In breve, il Consiglio di Stato dubitava della legittimità dell’art. 21-nonies in quanto la “tagliola” del termine massimo per annullare in autotutela valeva anche per i provvedimenti adottati a tutela dei beni culturali.

Il Consiglio di Stato ha sollevato la questione della conformità di tale disposizione agli articoli 3, primo comma, 9, primo e secondo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo con riferimento agli artt. 1, lett. b) e d), e 5 lett. a) e c) della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società firmata a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata dall’Italia con l. 133/2020).

Ha notato pure la contraddizione fra il trattamento uniforme riservato dall’art. 21-nonies agli interessi pubblici culturali rispetto agli altri varie altre disposizioni della l. 241/1990 che – appunto con riferimento a tale tutela – sacrificano l’interesse del privato alla rapida conclusione del procedimento

Con la sentenza n. 88 del 26/6/2025 la Corte Costituzionale ha innanzitutto dichiarato inammissibile la censura sollevata con riferimento alla normativa interposta della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa perché la relativa censura “è priva di qualsiasi illustrazione delle ragioni per le quali la normativa censurata integrerebbe una violazione del parametro costituzionale evocato”.

Riguardo agli altri parametri costituzionali sollevati dal Consiglio di Stato, la sentenza della Corte ripercorre l’evoluzione dell’istituto dell’annullamento in autotutela, giungendo alle conclusioni generali che:

“Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta ‘supremazia’ (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua ‘inesauribilità’, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.)”;

“Il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettata a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione”.

Allora – prosegue la Corte – è razionale che nell’esercizio di tale nuovo potere siano tenute ferme le garanzie procedimentali a tutela degli altri interessi coinvolti.

Per quanto riguarda specificamente le esigenze di tutela dei beni culturali, la sentenza in esame rileva che esse sono già tutelate da diverse disposizioni sull’esportazione di tali beni.

Se l’Amministrazione – come nel caso da cui è scaturita la questione di legittimità costituzionale – si avvede che il provvedimento di autorizzazione all’esportazione sia illegittimo, gioca il fattore tempo.

La limitazione temporale all’esercizio della potestà di annullamento in autotutela “risponde ragionevolmente alla scelta che, al fluire di un congruo tempo predeterminato, abbiano automatica prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale. In particolare, dunque, sia la posizione di ‘matrice individuale’ dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole, sia simultaneamente l’interesse di ‘matrice collettiva’ alla certezza e alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici”.

Insomma – e qui secondo me si viene al cuore dell’argomentazione – “L’opzione invocata di inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del ‘sistema Paese’”.

In definitiva, nello scontro tra l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale collettivo e quello mercantilistico privato prevale il secondo, che è funzionale alla garanzia dell’affidabilità dello Stato verso i “mercati”.

L'articolo La Corte Costituzionale salva il termine per l’autotutela proviene da Giurdanella.it.

Ne avevamo parlato qui:

https://www.giurdanella.it/2024/10/autonomia-differenziata-leggiamo-i-ricorsi/

Dal comunicato stampa si apprende che la Corte ha rilevato sette profili d’incostituzionalità della legge e per altri ha formulato un’interpretazione costituzionalmente orientata.

I sette aspetti di contrasto con la Costituzione sono i seguenti.

1) La possibilità che l’intesa tra lo Stato e la regione e la successiva legge di differenziazione trasferiscano materie o ambiti di materie.

Invero l’art. 116 non prevede il trasferimento di “ambiti di materie” ma di “ulteriori forme e condizioni di autonomia”, incidenti su parti di materie già di ordinaria competenza ripartita.

Così sarebbe alterato il sistema di ripartizione delle competenze tra Stato Regioni.

La Corte ha aggiunto anche il trasferimento delle specifiche funzioni debba essere giustificato, in relazione alla singola regione, alla luce del principio di sussidiarietà che ispira tutto il sistema. Va quindi escluso il trasferimento “in blocco”.

2) Il conferimento di una delega legislativa per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (LEP) priva di idonei criteri direttivi, con la conseguenza che la decisione sostanziale viene rimessa nelle mani del Governo, limitando il ruolo costituzionale del Parlamento.

Le regioni ricorrenti avevano appunto censurato che l’art. 76 della Costituzione prevede che la delega di funzioni al Governo sia definita da principi direttivi. Non bastano le norme della legge n. 197/2022 (che viene trattata a parte).

3) La previsione che sia un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a determinare l’aggiornamento dei LEP.

Mentre, infatti, la prima adozione dei LEP sarebbe stata disposta con decreti legislativi delegati (sia pure in modo incostituzionale, come appena visto), l’aggiornamento sarebbe stato disposto con un atto amministrativo privo di molte garanzie-

Come censurato ad esempio nel ricorso della Regione Sardegna, il decreto presidenziale “è un atto sottratto al sindacato delle più alte istituzioni garantiste: non è soggetto al controllo del Capo dello Stato in sede di emanazione ex articoli 74 e 87, quinto comma, della Costituzione; non è soggetto al sindacato di codesta Ecc.ma Corte ex art. 127 della Costituzione, perché atto estraneo alla previsione dell’art. 134 della Costituzione e privo di valore di legge; infine, non può neppure essere fatto oggetto di referendum abrogativo ex art. 75 della Costituzione”.

4) Il ricorso alla procedura prevista dalla legge n. 197 del 2022 (legge di bilancio per il 2023) per la determinazione dei LEP con dPCm, sino all’entrata in vigore dei decreti legislativi previsti dalla stessa legge per definire i LEP.

Abbiamo visto che il decreto legislativo è dovuto per Costituzione quindi il decreto presidenziale non è legittimo neanche in via transitoria. Peraltro i commi da 791 a 801-bis dell’art. 1 l. n.197/2022 non contengono alcun criterio.

5) La possibilità di modificare, con decreto interministeriale, le aliquote della compartecipazione al gettito dei tributi erariali, prevista per finanziare le funzioni trasferite, in caso di scostamento tra il fabbisogno di spesa e l’andamento dello stesso gettito.

Era stata rilevata l’incoerenza tra la previsione che le risorse necessarie per finanziare le funzioni devolute debbano derivare esclusivamente dalla compartecipazione al gettito erariale maturato nel territorio regionale; e, allo stesso tempo, il riconoscimento che il meccanismo delle compartecipazioni al gettito presenta delle criticità, appunto legate all’andamento del gettito, tali da poter dare luogo alla necessità di modificare le aliquote di compartecipazione, anche al fine di effettuare le regolazioni economiche per le annualità passate.

La Corte ritiene che, in base a tale previsione, potrebbero essere premiate proprio le regioni inefficienti, che – dopo aver ottenuto dallo Stato le risorse finalizzate all’esercizio delle funzioni trasferite – non sono in grado di assicurare con quelle risorse il compiuto adempimento delle stesse funzioni.

6) La facoltatività, piuttosto che la doverosità, per le regioni destinatarie della devoluzione, del concorso agli obiettivi di finanza pubblica, con conseguente indebolimento dei vincoli di solidarietà e unità della Repubblica.

Infatti “le ‘regioni differenziate’ possono godere di una sorta di extraterritorialità finanziaria — o, se si preferisce appellarla così, di un’autentica ‘secessione finanziaria’ — potendo benissimo (recte, di norma) restare estranee e indifferenti agli obiettivi di finanza pubblica, che, pertanto, varrebbero per tutti gli enti dei quali si compone la Repubblica (comuni, città metropolitane, province, regioni ordinarie e speciali, Stato) ma non per le regioni ‘differenziate’” (ricorso della Regione Sardegna).

7) L’estensione della legge n. 86 del 2024, e dunque dell’art. 116, terzo comma, Cost. alle regioni a statuto speciale, che invece, per ottenere maggiori forme di autonomia, possono ricorrere alle procedure previste dai loro statuti speciali.

Per superare ulteriori criticità della legge, la Corte è riuscita a dare un’interpretazione costituzionalmente orientata di altre disposizioni che erano state criticate nei ricorsi. Tra queste rilevano le seguenti:

1) l’iniziativa legislativa relativa alla legge di differenziazione non va intesa come riservata unicamente al Governo, quindi potrebbe partire dai parlamentari o anche dalle Regioni;

2) la legge di differenziazione non è di mera approvazione dell’intesa (“prendere o lasciare”) ma implica il potere di emendamento delle Camere; in tal caso l’intesa potrà essere eventualmente rinegoziata.

Si può aggiungere che anche le Regioni potrebbero dire la loro.

3) l’individuazione, tramite compartecipazioni al gettito di tributi erariali, delle risorse destinate alle funzioni trasferite dovrà avvenire non sulla base della spesa storica, bensì prendendo a riferimento costi e fabbisogni standard e criteri di efficienza, liberando risorse da mantenere in capo allo Stato per la copertura delle spese che, nonostante la devoluzione, restano comunque a carico dello stesso.

In proposito era stato paventato che: “Il criterio della spesa storica, peraltro, operativo nei primi quattro anni di vita del fondo perequativo, riflette e consente il perdurare di profonde differenze territoriali, perché assume a parametro di riferimento quanto si è speso in precedenza, e non quanto si dovrebbe spendere” (ricorso della Regione Toscana). Era stato paventato pure che le Regioni avrebbero potuto trattenere il gettito assegnato anche se sovrabbondante rispetto alle esigenze effettive a consuntivo.

La decisione della Corte rimette la questione al Parlamento per adeguare la legge alla Costituzione.

Rimane però “in corsa” il referendum abrogativo dell’intera legge.

L'articolo Autonomia differenziata: ecco la Corte Costituzionale proviene da Giurdanella.it.

Sul tempo dell’annullamento in autotutela si affrontano due interessi: quello pubblico alla tutela dei beni pubblici lesi dall’atto illegittimo; quello del privato, destinatario dell’atto da annullare, di affidamento sulla stabilità della situazione.

Secondo la giurisprudenza consolidata l’autoannullamento poteva intervenire a distanza di un tempo indefinito purché l’Amministrazione tenesse conto dei contrapposti interessi, per giudicare prevalente quello pubblico anche in confronto al consolidamento nel tempo della posizione del privato, e ne desse conto nella motivazione dell’atto di annullamento.

Fino al 2005 neanche la legge n. 241/1990 aveva disciplinato l’esercizio della potestà di annullamento in autotutela.

La legge n. 15/2005 introdusse, tra l’altro, l’art. 21-nonies ma prevedendo che l’annullamento fosse disposto “entro un termine ragionevole”, così sostanzialmente recependo l’orientamento giurisprudenziale sopra citato.

La legge n. 124/2015 previde il limite dell’annullamento “entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”.

Il termine non valeva se i provvedimenti fossero stati ottenuti mediante false rappresentazioni dei fatti o atti e dichiarazioni falsi.

Non si è mai dubitato che il termine così fissato fosse perentorio.

Il decreto-legge n. 77/2021 convertito dalla l. n. 108/2021 – nell’ambito della normativa di accelerazione e di semplificazione dell’attività amministrativa per l’attuazione del PNRR – ha ridotto il termine a dodici mesi.

Il Consiglio di Stato si è appunto confrontato con questa normativa.

Il caso era di un’autorizzazione alla libera circolazione di un quadro, che era stata rilasciata da una Soprintendenza locale e poi annullata da una Direzione generale del Ministero della Cultura, dopo sei anni dal rilascio, quando un esperto aveva definitivamente attribuito l’opera al Vasari, ciò che ne aveva dimostrato il valore artistico e storico.

Il Consiglio di Stato ha escluso che l’autorizzazione fosse stata ottenuta attraverso una dichiarazione falsa perché quella resa dal proprietario alla Soprintendenza era semmai incompleta, senza che vi fosse l’obbligo di completarla; e comunque l’ambiguità non era oggettivamente imputabile a mala fede “potendo trattarsi di mere circostanze casuali”.

Non essendo certa la malafede del privato, è applicabile il vincolo temporale per l’esercizio della potestà di annullamento, trattandosi appunto di un’autorizzazione cioè di una delle due categorie di atti per i quali l’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990 lo prevede.

Il Consiglio di Stato dubita della conformità di tale disposizione agli articoli 3, primo comma, 9, primo e secondo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo con riferimento agli artt. 1, lett. b) e d), e 5 lett. a) e c) della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società firmata a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata dall’Italia con l. n. 133/2020).

La soluzione della decadenza – osserva il Consiglio di Stato – “non solo tradisce il modello del continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi, delineato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 85 del 2013), ma preclude in maniera del tutto irragionevole la ricerca di un punto di equilibrio, necessariamente mobile e dinamico, tra gli stessi, compromettendo il perseguimento dell’obiettivo di tutela del bene ex art. 9, comma 2 Cost. che si pone la Repubblica e vulnerando, al contempo, il buon andamento dell’amministrazione ex art. 97, comma 2, Cost.”.

La questione di legittimità costituzionale della disposizione è posta solo “nella parte in cui, a fronte di un provvedimento a carattere autorizzativo (quale, nel caso di specie, l’attestato di libera circolazione di un’opera) ma incidente su un interesse sensibile e di rango costituzionale come la tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione, prevede, per l’adozione del provvedimento di annullamento, il rispetto di un limite temporale fisso di dodici mesi (e non, invece, il rispetto del termine flessibile ‘ragionevole’ previsto in generale dalla medesima disposizione)”.

Come accennato, l’evoluzione normativa più recente ha tutelato l’interesse del privato all’affidamento nell’ambito della più generale tendenza a privilegiare le esigenze dell’imprenditoria e dell’attività economica private rispetto agli interessi pubblici per così dire tradizionali.

Ma – aggiunge il Consiglio di Stato – l’affidamento privato non è un valore assoluto neanche nell’ambito dell’ordinamento eurounitario (di maggior “prestigio” rispetto a quello nazionale– si può qui aggiungere – a causa del consolidato un atteggiamento di deferenza verso di esso).

“E, infatti, sono gli stessi giudici di Lussemburgo a professare un’applicazione elastica del principio in parola, scevra da ogni automatismo, attenta al caso concreto e che passa per il bilanciamento con altri valori”.

Molto interessante è il rilievo della contraddizione che la sentenza coglie nel sistema della l. n. 241/1990 tra la decadenza fissata dall’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990 nella tutela dei beni culturali (e ambientali), rispetto a tutte le altre disposizioni che – appunto con riferimento a tale tutela – sacrificano l’interesse del privato alla rapida conclusione del procedimento.

Si tratta degli articoli: 20, comma 4, sul silenzio-assenso che non si applica ai procedimenti su tali beni; 19, comma 1, sulla s.c.i.a. che pure non si applica; 14-ter sulla conferenza dei servizi nella quale il silenzio dell’Amministrazione preposta ai beni culturali non equivale ad assenso; 14-quinquies che prevede specifici rimedi avverso la determinazione conclusiva della stessa in favore delle amministrazioni dissenzienti preposte alla tutela dei beni culturali.

In quei casi, insomma, il decorso del tempo non consolida la posizione del privato.

Dall’annullamento della disposizione dell’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990 nei termini prospettati dalla sentenza del Consiglio di Stato, quindi con una decisione cosiddetta manipolatoria, deriverebbe che il limite temporale rimarrebbe ma non più verso autorizzazioni che incidono sulla circolazione dei beni culturali.

L'articolo Il termine per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio va in Consulta proviene da Giurdanella.it.

Ciascuno dei ricorsi è assai complesso perché consta di decine di motivi d’impugnazione con ampie e articolate trattazioni per ciascuno di esso, a cura dei cattedratici che li hanno scritti.

Eppure bisogna cercare di capire perché – secondo quanto si desume dai ricorsi – dall’attuazione della legge potrebbe derivare lo stravolgimento degli equilibri tra Stato e Regioni e tra Regioni stesse.

Insomma, secondo le ricorrenti si rischia di minare l’unità statale e la solidarietà minima tra diverse Regioni.

Provando a farsi un’idea generale delle controversie, si possono individuare delle contestazioni che – con ovvie distinzioni – accomunano i ricorsi.

Per chiarezza bisogna partire dal terzo comma dell’art. 116 Cost.: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

Sempre per chiarezza è utile riepilogare alcune disposizioni della l. n. 86/2024.

Il procedimento di approvazione dell’intesa tra Stato e singola Regione è così articolato: l’iniziativa spetta a quest’ultima che la trasmette al Presidente del Consiglio dei ministri; conclusa la trattativa, l’intesa è sottoposta al parere della conferenza Stato-Regioni indi viene trasmessa alle Camere affinché diano un indirizzo; lo schema è approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri indi dalla Regione; infine viene trasmesso alle Camere per la loro deliberazione.

La legge disciplina poi i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) prevedendo la delega il Governo ai fini dell’individuazione tramite un rinvio per relationem ai “principi e criteri direttivi di cui all’art. 1, commi da 791 a 801 -bis della legge 29 dicembre 2022, n. 197”.

Si prevede l’aggiornamento per mezzo di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.

Il trasferimento di funzioni sarà disposto dopo l’approvazione dei LEP, ma nelle materie non coperte dai LEP potrà essere effettuato subito.

Il finanziamento delle funzioni trasferite consiste nella compartecipazione al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale.

Venendo ai ricorsi, sul procedimento rilevano che per il terzo comma dell’art. 116 Cost. la legge di approvazione dell’intesa riguarda anche il contenuto della stessa e deve essere approvata con maggioranza qualificata: si tratta di una legge “rinforzata”.

Nello schema della l. n. 86/2024, invece, il Parlamento interviene solo per approvare o non approvare l’intesa, essendo precluso l’intervento sul contenuto.

Sempre riguardo al procedimento, si contesta che la conferenza Stato-Regioni intervenga solo per rendere un parere, neanche vincolante, e non invece per partecipare a un’intesa.

Eppure tutte le altre Regioni sono comunque interessate al mutamento degli assetti perché si riverbera su di loro.

Si contesta pure che non siano posti limiti alle materie per le quali sarà effettuato il trasferimento di forme e condizioni particolari di autonomia.

Si osserva che il trasferimento è collegato dall’art. 116 Cost. “in virtù della specificità del territorio e del contesto economico e sociale, [che] giustificano una regolazione integrale da parte delle Regioni stesse” (ricorso della Regione Toscana).

Invece la legge ammette che “siano trasferibili intere materie in luogo di funzioni particolari ‘concernenti le materie’” (ricorso Regione Sardegna).

Si paventa, insomma, l’alterazione del regime delle competenze legislative statale e regionale.

Solo il governo può limitare l’ambito della trattativa per l’intesa, e ciò aggrava l’illegittimità costituzionale del sistema perché esautora sia le altre Regioni sia il Parlamento; inoltre è lasciato un ambito di discrezionalità politica di incontrollata ampiezza, privo di parametri di riferimento

Riguardo la determinazione dei LEP si rileva intanto che la delega legislativa al governo per l’adozione è priva di principi direttivi in violazione dell’art. 76 Cost, perché le disposizioni all’art. 1, commi da 791 a 801-bis l. n. 197/2022 non ne contengono.

Si rileva pure la mancanza di un’intesa della conferenza Stato-Regioni su tale trasferimento.

Anche riguardo ai LEP vale la considerazione che la determinazione di essi, benché riguardi formalmente la sola Regione che tratta con il governo, produce effetti sulle altre Regioni quindi è necessaria la partecipazione di esse attraverso la conferenza, che invece non è prevista.

Le ricorrenti segnalano anche che pure il trasferimento delle funzioni non-LEP avrà effetti finanziari quindi se si vuole mantenere l’unità e la solidarietà statale è necessario che anche il trasferimento di tali funzioni segua la determinazione dei LEP.

Di tali effetti finanziari, peraltro, non sono indicate le coperture in violazione dell’art. 81 Cost.

Si osserva poi che anticipando il trasferimento delle materie non-LEP rispetto alla determinazione dei LEP si avrebbe un doppio regime di finanziamento: per le materie LEP imperniato sui costi e fabbisogni standard; per le materie non-LEP basato sulla spesa storica.

Si rileva pure che l’aggiornamento dei LEP è effettuato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e non con legge, a differenza della prima adozione. Oltre alla violazione della riserva di legge si evidenzia che la definizione dei LEP implica decisive mediazioni politiche la cui sede è il Parlamento.

Come esposto la legge n. 86/2024 prevede il finanziamento delle materie trasferite mediante la partecipazione al gettito tributario da parte della Regione interessata.

Le ricorrenti rilevano che la norma è troppo generica inoltre non è indicata la copertura di eventuali e ulteriori oneri, che prevedibilmente si genereranno, come segnalato dalla Banca d’Italia e dall’Ufficio parlamentare di bilancio durante le audizioni parlamentari.

È emerso nel dibattito pubblico anche che il collegamento al gettito tributario condannerebbe le Regioni meno “ricche” a non ottenere le funzioni oppure a non poterle esercitare.

Lo Stato, poi, dovrebbe sopperire al finanziamento delle materie non trasferite ma potendo contare su risorse inferiori (ricorso Regione Campania).

L’art. 119, terzo comma, Cost. prevede un fondo perequativo per compensare le differenze tra le Regioni ma la l. n. 86/2024 non prevede il finanziamento delle funzioni trasferite mediante tale fondo, e comunque rinvia l’adozione di questo al 2027.

Si segnala con allarme che le Regioni che hanno ottenuto l’autonomia differenziata non sono tenute a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica. Insomma: “le ‘regioni differenziate’ possono godere di una sorta di extraterritorialità finanziaria — o, se si preferisce appellarla così, di un’autentica ‘secessione finanziaria’ — potendo benissimo (recte, di norma) restare estranee e indifferenti agli obiettivi di finanza pubblica, che, pertanto, varrebbero per tutti gli enti dei quali si compone la Repubblica (comuni, città metropolitane, province, regioni ordinarie e speciali, Stato) ma non per le regioni ‘differenziate’” (ricorso della Regione Sardegna).

Non resta che attendere il 12 novembre.

L'articolo Autonomia differenziata: leggiamo i ricorsi proviene da Giurdanella.it.

La sentenza in questione è la 756/2023 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana – con collegio presieduto da Ermanno de Francisco e estensore Antimo Prosperi – ed è intervenuta successivamente a un’ordinanza di rimessione di una questione di legittimità costituzionale (ordinanza n. 376/2018) per eccessiva oscurità della normativa da applicare nel giudizio a quo, rispetto alla quale – secondo la sezione rimettente – non era possibile procedere a interpretazione adeguatrice ovvero costituzionalmente orientata senza rischiare di sostituirsi a valutazioni riservate alla volontà politica. 

Con l’ordinanza n. 151/2019, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione  manifestamente inammissibile sull’assunto che il giudice a quo non abbia esercitato i poteri propri della funzione giurisdizionale, potendo risolversi il dubbio originato dalla scarsa chiarezza della disposizione in esame attraverso un’interpretazione in chiave sistematica della disposizione medesima.

Il giudice delle leggi ha, dunque, esortato il Consiglio di giustizia amministrativa a esercitare quello che viene definito un “potere-dovere” di interpretare la norma ritenuta oscura. 

Del resto, come ha stabilito la Cassazione in una sentenza dello stesso anno, per il giudice non esistono concetti  oscuri, ma solo concetti noti e ignoti e rispetto a questi ultimi il suo compito è quello di adoperare gli strumenti interpretativi messi a disposizione dall’ordinamento. 

Sulla scorta della dichiarazione di manifesta inammissibilità della questione, il CGA si è determinato a “ricercare una soluzione della questione controversa sulla base dei canoni ermeneutici disponibili, memore peraltro dell’insegnamento per il quale la pronuncia di inammissibilità, che ha carattere e natura di decisione processuale (per quanto in questo caso idonea a definire il giudizio di costituzionalità), non vincola il giudice comune, neppure il giudice a quo, a seguire l’interpretazione della disposizione in essa all’occorrenza indicata, in quel che rimane tecnicamente, per quanto autorevole, un obiter dictum”. 

Il collegio, tuttavia, non si è limitato a ricercare un’interpretazione costituzionalmente orientata, ma ha fatto altresì applicazione dell’art. 58 del Regio decreto 21 aprile 1942, n. 444 – a tenore del quale “Quando dall’esame degli affari discussi dal Consiglio risulti che la legislazione vigente è in qualche parte oscura, imperfetta od incompleta, il Consiglio ne fa rapporto al Capo del Governo”. 

In ossequio al principio di “collaborazione tra organi pubblici”, di cui al già menzionato art. 58, il CGA ha deciso di rappresentare l’oscurità della normativa applicata nel giudizio in analisi all’Organo regionale cui spetta il coordinamento delle scelte politico-legislative della Regione siciliana, ossia (in luogo del Capo del Governo, indicato da dall’art. 58 R.d. n. 444/1942) al Presidente della  Regione, per le eventuali valutazioni di competenza in proposito.  

La sentenza appena analizzata rappresenta un interessante spunto di riflessione sul dialogo interistituzionale tra organi giurisdizionali e politici, strumento di indubbia utilità per garantire la tenuta dell’ordinamento giuridico. 

L'articolo CGA e Corte costituzionale in dialogo. Il potere-dovere del giudice di interpretare in maniera costituzionalmente orientata. proviene da Giurdanella.it.

Il giudice rimettente era stato chiamato a decidere su una richiesta di rinvio a giudizio nei confronti di un soggetto che aveva omesso di dichiarare vincite conseguite al gioco online nei due anni precedenti la domanda per ottenere il reddito di cittadinanza (delitto di cui all’art. 7, comma 1, d.l. 4/2019) e di altre vincite da gioco realizzate durante la fruizione del sussidio (delitto di cui all’art. 7, comma 2, d.l. 4/2019).

Secondo il giudice del rinvio l’art. 7 d.l. 4/2019 violerebbe il principio di tassatività perché, nel punire chiunque ometta di fornire le “informazioni dovute”, non specificherebbe adeguatamente quali siano le informazioni rientranti nella precedente locuzione e le modalità con cui portare a conoscenza dell’ente erogatore tali vincite.

Rispetto al secondo parametro di costituzionalità, ossia l’art. 3 comma secondo, Cost. secondo il rimettente la disposizione sarebbe in patente conflitto con il principio di uguaglianza sostanziale poiché rinvierebbe implicitamente al t.u. imposte in base al quale le vincite provenienti dai giochi d’azzardo rappresentano redditi suscettibili di tassazione, senza alcuna deduzione. Da un lato, dunque, non si terrebbe conto delle peculiarità del gioco online; dall’altro, escludendo la deduzione dalle vincite dell’importo giocato, si avrebbe come base imponibile un reddito non realmente esistente, aumentato di somme che il soggetto non possiede e che determinerebbero l’impossibilità di fruire del sussidio statale.

In primo luogo, il giudice delle leggi ha escluso il contrasto della norma censurata con il principio di tassatività; la Consulta ha ricordato la centralità del principio di tassatività nel sistema penale “Sottesi al principio di legalità e tassatività vi sono, infatti, due obiettivi fondamentali consistenti, «per un verso, nell’evitare che, in contrasto con il principio della divisione dei poteri e con la riserva assoluta di legge in materia penale, il giudice assuma un ruolo creativo, individuando, in luogo del legislatore, i confini tra il lecito e l’illecito; e, per un altro verso, nel garantire la libera autodeterminazione individuale, permettendo al destinatario della norma penale di apprezzare a priori le conseguenze giuridico-penali della propria condotta» (sentenza n. 327 del 2008).” Sennonché, la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che l’uso di clausole generali o vocaboli polisensi non sia automaticamente in contrasto con il già menzionato parametro costituzionale, se rimane comunque possibile per il giudice riuscire a risalire al loro significato grazie a un’operazione interpretativa che non tracimi in un’attività creatrice, preclusa alla magistratura; pertanto, l’espressione «informazioni dovute», che compare nella descrizione della fattispecie incriminatrice, per quanto sommaria e non ulteriormente declinata in contenuti analitici, non può che collegarsi in via immediata ai requisiti previsti per l’accesso e per il godimento continuativo del Rdc, stabiliti dall’art. 2, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito. In particolare, rileva il valore dell’ISEE, calcolato dall’INPS tenendo conto di tutte le voci di reddito imputabili al soggetto richiedente, tra le quali rientrano anche i redditi soggetti a imposta sostitutiva o a ritenuta a titolo d’imposta. In tale categoria rientrano le vincite da gioco, perché il regime tributario delle stesse ne prevede la tassazione proprio mediante l’applicazione di una ritenuta a titolo d’imposta, coerentemente a quanto previsto dall’art. 67 t.u. imposte, cui la disciplina del RdC fa implicitamente rinvio. Secondo la Corte costituzionale, dunque, nonostante una serie di rinvii normativi, è comunque possibile individuare quali siano le informazioni dovute la cui omessa dichiarazione o comunicazione integra il delitto di cui all’art. 7 d.l. 4/2019.

La Consulta ha altresì escluso il secondo profilo di illegittimità relativo al secondo comma dell’art. 7, tacciato anch’esso di violare il principio di tassatività; all’interno dello stesso d.l. 4/2019 è, infatti, previsto uno specifico modello attraverso cui comunicare le variazioni reddituali che si realizzino durante il periodo di fruizione del Rdc.

La seconda questione di legittimità sollevata dall’ordinanza di rimessione attiene alla violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, comma 2, Cost., che prevede il compito della Repubblica di abbattere qualsiasi ostacolo di carattere economico o sociale che impedisca lo sviluppo della persona umana; il giudice a quo ha posto l’accento sulla condizione del soggetto che, pur avendo conseguito una cospicua vincita, è comunque rimasto povera perché tale vincita non ha incrementato il suo reddito, al netto delle somme giocate, le quali per la normativa fiscale sono indeducibili.

La Corte, a tal proposito, ha richiamato una sua precedente pronuncia secondo cui “il reddito di cittadinanza, pur presentando anche tratti propri di una misura di contrasto alla povertà, non si risolve in una provvidenza assistenziale diretta a soddisfare un bisogno primario dell’individuo, ma persegue diversi e più articolati obiettivi di politica attiva del lavoro e di integrazione sociale”, e che “[a] tale sua prevalente connotazione si collegano coerentemente la temporaneità della prestazione e il suo carattere condizionale, cioè la necessità che ad essa si accompagnino precisi impegni dei destinatari”, il cui inadempimento implica la decadenza dal beneficio» (sentenza n. 34 del 2022, che richiama la sentenza n. 19 del 2022).”

La Consulta, pertanto, ha ritenuto coerente con la natura del sussidio in questione la previsione dell’art. 5 d.l. 4/2019, come convertito, che, al fine di prevenire e contrastare fenomeni di impoverimento e ludopatia, fa divieto di utilizzare il beneficio per giochi che prevedono vincite in denaro o altre utilità.

Quindi, è da escludere la violazione dell’art. 3, comma secondo, Cost. prospettata dal rimettente in relazione all’art. 7, comma 2, con riguardo a persone beneficiarie del reddito che lo impieghino, pur senza ottenere vincite nette, nei giochi d’azzardo; il principio di uguaglianza sostanziale non può essere invocato nei confronti di coloro che tradiscono i principi fondanti del sussidio in parola. Le stesse considerazioni valgono anche per chi utilizzi per i giochi online somme diverse da quelle ottenute con il reddito di cittadinanza poiché anche in questo caso vi sarebbe una dissipazione di risorse di cui non irragionevolmente il sistema del reddito di cittadinanza non si fa carico.

Il giudice a quo ha sottoposto alla Consulta anche la situazione di chi richieda il sussidio per la prima volta e sia tenuto a dichiarare i requisiti reddituali per l’accesso alla misura di sostegno economico, che comprendono – stante l’implicito rinvio alle norme fiscali – anche i redditi provenienti da vincite da gioco, senza alcuna deduzione delle somme giocate. Proprio il profilo dell’indeducibilità per il giudice rimettente è fonte di contrasto con il principio di ragionevolezza e uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, comma 2, Cost., poiché non si terrebbe conto delle nuove forme di gioco, in particolare quelli online, strutturati secondo procedure diverse da quelli tradizionali, sia per la tecnologia utilizzata, sia per la disciplina pubblicistica, che prevede la registrazione in appositi conti di gioco di tutte le operazioni effettuate dal giocatore, consentendo la piena “tracciabilità” non solo delle vincite, ma anche delle “perdite” incontrate dal giocatore, che pertanto ben potrebbero essere dedotte.

Anche da questa prospettiva, la questione per la Corte costituzionale è infondata. Infatti, la vincita, una volta ottenuta, incrementa di fatto il reddito del soggetto, a prescindere dall’eventuale saldo negativo rappresentato dagli importi giocati o da debiti di gioco pregressi che devono essere ancora saldati; pertanto, la giocata online assume il carattere di una qualunque spesa, in questo caso voluttuaria, che la persona ha effettuato con un reddito di cui ha la disponibilità, coincidente con l’accreditamento delle vincite sul suo conto gioco; non si può, quindi, pretendere che la solidarietà pubblica si faccia carico di una spesa di tal genere.

La Consulta ha affermato che il Rdc non può venire in aiuto di persone che, in forza di vincite da gioco online, superino le soglie reddituali di accesso al sussidio, pur essendo rimaste povere. Da ciò consegue, non irragionevolmente, la pena prevista dall’art. 7, comma 1, di chi, ai fini dell’ammissione al beneficio, non dichiari le vincite lorde ottenute rilevanti per la determinazione dell’ISEE, in quanto “il legislatore esclude che sia compito della Repubblica quello di assegnare il sussidio a chi poco prima si è rovinato la vita con il gioco.”

Sul punto, la Corte afferma “Tale finalità non può certo rientrare tra i compiti che l’art. 3, secondo comma, Cost. assegna alla Repubblica, perché, da un lato, la «“dipendenza da gioco d’azzardo” (cosiddetto gioco d’azzardo patologico o ludopatia) [costituisce un] “fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo” (sentenza n. 108 del 2017), con riflessi, talvolta gravi, sulle capacità intellettive, di lavoro e di relazione di chi ne è affetto, e con ricadute negative altrettanto rilevanti sulle economie personali e familiari» (sentenza n. 185 del 2021). Dall’altro, perché frequentemente tale patologia risulta incoraggiata dall’illusione di un miglioramento sociale legato alla fortuna, che ha spesso come conseguenza l’attrazione verso il gioco d’azzardo di quelle componenti più deboli e meno facoltose della società che sono proprio i principali soggetti al centro dell’attenzione dell’art. 3, secondo comma, Cost.”

In definitiva, è la ludopatia e non la povertà che essa può causare ad essere l’ostacolo di cui la Repubblica deve farsi carico eliminandolo e, a tal proposito, nella sentenza della Consulta si dà atto delle diverse misure preventive e dissuasive come: il divieto di pubblicizzare qualsivoglia tipologia di gioco d’azzardo; nella disciplina dei giochi online, inoltre, sono, tra l’altro, anche previsti dei meccanismi di autolimitazione (ad esempio, sull’orario e sul tempo massimo di gioco e sull’importo delle giocate) che il giocatore deve impostare prima di operare nella piattaforma telematica del concessionario, il quale è tenuto a dare esecuzione a tali indicazioni; infine, dal 2012 il legislatore ha provveduto a inserire tra i livelli essenziali di assistenza anche le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione a persone affette da lupopatia.

MASSIMA

“…il Reddito di cittadinanza risulta strutturato in modo da non poter venire in aiuto alle persone che, in forza delle vincite lorde da gioco conseguite nel periodo precedente alla richiesta, superino le soglie reddituali di accesso, anche se, a causa delle perdite subite, sono rimaste comunque povere.”

L'articolo Reddito di cittadinanza e ludopatia La Repubblica non può farsi carico di chi dissipa i propri averi nel gioco d’azzardo. proviene da Giurdanella.it.

Tale locuzione fa seguito alla precedente locuzione “golden share”, utilizzata per indicare le cosiddette azioni privilegiate: il vecchio assetto, infatti, prevedeva che lo Stato – in caso di privatizzazione di imprese pubbliche – conservasse una partecipazione azionaria con diritto di opporre il veto su scelte cruciali per l’impresa interessata, ed in tal senso tali azioni venivano definite “privilegiate”.

Il sistema di golden share è stato oggetto di una procedura di infrazione della Commissione europea che ha ritenuto che esso andasse oltre il mero intento di tutelare gli interessi dello Stato, spingendosi fino a violare la libera circolazione dei capitali.

Ed ecco che si è giunti alla disciplina del golden power, introdotta con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, conv. in legge 11 maggio 2012, n. 56, recante le “norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni”.

La succitata normativa consente allo Stato di esercitare poteri speciali nei confronti di tutte le società che svolgono attività di rilevanza strategica, quali l’imposizione di specifiche condizioni all’acquisto di partecipazioni, ovvero l’opposizione del veto su delibere che riguardino operazioni straordinarie delle società stesse.

Le trasformazioni socio-economiche del mondo attuale, imprevedibili ed enormemente mutevoli, hanno portato il legislatore ad ampliare l’elenco dei settori strategici in cui si ammette l’esercizio del golden power: si pensi, a titolo esemplificativo, al settore dei servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G (legge 20 maggio 2019, n. 41, di conversione del cosiddetto “decreto Brexit”), nonché ai settori finanziario, creditizio, assicurativo, energia, acqua, trasporti, salute, sicurezza alimentare, intelligenza artificiale, robotica, semiconduttori, cybersecurity (legge n. 5 giugno 2020, n. 40, di conversione del cosiddetto “decreto Liquidità”).

Ebbene, è proprio in questo interessante quadro normativo che si inserisce la pronuncia del T.A.R. Lazio-Roma, Sez. I, 13 aprile 2022, n. 4486, confermata di recente da Consiglio di Stato, sez. IV, 9 gennaio 2023, n. 289.

La controversia, attinente proprio ad una fattispecie di esercizio del potere governativo di veto ad un’acquisizione societaria, ai sensi dell’art. 2, d.l. n. 21/2012, ha ad oggetto l’impugnativa del D.P.C.M. del 21 ottobre 2021, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri del 19 ottobre 2021, mediante il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri ha vietato l’acquisizione, da parte della società di diritto svizzero Syngenta Crop Protection AG, dell’intero capitale sociale della società di diritto olandese Verisem B.V. e delle sue controllate, ivi incluse – per quel che ci interessa – le cinque società avente sede in Italia, tutte a vario titolo attive nel settore sementiero, settore annoverabile in quelli strategici di cui agli artt. 6, 9 e 11, D.P.C.M. n. 179/2020.

Va detto che la società Syngenta Crop Protection AG è una delle quattro principali business unit di cui si compone il gruppo societario facente capo alla società di diritto svizzero Syngenta AG, a sua volta controllata dalla multinazionale cinese ChemChina, costituente una State-Owned Enterprise (SOE) della Repubblica Popolare Cinese: il Governo italiano, dopo aver espletato un’analisi accurata dell’operazione straordinaria che le società interessate auspicavano di portare a termine, ha precisato che l’eventuale cessione avrebbe potuto pregiudicare gli interessi nazionali in un settore economico sensibile del nostro Stato.

Ora, tralasciando di considerare in questa sede i vizi prospettati in relazione al D.P.C.M. 21 ottobre 2021, la ricorrente PSP Verisem Luxembourg Holding S.À.R.L. ha censurato l’art. 11, lett. c), D.P.C.M. del 18 dicembre 2020, n. 179 – recante il “Regolamento per l’individuazione dei beni e dei rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, a norma dell’articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56” -, che definisce le attività strategiche nel settore agroalimentare, ritenendolo viziato per indeterminatezza e in contrasto con i principi di legalità, imparzialità e uguaglianza.

In particolare, l’art. 2, comma 1-ter, d.l. 21/2012 demanda ad uno o più D.P.C.M. il compito di individuare i “beni e i rapporti di rilevanza strategica per l’interesse nazionale”, nei quali lo Stato può intervenire a tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico.

Proprio in tale ottica è stato adottato il D.P.C.M. n. 179/2020, il cui art. 11, lett. c), in particolare, dispone che “rientrano tra i beni e i rapporti di cui all’articolo 1: […] c) le attività economiche di rilevanza strategica e l’approvvigionamento di fattori produttivi critici della filiera agroalimentare”.

I Giudici di primo grado, relativamente all’asserita violazione del principio di legalità per carenza di una specifica e tassativa indicazione degli attivi strategici nel settore agroalimentare, suscettibili dell’applicazione dei poteri speciali previsti dal d.l. n. 21/2012, hanno chiarito che “la tecnica redazionale adoperata per individuare gli asset nel settore agroalimentare rappresenta un adeguato compromesso tra la tutela della libertà di impresa e la garanzia della sicurezza nazionale e tiene conto dell’impossibilità di una catalogazione puntuale e minuta degli attivi strategici” (cfr. T.A.R. Lazio-Roma, sez. I, 13 aprile 2022, n. 4486).

Quanto affermato nella suddetta pronuncia si discosta enormemente dalle (poche) precedenti pronunce sul tema, tutte nel senso di pretendere una previa catalogazione normativa di uno specifico settore come “strategico” ai fini della legittima applicazione della disciplina golden power (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. I, 13 luglio 2021, n. 727), nonché nel senso di ritenere illegittimo ogni esercizio di poteri speciali in settori non tassativamente e puntualmente ricompresi tra quelli normativamente indicati quali “strategici”.

Con la pronuncia qui richiamata, per converso, il Collegio ha ritenuto legittima una tecnica redazionale che lascia nell’indeterminatezza il concetto di “beni e rapporti strategici”, altresì ammettendo che possa legittimamente essere opposto il veto in un settore strategico – quale è quello agroalimentare -, ove ciò avvenga a garanzia della sicurezza nazionale.

Come è stato autorevolmente sostenuto, la sentenza n. 4486/2022 “esprime una tesi precisa: la necessità di sacrificare parzialmente la predeterminazione rigorosa dei presupposti applicativi dei poteri golden power per garantire una efficiente tutela dell’interesse pubblico alla sicurezza (nel caso di specie, alla sicurezza agro-alimentare)”, ma, parimenti, reca con sé il rischio “di una fuga dell’esercizio di poteri autoritativi dalla cornice dei principi costituzionali e euro-unitari che regolano l’attività amministrativa” (cfr. A. PACCIONE, Il Golden Power e il principio di legalità, in Giornale di diritto amministrativo 5/2022, cit. p. 659).

In definitiva, con la sentenza del T.A.R. Lazio-Roma n. 4486/2022, confermata da ultimo dal Consiglio di Stato n. 289/2023, si è optato per un (sorprendente) allentamento delle maglie del principio di legalità, sacrificando un suo rigido ancoraggio a predeterminazioni puntuali e tassative dei settori strategici in cui può trovare applicazione la disciplina golden power, a favore di un’espansione della discrezionalità amministrativa.

Si badi, tuttavia, che l’esercizio della discrezionalità amministrativa deve essere pur sempre funzionalizzato all’interesse dello Stato e, conseguentemente, alla tutela dei suoi interessi essenziali: ben si ammettono, pertanto, divieti di acquisizioni ad opera di investitori pericolosi per detti interessi.

Del resto, come chiarito di recente da Cons. St., sez. IV, 9 gennaio 2023, n. 289, nel caso che qui occupa “siamo al di fuori della materia lato sensu penale (che impone, come noto, la necessità di una particolare tassatività nell’enucleazione della fattispecie normativa), esulando dalla normativa sul golden power qualsivoglia finalità afflittiva; parimenti, non ricorre l’imposizione di una prestazione patrimoniale ex art. 23 Cost., ma la mera previsione legislativa di un presidio di verifica della compatibilità dell’iniziativa economica privata con l’utilità sociale (art. 41 Cost.), espressione ampia in cui certo rientra l’interesse nazionale in ordine a “beni e rapporti strategici” come individuati dalla legge”, non essendovi dunque alcuna norma costituzionale che osti al ricorso a concetti giuridici indeterminati o a formule aperte per l’individuazione dei settori in cui è esercitabile il golden power.

Staremo a vedere, in ogni caso, come continuerà ad orientarsi la giurisprudenza amministrativa sul punto.

L'articolo Il “nuovo” rapporto tra Golden Power e principio di legalità proviene da Giurdanella.it.

Sebbene la relativa sentenza non sia ancora stata pubblicata (si dovrà attendere qualche settimana), la stessa Consulta ha però deciso di anticiparne l’esito, mediante un comunicato stampa che chiarisce il punto di approdo delle valutazioni della Corte.

La questione sollevata innanzi al giudice delle leggi riguardava due decreti legge, i numeri 6 e 19 del 2020 (poi regolarmente convertiti in legge), i quali affidavano allo strumento del decreto del presidente del Consiglio dei Ministri – l’ormai noto DPCM – la specifica individuazione delle misure urgenti di contenimento e gestione dell’emergenza.

La vicenda ha preso avvio dall’opposizione proposta da parte di un privato cittadino alla sanzione amministrativa di 400 € che gli era stata comminata per non aver rispettato il divieto di uscire dalla propria abitazione durante il periodo di lockdown, in assenza di comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o di motivi di salute.

Il Giudice di pace di Frosinone, competente a decidere sull’opposizione, ha in questo contesto ravvisato un presunto contrasto dei suddetti provvedimenti normativi con gli articoli 76, 77 e 78 della Costituzione, ossia alle norme costituzionali in tema di esercizio della funzione legislativa da parte del Governo e dei poteri emergenziali dell’esecutivo.

La questione di legittimità costituzionale (promossa con Ordinanza n. 27/2021, emessa dal GdP di Frosinone il 23 dicembre 2020, notificata il 25 gennaio 2021 e pubblicata sulla G.U. n. 10 del 10 marzo 2021) veniva così a incentrarsi proprio sulla circostanza che i decreti legge sopra richiamati – che già costituivano strumento legislativo eccezionale – avessero a loro volta, a parere del giudice rimettente, “delegato” una funzione legislativa al Presidente del Consiglio, tramite un atto amministrativo – il DPCM – che mai può acquisire forza di legge.

Più nello specifico, secondo il giudice a quo, le disposizioni dei decreti-legge n. 6/2020 e n. 19/2020 avrebbero delegato ad atti amministrativi, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, la disciplina di nuovi illeciti, nonostante la vigenza di un principio di riserva di legge per la responsabilità amministrativa sancito dall’art. 1 della legge n. 689/1981 (“Nessuno può essere sottoposto a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”). Così facendo, il sistema decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe previsto una forma di vera e propria delega legislativa, proprio perchè i DPCM in esame hanno introdotto dei veri e propri illeciti amministrativi, come il divieto di spostamento all’interno del Comune in assenza di motivate esigenze, ricevendo così una vera e propria «forza di legge».
In altri termini, secondo l’ordinanza di rimessione alla Corte, il sistema così delineato avrebbe previsto una forma di delegazione legislativa in aperto contrasto con l’art. 76 della Costituzione.

Il giudice a quo rileva poi un ulteriore possibile contrasto dei citati provvedimenti normativi con la carta costituzionale: in tal senso, i DPCM delegati avrebbero inteso dettare regole normative primarie per la disciplina della emergenza sanitaria, mentre la Costituzione prevede un unico statuto della emergenza previsto per l’ipotesi dello stato di guerra (art. 78). Per il rimettente, solo in questo caso è prevista la possibilità di conferire speciali poteri al Governo (che peraltro devono essere deliberati dalle camere), mentre nessun’altra ipotesi di emergenza, nel nostro ordinamento, può essere fonte di poteri speciali dell’esecutivo.

Così sinteticamente richiamato il contenuto dell’ordinanza di rimessione, la decisione della Consulta è stata perentoria nel sostenere che, in realtà, i decreti legge in esame (specie il n.19/2020, unico ritenuto applicabile al caso concreto) non abbiano in verità delegato alcuna funzione legislativa, bensì esclusivamente una “funzione attuativa del decreto legge, da esercitarsi mediante atti di natura amministrativa”.

Si tratta quindi di una conclusione molto chiara, che elimina i numerosi dubbi che i cittadini, prima ancora che i giudici, avevano da tempo sollevato in ordine alla legittimità dello strumento dei DPCM.

Per conoscere le motivazioni specifiche di questa decisione bisognerà però attendere la pubblicazione della sentenza, che condivideremo e commenteremo non appena sarà depositata.

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Si pubblica di seguito il testo integrale del Comunicato stampa della Corte Costituzionale del 23 settembre 2021, mentre al seguente link si potrà esaminare, per ogni ulteriore approfondimento, il testo integrale dell’ordinanza di rimessione del Giudice di Pace di Frosinone.

Comunicato del 23 settembre 2021

EMERGENZA COVID E DPCM: NON C’È STATA ALCUNA DELEGA DI FUNZIONE LEGISLATIVA AL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO

La Corte costituzionale ha esaminato oggi le questioni sollevate dal Giudice di pace di Frosinone sulla legittimità costituzionale dei decreti legge n. 6 e n. 19 del 2020, entrambi convertiti in legge, riguardanti l’adozione, mediante Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (Dpcm), di misure urgenti di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. Nel caso concreto, un cittadino aveva proposto opposizione contro la sanzione amministrativa di 400 euro inflittagli per essere uscito dall’abitazione durante il lockdown dell’aprile 2020, in violazione del divieto stabilito dal Dl e poi dal Dpcm. Secondo il Giudice di pace, i due decreti legge avrebbero delegato al Presidente del Consiglio una funzione legislativa e perciò sarebbero in contrasto con gli articoli 76, 77 e 78 della Costituzione.

In attesa del deposito della sentenza, l’Ufficio stampa fa sapere che la Corte ha ritenuto inammissibili le censure al Dl n. 6, perché non applicabile al caso concreto. Ha poi giudicato non fondate le questioni relative al Dl n. 19, poiché al Presidente del Consiglio non è stata attribuita altro che la funzione attuativa del decreto legge, da esercitare mediante atti di natura amministrativa.

La sentenza sarà depositata nelle prossime settimane.

Roma, 23 settembre 2021

L'articolo Emergenza COVID: la Corte Costituzionale salva i D.p.c.m. proviene da Giurdanella.it.