Linee guida Anac n. 2 sull’offerta economicamente più vantaggiosa. Aggiornamento al correttivo appalti 2017

Linee guida prevenzione corruzione e trasparenza ANAC

Emanate dall'Anac le Linee guida n. 2 sull’offerta economicamente più vantaggiosa, in seguito alle modifiche apportate all’articolo 95 del ‘Codice Appalti’ ad opera del c.d. ‘Decreto correttivo’ n. 56 del 2017.

Le Linee guida ANAC n. 2 sull’offerta economicamente più vantaggiosa, non vincolanti, sono state aggiornate al Decreto Correttivo appalti del 2017, in seguito alle modifiche apportate all’articolo 95 del ‘Codice Appalti’

In seguito alla pubblicazione in gazzetta del 25 maggio 2018, aggiornate anche le Linee Guida n. 2 dell’Anac.

Le Linee guida n. 2 dell’ANAC hanno in primis la finalità di facilitare le stazioni appaltanti e gli operatori economici nella gestione della nuova disciplina, nonché di fornire indicazioni operative per il calcolo dell’OEPV, soprattutto per quanto concerne la scelta del criterio di attribuzione dei punteggi per i diversi elementi qualitativi e quantitativi che compongono l’offerta e la successiva aggregazione dei punteggi.

Per quanto riguarda il valore giuridico del provvedimento dell’ANAC, si tratta linee guida non vincolanti, finalizzate a fornire indicazioni alle stazioni appaltanti sui criteri da seguire per utilizzare uno strumento previsto dalla normativa vigente. consistenti nell’indicazione di best practices per l’adozione di uno strumento che le amministrazione devono adottare, con modalità comunque discrezionali.

La regola dell’offerta economicamente più vantaggiosa

L’idea sottostante al nuovo criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è che la pubblica amministrazione quando acquista lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie esigenze o per offrire determinati servizi all’utenza non deve badare esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la qualità di ciò che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola un trade-off tra costo e qualità e la gara è considerata come il modo più idoneo per garantire il miglior bilanciamento tra queste due esigenze.

L’offerta economicamente più vantaggiosa e il criterio del miglior prezzo

L’art. 95, comma 2, del Codice prevede che le stazioni appaltanti aggiudicano gli appalti e affidano i concorsi di progettazione e i concorsi di idee sulla base del criterio dell’Offerta Economicamente più vantaggiosa (OEPV) individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita.

I casi in cui è possibile il criterio del miglior prezzo, o massimo ribasso

Dall’altro lato la norma citata consente alle stazioni appaltanti (e agli operatori economici) di evitare gli oneri, in termini di tempi e costi, di un confronto concorrenziale basato sul miglior rapporto qualità e prezzo, quando i benefici derivanti da tale confronto sono nulli o ridotti (in relazione all’importo del contratto): in tal caso è possibile l’utilizzo del criterio del prezzo più basso, dandone adeguata motivazione.

In particolare il comma 4, dell’art. 95, stabilisce che può – e non deve – essere utilizzato il criterio del minor prezzo:
a) fermo restando quanto previsto dall’art. 36, comma 2, lett. d), per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro, quando l’affidamento dei lavori avviene con procedure ordinarie, sulla base del progetto esecutivo (…) ;
b) per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
c) per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro, nonché per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e sino alla soglia di cui all’articolo 35 solo se caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
A tale casistica si aggiunge quanto previsto dall’art. 148, comma 6, per quanto riguarda l’affidamento di appalti di lavori nel settore dei beni culturali.

I casi in cui è obbligatorio il criterio del miglior rapporto qualità prezzo.

Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi della norma generale di cui all’art. 95, comma 3, i contratti relativi a:
a) i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché i servizi ad alta intensità di manodopera (ovvero quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto – art. 50, comma 1, ult. per.), fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. a);
b) i servizi di ingegneria e architettura nonché gli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro.

Oltre alle ipotesi appena descritte, si riscontrano, nel Codice, ipotesi speciali nelle quali è prescritto che l’aggiudicazione avvenga sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo e, in alcuni casi, si indicano ulteriori specifiche con riguardo agli elementi di valutazione da tenere in considerazione. Tali ipotesi sono:
a) dialogo competitivo (art. 64, comma 1);
b) partenariato per l’innovazione (art. 65, comma 4);
c) affidamento di servizi sanitari, servizi sociali e servizi connessi, servizi di prestazioni
sociali, altri servizi pubblici, sociali e personali, inclusi i servizi forniti da associazioni sindacali, da organizzazioni politiche, da associazioni giovanili e altri servizi di organizzazioni associative, così come individuati dall’art. 142, commi 5-bis e 5-septies, in quanto non compresi dall’ipotesi sub 95, comma 3, lett. a);
d) servizi di ristorazione (allegato IX), ai sensi dell’art. 144, comma 1;
e) affidamento di servizi sostitutivi di mensa, ai sensi dell’art. 144, comma 6;
f) finanza di progetto, ai sensi dell’art. 183, comma 4;
g) locazione finanziaria, ai sensi dell’art. 187, comma 2;
h) contratto di disponibilità, ai sensi dell’art. 188, comma 3;
i) affidamento a contraente generale, ai sensi dell’art. 195, comma 4.

Il limite del 30 per cento al punteggio economico

L’art. 95, comma 10-bis, introdotto dal decreto correttivo al Codice, di cui al D.lgs. 17 aprile 2017, n. 56, ha prescritto che la stazione appaltante stabilisca un tetto massimo attribuibile al punteggio economico, entro il limite del 30 per cento. Per espressa previsione della norma, tale misura è finalizzata ad assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo e a valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta in modo tale da dare spazio a criteri che garantiscano un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici.

I criteri di valutazione del miglior rapporto qualità/prezzo

Ai sensi dell’art. 95 comma 6, i criteri di valutazione qualità prezzo devono essere oggettivi e connessi all’oggetto dell’appalto, ciò al fine di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento.

Sono considerati connessi all’oggetto dell’appalto quei criteri che:
* riguardano lavori, forniture o servizi da fornire nell’ambito dell’affidamento sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del ciclo di vita (compresi fattori coinvolti nel processo specifico di produzione, fornitura o scambio o in un processo specifico per una fase successiva del ciclo di vita, anche se non sono parte del loro contenuto sostanziale);
* attengono alle caratteristiche dei lavori, dei beni o dei servizi ritenute più rilevanti dalla stazione appaltante ai fini della soddisfazione delle proprie esigenze e della valorizzazione degli ulteriori profili indicati dal Codice.

Sempre all’art. 95, comma 6, del Codice vengono indicati, a titolo esemplificativo, i seguenti criteri:
* a) qualità (pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità, certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni);
* b) possesso di un marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto;
* c) costo di utilizzazione e manutenzione, «avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio, con l’obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione»;
* d) compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9 aprile 2013, relativa all’uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni;
* e) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;
* f) servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica; g) condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.

L’ANAC, a proposito dei criteri, prevede anche alcuni limiti. Tali criteri non dovrebbero essere oggetto di valutazione i requisiti di partecipazione che, per definizione, sono posseduti da tutti i concorrenti, o le condizioni minime – incluso il prezzo – con cui i lavori, servizi o forniture devono essere realizzati; si dovrebbe attribuire un punteggio positivo solo a miglioramenti effettivi rispetto a quanto previsto a base di gara.

I criteri di valutazione soggettivi e i requisiti di partecipazione

Secondo le Linee Guida Anac n. 2, alla luce dell’elenco di cui all’art. 95, viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Nella valutazione delle offerte possono essere valutati profili di carattere soggettivo introdotti qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o di valorizzare caratteristiche dell’offerta ritenute particolarmente meritevoli; in ogni caso, devono riguardare aspetti, quali quelli indicati dal Codice, che incidono in maniera diretta sulla qualità 7 della prestazione.

Naturalmente, anche in questo caso, la valutazione dell’offerta riguarda, di regola, solo la parte eccedente la soglia richiesta per la partecipazione alla gara, purché ciò non si traduca in un escamotage per introdurre criteri dimensionali.

Limitato deve essere, comunque, il peso attribuito ai criteri di natura soggettiva o agli elementi premianti, ad esempio non più di 10 punti sul totale, considerato che tali elementi non riguardano tanto il contenuto dell’offerta ma la natura dell’offerente. Tuttavia si può attribuire un punteggio maggiore in relazione alla specificità dei servizi come avviene per quelli relativi all’ingegneria e all’architettura in ordine ai quali è alta l’interrelazione tra la capacità dell’offerente e la qualità dell’offerta.

La ponderazione

I “pesi” o “punteggi” (e i sub pesi o sub punteggi) di ponderazione sono il valore attribuito dalla stazione appaltante a ciascun criterio (o sub criterio).

Non può essere attribuito a ciascuna componente, criterio o subcriterio un punteggio sproporzionato o irragionevole rispetto a quello attribuito agli altri elementi da tenere in considerazione nella scelta dell’offerta migliore, preservandone l’equilibrio relativo ed evitando situazioni di esaltazione o svilimento di determinati profili a scapito di altri.

Le modifiche delle linee guida Anac n. 2 sull’Offerta economicamente più vantaggiosa del 2018

Due sono gli oggetti della modifica delle linee guida n. 2 alla luce del decreto correttivo appalti 2017:
i) l’ambito oggettivo di applicazione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) secondo il miglior rapporto qualità/prezzo
ii) l’introduzione del limite massimo attribuibile al peso della componente economica (il cui valore massimo non può eccedere il 30 per cento del totale secondo l’attuale formulazione del comma 10-bis dell’articolo 95).

In particolare, sono state introdotte le seguenti modifiche:
a) revisione delle ipotesi generali di utilizzo del criterio esclusivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, secondo il miglior rapporto qualità/prezzo, così come modificati dal decreto correttivo (art. 95, comma 3);
b) revisione dei casi di utilizzo facoltativo del criterio del minor prezzo, così come modificati dal decreto correttivo (art. 95, comma 4);
c) ricognizione di tutti i casi previsti nel Codice di utilizzo necessario del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, secondo il miglior rapporto qualità/prezzo, tra i quali si evidenziano talune ipotesi di affidamento di servizi sociali (artt. 142, 144) e la gran parte delle ipotesi di partenariato pubblico privato e affidamento a contraente generale (artt. 183, 187, 188, 195);
d) richiamo del limite del 30% alla componente economica dell’offerta (art. 95, comma 10-bis);
e) inserimento della previsione che impedisce la valutazione di opere aggiuntive sotto forma di varianti migliorative in fase di offerta (art. 95, comma 14-bis), fornendo al riguardo una esplicitazione della ratio sottesa alla norma.

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Le nuove linee guida Anac n. 2 sull’offerta economicamente più vantaggiosa LINK

Parere del Consiglio di Stato LINK

Relazione illustrativa LINK

Relazione AIR delle Linee Guida (2016)

Per il testo originale del 2016 delle Linee guida n. 2 dell’Anac clicca qui

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