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Abolizione province: la scheda di sintesi

Un’ampia riforma in materia di enti locali, con l’istituzione delle Città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle province ed una nuova disciplina sulle unioni e fusioni di comuni. E’ stata approvata dalla Camera lo scorso 21 dicembre (disegno di legge governativo n. 1542-A, ma il testo originario del Governo è stato ampiamente riscritto nel corso dell’esame parlamentare).

Di seguito, una scheda di sintesi, a cura dell’ufficio studi della Camera (E QUI IL TESTO APPROVATO):

1) L’intervento sulle città metropolitane

Il disegno di legge approvato dalla Camera individua 9 città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, cui si aggiunge la città metropolitana di Roma capitale.

Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima. Sono peraltro previsti due distinti procedimenti per l’adesione o l’uscita di comuni dalla città metropolitana: uno, ordinario, per il passaggio di singoli comuni da una provincia limitrofa alla città metropolitana (o viceversa), ed un altro, speciale e temporalmente delimitato, per l’uscita di un gruppo qualificato di comuni (ossia un terzo dei comuni compresi nel territorio della città metropolitana ovvero un numero di comuni che rappresentino un terzo della popolazione della provincia, comunque tra loro confinanti) dalla città metropolitana ed il mantenimento della provincia esistente. Entrambi i procedimenti si concludono con l’approvazione di una legge statale, ai sensi dell’articolo 133, primo comma, Cost.

Possono essere costituite ulteriori città metropolitane, con le procedure di cui all’articolo 133, primo comma, Cost., nelle province con popolazione superiore a un milione di abitanti, su iniziativa del comune capoluogo e di altri comuni che complessivamente rappresentino almeno 500 mila abitanti.

Gli organi della città metropolitana sono il sindaco metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana.

Il sindaco metropolitano è il sindaco del comune capoluogo.

Il consiglio metropolitano è composto dal sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione (da 24 a 14). È organo elettivo di secondo grado e dura in carica 5 anni; hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della città metropolitana. Lo statuto può comunque prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano, previa approvazione della legge statale sul sistema elettorale e previa articolazione del comune capoluogo in più comuni o, nelle città metropolitane con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti, in zone dotate di autonomia amministrativa.

Il consiglio l’organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio

La conferenza metropolitana è composta dal sindaco metropolitano e dai sindaci dei comuni della città metropolitana. È competente per l’adozione dello statuto e ha potere consultivo per l’approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi e consultivi.

L’incarico di sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana è svolto a titolo gratuito.

Sono altresì definiti i contenuti dello statuto, che disciplina, tra l’altro, i rapporti tra i comuni e la città metropolitana per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune.

Alle città metropolitane sono attribuite le funzioni fondamentali delle province e quelle attribuite alla città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle province nonché le seguenti funzioni fondamentali proprie: a) piano strategico del territorio metropolitano; b) pianificazione territoriale generale; c) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; d) mobilità e viabilità; e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; f) sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.

Per la prima istituzione delle città metropolitane, che avviene alla data di entrata in vigore della legge, è delineato un procedimento piuttosto articolato. E’ previsto un periodo transitorio prima del definitivo subentro alla provincia, destinato a concludersi entro il 1° novembre 2014 con l’elezione del consiglio metropolitano; entro due mesi dall’insediamento del consiglio è approvato lo statuto definitivo. Nel periodo transitorio opera un comitato istitutivo di 4 membri (sindaco del comune capoluogo, presidente della provincia o commissario, presidente della regione e sindaco di uno degli altri comuni) ed è eletta una conferenza statutaria.

2) L’intervento sulle province

Il disegno di legge approvato dalla Camera individua i seguenti organi della provincia: il presidente della provincia, il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci. Il riparto di competenze è analogo a quello fissato per gli organi della città metropolitana.

Il presidente della provincia è eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia e resta in carica quattro anni; sono eleggibili i sindaci il cui mandato scada non prima di 18 mesi dalla data delle elezioni.

Il consiglio provinciale è composto dal presidente della provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione (da 16 a 10). Il consiglio provinciale è organo elettivo di secondo grado e dura in carica 2 anni; hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della provincia.

L’assemblea dei sindaci è composta dai sindaci dei comuni della provincia. Anche in tal caso, l’incarico di presidente della provincia, di consigliere provinciale e di componente dell’assemblea dei sindaci è svolto a titolo gratuito.

Le funzioni fondamentali delle province sono le seguenti: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali c) programmazione provinciale della rete scolastica d) raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. La provincia può altresì, d’intesa con i comuni, provvedere alla gestione dell’edilizia scolastica con riferimento alle scuole secondarie di secondo grado.

Viene dunque delineato un complesso procedimento per il riordino delle funzioni attualmente esercitate dalle province, cui lo Stato e le regioni provvedono sulla base dei seguenti principi: individuazione per ogni funzione dell’ambito territoriale ottimale di esercizio; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio mediante intesa o convenzione.

Norme specifiche riguardano le province montane, cui le regioni riconoscono, nelle materie di loro competenza, forme particolari di autonomia.

3) Unioni e fusioni di comuni e disciplina generale dei comuni

Il disegno di legge approvato detta disposizioni sulle unioni e fusioni di comuni.

La disciplina delle unioni di comuni viene semplificata con l’abolizione dell’unione di comuni per l’esercizio facoltativo di tutte le funzioni e servizi comunali. Restano ferme le altre due tipologie di unione, quella per l’esercizio associato facoltativo di specifiche funzioni e quello per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali. Per quest’ultima viene confermato il limite demografico ordinario pari ad almeno 10.000 abitanti, ma viene abbassato per i soli comuni montani a 3.000, e viene spostato il termine per l’adeguamento dei comuni all’obbligo di esercizio associato delle funzioni fondamentali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2014.

Viene modificata l’organizzazione dell’ente come segue: viene demandata la definizione del numero dei componenti il consiglio allo statuto dell’unione; è introdotta la figura del segretario dell’unione, scelto tra i segretari dei comuni associati e viene rinnovato il contenuto e le modalità di approvazione dello statuto dell’unione.

E’ prevista la gratuità delle cariche negli organi delle unioni di comuni ed è estesa l’applicabilità delle disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità e incompatibilità relative ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti al primo mandato degli amministratori del comune nato dalla fusione o delle unioni di comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

Sono, inoltre, previste diverse misure agevolative e organizzative per la fusione di comuni volte da un lato a tutelare la specificità dei comuni che si sono fusi e dall’altro a mantenere anche nel nuovo comune le eventuali norme di maggior favore e gli incentivi di cui beneficiano i comuni oggetto della fusione.

Vengono poi definite alcune disposizioni organizzative di tipo procedurale per regolamentare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, principalmente per quanto riguarda l’approvazione dei bilanci.

Viene introdotto un nuovo procedimento di fusione di comuni per incorporazione. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 15 del TUEL (fusione di comuni con legge regionale e referendum tra le popolazioni interessate), il nuovo procedimento prevede che il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato.

Con riferimento alla disciplina generale dei comuni:

viene modificato il numero di consiglieri e assessori nei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti (10 consiglieri e numero massimo di 2 assessori nei comuni fino a 3.000 abitanti, 12 consiglieri e numero massimo di 4 assessori nei comuni con popolazione tra 3.001 e 10.000 abitanti), assicurando peraltro l’invarianza della spesa;

viene sancito che nelle giunte comunali, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 per cento.

4) Le riforme contenute nei decreti-legge 201/2011 e 95/2012

Nella fase finale della XVI legislatura sono stati adottati il decreto-legge 201/2011 e il decreto-legge 95/2012 che, con disposizioni orientate alla finalità di revisione della spesa pubblica, hanno modificato l’assetto dell’ordinamento provinciale.

Con l’articolo 23 del D.L. 201/2011 sono state previste le seguenti misure:

limitazione delle funzioni delle province esclusivamente a quelle di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze (comma 14);

eliminazione della giunta dagli organi di governo della Provincia limitati al Consiglio provinciale e il Presidente della Provincia che durano in carica cinque anni (comma 15);

composizione del Consiglio provinciale con non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia; elezione del presidente della Provincia da parte del Consiglio provinciale tra i suoi componenti (commi 16 e 17): le modalità di elezione dovevano essere stabilite con legge entro il 31 dicembre 2013, ma l’esame del disegno di legge presentato a tal fine dal Governo nella scorsa legislatura non si è concluso;

lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva (comma 18);

lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l’esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell’ambito delle medesime risorse il necessario supporto di segreteria per l’operatività degli organi della provincia (comma 19);

agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, la disposizione del Testo unico per gli enti locali (TUEL) in tema di commissariamento; gli organi provinciali che devono essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012 restano in carica fino alla scadenza naturale; solo decorsi tali termini si procede all’elezione dei nuovi organi provinciali (comma 20);

le regioni a statuto speciale adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni illustrate che non si applicano alle province autonome di Trento e di Bolzano (comma 20-bis).

Con l’art. 17 del D.L. 95/2013 è stato stabilito un procedimento finalizzato ad generale riordino delle province e una ridefinizione delle loro funzioni, allo scopo di configurarle come enti di area vasta (commi 1-4). Sono trasferite ai comuni le funzioni amministrative conferite alle province con legge dello Stato fino alla data di entrata in vigore del decreto, rientranti nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Resta fermo l’assetto degli organi previsto dal D.L. 201/2011, che contempla la soppressione della giunta provinciale (comma 12) e si prevede la redistribuzione tra le province, all’esito della riduzione del loro numero, del patto di stabilità interno in modo da garantire l’invarianza del contributo complessivo (comma 13).

Il riordino delle province è strettamente collegato con l’istituzione delle città metropolitane (ad opera del successivo articolo 18 del medesimo provvedimento) dove si stabilisce la contestuale soppressione delle province nel relativo territorio.

Tra l’adozione del D.L. 201/2011 e quella del D.L. 95/2012, il Governo aveva presentato alla Camera un disegno di legge che disciplinava le modalità di elezione, di secondo grado, degli organi provinciali. L’esame di questo disegno di legge, presentato il 16 maggio 2012, non si è concluso.

Né è stato convertito in legge il D.L. 188/2012, presentato al Senato nel novembre 2012, che stabiliva i requisiti minimi per le province.

Le nuove province sono state individuate dal D.L. 5 novembre 2012, n. 188, all’esito della procedura indicata dal D.L. 95/2012 e sulla base di requisiti minimi definiti dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 luglio 2012. Il relativo disegno di legge di conversione è stato presentato al Senato (A.S. 3558), ma il decreto-legge non è stato convertito nel termine di 60 giorni previsto dalla Costituzione e pertanto è decaduto. La legge di stabilità (L. 228/2012, art. 1, comma 115) ha provveduto a prorogare i termini per il riordino delle province recati dal D.L. 95/2012 e dal D.L. 201/2011.

5) Le province nella legge di stabilità 2013

L’art. 1, comma 115 della legge 228/2012, legge di stabilità per il 2013, ha congelato, fino al 31 dicembre 2013, l’assetto dato all’ordinamento provinciale dai D.L. 201/2011 e D.L. 95/2012, stabilendo le seguenti misure:

1. sospensione fino al 31 dicembre 2013 del trasferimento ai Comuni delle funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province: la disposizione di cui si prevede la sospensione stabilisce che il trasferimento va effettuato dallo Stato e dalle Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, entro il 31 dicembre 2012, salva l’acquisizione da parte delle Regioni, per assicurarne l’esercizio unitario, con intervento sostitutivo dello Stato in mancanza dell’adempimento regionale;

2. sospensione fino alla stessa data del trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali all’esercizio delle funzioni trasferite ;

3. sospensione fino al 31 dicembre 2013 dell’applicazione delle disposizioni in materia di città metropolitane stabilite dall’art. 18 del decreto-legge 95/2012;

4. sospensione fino al 31 dicembre 2013 delle riduzioni delle dotazioniorganiche del personale dell’amministrazione civile dell’interno, che ai sensi dell’ all’articolo 2, comma 2, secondo e terzo periodo decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 si dovrebbero applicare all’esito della procedura di soppressione e razionalizzazione delle province prevista dall’articolo 17 dello stesso decreto, e comunque entro il 30 aprile 2013;

5. proroga al 31 dicembre 2013del termine entro il quale sono stabilite, con legge dello Stato, le modalità di elezione dei componenti del Consiglioprovinciale, termine già stabilito al 31 dicembre 2012 con previsione di gestioni commissariali fino al 31 dicembre 2013;

6. proroga al 31 dicembre 2013del termine per il riordino delle province con atto legislativo di iniziativa governativa, già stabilito in sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge 95/2012;

7. attribuzione di carattere transitorio all’assegnazione delle funzioni di area vasta specificamente previste per le province dal comma 10 dell’art. 17 del d.l. 95/2012 in via definitiva.

6) La sentenza della Corte costituzionale 220/2013

La sentenza3 luglio 2013 n. 220 ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 23, commi 4, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 20-bis dell’articolo 23 del decreto-legge n. 201/2011 e degli artt. 17 e 18 del decreto-legge n. 95/2012.

La sentenza fonda la pronuncia di illegittimità sulla considerazione che lo strumento del decreto-legge, configurato dall’art. 77 della Costituzione come “atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza”, non è “utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate”.

Per la Corte, risulta evidente che le norme censurate incidono notevolmente sulle attribuzioni delle Province, sui modi di elezione degli amministratori, sulla composizione degli organi di governo e sui rapporti dei predetti enti con i Comuni e con le stesse Regioni. Si tratta di una riforma complessiva di una parte del sistema delle autonomie locali, destinata a ripercuotersi sull’intero assetto degli enti esponenziali delle comunità territoriali, riconosciuti e garantiti dalla Costituzione (punto 11.3 considerato in diritto).

L’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., nell’attribuire alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la disciplina in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, conferisce “le componenti essenziali dell’intelaiatura dell’ordinamento degli enti locali” a “leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee di svolgimento dei princìpi costituzionali nel processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali. È appena il caso di rilevare che si tratta di norme ordinamentali, che non possono essere interamente condizionate dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell’art. 77 Cost., concepiti dal legislatore costituente per interventi specifici e puntuali, resi necessari e improcrastinabili dall’insorgere di «casi straordinari di necessità e d’urgenza»”. Perciò, se può essere “adottata la decretazione di urgenza per incidere su singole funzioni degli enti locali, su singoli aspetti della legislazione elettorale o su specifici profili della struttura e composizione degli organi di governo, secondo valutazioni di opportunità politica del Governo sottoposte al vaglio successivo del Parlamento. Si ricava altresì, in senso contrario, che la trasformazione per decreto-legge dell’intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una trasformazione radicale dell’intero sistema, su cui da tempo è aperto un ampio dibattito nelle sedi politiche e dottrinali, e che certo non nasce, nella sua interezza e complessità, da un «caso straordinario di necessità e d’urgenza” (punto 12.1 considerato in diritto).

Inoltre, poiché “la modificazione delle singole circoscrizioni provinciali richiede, a norma dell’art. 133, primo comma, Cost., l’iniziativa dei Comuni interessati – che deve necessariamente precedere l’iniziativa legislativa in senso stretto – ed il parere, non vincolante, della Regione”, la Corte ha ravvisato “una incompatibilità logica e giuridica (…) tra il decreto-legge, che presuppone che si verifichino casi straordinari di necessità e urgenza, e la necessaria iniziativa dei Comuni (punto 12.2 considerato in diritto).

7) La legge 119 del 2013 e il disegno di legge di stabilità per il 2014

L’art. 2 della legge 119/2013, che ha convertito con modificazioni il decreto-legge 93/2013, ha previsto la salvezza degli effetti dei provvedimenti di scioglimento delle province e dei conseguenti atti di nomina dei commissari nonché degli atti da questi posti in essere. Questa sanatoria trova il suo presupposto nella dichiarazione di illegittimità delle disposizioni sulle province stabilita dalla sentenza 220 del 2013 della Corte costituzionale.

Lo stesso articolo 2 sospende fino al 30 giugno 2014 l’applicazione delle disposizioni in materia di uffici e dotazioni organiche dell’amministrazione civile dell’Interno contenute nell’art. 2 del decreto-legge 95/2012, che erano collegate alla riforma delle province disposta dai decreti-legge 201 e 95.

Il disegno di legge di stabilità per il 2014, con l’art. 10, comma 41, consente fino al 30 giugno 2014 la prosecuzione delle gestioni commissariali in atto, che la legge di stabilità per il 2013 ha consentito fino al 31 dicembre 2013″.


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