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Procedimenti in autotutela e comunicazione di avvio del procedimento

L'omissione della comunicazione di avvio del procedimento di revoca e annullamento d'ufficio: l'effetto del raggiungimento dello scopo

L’omissione dell’avviso di avvio del procedimento in autotutela, come nel caso di una revoca o di un annullamento d’ufficio, non vizia il provvedimento finale se l’interessato è venuto comunque a conoscenza del procedimento, sì da potere intervenire e presentare le controdeduzioni

Consiglio di Stato, sez. V,  22 luglio 2019, n. 5168

Il Consiglio di Stato chiarisce il rapporto tra procedure in autotutela, come la revoca o l’annullamento d’ufficio, e l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 delle legge 241/1990.

In particolare i giudici di Palazzo Spada riprendono l’arresto giurisprudenziale per cui “l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non vizia il provvedimento tutte le volte in cui l’interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende connotanti l’apertura di un procedimento nei suoi confronti, sì da consentire di ritenere raggiunto in concreto lo scopo cui tende la comunicazione”.

Comunicazione di avvio di procedimento e sue finalità

In linea generale, gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

E questo con una doppia finalità, nell’interesse del privato e del pubblico:

  • quella di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo
  • quella di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto.

Tuttavia se tali finalità, pur in assenza di formale comunicazione, risultano raggiunte ugualmente, l’omissione della comunicazione non è un vizio invalidante.

Nel caso di specie, tali finalità risultano, in concreto, raggiunte. Dall’inosservanza dell’obbligo di comunicazione da parte dell’amministrazione regionale non è derivata alcuna effettiva frustrazione delle possibilità per la società interessata di dispiegare le facoltà difensive e di illustrare esattamente proprio quelle ragioni che il privato ritiene idonee ad incidere sullo svolgimento dell’azione amministrativa, sicché è da escludere il vizio invalidante (cfr., già Cons. Stato, VI, 20 gennaio 2009, n. 258).

Il caso dell’interessato che era venuto a conoscenza informalmente del procedimento di autotutela

Nel caso di specie, un’impresa aveva presentato domanda per un contributo, che veniva in primo luogo concesso e poi revocato.

Tale procedimento di revoca, non formalmente comunicato, era tuttavia stato conosciuto dalla stessa impresa, che in una lettera aveva presentato le proprie controdeduzioni.

Secondo il Consiglio di Stato è decisivo che una precedente interlocuzione con gli uffici pubblici, anche se informali, aveva permesso al privato di interloquire con l’Amministrazione.

Peratanto le finalità sottese all’adempimento dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 risultano in concreto soddisfatte, e alla luce della giurisprudenza per la quale l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non vizia il provvedimento tutte le volte in cui l’interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende connotanti l’apertura di un procedimento nei suoi confronti, sì da consentire di ritenere raggiunto in concreto lo scopo cui tende la comunicazione (cfr. Cons. Stato, IV, 17 settembre 2012, n. 4925).

Di seguito si riporta un estratto della sentenza del 5168/2019 del Consiglio di Stato:

(…)

4. Col primo motivo si ripropone la censura concernente la mancata comunicazione di avvio del procedimento di revoca, senza indicazione di particolari esigenze di celerità ostative a tale obbligatoria comunicazione, con violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

4.1. La sentenza ha disatteso la censura osservando che la ricorrente conosceva l’avvio del procedimento, avendo inviato via fax alla Regione Piemonte la lettera di chiarimenti del 28 settembre 2001, dove si era soffermata, per l’appunto, sulla tempistica di realizzazione degli interventi, partecipando così al procedimento volto alla revoca “controdeducendo proprio sul punto centrale che ha determinato il provvedimento della Regione oggetto di contestazione”.

4.2. L’appellante obietta che la società interessata avrebbe comunque dovuto essere posta “a conoscenza, in maniera certa ed inequivoca, dell’avvio di apposito procedimento amministrativo” di revoca, in autotutela, del contributo già concesso, mentre ciò non sarebbe avvenuto.

Precisa che i contatti epistolari intercorsi durante la fase della trasmissione della documentazione necessaria all’erogazione delle somme ammesse a contributo, ai sensi dell’art. 6 del bando, non potrebbero essere confusi con l’apertura di uno specifico procedimento di secondo grado diretto all’adozione del contrarius actus (rispetto all’approvazione della domanda ed all’inserimento in graduatoria, quale atto definitivo di concessione del contributo).

4.3. Il motivo è infondato.

Gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto.

Nel caso di specie, tali finalità risultano, in concreto, raggiunte. Dall’inosservanza dell’obbligo di comunicazione da parte dell’amministrazione regionale non è derivata alcuna effettiva frustrazione delle possibilità per la società interessata di dispiegare le facoltà difensive e di illustrare esattamente proprio quelle ragioni che la stessa sostiene essere idonee ad incidere sullo svolgimento dell’azione amministrativa, sicché è da escludere il vizio invalidante (cfr., già Cons. Stato, VI, 20 gennaio 2009, n. 258).

4.3.1. Come rilevato in sentenza, con la nota a mezzo fax del 28 settembre 2001, precedente l’adozione del provvedimento di revoca, la Metalmeccanica Lombarda s.p.a. ha inoltrato ai competenti uffici regionali le proprie controdeduzioni, in merito ai tempi dell’intervento finanziato con l’erogazione del contributo, dal contenuto pressoché coincidente con quello delle difese svolte in sede giudiziale; e ciò, a dimostrazione che la precedente interlocuzione con gli stessi uffici -anche se informale (o, come detto dalla Regione, per le vie brevi)- era consistita, tra l’altro, nella comunicazione rivolta alla società che, dalla documentazione trasmessa per ottenere l’erogazione, emergeva che l’intervento oggetto del contributo non era conforme alle prescrizioni del bando, proprio perché realizzato prima della presentazione della domanda.

L’identità delle circostanze oggetto della comunicazione da parte dell’amministrazione regionale, e della successiva nota di replica della società del 28 settembre 2001, rispetto a quelle poste a fondamento del provvedimento di revoca prot. n. 4945 del 21 marzo 2002 priva di fondamento la censura di violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

4.3.2. Per di più il procedimento di riconoscimento e di erogazione del contributo era disciplinato nel bando in termini tali che, pur dovendosi intendere come atto conclusivo dello stesso l’inserimento dell’impresa in posizione utile in graduatoria per beneficiare del contributo (nell’importo fatto oggetto di ammissione a seguito di approvazione della domanda), l’erogazione delle somme era espressamente subordinata alla verifica della documentazione da prodursi da parte dell’impresa ammessa al beneficio. Pertanto, anche per quanto previsto dall’art. 6 del bando, la società era ben conscia della rilevanza della documentazione anche ai fini del mantenimento o della revoca del provvedimento favorevole.

4.4. Ribadito perciò che le finalità sottese all’adempimento dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 risultano in concreto soddisfatte, va condivisa la giurisprudenza richiamata negli scritti difensivi della Regione, per la quale l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non vizia il provvedimento tutte le volte in cui l’interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende connotanti l’apertura di un procedimento nei suoi confronti, sì da consentire di ritenere raggiunto in concreto lo scopo cui tende la comunicazione (cfr. Cons. Stato, IV, 17 settembre 2012, n. 4925).


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