario all’attivo, sempreché fosse stato assunto con procedure selettive concorsuali pubbliche, l’impugnato art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012 integra le categorie di personale destinatarie d’inquadramento a domanda con ulteriori figure professionali. E le identifica con quelle reclutate mediante selezioni (analoghe a quelle specifiche già introdotte dall’art. 4 della legge reg. n. 12 del 2012 nella sua formulazione originaria) precedentemente non comprese e non rigorosamente rispondenti ai caratteri di stretta concorsualità pubblica previsti dalla normativa di riferimento del 2007. Ciò comporta la violazione degli anzidetti parametri evocati, atteso che la Corte ha ripetutamente dichiarato l’illegittimità di norme che disponevano stabilizzazioni di personale precario delle pubbliche amministrazioni senza prevedere la necessità del superamento di un concorso pubblico (ex plurimis, sentenze n. 51 del 2012, n. 7 del 2011, n. 235 del 2010), ed ha più volte ritenuto eccessivamente generico, al fine di autorizzare una successiva stabilizzazione senza concorso, il requisito del previo superamento di una qualsiasi selezione, ancorché pubblica, «perché tale previsione non garantisce che la previa selezione abbia natura concorsuale e sia riferita alla tipologia e al livello delle funzioni che il personale successivamente stabilizzato è chiamato a svolgere» (sentenza n. 127 del 2011, che richiama le sentenze n. 235 del 2010 e n. 293 del 2009).

6.3.2.– Le medesime ragioni che inficiano l’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012 minano, altresì, l’art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012, che modifica il precedente testo normativo riguardo al termine ultimo del periodo di lavoro temporaneo utile per l’assunzione in pianta stabile del personale selezionato a norma della prima disposizione impugnata.

6.3.3.– La seconda disposizione censurata (art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012) è ulteriormente viziata dal denunciato contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., per violazione del principio fondamentale di coordinamento di finanza pubblica che si evince dalla normativa statale in tema di stabilizzazione di cui all’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006. Diversamente da quanto opinato dalla Regione resistente, infatti, la citata normativa statale ammetteva alla stabilizzazione soltanto personale non dirigenziale che avesse già maturato tre anni di servizio alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 296 del 2006 (in servizio in quel momento o alla luce del lavoro svolto nell’ambito del quinquennio precedente), ovvero che fosse destinato a maturarli in forza di contratti stipulati prima del 29 settembre 2006 e quindi, al massimo, tenuto conto del triennio di servizio necessario, entro il 28 settembre 2009.

Per converso, la stabilizzazione del personale regionale in esame, ricomprendendo lavoratori che abbiano svolto il periodo utile di lavoro precario sino al 30 giugno 2011, sfora il limite previsto dall’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, in spregio all’art. 117, terzo comma, Cost. In proposito, questa Corte ha già avuto modo di affermare che «le norme statali in tema di stabilizzazione dei lavoratori precari costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 18 del 2013 e n. 310 del 2011).

La violazione del parametro costituzionale anzidetto non è scongiurata dallo ius superveniens di cui all’art. 4, comma 6, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito in legge, con modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125. Esso ha previsto, ma solo a decorrere dal 1° settembre 2013 (data di entrata in vigore del citato d.l.), l’avvio di nuove procedure concorsuali miranti all’assunzione a tempo indeterminato, anche con contratti a tempo parziale, a favore di personale non dirigenziale, con contratto a tempo determinato, che presenti, tra gli altri, i requisiti di cui all’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006. Tuttavia, diversamente dalla sopravvenuta disposizione statale con forza di legge, che riserva il concorso a soggetti che possano vantare i periodi di lavoro precario come cristallizzati dalla norma interposta richiamata dal Governo ricorrente, la disposizione regionale impugnata, operativa già nel corso del 2012, incide, prorogandola, sulla durata complessiva dei periodi di lavoro precario spendibili per avere accesso alla procedura prevista dal piano regionale di stabilizzazione. Stabilizzazione che, oltre tutto, si realizza nella fattispecie in esame mediante inquadramento a domanda e, per di più, senza alcuna considerazione per i vigenti vincoli finanziari e di assunzione, che sono, invece, condizionanti secondo la nuova normativa statale sopra richiamata.

Pertanto, dev’essere dichiarata l’illegittimità costituzionale, tanto dell’art. 2 della legge reg. n. 13 del 2012, quanto dell’art. 2, comma 2, della legge reg. n. 17 del 2012.

7.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma, 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, sollevata in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., è parimenti fondata.

Il ricorrente lamenta a ragione la lesione di principi fondamentali in materia di coordinamento pubblico, perché la norma impugnata non rispetta, ai fini della stabilizzazione, i limiti temporali previsti dalla normativa statale (art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006).

Già si è detto supra, infatti, che, contrariamente a quanto prospettato dalla Regione resistente, la legge n. 296 del 2006 prevede un termine al triennio di lavoro utile per tutte le categorie di personale stabilizzando, coincidente, al più tardi, con il 28 settembre 2009.

Di contro, la norma in esame, di stabilizzazione del personale regionale, interessa tutti i lavoratori i quali abbiano svolto il periodo prescritto di lavoro precario sino al 30 giugno 2011. In tal modo, però, essa supera il limite previsto dall’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006 e si pone in non sanabile contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto «le norme statali in tema di stabilizzazione dei lavoratori precari costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 18 del 2013 e n. 310 del 2011, già citate). Conclusione, questa, che non è minimamente scalfita, per quanto si è detto al punto 6.3.3, in fine, dallo ius superveniens di cui all’art. 4, comma 6, del d.l. n. 101 del 2013.

Ne consegue l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012.

Restano assorbiti gli ulteriori profili d’illegittimità sollevati dal Presidente del Consiglio dei ministri.

8.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, sollevata per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost. nell’ottica del coordinamento della finanza pubblica, nonché con gli artt. 3, 51 e 97 Cost., è fondata sotto il profilo della lesione dei principi di uguaglianza e di buon andamento dell’amministrazione.

Con la norma impugnata, invero, il legislatore regionale ha parificato ai periodi di lavoro utile ai fini della stabilizzazione regolata dall’art. 36, comma 2, della legge reg. n. 2 del 2007, svolti secondo quanto da esso previsto in forza di contratto di lavoro a termine, o di forme contrattuali flessibili o atipiche, presso l’amministrazione regionale, gli enti o le agenzie regionali rientranti nel comparto di contrattazione regionale di cui alla legge della Regione autonoma Sardegna 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione), i periodi lavorativi di tirocinio formativo retribuito e le pregresse attività lavorative presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche amministrazioni. Gli uni e gli altri, però, non sono omogenei rispetto al lavoro precario prestato presso l’amministrazione regionale. I periodi di lavoro in tirocinio, perché non sono equivalenti a quelli di lavoro reso, ancorché in posizione precaria, a beneficio della suddetta amministrazione, presentando una significativa componente formativa che è nell’esclusivo interesse del lavoratore tirocinante. I periodi di lavoro presso gli enti locali territoriali e le altre pubbliche amministrazioni, perché non vi è alcuna garanzia che siano utilmente spendibili nel preconizzato svolgimento in pianta stabile di funzioni di competenza regionale. In entrambi i casi, insomma, si tratta di esperienze non assimilabili per qualità e pregnanza a quelle direttamente maturate presso l’amministrazione regionale sarda, la cui equiparazione risulta, pertanto, lesiva dei principi di parità di trattamento e di buon andamento dell’attività regionale desumibili agli artt. 3 e 97 Cost.

L’art. 2, comma 3, della legge reg. n. 17 del 2012 dev’essere, dunque, dichiarato illegittimo, con conseguente assorbimento della censura della medesima disposizione prospettata in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.

9.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 1 e 2, della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012, promossa in relazione all’art. 117, terzo comma, Cost., è fondata nei termini di seguito precisati.

Tali disposizioni sanciscono il prolungamento dei termini di durata dei contratti di lavoro a tempo determinato di cui all’art. 6, comma 8, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, in quanto non rinnovati dalle soppresse Province sarde, prescrivendone la stipulazione immediata ad iniziativa dei dirigenti delle attuali gestioni provvisorie competenti in materia di personale.

A breve distanza dalla data di entrata in vigore della legge reg. n. 13 del 2012, questa Corte ha dichiarato illegittimo, in quanto lesivo del principio di coordinamento di finanza pubblica, l’art. 6, comma 8, della legge regionale n. 16 del 2011, là dove disponeva uno stanziamento per finanziare la stipulazione dei contratti a tempo determinato onde poter proseguire l’attività lavorativa del personale in servizio presso i Centri servizi per il lavoro (CSL), i Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e le Agenzie di sviluppo locale. E ciò, proprio perché tale disposizione regionale non si atteneva al limite fissato dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 (sentenza n. 212 del 2012, già citata).

Il venir meno della norma che già autorizzava la stipulazione dei contratti a termine formanti oggetto del prescritto rinnovo non priva di attualità la questione in esame. La disposizione in questa sede impugnata, infatti, non fa altro che imporre alle gestioni provvisorie delle Province soppresse il sostanziale rinnovo dei contratti («a tempo determinato per la prosecuzione dell’attività lavorativa del personale in servizio [presso CSL, CESIL e Agenzie di sviluppo locale] alla data di promulgazione della legge regionale n. 3 del 2008», come recitava il caducato art. 6, comma 8, cit.) che, alla data di approvazione della legge reg. n. 13 del 2012, le amministrazioni provinciali non avessero ancora concluso.

Pertanto, avendo già questa Corte ravvisato l’illegittimità della norma che aveva rimesso alle Province la stipulazione di tali rinnovi contrattuali (con la conseguenza della sopravvenuta invalidità di quelli sottoscritti nelle more), altrettanto deve dirsi della norma in esame, che ribadisce un ulteriore prolungamento della loro durata presso le gestioni provvisorie. E ciò, sempre per violazione dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, pacificamente riconosciuto nella giurisprudenza di questa Corte come principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (a partire dalla sentenza n. 173 del 2012).

Tanto basta per dichiarare l’illegittimità dell’art. 3 della legge reg. Sardegna n. 13 del 2012.

10.– Per le medesime ragioni è fondata, altresì, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, che ha esteso agli operatori di tutela ambientale già in servizio presso le amministrazioni provinciali le disposizioni dell’art. 3 della legge reg. n. 13 del 2012. E ciò perché, al pari della predetta norma, e per gli stessi vizi denunciati a suo carico (il che giustifica in tale contesto la sostanziale ripetizione dei motivi di censura a suo tempo enunciati avverso il citato art. 3), la disposizione in oggetto viola l’art. 117, terzo comma, Cost., con l’interposizione del principio fondamentale di coordinamento di finanza pubblica di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.

L’obiezione della difesa regionale secondo cui, trattandosi di contratti scaduti nel biennio 2011-2012, la resistente si sarebbe già attenuta (fino a prova contraria) al limite di spesa di fonte statale, non regge. All’opposto, proprio perché la legge regionale non prevede chiaramente il rispetto del limite di spesa imposto dal legislatore statale a decorrere dal 2011 (e quindi anche per gli anni successivi), è la Regione autonoma Sardegna che avrebbe dovuto fornire adeguati elementi di riscontro all’asserita osservanza di essi.

Peraltro, per gli enti locali (comprese le Province) il vincolo finanziario in oggetto è stato introdotto con l’integrazione apportata al sopra richiamato art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 dall’art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2012), che è entrata in vigore il 1° gennaio 2012 (art. 36). Sicché, non v’è alcuna garanzia che la spesa del 2011 relativa ai contratti di lavoro in oggetto presso gli enti provinciali fosse già stata spontaneamente contenuta nei limiti stabiliti dalla norma statale menzionata.

Va, quindi, dichiarata l’illegittimità costituzionale, altresì, dell’art. 2, comma 5, della legge reg. n. 17 del 2012.

11.– Anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, che ha introdotto il nuovo disposto dell’art. 6, comma 8, della legge reg. n. 16 del 2011, è fondata, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.

Con la più volte citata sentenza n. 212 del 2012 questa Corte ha dichiarato illegittimo, in quanto lesivo del principio di coordinamento di finanza pubblica, l’art. 6, comma 8, della legge regionale n. 16 del 2011, là dove disponeva uno stanziamento per finanziare la stipulazione dei contratti a tempo determinato per la prosecuzione dell’attività lavorativa del personale in servizio presso i Centri servizi per il lavoro, i Centri servizi inserimento lavorativo e le Agenzie di sviluppo locale. E ciò perché tale disposizione regionale non richiamava e, quindi, non considerava il tetto di spesa fissato dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.

Orbene, neppure la nuova formulazione dell’art. 6, comma 8, della legge reg. n. 16 del 2011, quale risulta dalla disposizione in esame, tiene conto del limite posto dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.

È pur vero che la lettera della norma impugnata, come rilevato dalla difesa regionale, differisce dal testo originario dello stesso art. 6, comma 8, già dichiarato illegittimo dalla Corte, che disponeva uno stanziamento direttamente inteso a finanziare la stipulazione dei contratti a tempo determinato per la prosecuzione dell’attività lavorativa del personale in servizio presso i CSL, i CESIL e le Agenzie di sviluppo locale. La differenza lessicale si coglie nel senso che, nel testo sostituito dall’ora censurato art. 1, comma 1, la spesa ivi prevista è collegata, in effetti, al più generico fine di garantire l’esercizio del servizio pubblico disciplinato dalla legge reg. n. 20 del 2005 al quale sono preposti i Centri servizi per il lavoro (CSL), i Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e le Agenzie di sviluppo locale.

Milita, tuttavia, a favore della sussistenza del vizio denunciato anche a carico della nuova disposizione, il dato decisivo che la spesa stanziata è la stessa della norma previgente caducata e che essa incide anche stavolta sulle disponibilità recate dal fondo regionale per l’occupazione. Sicché, anche a prescindere dall’esposizione al sospetto di una (non espressamente denunciata) elusione del giudicato costituzionale, la norma impugnata non esclude e, dunque, consente che la spesa ivi autorizzata possa essere tuttora utilizzata per attingere lavoratori a termine o con altre tipologie di lavoro flessibile, ma una volta di più senza richiamare il rispetto del limite di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. In tale prospettiva, la possibilità che ne deriva alla Regione, di procedere ad assunzioni a tempo determinato comportanti una spesa superiore a quella massima stabilita dalla legislazione statale di principio, determina una patente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.

Pertanto, dev’essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. n. 17 del 2012.

12.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2012, invece, non sono fondate.

La norma impugnata, infatti, si limita ad ampliare ai contratti di lavoro autonomo le tipologie degli incarichi per prestazioni d’opera intellettuale che i gruppi consiliari possono affidare, per oggetti determinati e durata non superiore a quella della legislatura, senza con ciò incrementarne il numero e il costo. Così intesa, non si tratta di una norma di spesa, ma di organizzazione (sentenza n. 7 del 2011), ergo rientrante nella materia dell’«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del personale», di competenza esclusiva della Regione ai sensi dell’art. 3, comma l, lettera a), dello statuto speciale. In tale prospettiva, oltre tutto, la norma in oggetto si presta ad un’interpretazione rigorosamente aderente ai vincoli posti dall’art. 117, terzo comma, Cost., con l’interposizione dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, e dall’art. 81, quarto comma, Cost.

In buona sostanza, la prevista utilizzazione dei professionisti intellettuali con contratti di lavoro autonomo (e non più, come in passato, soltanto con incarichi libero-professionali), è sì possibile, ma solo nell’implicito e doveroso rispetto dei limiti posti dal legislatore statale con l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 e, dunque, a parità di spesa complessiva, donde l’insussistenza del dedotto contrasto con i parametri costituzionali evocati.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 2 della legge della Regione autonoma Sardegna 26 giugno 2012, n. 13 (Rimodulazione del quadro degli interventi regionali a sostegno delle politiche del lavoro e disposizioni in materia di contratti a termine);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna n. 13 del 2012;

3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna 13 settembre 2012, n. 17, recante «Finanziamento agli enti locali per il funzionamento dei Centri servizi per il lavoro (CSL), dei Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e delle Agenzie di sviluppo locale e disposizioni varie»;

4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, 2, 3 e 5 della legge della Regione autonoma Sardegna n. 17 del 2012;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità dell’art. 6, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna n. 17 del 2012, promosse, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 81 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.