Premessa

Il d.lgs. 8 giugno 2001 n. 231 ha introdotto la responsabilità delle persone giuridiche (delle società, delle associazioni prive di personalità giuridica) per gli illeciti amministrativi derivanti da reato.

Si tratta, com’è noto, di un autonomo sistema di responsabilità, con sanzioni pecuniarie, interdittive, ablatorie o reputazionali, a carico di soggetti collettivi, del tutto distinto dal diritto penale delle persone fisiche, posto che la responsabilità dell’ente deriva a valle dalla commissione di reati individuali, previsti dalla 231.

Si tratta dunque di responsabilità “amministrativa”, ma peculiare, perché collegata alla commissione di un reato ed applicata nell’ambito di un processo penale e con le relative garanzie.

Nella Relazione di accompagnamento al d. lgs. 231/2001 è stata definita come “la nascita di un tertium genus, che coniuga i tratti essenziali del sistema penale e di quello amministrativo”.

Ricordiamo che l’ente è responsabile:

– sul piano soggettivo, se è stato commesso un reato, “nel suo interesse o a suo vantaggio”, da una persona fisica – apicale o sottoposto – esponente dell’organizzazione; non risponde dunque se le persone fisiche hanno agito nell’interesse esclusivo proprio o di terzi (art. 5 della 231).

– sul piano oggettivo, se manchi la preventiva e concreta attuazione di un modello organizzativo, “idoneo ed efficace” a prevenire i reati verificatisi, e dunque venga meno il valore esimente (del modello) rispetto alla sanzione (art. 6 della 231).

Il nuovo Codice degli appalti e la 231/2001

a. Il d. lgs. 36/2023 ha introdotto, all’art. 94, comma 3, una nuova causa di esclusione automatica, “se la sentenza o il decreto oppure la misura interdittiva ivi indicati sono stati emessi nei confronti: a) dell’operatore economico ai sensi e nei termini di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231”.

Inoltre sarà pure causa di esclusione automatica essere “destinatari della sanzione interdittiva di cui all’articolo 9, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231″ (comma 3, lett. a).

L’ANAC ha chiarito, nel parere del 14 gennaio 2025, che:

“Ai fini dell’effetto automaticamente escludente, di cui all’art. 94, comma 5, lett. a) del codice, la sanzione interdittiva, dell’art. 9, comma 2, lett. c) del d.lgs. n. 231/2001, deve essere esecutiva, pertanto, nel caso in cui venga irrogata con sentenza è necessario che la condanna penale sia definitiva ed esecutiva. Tale presupposto si desume in via sistematica dall’art. 650 c.p.p., dall’art. 77, comma 2, del d.lgs. n. 231/2001, dall’art. 96, comma 8, del codice, nonché dai principi di tassatività (sia in tema di sanzioni che di cause di esclusione) e di colpevolezza (applicabile anche alle persone giuridiche)”.

b. Costituisce inoltre motivo di esclusione, ma secondo prudente apprezzamento della Stazione appaltante, per illecito professionale grave, ai sensi dell’art. 98, comma 3, “h) la contestata o accertata commissione, da parte dell’operatore economico oppure dei soggetti di cui al comma 3 dell’articolo 94, di taluno dei seguenti reati consumati:
(…)
5) i reati previsti dal decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231.
(…)
6. Costituiscono mezzi di prova adeguati, in relazione al comma 3:
(…)
h) quanto alla lettera h), la sentenza di condanna definitiva, il decreto penale di condanna irrevocabile, e la condanna non definitiva, i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale”.

In merito, ANAC ha precisato, sempre nel parere del 14 gennaio scorso, che:

“In caso di sentenza di condanna non definitiva, la stazione appaltante deve valutare il reato-presupposto ex d.lgs. n. 231/2001, nell’ambito del grave illecito professionale, ai sensi del combinato disposto dell’art. 98, comma 3, lett. h), n. 5) e comma 6, lett. h), del codice che annettono rilevanza, anche a carico dell’operatore economico ex d.lgs. 231/2001, alla contestata o accertata commissione dei reati-presupposto della responsabilità amministrativa dell’ente, indipendentemente dall’applicazione di sanzioni interdittive”.

Le linee guida

Ciò posto, ci si chiede, in particolare, quanto sia utile per un ente l’adozione di un modello di prevenzione e gestione del rischio conforme ai Codici di comportamento elaborati dalle associazioni di categoria, posto che l’adozione di un modello 231 non in sé vincolante per gli enti (né il recente codice degli appalti se ne occupa).

E tuttavia, il d. lgs.n. 231/2001 ha visto, nel tempo, l’aumento progressivo del numero dei “reati-presupposto”, senza che l’ente incolpato abbia la facoltà, prevista invece per le persone fisiche, di avvalersi degli istituti, riparatori e deflattivi, disciplinati dal codice del processo penale.

Intervengono ora le recenti linee guida ministeriali aggiornate, cui abbiamo fatto in cenno in premessa.

Viene  ribadito, in questa sede, che l’utilizzazione di Codici approvati -a monte- dal Ministero, ha l’indubbio vantaggio di “temperare” la discrezionalità del giudice nella valutazione di idoneità del modello, adottato in concreto, che vi si adegui.

La giurisprudenza, infatti, ritiene che “in presenza di un modello organizzativo conforme a quei codici di comportamento, il giudice sarà tenuto specificamente a motivare le ragioni per le quali possa ciò nonostante ravvisarsi la ‘colpa di organizzazione’ dell’ente” (Cassazione, VI, 11 novembre 2021-15 giugno 2022, n. 23401).

E tuttavia, il Ministero dà atto, sul punto, che “la valutazione di idoneità del singolo modello organizzativo… rimane di esclusiva competenza del giudice. In altri termini, la conformità di un modello di organizzazione e gestione alle prescrizioni di codici di comportamento che abbia ricevuto l’approvazione del Ministero della giustizia non può mai assicurare, per ciò solo, il positivo esito dello scrutinio giudiziale e l’esonero da responsabilità per l’ente”.

Le linee guida richiamano poi gli aspetti, comuni a tutti i modelli organizzativi e ben noti agli operatori, cioè la parte generale di ogni modello organizzativo, che devono contenere, in particolare:

“- l’organizzazione e le caratteristiche operative delle singole realtà;
– l’individuazione dei destinatari del modello organizzativo;
– la metodologia seguita per la individuazione e gestione dei rischi (avuto riguardo, in particolare, alla costruzione del sistema di controllo e alla procedimentalizzazione delle attività che comportano un rischio di reato);
– il codice etico, che richiama l’insieme dei valori, dei diritti e delle responsabilità dell’ente nei confronti dei c.d. portatori di interesse e che prescrive o vieta determinati comportamenti, prevedendo del caso sanzioni in rapporto alle violazioni (sistema disciplinare);
– l’Organismo di Vigilanza, previsto dall’art. 6 d.lgs. n. 231/2001, chiamato a vigilare sull’adozione dei modelli organizzativi da parte dell’organo dirigente a ciò preposto e sul loro funzionamento, sulla loro osservanza e sul loro aggiornamento. I codici di comportamento debbono fornire indicazioni riguardanti la composizione dell’Organismo di Vigilanza, il suo ruolo, le sue funzioni e i suoi poteri, i flussi informativi e il suo funzionamento operativo, i rapporti con gli altri organi di controllo;
– i canali di segnalazione interna (whistleblowing), in linea con le previsioni di fonte europea di cui alla direttiva (UE) 2019/1937;
– la comunicazione al personale e la sua formazione;
– il sistema di monitoraggio, i principi di controllo sul modello organizzativo e l’aggiornamento dello stesso”.

Sulla necessaria specificità del modello organizzativo, il Ministero stigmatizza la prassi negativa della “cosmetic compliance”, cioè la redazione di modelli organizzativi che tracciano gli  adempimenti e i meccanismi di controllo, “su un piano di mera forma o di facciata”, che, dunque, non diventano effettivi “presidi efficaci di legalità” e ne fanno conseguentemente venir meno il valore esimente dalla sanzione.

Le linee guida rinviano infine, per quanto concerne il procedimento di accertamento dell’illecito amministrativo, al Decreto Ministeriale n. 201/2003.

1. Continua

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Ho letto questo breve intervento in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2025 al TAR Catania, alla fine della cerimonia aperta dalla relazione introduttiva del presidente Savasta. Lo condivido qui perché sono i miei due centesimi di contributo al dibattito sul ruolo del diritto – e dei giuristi – in tempi di grandi cambiamenti. Le frasi tra virgolette non sono mie, ma del presidente Maruotti, citate anche, in apertura, dal presidente Savasta. Buona lettura.

C’è un giudice qui.
Un giudice indipendente.
I regimi autoritari odiano i giudici indipendenti.
Perché hanno il vizio di applicare la legge a tutti.
E la riduzione delle regole, generali e astratte, la riduzione del diritto, fa male/malissimo alla democrazia.
Ma cosa riduce il diritto?
Anzitutto la sfiducia;
la riduzione delle occasioni di confronto e di ascolto, aperto e gentile, sul bene pubblico;
la polarizzazione di maniera, il rifiuto della complessità, la semplificazione e la banalizzazione della realtà.
Riduce il diritto:
la cattiva scuola, senza eguaglianza sociale e culturale, comprensione critica e cittadinanza attiva;
riduce il diritto:
la scomparsa delle leggi (e del dibattito pubblico su di esse), sostituite da decreti legge, decreti legislativi, leggi finanziarie con fiducia e leggi provvedimento;
ma anche i comunicati stampa: il diritto svilito a comunicazione, alla sua confezione esteriore: la legge “salva” qualcosa, o “buona” qualcosa;
riducono il diritto:
le bugie dolose di chi ricopre funzioni pubbliche;
i condoni e le sanatorie di ogni genere, che premiano solo chi non segue le regole;
la mancanza di controlli preventivi sull’attività amministrativa;
riduce il diritto: l’intelligenza artificiale applicata acriticamente, in mano a pochi giganti della tecnologia;
Riduce il diritto ogni scelta pubblica che non sia “chiara e comprensibile”.
Il diritto, è stato detto, vuole “evitare che il singolo si senta solo”.
Non succederà, finché ci sarà
un giudice qui,
un giudice indipendente.

Qui il video dell’intervento, della durata di 2 minuti.

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Con queste parole si è idealmente conclusa la relazione del presidente Savasta, pronunciata nella cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2025 al TAR Catania, lo scorso 1 marzo.

Tanti gli stimoli, a cominciare dalla lunga citazione iniziale della relazione del presidente Maruotti, alla cerimonia di apertura in Consiglio di Stato, del 3 febbraio (ne abbiamo già scritto qui), di cui riportiamo queste righe:

 “Stiamo vivendo anni di straordinaria complessità (…) è indispensabile che tutti i titolari di funzioni pubbliche si facciano carico di tali complessità: ognuno deve fare la sua parte e deve individuare soluzioni in base alla propria competenza, in maniera chiara e comprensibile (…) la nostra Costituzione vuole evitare che il singolo si senta solo (…)”.

Scorriamo il testo della relazione, per individuare alcuni dei temi trattati.

Il tema della fiducia

 “Senza la fede, poi, intesa come fiducia nella possibilità di superare i limiti e le difficoltà che l’esercizio della funzione pubblica comporta, non è possibile modificare il corso degli eventi. Se ci pensiamo, è la fiducia positiva che ha determinato la stessa evoluzione dei sistemi, ampliato gli orizzonti della scienza e portato ai popoli il benessere.
Al contrario, la fede negativa, fine a se stessa, autoalimentata dalla visione della pienezza del proprio Io, ha determinato la prevaricazione, l’indifferenza, il raggiungimento soltanto degli scopi personali.

Occorre avere fiducia nelle possibilità dell’Uomo, da mettere a servizio dell’Uomo stesso.

Questo principio deve essere più che mai presente oggi, dove la sopraffazione dell’altro può essere supportata da strumenti distruttivi sempre più sofisticati e terribili, dove le distanze nel sociale diventano sempre più evidenti, dove vi è il rifiuto dell’altro, dove si tende ad abbandonare l’esercizio della nostra intelligenza, per affidarsi a quella artificiale”.

La citazione del discorso all’umanità, dal film Il Grande Dittatore di Charlie Chaplin, di cui riportiamo uno stralcio, rimane nel solco del tema della fiducia:

 «Noi esseri umani dovremmo aiutarci sempre, dovremmo godere soltanto della felicità del prossimo, non odiarci e disprezzarci l’un l’altro. L’avidità ha avvelenato i nostri cuori, ha precipitato il mondo nell’odio, ci ha condotti a passo d’oca fra le cose più abbiette, abbiamo i mezzi per spaziare, ma ci siamo chiusi in noi stessi. La macchina dell’abbondanza ci ha dato povertà, la scienza ci ha trasformato in cinici, l’avidità ci ha resi duri e cattivi, pensiamo troppo e sentiamo poco. Più che macchinari ci serve umanità, più che abilità ci serve bontà e gentilezza, senza queste qualità la vita è violenza e tutto è perduto».

E’ più facile dominare chi non crede in niente.

Una domanda viene posta, a questo punto, anche riferendosi alle intelligenze artificiali:

“Cosa ci aspetta dal possibile mancato esercizio della nostra intelligenza, delegata a macchine prive di sogni e di aspirazioni?

Perché l’Umanità potrebbe essere spinta verso il Nulla?

Perché, come ci suggerisce Michael Ende, nel libro La storia infinita, è più facile dominare chi non crede in niente. Ed è questo il modo più sicuro di conquistare il potere’.

Le tecnologie non sono neutrali

Altra citazione di rilievo, nella relazione, è alla nota del 28 gennaio, proveniente dalla Chiesa cattolica, sul rapporto tra intelligenze, artificiale e umana:

 “I prodotti tecnologici riflettono la visione del mondo dei loro sviluppatori, proprietari, utenti e regolatori, e con il loro potere ‘plasmano il mondo e impegnano le coscienze sul piano dei valori’ (papa Francesco)…
 Gli utenti dovrebbero fare attenzione a non diventare eccessivamente dipendenti dall’IA per le proprie decisioni, accrescendo il già alto grado di subalternità alla tecnologia che caratterizza la società contemporanea…
 Il fatto che attualmente la maggior parte del potere sulle principali applicazioni dell’IA sia concentrato nelle mani di poche potenti aziende solleva notevoli preoccupazioni etiche…
 La conseguenza logica del paradigma tecnocratico: il mondo di un’umanità asservita all’efficienza”.

Il tema dell’educazione

La nota citata si occupa anche dell’educazione, che dovrebbe “aiutare il linguaggio della testa a crescere in armonia con il linguaggio del cuore e il linguaggio delle mani”.

L’educazione dovrebbe promuovere libertà responsabili, il pensiero critico e la capacità di discernimento.

Sull’intelligenza artificiale

Interessante il richiamo alla Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sull’intelligenza artificiale e i diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto, firmata a Vilnius il 5 novembre scorso, di cui si è finora parlato poco finora.

Il lavoro del giudice

Il presidente richiama infine due autori, facendone propri i pensieri.

Piero Calamandrei: “Non sappiamo più che farci dei giudici di Montesquieu, etres inanimés, fatti di pura logica. Vogliamo i giudici coll’anima”.

Piero Pajardi: “Il sommo atto di giustizia è necessariamente sommo atto di amore se è giustizia vera, e viceversa se è amore autentico”.

Il testo integrale della relazione sarà reso disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa.

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Lo ha affermato il Tar Catania, con sentenza  della sua prima sezione, 18 febbraio 2025 n. 641 (presidente estensore Dato).

Il TAR ha richiamato, sul punto, una pronuncia del Tar Toscana (sez. III, 28 giugno 2021, n. 990), che aveva così stabilito:

(…) In relazione al contestato divieto di “distribuzione di volantini, depliant, manifesti, opuscoli pubblicitari o altro materiale pubblicitario sotto le porte di accesso e negli androni delle abitazioni private, sul parabrezza o lunotto delle autovetture e degli altri tipi di veicoli”, nonché al divieto di consegna di volantini ai conducenti o ai passeggeri delle automobili durante la circolazione ed in prossimità di incroci (…) in relazione al divieto di affissione sui pali dell’illuminazione pubblica e della segnaletica stradale, sugli alberi e su mura (…) la modifica regolamentare è strettamente riconducibile alle esigenze di tutela della sicurezza della circolazione ed al decoro urbano, ben potendo l’amministrazione prevenire la diffusione incontrollata di materiale cartaceo nelle strade comunali ed in prossimità delle abitazioni”.

Il Tar Catania dà nello stesso tempo atto che “i poteri dell’Amministrazione in materia non sono così ampi, anche perché nella sostanza trattasi di attività essenzialmente libera”, richiamando un’affermazione contenuta nella pronuncia del TAR Bari (sez. III, 30 settembre 2021, n. 1411), che così, a completamento, concludeva:

“(…) Con riguardo ai fenomeni di abuso del volantinaggio (…) deve ritenersi, comunque, salva la facoltà del Comune di rideterminarsi, per meglio regolamentare e disciplinare quelle attività di volantinaggio, delimitando in modo rigoroso e stringente le zone in cui esse siano del tutto vietate (…)”.

In sintesi, la disciplina regolatoria comunale non potrà essere né generica né eccessivamente limitativa, potendo per il resto il Comune intervenire legittimamente in materia, con atti puntualmente istruiti e motivati, a tutela della sicurezza della circolazione e del decoro urbano.

L'articolo Volantinaggio: i poteri regolatori dei Comuni proviene da Giurdanella.it.

Entrambi gli atti, collegati tra di loro (il secondo è previsto dal primo), si occupano di Intelligenza Artificiale:

a) L’aggiornamento del piano triennale per l’informatica nella P.A. 2024-2026

AGID, il 30 gennaio scorso, ha comunicato in Gazzetta, che, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 dicembre 2024, successivamente approvato e vistato, è stato adottato l’aggiornamento 2025 del piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2024-2026.

Da segnalare, la sezione III del piano, dedicato agli strumenti operativi. Si tratta in particolare di 16 schede descrittive, contenenti esempi di buone pratiche (da utilizzare però con cautela, perché non tutte sono adeguatamente aggiornate):

1. Approvvigionamento ICT, 2. gestione associata dell’ICT, 3. servizi prioritari secondo l’eGovernment Benchmark, 4. smart Area: servizi digitali territoriali avanzati, 5. intelligenza Artificiale nella Pubblica Amministrazione, 6. Vademecum sulla nomina del RTD e sulla costituzione dell’UTD in forma associata, 7. RTD diffuso e reti a presidio della transizione digitale, 8. le strategie di trasformazione digitale nei PIAO, 9. mappatura dei risultati attesi del Piano triennale 24-26 con le gare strategiche attive, 10. appalti innovativi nel settore della mobilità cooperativa, connessa e automatizzata, 11. sportello digitale INAIL, 12. strategia di data governance di INAIL, 13. approccio INAIL all’Intelligenza Artificiale, 14. Centro di competenza regionale per l’Intelligenza artificiale nella PA, 15. validatore semantico, 16. modello ITD per presidi/comunità territoriali a garanzia dei diritti di cittadinanza digitale.

Per ciò che concerne, in particolare, l’Intelligenza Artificiale, il Piano suggerisce alle pubbliche amministrazioni il rispetto di alcuni principi generali (si veda tra tutti quelli, di problematica attuazione, contenuti ai nn. 3, 5 e 8 o la limitazione, ormai superata da tempo, contenuta al n. 1):

1. Miglioramento dei servizi e riduzione dei costi, concentrando l’investimento in tecnologie di intelligenza artificiale “nell’automazione dei compiti ripetitivi”.

2. Analisi del rischio, secondo le categorie di rischio definite dall’AI Act, con particolare attenzione ai “diritti fondamentali della persona”.

3. Trasparenza, responsabilità e informazione, con particolare attenzione alla “interpretabilità” dei modelli di IA per garantire la “responsabilità e rendere conto delle decisioni adottate”, oltre all’esigenza di dare “informazioni adeguate agli utenti” perché prendano decisioni informate sull’utilizzo di servizi che sfruttano l’IA.

4. Inclusività e accessibilità: le tecnologie utilizzate dovranno rispettare i principi di “trasparenza e non discriminazione”.

5. Privacy e sicurezza, cioè si richiedono elevati standard di sicurezza e protezione della privacy, ai sensi del GDPR e delle norme sulla sicurezza cibernetica, per garantire che “i dati dei cittadini siano gestiti in modo sicuro e responsabile”

6. Formazione e sviluppo delle competenze, investendo in modo adeguato sulla formazione e sviluppo delle competenze necessarie per gestire e applicare l’IA nei servizi pubblici.

7. Standardizzazione, cioè si richiamano le norme tecniche, internazionali ed europee (CEN e CENELEC), con riferimento ai requisiti definiti dall’AI Act.

8. Sostenibilità, valutando attentamente “gli impatti ambientali ed energetici”, legati all’adozione di tecnologie di IA.

9. Sistemi IA “ad alto impatto”, dovranno garantire adeguate misure di trasparenza sull’attribuzione delle responsabilità e dei ruoli.

10. Dati: obbligo di valutare specificamente come il fornitore del servizio di IA gestirà i dati forniti dalla PA.

b) Le Linee Guida per l’Intelligenza Artificiale nella P.A.

A seguire, dal 18 febbraio (e fino al 20 marzo) sono state messe in consultazione pubblica le Linee Guida sull’utilizzazione dell’Intelligenza Artificiale nella P.A., adottate con la determinazione n.17/2025, appositamente previste dal piano triennale (si vedano anche le linee guida sui sistemi IA invece del tutto vietati, adottate dalla Commissione europea)

Le Linee Guida “per l’adozione, l’acquisto e lo sviluppo di sistemi di intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione” vengono emanate seguendo l’iter procedimentale stabilito dall’articolo 71 del CAD, che prevede -appunto- la preventiva consultazione pubblica su un testo proposto da AGID.

Qui il testo attuale, in bozza, delle Linee Guida.

E’ possibile partecipare alla consultazione, fino al 20 marzo 2025, attraverso i commenti su Forum Italia.

L'articolo Le linee guida sull’Intelligenza Artificiale nella PA proviene da Giurdanella.it.

Si tratta dell’esclusione della responsabilità erariale per atti compiuti in assenza di dolo dai pubblici funzionari (e dai soggetti equiparati). Com’è noto, l’esonero si applica solo alla colpa grave collegata ad atti positivi compiuti, non a quella riferibile a omissione o inerzia da parte del funzionario.

La Corte Costituzionale, chiamata ad esaminare lo scudo erariale, l’ha ritenuto legittimo, con la sentenza 132/2024.

In via ordinaria, dunque, “il legislatore non potrà limitare […] l’elemento soggettivo al dolo – limitazione che ha trovato giustificazione esclusivamente in una disciplina provvisoria radicata nelle caratteristiche peculiari del contesto ricordato – ma potrà, nell’esercizio della discrezionalità che ad esso compete, attingere al complesso di proposte illustrate nelle numerose analisi scientifiche della materia, anche modulandole congiuntamente e considerando profili diversi da quello dell’elemento psicologico, in modo da rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la fatica dell’amministrare senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità amministrativa”.

Il recente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) è ad esempio intervenuto in materia, così delimitando l’ambito di operatività della responsabilità per colpa grave:
“… Ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti” (articolo 2 c. 3).

E’ ora pendente in Parlamento una proposta di riforma della giustizia contabile e dei casi di responsabilità erariale (ddl Foti, 1621 AC) su cui di recente sono stati presentati importanti emendamenti, nelle Commissioni competenti, da parte dei relatori di maggioranza, Sara Kelany e Pietro Pittalis.

Questo tema è stato oggetto di grande attenzione nell’intervento del presidente della Corte dei conti, Guido Carlino, nel corso dell’annuale cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario, svoltasi a Roma lo scorso 14 febbraio 2025.

Il presidente Carlino ha così esordito:

“Ogni spreco di denaro pubblico è un danno non solo per la Repubblica, ma anche per ogni cittadino che ha il diritto di vedere gestite con onestà e trasparenza le risorse destinate alla collettività.

La funzione giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica rappresenta la sentinella che presidia questo diritto.

Da sempre, infatti, la Corte dei conti vigila non solo per prevenire danni, ma anche per intervenire e responsabilizzare chiunque intacchi, con condotte illecite, l’integrità dell’erario, costituito prevalentemente dalle risorse prelevate dai cittadini.

Si tratta di un delicato equilibrio, ribadito di recente dalla Consulta, che ha confermato la necessità di mantenere un sistema di responsabilità coerente con i principi costituzionali.

Eventuali modifiche al regime della responsabilità erariale dovrebbero sempre rispettare un approccio misurato, limitando la portata delle esclusioni di responsabilità a contesti straordinari e ben definiti (sent. n. 132/2024)”.

La relazione si è quindi soffermata sulle proposte di riforma all’esame in Parlamento, segnalando l’esigenza di intervenire sul sistema dei controlli a monte sugli atti amministrativi:

“Una revisione in sede legislativa del regime della responsabilità amministrativa, fermo restando il mantenimento della responsabilità per colpa grave, non potrebbe non accompagnarsi a un contestuale rafforzamento del regime dei controlli.

Inoltre, nel mutato scenario socioeconomico, potrebbe risultare opportuno, se non necessario, consolidare il ruolo che la magistratura contabile svolge al fine di impedire a monte inefficienze e ridurre il rischio di produzione di danno all’erario”.

Il presidente, richiamando sul punto le segnalazioni già inviate al Parlamento e contenute nel parere 3/2024/CONS, ha osservato che:

“A un rafforzamento delle funzioni di controllo affidate alla magistratura contabile si potrà pervenire mediante la previsione di procedure in linea con gli standard internazionali in materia di audit del settore pubblico, nonché con la valorizzazione degli effetti delle pronunce di orientamento generale assunte nelle competenti sedi.

In materia di responsabilità erariale, potrebbe risultare utile una più chiara definizione del perimetro della colpa grave, al fine di ridurre le incertezze interpretative e uniformare le prassi giurisprudenziali, ispirandosi al precedente normativo dell’art. 2, comma 3, del Codice dei contratti pubblici.

Senza alterare la natura risarcitoria della responsabilità erariale, sarebbe altresì opportuno disciplinare più adeguatamente l’istituto del potere riduttivo, con la definizione di criteri chiari per la sua applicazione e con l’introduzione di specifici obblighi motivazionali anche nei casi di mancata applicazione, evitando tuttavia di vincolarlo a limiti edittali.

Un ulteriore intervento utile potrebbe riguardare i cd. riti speciali (abbreviato e monitorio), mediante l’introduzione di presupposti più agevoli per una definizione alternativa del giudizio, che consenta una conseguente mitigazione del carico risarcitorio”.

Ciò posto, il presidente della Corte dei conti, richiamando il diritto dei cittadini a una buona amministrazione (articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), conclude con le seguenti osservazioni critiche sulle proposte di riforme su responsabilità erariale e giustizia contabile (ddl Foti e relativi emendamenti):

“Disposizioni dirette a rendere il controllo della Corte prevalentemente funzionale all’esclusione della responsabilità per colpa grave sembrano non in linea con il fine di rafforzare il buon andamento dell’azione amministrativa, sotteso alla riforma.

Altre perplessità derivano dalla previsione di un limite generalizzato al risarcimento del danno, non circoscritto a specifiche categorie o a situazioni eccezionali.

Si tratta di misure che potrebbero tradursi in un progressivo allentamento dei comportamenti virtuosi di coloro che, a vario titolo, sono coinvolti nell’azione amministrativa, con potenziali effetti negativi sulla gestione delle risorse collettive e sul diritto dei cittadini a una buona amministrazione, tutelato dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.

– – –

Documenti utili:

1) Il testo del discorso del presidente Carlino

2) Il video

3) La complessiva relazione sull’attività, che comprende una approfondita rassegna sui recenti orientamenti della Corte dei conti, così suddivisa:
Parte prima – Attività giurisdizionale
Capitolo 1 La Corte dei conti nella giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice della giurisdizione
Capitolo 2 L’attività delle sezioni riunite in sede giurisdizionale
Capitolo 3 L’attività giurisdizionale nelle sezioni regionali
Capitolo 4 L’attività delle sezioni giurisdizionali centrali di appello e della sezione di appello per la Regione siciliana
Parte seconda – Attività di controllo
Capitolo 5 Coordinamento e controllo della finanza pubblica
Capitolo 6 Corte dei conti e contesto internazionale
Capitolo 7 Controllo preventivo e successivo di legittimità sugli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato
Capitolo 8 Controllo sulla gestione e controllo concomitante
Capitolo 9 Controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Capitolo 10 Corte dei conti e sistema delle autonomie
Capitolo 11 Attività di controllo in ambito territoriale
Capitolo 12 Altre forme di controllo su gestioni pubbliche
Parte terza – Organizzazione
Capitolo 13 Organizzazione della corte dei conti
Capitolo 14 La Corte dei conti e l’informatica

4) Il disegno di legge Foti, n. 1621 AC (“Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale”), all’esame alla Camera

5) Il dossier dell’ufficio studi della Camera

6) Il parere sul disegno di legge della Corte dei conti, a sezioni riunite, del 28 ottobre 2024, numero 3/2024/CONS

L'articolo Corte dei conti sotto attacco proviene da Giurdanella.it.

Si tratta di osservazioni critiche sullo stato dell’amministrazione siciliana, contenute nella relazione, per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2025, presentata dal presidente del TAR Sicilia, Salvatore Veneziano, lo scorso 14 febbraio.

In quella sede, il presidente ha evidenziato che quest’anno ricorrono due anniversari di grande rilievo per la giustizia amministrativa.

Anzitutto, i venticinque anni di vigenza della legge 205 del 2000.

Essa, viene osservato:

“Ha operato un primo ammodernamento e adeguamento alle nuove esigenze della disciplina processuale derivante dalla l. n. 1034/1971 – in gran parte modellata sulle “norme di procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, in quanto non contrastanti”, risalenti al 1907 e al 1924 e neppure di rango legislativo – introducendo, tra l’altro: a) il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione (nuovo art. 21 bis l. n. 1034/1971), b) una disciplina generale sul processo cautelare, c) un rito accelerato in determinate materie (nuovo art. 23 bis l. n. 1034/1971), d) la possibilità di assumere decisioni di merito in forma semplificata, anche all’esito della camera di consiglio cautelare, e di definizione dei ricorsi in via monocratica per profili meramente processuali; e) l’attribuzione al giudice amministrativo del potere di condanna al risarcimento del danno in tutte le materie di giurisdizione esclusiva, estendendo alle stesse l’utilizzabilità di strumenti probatori e di condanna propri del codice del processo civile, ed anche nell’ambito della giurisdizione di legittimità, così recependo pienamente gli esiti della sentenza n. 500 del 1999 delle sezioni unite della Corte di Cassazione; f) l’integrazione dell’istruttoria mediante consulenza tecnica, anche in sede di giurisdizione di legittimità; (…) ed ha inoltre istituito ex novo una nuova materia di giurisdizione esclusiva relativa alle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture soggette a disciplina comunitaria”.

Ricorrono anche i quindici anni di vigenza del codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010). Il presidente Veneziano lo ricorda per alcune rilevanti novità:

– Inderogabilità dei criteri attributivi della competenza e rilevabilità d’ufficio della eventuale incompetenza del giudice adito, con conseguente cessazione del fenomeno del c.d. “forum shopping” – consistente nella ricerca del T.A.R. presso il quale esistessero orientamenti giurisprudenziali, sovente già cautelari, favorevoli – che tanti danni ha prodotto anche con riferimento alla progressiva limitazione dell’ambito della competenza territoriale dei TT.AA.RR. c.d. “periferici”, oggi definibili “a competenze ordinarie”;
– Obbligo di fissazione dell’udienza pubblica di trattazione nel merito, in ipotesi di accoglimento della domanda cautelare, con conseguente cessazione del fenomeno degli accoglimenti cautelari destinati ad acquisire carattere di sostanziale “definitività”;
– Tipizzazione delle azioni esperibili, ivi compresa l’azione risarcitoria autonoma, e dei relativi riti, ivi compresi quello c.d. accelerato per particolari materie;
– Rinvio esterno al codice di procedura civile “in quanto compatibili o espressione di principi generali”.
– Disciplina organica dei giudizi relativi agli affidamenti di pubblici lavori, servizi e forniture, ulteriormente differenziata rispetto a quelli c.d. accelerati per particolari materie;
– Disciplina organica delle ipotesi di giurisdizione esclusiva e di competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio e di qualche altro TAR per fattispecie specifiche;
– Introduzione degli strumenti informatici e telematici nel processo, così gettando le basi per la successiva introduzione del processo amministrativo telematico.

Un cenno importante è stato dedicato al “sempre maggiore ruolo della Giustizia Amministrativa nel campo dei diritti fondamentali dei cittadini e, più in generale, di ogni ‘individuo’”.

Tuttavia, si sottolinea, “se è sicuramente vero che in tema di diritti fondamentali la Corte Costituzionale ha in qualche caso affermato l’insopprimibilità ‘di un nucleo indefettibile di garanzie’ da assicurare agli interessati (a esempio, in tema di diritto al sostegno scolastico da parte degli alunni disabili), è anche vero che in altri casi (anche in tema di diritto alla salute) ha delineato una soluzione intermedia, enucleando la categoria dei ‘diritti finanziariamente condizionati’ e affermando che la ineludibile discrezionalità del legislatore nel dare attuazione ai princìpi e ai diritti fondamentali deve necessariamente incontrare comunque il limite della ‘riserva del ragionevole e del possibile’”.

Da ultimo, ma non per importanza, da segnalare le riflessioni svolte sul ruolo crescente dell’Intelligenza Artificiale, nell’ambito dell’amministrazione pubblica e, dunque, del diritto amministrativo:

(…) “Ci si troverà nella difficoltà di fare applicazione di tradizionali concetti giuridici quali la riferibilità dell’attività e l’imputabilità delle relative responsabilità oltre che del fondamentale obbligo di motivazione”.

Viene ricordato che il regolamento europeo sull’Intelligenza Artificiale “si pone l’obiettivo di contemperare l’innovazione e la competitività dei mercati europei con la necessità di garantire «un elevato livello di protezione degli interessi pubblici, quali la salute e la sicurezza e la protezione dei diritti fondamentali, compresi la democrazia, lo Stato di diritto e la protezione dell’ambiente» (considerando 8)”.

E tuttavia, l’impatto dell’AI Act, nell’ordinamento europeo, non si sottrae alle seguenti domande:

“ (…) Gli obblighi e le relative sanzioni previste scattano dopo un certo periodo dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, variabile da 6 a 36 mesi: ma nel frattempo cosa accadrà? E come sarà possibile vincolare alla loro osservanza operatori extraeuropei, quali quelli americani e cinesi, che sembrano avere oggi la leadership nel settore?”

Qui il testo integrale della relazione e dei documenti indicati in calce (tra cui si segnala un’utile sintesi della giurisprudenza più recente).

Allegati:

1. Relazione cerimonia di inaugurazione a.g. 2025 TAR Sicilia – Sede di Palermo
2. Carta dei Servizi 2025 TAR Sicilia – Sede di Palermo
3. Decreto riparto materie 2025 (DP 92/2024)
4. Decreto composizione Sezioni interne 2025 (DP 91/2024)
5. Decreto composizione Commissione Patrocinio a spese dello Stato 2025 (DP 93/2025)
6. Decreto gestione arretrato 2025 (DP 5/2025)
7. Decreti riorganizzazione Ufficio del Processo 2025 (DP 87/2024 e DP 4/2025)
8. Calendario Udienze 2025
9. Sintesi di alcuni orientamenti giurisprudenziali delle sezioni interne nell’anno 2024
10. Relazione su visita studio dei Magistrati stranieri presso la sede di Palermo del TAR Sicilia
11. Linee Guida Smaltimento PNRR febbraio 2022
12. Norme tecniche-operative PAT luglio 2021

L'articolo Lo stato dell’amministrazione siciliana proviene da Giurdanella.it.

L’ art. 5 dell’AI Act, applicabile dal 4 febbraio, proibisce, nella sintesi della Commissione europea, le seguenti otto pratiche:

-manipolazione e inganno dannosi basati sull’intelligenza artificiale
-sfruttamento dannoso delle vulnerabilità basato sull’intelligenza artificiale
-punteggio sociale
-valutazione o previsione del rischio di reato individuale
-scraping non mirato di materiale Internet o CCTV per creare o espandere database di riconoscimento facciale
-riconoscimento delle emozioni nei luoghi di lavoro e negli istituti scolastici
-categorizzazione biometrica per dedurre determinate caratteristiche protette
-identificazione biometrica remota in tempo reale per scopi di applicazione della legge in spazi accessibili al pubblico.

L’articolo 96 dell’AI Act prevede che la Commissione adotti apposite linee guida sull’applicazione delle regole relative alle superiori pratiche vietate.

Si tratta di orientamenti non vincolanti. L’interpretazione dei divieti, da parte della Commissione, non vincola infatti i destinatari, come invece accade per le interpretazioni della normativa compiute dalla Corte di giustizia.

L’AI Act prevede in particolare che, nel pubblicare tali orientamenti (sempre aggiornabili), la Commissione presti particolare attenzione alle esigenze delle PMI, comprese le start-up, delle autorità pubbliche locali e dei settori maggiormente interessati dal regolamento, “tenendo debitamente conto dello stato dell’arte generalmente riconosciuto in materia di IA”.

La Commissione, nel pubblicare le odierne linee guida, attualmente solo in lingua inglese, precisa che saranno adottate formalmente, solo in data successiva, quando saranno disponibili in tutte le versioni linguistiche. E’ solo da quel momento che le linee guida saranno applicabili (al momento sono dunque da ritenere al pari di una bozza).

Qui il documento della Commissione (in lingua inglese)

L'articolo Le linee guida sui sistemi IA vietati proviene da Giurdanella.it.

Per quanto riguarda invece il diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non (o solo parzialmente) disciplinati dalle tre direttive appalti, occorre fare riferimento alla Comunicazione interpretativa della Commissione 2006/C 179/02, pubblicata l’1 agosto 2006.

Le tre direttive del 2014 sono state recepite in Italia da un unico testo normativo, il codice dei contratti pubblici, nel testo prima approvato col d.lgs.vo 50/2016, in vigore per le gara avviate fino al 30 giugno 2024, poi sostituito dal d.lgs.vo 36/2023, per le gare avviate dopo l’1 luglio 2024, con le modifiche introdotte, a valere dal 31 dicembre 2024, dal recente decreto correttivo appalti (d.lgs. 209/2024).

L’efficace applicazione delle direttive europee è stato oggetto di una relazione speciale della Corte dei conti europea, pubblicata nel 2023 (qui il testo in italiano), che ha contestato la diminuzione della concorrenza negli appalti pubblici e il sostanziale fallimento delle direttive del 2014.

La Corte dei conti europea ha osservato che: “gli appalti pubblici sono una componente essenziale del mercato unico dell’UE. Consentono alle autorità pubbliche degli Stati membri di acquisire lavori, beni e servizi con il miglior rapporto qualità/prezzo scegliendo le imprese più efficienti. Ciò contribuisce a sua volta a rendere i mercati più competitivi e salvaguarda l’interesse pubblico. Nell’ultimo decennio, la concorrenza per i contratti pubblici è diminuita… gli obiettivi fondamentali della riforma del 2014 delle direttive dell’UE volta a garantire la concorrenza, ad esempio semplificando e abbreviando le procedure di aggiudicazione degli appalti, non sono stati raggiunti”.

La relazione ha raccomandato agli organi decisionali europei (e in particolare alla Commissione, in qualità di soggetto titolare del potere di iniziativa legislativa) di:
-chiarire gli obiettivi degli appalti pubblici e
-definirne la priorità,
-colmare le lacune relative ai dati raccolti sugli appalti pubblici,
-migliorare gli strumenti di monitoraggio per consentire una migliore analisi,
-analizzare più nei dettagli le cause profonde e
-presentare un piano d’azione per superare i principali ostacoli alla concorrenza negli appalti pubblici.

La relazione è stata fatta propria dalle Conclusioni del Consiglio dei ministri dei 27 Stati membri dell’Unione europea, condividendo la necessità di “accrescere la concorrenza leale ed efficace negli appalti pubblici di lavori, beni e servizi aggiudicati nell’UE”.

Anche le relazioni richieste dalla Commissione, di Enrico Letta (dal titolo “Much more than a Market – Speed, Security, Solidarity – Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens” – Molto più di un mercato – Rapidità, sicurezza e solidarietà: rafforzare il mercato unico per garantire un futuro sostenibile e la prosperità a tutti i cittadini dell’UE -) e di Mario Draghi (dal titolo “The future of European competitiveness” – Il futuro della competitività europea) hanno affrontato il tema dei limiti dell’efficacia della normativa europea sugli appalti pubblici.

All’atto dell’insediamento della nuova Commissione europea, in sede di dichiarazione sugli orientamenti politici 2024-2029, la Presidente confermata ha preannunciato una revisione delle direttive sugli appalti pubblici, allo scopo di:
-privilegiare i prodotti europei nelle gare d’appalto bandite in determinati settori strategici;
-contribuire a garantire il valore aggiunto dell’UE e la sicurezza dell’approvvigionamento di tecnologie, prodotti e servizi essenziali; -modernizzare e semplificare le norme in materia di appalti pubblici, tenendo in particolare presenti le start-up e gli innovatori dell’UE.

Il Comitato economico e sociale europeo, con parere del 23 ottobre 2024, “Il potenziale degli appalti pubblici per le imprese dell’economia sociale”, ha proposto una revisione delle direttive sugli appalti pubblici, allo scopo di:
– sostituire il criterio del prezzo più basso con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
– consentire di tenere conto delle variazioni di prezzo risultanti da accordi salariali durante il periodo di validità del bando di gara.

La Commissione europea ha ora lanciato una consultazione pubblica, aperta fino al 7 marzo, preliminare all’adozione delle nuove direttive, per valutare “se le norme funzionino come previsto”.

I commenti complessivamente pervenuti (949), da parte di operatori, amministrazioni ed esperti, sono disponibili al seguente link.

L'articolo Inizia il procedimento di revisione delle direttive europee appalti proviene da Giurdanella.it.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa, lo scorso 7 febbraio, ha inaugurato a Palermo, per la prima volta, l’anno giudiziario, alla presenza del presidente della Repubblica (tra i presenti anche il presidente Luigi Maruotti, la precedente presidente del CGA, Rosanna De Nictolis, altri presidenti di sezione del Consiglio di Stato, tra cui Luigi Carbone e i presidenti dei TAR siciliani, Salvatore Veneziano e Pancrazio Savasta).

Fino all’anno precedente, lo ricordiamo, la prassi era che l’inaugurazione dell’anno giudiziario, per la giustizia amministrativa di secondo grado, avvenisse una sola volta, a Roma, in Consiglio di Stato.

Come ha ricordato l’attuale presidente, Ermanno De Francisco,  il C.G.A., “pur essendo di certo una sezione del Consiglio di Stato… a ben vedere non è una sezione del Consiglio di Stato in tutto e per tutto uguale alle altre”.

E ciò, rileva De Francisco, perché la sua esistenza deriva da fonte costituzionale (articolo 21 Statuto regionale siciliano, recepito dalla legge costituzionale 2/1948) e le sue norme di attuazione hanno valore “sub costituzionale o super primario”; peculiarità rafforzata dall’avere al proprio interno una sezione giurisdizionale e una sezione consultiva, con composizioni -entrambe- del tutto peculiari.

Interessante il passaggio sull’osservanza delle decisioni dell’Adunanza Plenaria da parte del C.G.A., ritenute certamente vincolanti, se adottate con 15 componenti, ai sensi dell’articolo 10 comma 4 delle norme di attuazione dello Statuto siciliano (d. lgs. 373/2003), al contrario considerate solo autorevoli precedenti, se adottate con 13 componenti, in base all’art. 99 del c.p.a.

Viene condivisibilmente auspicato il ritorno alla (almeno tendenziale) gratuità del ricorso straordinario, che, nella forma del ricorso al Presidente della Regione Sicilia, ha pure fondamento costituzionale, essendo previsto dall’art. 23 dello Statuto.

Di rilievo, il commento sulla piena sindacabilità delle scelte discrezionali dell’amministrazione, attraverso il necessario e attento esame, da parte del giudice, dei profili dell’eccesso di potere:

“il sindacato sull’eccesso di potere consiste appunto nel verificare (non già se la legge consentisse di fare quella cosa, perché ciò attiene al diverso profilo della violazione di legge, bensì) se ciò che l’amministrazione ha fatto l’abbia fatto bene, cioè proporzionatamente e ragionevolmente”.

Infine, sulla dequotazione dei vizi formali:

Appare perciò un malinteso senso di ‘sostanzialità’ della tutela ad aver mosso la giurisprudenza verso una diffusa e generica ‘dequotazione’ dei vizi c.d. formali del procedimento a mere irregolarità non invalidanti (con una forse eccessiva dilatazione interpretativa dell’art. 21-octies, comma 2, della legge 241 del 1990) (…) (che, se poi il giudice della “dequotazione” dei vizi c.d. formali aggiunge anche la propria timidezza nel sindacare l’eccesso di potere, si rischia tendenzialmente l’azzeramento della tutela concretamente somministrata)”.

Sul sito della giustizia amministrativa verrà pubblicato il testo integrale della relazione del presidente De Francisco (non appena verrà inserito il nuovo link – ora inesistente – alle inaugurazioni del CGA di Palermo).

L'articolo Il CGA inaugura l’anno giudiziario 2025 proviene da Giurdanella.it.