Secondo i giudici di Palazzo Spada, il provvedimento di acquisizione sanante adottata dalla P.A. ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, per i casi in cui vi sia stata utilizzazione del bene immobile privato per scopi di interesse pubblico “modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”, rientra sicuramente nel novero di quei provvedimenti per i quali l’art. 119 prevede l’applicazione di termini dimidiati per la proposizione dell’appello.

Tesi questa che trova conferma nella giurisprudenza del Consiglio di Stato stesso, la quale “è consolidata nel ritenere l’applicabilità del termine dimidiato alle controversie aventi ad oggetto il provvedimento ex art. 42-bis cit. (Cons. Stato, sez. IV n. 3245 del 2016; da ultimo con specifico riferimento al ricorso in appello, sez. IV, n. 2697 del 2016)”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 06/10/2017

N. 04661/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1605 del 2016, proposto dal signor Ugo Subiaco, in proprio e nella qualità di erede della signora Maria Rosa Tormena, rappresentato e difeso dagli avvocati Primo Michielan e Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri 5;

contro

Comune di Farra di Soligo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Colarizi e Maurizio Zanchettin, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Colarizi in Roma, viale Bruno Buozzi 87;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Veneto – Sezione II – n. 1244 del 20 novembre 2015, resa tra le parti, concernente acquisizionesanante ex art.42-bis d.lgs. n. 327 del 2001.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Farra di Soligo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 settembre 2017 il Cons. Giuseppa Carluccio e uditi per le parti gli avvocati Reggio D’Aci, per delega di Manzi, e Colarizi.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. Ugo Subiaco – nella qualità di proprietario, anche per intervenuta successione mortis causa alla propria moglie Maria Rosa Termena rispetto ad una parte delle aree – propose ricorso dinanzi al T.a.r. avverso la delibera del Comune di Farra di Soligo (n. 40 del 30 dicembre 2013) di approvazione dell’acquisizione sanante, ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, delle aree occupate nel 1988 per la sistemazione di alcune strade comunali, i cui lavori erano stati completati nel 1990 senza che fosse stato mai emanato il decreto di esproprio.

1.1. Ai fini che ancora rilevano nella presente controversia, il sig. Subiaco chiese l’annullamento del suddetto atto (e dell’avviso di avvio di procedimento presupposto), deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 42-bis cit. per essersi formato il giudicato restitutorio in esito alla sentenza della Corte di cassazione n. 14609 del 23 agosto 2012, concernente le aree originariamente di proprietà della moglie.

2. Il T.a.r., con la sentenza n. 1244 del 20 novembre 2015, notificata in data 15 dicembre 2015, ha rigettato il ricorso.

3. Avverso la suddetta sentenza, il sig. Subiaco ha proposto appello, avviato per la notifica il 15 febbraio 2016.

3.1. Il Comune si è costituito eccependo preliminarmente la tardività del ricorso in appello, stante il mancato rispetto del termine breve dimezzato di impugnazione (pari 30 giorni) applicabile alla controversia ai sensi dell’art. 119, co. 1, lett. f) e co. 2 c.p.a.

3.2. L’appellante ha depositato memoria in data 28 luglio 2017 e memoria di replica in data 16 settembre 2017.

Il Comune ha depositato memoria in data 7 settembre 2017.

4. Il ricorso in appello è irricevibile, essendo stato violato il termine dimidiato di 30 giorni per la notifica del ricorso in appello, ex art. 119 c.p.a.

4.1. Il gravame è stato notificato ben oltre il termine di giorni 30, richiesto dall’art. 119, co. 1, lett. f) e co. 2 c.p.a.; mentre risulta irrilevante il rispetto del termine dimidiato di deposito del ricorso in appello (appello ricevuto dall’appellato il 17 febbraio 2016 e depositato il 1° marzo successivo), atteso che il tempestivo deposito presuppone logicamente la tempestiva notifica del ricorso.

4.2. L’art. 119, co. 2, c.p.a. prevede, per i giudizi indicati al comma 1 del medesimo articolo – tra i quali, quelli aventi ad oggetto le controversie concernenti “provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità . . . (lett. f)” – la dimidiazione dei termini, salvo che per i casi ivi espressamente contemplati, tra i quali non rientra la notifica del ricorso in appello.

Il provvedimento di acquisizione, che la pubblica amministrazione adotta ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, per i casi in cui vi sia stata utilizzazione del bene immobile privato per scopi di interesse pubblico “modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”, è certamente provvedimento che rientra tra quelli per i quali l’art. 119 in argomento contempla la dimidiazione dei termini. Oltre alla lettera della disposizione che individua i giudizi “relativi” alle procedure di occupazione e di espropriazione (art. 119, co. 1, lett. f), c.p.a.) e alla sua significativa collocazione nel d.P.R n. 327 del 2001 (recante il Testo Unico delle disposizioni in tema di espropriazione per pubblica utilità), rileva il generale riconoscimento del procedimento ex art. 42-bis cit. quale autonomo procedimento espropriativo semplificato, da parte della Corte costituzionale (sentenza n. 71 del 2015) e dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (a partire da Ad. plen. n. 2 del 2016;) e della Corte di cassazione (tra le tante, cfr. sentenza n. 22096 del 2015), trattandosi di un provvedimento che determina una acquisizione in via autoritativa del bene al patrimonio della pubblica amministrazione, e certamente afferisce a “procedure di occupazione e di espropriazione”.

Inoltre, la giurisprudenza di questo Consiglio è consolidata nel ritenere l’applicabilità del termine dimidiato alle controversie aventi ad oggetto il provvedimento ex art. 42-bis cit. (Cons. Stato, sez. IV n. 3245 del 2016; da ultimo con specifico riferimento al ricorso in appello, sez. IV, n. 2697 del 2016).

4.3. Neppure ha pregio la tesi dell’appellante, articolata con le memorie, secondo la quale avrebbe esercitato un’azione di nullità e non di annullamento, come sarebbe desumibile dal petitum sostanziale, avendo fatto valere il giudicato restitutorio implicito derivante dalla sentenza della Corte di cassazione n. 14609 del 2012; qualificazione che sarebbe stata di spettanza del giudice e, non avendovi provveduto quello di primo grado, ora spetterebbe al giudice di appello.

A tal fine è assorbente rilevare che la deduzione di un giudicato restitutorio, attinendo alla sussistenza o meno dei presupposti previsti dall’art. 42-bis cit. per la legittimità del provvedimento di acquisizione sanante, non trasforma l’azione di annullamento in azione di nullità.

Tanto risulta dalla piana lettura del complesso degli argomenti in fatto e diritto sviluppati dal signor Subiaco nel ricorso di primo grado e in quello di appello.

4.4. La richiesta di rimessione in termini non può essere accolta.

Non sussistono le condizioni per la concessione del beneficio della rimessione in termini per errore scusabile previsto dall’art. 37 c.p.a., perché tale istituto riveste carattere eccezionale (cfr. Ad. plen., nn. 22 del 2016, 33 del 2014, 32 del 2012, 10 del 2011, 3 del 2010), risolvendosi in una deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini processuali, ed è soggetto a regole di stretta interpretazione. Infatti, i termini in generale, e quelli dei riti speciali abbreviati in particolare, sono stabiliti dal legislatore per ragioni di interesse generale e hanno applicazione oggettiva. In definitiva, i presupposti per la concessione dell’errore scusabile sono individuabili esclusivamente nella oscurità del quadro normativo, nelle oscillazioni della giurisprudenza, in comportamenti ambigui dell’amministrazione, nell’ordine del giudice di compiere un determinato adempimento processuale in violazione dei termini effettivamente previsti dalla legge, nel caso fortuito e nella forza maggiore.

4.4.1. Nella specie, la richiesta di remissione non può trovare fondamento, come sostiene l’appellante, nell’obiettiva incertezza in ordine alla qualificazione degli atti adottati ai sensi dell’art. 42-bis in argomento, quale emergente – all’epoca della presentazione del ricorso dinanzi al T.a.r. – dall’ordinanza n. 441 del 2014 della Corte di cassazione, che sollevò questione di costituzionalità della norma.

Infatti, rilevano i termini per la proposizione dell’appello, instaurato nel 2016, quando la Corte costituzionale, la Corte di cassazione e il Consiglio di Stato si erano già pronunciati (con le sentenze richiamate al § 4.2).

Peraltro:

a) ai sensi dell’art. 119, co. 2 in argomento, i termini per la proposizione del ricorso introduttivo di primo grado non sono dimidiati;

b) non è mai stata seriamente in discussione la natura espropriativa del provvedimento emanato ai sensi dell’art. 42-bis (ovvero del suo antecedente art. 43 t.u. espr.).

5. In conclusione, il ricorso in appello è irricevibile.

6. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune appellato, che liquida nell’importo di euro 5.000,00, oltre agli accessori di legge (15% a titolo di rimborso delle spese generali, I.V.A. e C.P.A.).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Giuseppe Castiglia, Consigliere

Luca Lamberti, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere

Giuseppa Carluccio, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Acquisizione sanante: sono dimidiati i termini per la proposizione dell’appello proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio, richiamando l’orientamento dell’Adunanza Plenaria in materia di acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. 327/200, si è così espresso: “Non vi è ragione di discostarsi dai principi recentemente enucleati dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio (cfr. sentenza 15 gennaio 2013, n. 2), in sintonia con la Corte europea dei diritti dell’uomo (cfr. sentenza 18 novembre 2004, Zazanis), alla stregua dei quali l’effettività delle tutela giurisdizionale e il carattere poliforme del giudicato amministrativo, impongono di darvi esecuzione secondo buona fede e senza che sia frustrata la legittima aspettativa del privato alla definizione stabile del contenzioso e del contesto procedimentale: in tali casi, la totale inerzia dell’autorità o l’attività elusiva di carattere soprassessorio posta in essere da quest’ultima, consentiranno al giudice adito in sede di ottemperanza di intervenire, secondo lo schema disegnato dagli artt. 112 e ss. c.p.a., direttamente o (più normalmente) di nominare un commissario ad acta che procederà, nel rispetto delle prescrizioni e dei limiti dianzi illustrati, a valutare se esistono le eccezionali condizioni legittimanti l’acquisizione coattiva del bene ex art. 42-bis”.

Pertanto, il principio che ne deriva è che l’Amministrazione perde il suo potere di emettere decreto di acquisizione sanante in presenza di insediamento di un commissario ad acta a seguito dell’instaurazione del giudizio di ottemperanza.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 22/05/2017

N. 00852/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1355 del 2015, proposto da:
Antonio Rando’, Bruno Masciari, rappresentati e difesi dall’avvocato Domenico Colaci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Virgilio Conte in Catanzaro, via Bausan, 20;

contro

Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distr.le Catanzaro, domiciliata in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;

sul ricorso numero di registro generale 142 del 2016, proposto da:
Antonio Rando’, Bruno Masciari, rappresentati e difesi dall’avvocato Domenico Colaci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Virgilio Conte in Catanzaro, via Bausan, 20;

contro

A.N.A.S. Spa Compartimento Viabilità per la Calabria, in persona del l.r.p.t., non costituita in giudizio;
A.N.A.S. Spa Roma, in persona del l.r.p.t,, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distr.le Catanzaro, domiciliata in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;

quanto al ricorso n. 1355 del 2015:

per l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza n 655/14 emessa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria;

quanto al ricorso n. 142 del 2016:

per l’annullamento

del decreto n.ccz – 0040294/15 con cui è stato disposto a favore dell’Anas l’acquisizione sanante dei beni di proprietà dei ricorrenti.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anas S.p.A. e di A.N.A.S. Spa Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2017 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti hanno esposto, in fatto, che:

a) in accoglimento di precedente ricorso proposto dagli stessi (n.1141/2012), volto ad ottenere l’annullamento del decreto di esproprio definitivo dell’Anas, con sentenza n.655 del 7 maggio 2014, questo T.A.R. così statuiva: “…. Ai sensi dell’art. 34, primo comma, lett. c), cod. proc. amm., è, pertanto, opportuno disporre che l’ Amministrazione proceda, entro centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza, alla restituzione delle aree in questione oppure, entro il medesimo termine, emetta provvedimento ex art.42-bis e che l’eventuale provvedimento di acquisizione sia tempestivamente notificato ai proprietari e trascritto presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’Amministrazione procedente, nonché comunicato alla Corte dei Conti. Resta inteso che i predetti termini, disposti nell’esclusivo interesse dei ricorrenti, potranno essere aumentati su autorizzazione scritta da parte loro”;

b) a fronte dell’inadempimento dell’Anas, i ricorrenti, con il ricorso n.1335/2015, assegnato alla seconda sezione di questo Tribunale, hanno chiesto l’ottemperanza forzata alla citata sentenza n. 655/2014, avanzando le seguenti domande: “Voglia l’Ecc.mo T.A.R. adito ordinare all’Anas S.P.A., in persona del legale rappresentante, l’adozione degli atti necessari per la piena e puntuale esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza in premessa. Voglia, comunque, nominare un commissario ad acta che provveda a predisporre tutte le attività occorrenti per: 1) la restituzione ai ricorrenti dei beni interessati dagli atti espropriativi annullati con la sentenza di cui si chiede l’ottemperanza; 2) il risarcimento dei danni causati ai ricorrenti nel periodo di occupazione illegittima fino all’effettiva restituzione dei beni; 3) il pagamento delle somme riconosciute ai ricorrenti a titolo di spese legali“;

c) successivamente all’instaurazione di tale giudizio, con decreto prot. n. CCZ-0040294-l del 16 dicembre 2015, notificato in data 31 dicembre 2015, l’Anas ha disposto l’acquisizione sanante dci beni de quibus cd ha quantificato l’indennizzo complessivo spettante ai proprietari espropriati in euro 13.948.31;

d) i ricorrenti, a fronte di questo sopravvenuto decreto, quindi:

– da un lato, hanno presentato un ricorso ex art. 702 bis c.p.c. presso la Corte di Appello di Catanzaro, onde ottenere la liquidazione del giusto ed equo indennizzo per il caso in cui questo TAR non dovesse annullare il decreto di acquisizione sanante;

– dall’altro lato, hanno impugnato il decreto dinanzi a questo T.A.R. con il ricorso n.142/2016 assegnato alla prima sezione, chiedendo l’annullamento, previa sospensiva, dei provvedimenti impugnati.

2. Nei due giudizi (n.1355/2015 per l’ottemperanza e n.142/2016 avverso il provvedimento di acquisizione sanante) si è costituita l’amministrazione intimata per resistere al giudizio.

3. Con ordinanza cautelare n.76 del 17 febbraio 2016, resa nell’ambito del ricorso n.142/2016, il T.A.R. Calabria, sez. prima, ha rigettato l’istanza di sospensione per mancanza del pregiudizio.

4. Successivamente, alla camera di consiglio del giorno 8 novembre 2016, fissata per la trattazione del ricorso per ottemperanza presso la seconda sezione, la discussione è stata rinviata alla pubblica udienza del 17 maggio 2017, per riunione al ricorso n.142/2016, già iscritto a ruolo a tale udienza.

5. Alla pubblica udienza del 17 maggio 2017, a seguito di trattazione congiunta dei due ricorsi in epigrafe, gli stessi sono stati posti in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene di procedere alla riunione dei ricorsi in questione attesa l’evidente connessione oggettiva e soggettiva.

2. I ricorsi riuniti possono, inoltre, essere trattati, in parte, congiuntamente in considerazione della circostanza che la decisione di entrambi è legata, in via preliminare, alla soluzione della questione concernente la possibilità o meno per l’amministrazione, condannata con sentenza a restituire l’immobile e pagare le somme dovute oppure, in alternativa, ad emettere il decreto di acquisizione sanante ex art.42-bis, di emettere il detto decreto una volta scaduto il termine fissato in sentenza.

2.1. Parte ricorrente ritiene che, scaduto tale termine, l’amministrazione avrebbe perso il potere di emettere il decreto di cui all’art.42-bis, che pertanto sarebbe nullo.

Tale assunto non può essere condiviso per le ragioni che seguono.

Ricordato che, in presenza di un giudicato esclusivamente restitutorio il provvedimento di acquisizione sanante non può essere emanato, nel caso in questione, invece, viene in considerazione un giudicato in cui si pone all’Anas l’alternativa di restituire il terreno de quo oppure di procedere all’acquisizione dell’immobile tramite lo strumento di cui all’art.42-bis d.p.r. n.327/2000.

A fronte di tale sentenza, su cui si è formato il giudicato (che quindi copre l’obbligo di restituire l’immobile e di corrispondere le somme come determinate o in alternativa di emettere decreto ex art.42-bis), il Collegio ritiene di uniformarsi a quanto di recente stabilito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n.2/2016) nel caso in cui si sia innanzi a sentenze di tal fatta; secondo l’Adunanza Plenaria, in tali casi, “non vi è ragione di discostarsi dai principi recentemente enucleati dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio (cfr. sentenza 15 gennaio 2013, n. 2), in sintonia con la Corte europea dei diritti dell’uomo (cfr. sentenza 18 novembre 2004, Zazanis), alla stregua dei quali l’effettività delle tutela giurisdizionale e il carattere poliforme del giudicato amministrativo, impongono di darvi esecuzione secondo buona fede e senza che sia frustrata la legittima aspettativa del privato alla definizione stabile del contenzioso e del contesto procedimentale: in tali casi, la totale inerzia dell’autorità o l’attività elusiva di carattere soprassessorio posta in essere da quest’ultima, consentiranno al giudice adito in sede di ottemperanza di intervenire, secondo lo schema disegnato dagli artt. 112 e ss. c.p.a., direttamente o (più normalmente) di nominare un commissario ad acta che procederà, nel rispetto delle prescrizioni e dei limiti dianzi illustrati, a valutare se esistono le eccezionali condizioni legittimanti l’acquisizione coattiva del bene ex art. 42-bis”.

Sulla base di tali principi, il Collegio ritiene di potere trarre le seguenti conseguenze:

a) a fronte di un giudicato alternativo, quale quello in questione, in caso di inadempienza dell’amministrazione, parte ricorrente potrà ricorrere allo strumento del ricorso per l’ottemperanza e, in tal caso, il commissario, se nominato dal giudice a mente dell’art.114, co 3, lett. d) c.p.a. ed insediatosi a seguito della persistenza dell’inottemperanza, darà esecuzione al giudicato e pertanto potrà emanare anche il provvedimento di acquisizione coattiva, in quanto previsto in sentenza;

b) la circostanza che in sentenza sia stato previsto un termine entro il quale restituire l’immobile e corrispondere le somme dovute oppure emanare il decreto di acquisizione coattiva non esclude la legittimità del provvedimento ex art.42-bis cit. emesso successivamente, ove tale adempimento costituisca pur sempre esecuzione secondo buona fede della sentenza e non frustri la legittima aspettativa del privato alla definizione stabile del contenzioso e del contesto procedimentale, come ritenuto nel presente caso;

c) l’amministrazione, condannata in via alternativa, perde il potere di emanare il provvedimento di acquisizione ex art.42-bis cit. solo se, a seguito dell’instaurazione del giudizio di ottemperanza (volto all’esecuzione del giudicato nella sua interezza), nella persistenza dell’inadempienza, si insedi il commissario ad acta nominato a provvedere in sua sostituzione.

2.2. Conclusivamente, ritiene il Collegio che persista il potere dell’amministrazione a emanare il provvedimento ex art.42-bis del d.P.R. n.327/2000 anche successivamente al termine fissato in sentenza, nella sussistenza dei presupposti di cui si è detto.

Nel caso, a concedere che l’amministrazione abbia avuto conoscenza della prima sentenza in data 12 novembre 2015 (data di protocollazione della nota dell’Avvocatura distrettuale del 30 ottobre 2014) e che i 120 giorni previsti in sentenza scadessero in data 12 aprile 2015, il provvedimento di acquisizione sanante – che comunque importa “sofisticate valutazioni sulla ricorrenza delle circostanze eccezionali che giustificano l’acquisizione coattiva, cui si possono eventualmente riconnettere gravi ricadute in termini di responsabilità erariale” (cfr. Ad. Pl. Cons. St. n.2/2016) – risulta essere stato emesso in data 16 dicembre 2015, in tempi non irragionevoli e quando il giudizio di ottemperanza non si era ancora definitivo con sentenza.

Né può condurre a diversa valutazione la circostanza che la sentenza specificasse che il termine era posto nell’esclusivo interesse della parte ricorrente; tale precisazione non si pone in contrasto con quanto sopra, volendo solo indicare che, scaduto tale termine, i ricorrenti avrebbero potuto agire con gli ordinari strumenti a tutela delle loro pretese oppure concedere ulteriore termine, essendo quest’ultimo, per l’appunto, posto nel loro interesse.

2.3. La persistenza del potere dell’amministrazione, per come sopra acclarata, e la conseguente esecuzione della sentenza n.655/2014, rendono improcedibile il ricorso per ottemperanza n.1355/2015.

3. Quanto al ricorso n.142/2016, con esso si contesta la legittimità del detto provvedimento, oltre che sotto il profilo già esaminato ed alle cui decisioni in merito si rinvia, per violazione dell’art.7 della legge n.241 del 1990, difetto di istruttoria e di motivazione.

In particolare, parte ricorrente lamenta che l’Anas non avrebbe preso in considerazione le deduzioni della stessa a seguito di comunicazione dell’avvio di procedimento e non si sarebbe pronunciata sulla persistenza del potere ad emettere il provvedimento oltre i 120 giorni, persistenza contestata dalla stessa.

3.1. Tali ulteriori motivi sono parimenti infondati.

Sul punto la giurisprudenza, anche di questo T.A.R., ha così statuito: “Va rilevato, innanzi tutto, che, secondo un orientamento che può definirsi costante, l’obbligo di esaminare le memorie ed i documenti difensivi presentati in riscontro alla comunicazione di avvio del procedimento amministrativo non impone all’amministrazione l’analitica confutazione di ogni argomento esposto, essendo sufficiente una motivazione che esponga le ragioni del mancato adeguamento alle deduzioni dei soggetti interessati (per tutte, di recente, Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2015 n. 2019)” (T.A.R. di Catanzaro, sez. I, 19 febbraio 2016, n. 333; cfr. anche T.A.R. Perugia – Umbria, sez. I 19 febbraio 2016, n. 124).

Nel caso di specie, l’ANAS s.p.a. nel decreto di acquisizione sanante impugnato ha riportato ampiamente e chiaramente le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione ad adottare il decreto ex art. 42 bis T.U. Espropri ed ha dato atto dell’avvio di procedimento, delle deduzioni e del loro vaglio da parte dell’ANAS.

3.2. In conclusione, il ricorso n.142/2016 va respinto in quanto infondato.

4. Le spese di entrambi i giudizi possono essere, in via d’eccezione, compensate tra le parti, in considerazione della complessità e peculiarità della fattispecie esaminata e del complessivo esito dei due giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

con riferimento al ricorso n.1355 del 2015:

– lo dichiara improcedibile;

con riferimento al ricorso n.142 del 2016:

– lo respinge.

Spese di entrambi i giudizi compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente FF

Emiliano Raganella, Primo Referendario

Giuseppina Alessandra Sidoti, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Espropriazione per pubblica utilità e acquisizione sanante: la sentenza del TAR Catanzaro proviene da Giurdanella.it.

Si legge dalla sentenza: “Come è stato chiarito dalla giurisprudenza di merito, seppure il citato art. 42-bis non contempli un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il proprietario possa sollecitare l’Amministrazione ad avviare il relativo procedimento e che la stessa abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia dell’Amministrazione configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo (ex multis Cons. St. n. 4696/2014)”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 03/02/2017

N. 00092/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 825 del 2016, proposto da:
Anna Frisone, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierfrancesco Ursini, Pietro Ursini, con domicilio eletto presso lo studio Pietro Ursini in Bari, p.zza Umberto I, 32;

contro

Anas Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97;

per l’annullamento

silenzio rifiuto dell’ANAS (ex art. 117 c.p.a.) formatosi sulla domanda di parte intesa alla restituzione di porzione di suolo, previa riduzione in pristino, occupato dall’amministrazione per l’esecuzione di opere di adeguamento della strada statale 16 bis Adriatica

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anas Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2017 il dott. Francesco Gaudieri e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame, la nominata in epigrafe si duole del silenzio serbato dall’ANAS sull’atto stragiudiziale di diffida e costituzione e mora, notificato alla resistente amministrazione in data 8.3.2016, inteso ad ottenere “…nel termine di giorni 60 dalla data di notificazione del presente atto, …la restituzione dell’immobile illegittimamente occupato, previa riduzione in pristino, sempre che nello stesso termine non ritenga di disporre l’acquisto dell’immobile mediante pronuncia del decreto di cui all’art. 42 bis del DPR n. 327/2001, avvalendosi della stima dell’immobile e delle risultanze della consulenza tecnica espletata nel giudizio civile n. 3530/2001 R.G.”

1.1.- Ricostruisce in dettaglio la vicenda intercorsa tra le parti fin dal momento in cui con decreto del Prefetto di Bari n. 851 del 19.12.1995 fu disposta in favore dell’ANAS – Ente Nazionale per le strade l’occupazione d’urgenza preordinata alla successiva espropriazione di porzione del comprensorio immobiliare di proprietà della ricorrente, sito in Monopoli, località Corvino, composto da una costruzione con annessa area pertinenziale, contrassegnata in catasto dalle partt. 3 e 59 del foglio 2, ai fini dell’esecuzione delle opere di ammodernamento e di adeguamento della strada statale 16 bis Adriatica; aggiunge di aver definito transattivamente i giudizi instaurati innanzi al Tar Puglia ed al Tribunale di Bari, avendo ricevuto la somma di lire 200.000.000, asseritamente imputabili al pregiudizio prospettato per la parziale occupazione e non anche alle indennità dovute per la porzione di suolo occupato; precisa che, non avendo l’ANAS completato la procedura espropriativa, conveniva, anche in ragione della mancata determinazione delle indennità, l’ente innanzi all’A.G.O, che, con sentenza n. 82 del 2001 della Corte d’Appello di Bari, declinava la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo; che, medio tempore, nessun provvedimento veniva adottato dall’ente a definizione del procedimento espropriativo, con la conseguente illegittimità della perdurante occupazione, per cui l’ANAS, era tenuta, per giurisprudenza ormai costante, alla restituzione del suolo, previa riduzione in pristino delle opere realizzate, in alternativa all’emissione del decreto di cui all’art. 42 bis dpr n. 327/01.

1.2.- Conclude con la richiesta di provvedimenti di giustizia intesi a sanzionare l’illegittimità del silenzio oltre a sancire l’obbligo dell’ANAS di provvedere in ordine all’emissione del decreto di acquisizione sanante in un termine prefissato, e la condanna alle spese.

2.- Resiste in giudizio l’intimata amministrazione chiedendo il rigetto della domanda atteso che, pur non essendosi giammai concluso il procedimento espropriativo con un decreto definitivo di esproprio nei termini previsti dal decreto di occupazione, tuttavia quest’ultima, in considerazione dell’avvenuta realizzazione dell’opera pubblica, si sarebbe trasformata in appropriativa, a causa dell’irreversibile trasformazione del suolo, con l’obbligo di risarcire i danni alla ricorrente, che sarebbe stata indennizzata con l’accordo transattivo del 22.1.1999.

Qualifica diversamente la natura del silenzio ritenuto non silenzio rifiuto, bensì silenzio inadempimento, atteso che, per giurisprudenza costante, il proprietario del suolo occupato illegittimamente può solo sollecitare l’amministrazione ad avviare il procedimento ex art. 42 bis dpr n. 327/01 e la p.a. ha l’obbligo di provvedere al riguardo.

Richiama in proposito le note statuizioni di cui alle Adunanze Plenarie n. 2 del 2016 e 5 del 2015.

Conclude per la reiezione del ricorso nella parte in cui chiede all’adito Tribunale di sancire l’obbligo dell’ANAS di emettere il decreto di acquisizione.

3.- Alla camera di consiglio del 31 gennaio 2017, sulla conclusione delle parti presenti come da verbale di udienza, il Collegio si è riservata la decisione.

4.- Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

4.1.- Gioverà ricordare che la vicenda in esame prende le mosse da un procedimento espropriativo che, sulla base della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare, ha poi condotto all’occupazione del suolo di proprietà della ricorrente e alla realizzazione dell’opera pubblica, in assenza di tempestivo provvedimento di esproprio.

4.2.- All’uopo si ritiene necessario ripercorrere, sia pur in maniera sintetica l’evoluzione giurisprudenziale e normativa che, al fine di contemperare le ragioni proprietarie con le finalità di pubblico interesse perseguite dall’amministrazione espropriante, ha caratterizzato la disciplina dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità qualificati da un esito patologico, ovvero dalla realizzazione sine titulo dell’opera pubblica per sopravvenuta inefficacia o annullamento degli atti del procedimento.

In siffatte evenienze si è tradizionalmente negata al privato la tutela possessoria riconoscendosi solo una limitata tutela risarcitoria, in ragione dell’esigenza di assicurare l’opera pubblica alla collettività pur in assenza di un legittimo atto traslativo della proprietà in capo alla pubblica amministrazione, sia esso di tipo autoritativo (decreto di esproprio) ovvero di natura consensuale (accordo di cessione del bene espropriando).

L’acquisto della proprietà dell’opera pubblica così realizzata si è fatta risalire all’istituto di creazione pretoria dell’accessione invertita, elaborata in base ai principi di diritto desumibili per analogia iuris dall’art.938 c.c. , comportante l’acquisto della proprietà del suolo illegittimamente occupato a partire dal momento della sua irreversibile trasformazione, ovvero dalla modifica della consistenza e natura, con l’emersione di un bene nuovo e diverso, incorporato inscindibilmente al suolo.

L’istituto in questione è stato reputato dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo contrario all’art.1 Prot.1 della Carta E.D.U., in quanto contrastante con il riconoscimento della natura fondamentale del diritto del proprietario al rispetto dei propri beni, stigmatizzandolo nella misura in cui lasciava il privato danneggiato in balia di regole non sufficientemente chiare, accessibili e prevedibili, auspicandone la damnatio memoriae (sentenze 30 maggio 2000 Carbonara e Ventura c/Italia e Belvedere Alberghiera c/ Italia).

Al fine di adeguare l’ordinamento interno ai principi espressi dalle su richiamate pronunce della Corte Europea, in adempimento agli obblighi specificamente assunti dall’Italia con la riforma dell’art. 117, comma 1, Cost, che impegna il legislatore al rispetto dei “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”, è stata introdotta all’art.43 T.U espropri (DPR 327/2001) la cd. acquisizione sanante o occupazione provvedimentale. Essa rilevava quale ‘legale via d’uscita’ per l’amministrazione nei casi in cui fosse riscontrabile la realizzazione di un’opera pubblica su terreno di proprietà privata in assenza di valido ed efficace decreto di esproprio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sentt. n. 5830 del 2007; n. 1552 del 2008).

Abiurata l’occupazione appropriativa tra i modi di acquisto della proprietà, sulla base della ratio e dei principi sottesi al nuovo istituto la giurisprudenza amministrativa ha ampliato gli strumenti a tutela dei diritto di proprietà, non più limitati a quelli risarcitori, ma estesi a piena ragione alla tutela ripristinatoria di natura reale, mediante azione di restituzione, ancorché accompagnata dalla richiesta di riduzione in pristino.

Si è dunque ravvisata nel provvedimento di acquisizione sanante l’unico possibile presupposto ostativo alla tutela reale accordata dall’ordinamento al proprietario illegittimamente privato dei propri beni, non essendo infatti predicabili i limiti intrinseci alla disciplina risarcitoria, come l’eccessiva onerosità prevista dall’art. 2058 c.c., comma 2; nè potendo farsi ricorso alla previsione dell’art. 2933 cod. civ., comma 2, ove non risulti che la distruzione della “res” indebitamente edificata sia di pregiudizio all’intera economia del Paese, ma abbia, al contrario, riflessi di natura individuale o locale (v. decisione Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 29 aprile 2005 n. 2, sent. Corte di Cassazione, sez. I civile, 23 agosto 2012 n. 14609, sent. TAR. Toscana, sez.I, 23 ottobre 2012 n. 1707).

A seguito della declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 43, per eccesso di delega, l’istituto dell’acquisizione sanante, sia pure rivisitato nei presupposti e modalità applicative, è stato reintrodotto con l’art.42 bis inserito nel testo unico sugli espropri dall’art. 34, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111, per cui si può in tutta evidenza affermare che alcuni fondamentali arresti giurisprudenziali elaborati con riferimento all’istituto in questione conservino la loro validità e vigenza.

L’istituto dell’acquisizione sanante, nel testo introdotto dall’art. 42 bis è stato, tuttavia, sospettato d’incostituzionalità dalla Corte di Cassazione, sezioni unite civili con due ordinanze del 13 gennaio 2014 e dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con ordinanze del 12 maggio e del 5 giugno 2014, per una serie di plurime considerazioni, che di seguito sinteticamente si riportano e cioè :

-perché avrebbe riservato un trattamento privilegiato alla pubblica amministrazione che abbia commesso un fatto illecito, concedendogli la facoltà di mutare – successivamente all’evento dannoso – il titolo e l’ambito di responsabilità, nonché il tipo di sanzione (da risarcimento in indennizzo), traendo vantaggio da una situazione di illegalità da essa stessa determinata;

– perché avrebbe trasformato il precedente regime risarcitorio in un indennizzo derivante da atto lecito;

-perché, prescindendo dalla dichiarazione di pubblica utilità, autorizzerebbe l’espropriazione in assenza di una predeterminazione dei motivi di interesse generale che, nella prospettiva dell’art. 42 Cost., dovrebbero palesarsi gradualmente ed anteriormente al sacrificio del diritto di proprietà, in un momento in cui la comparazione tra l’interesse pubblico e l’interesse privato possa effettivamente evidenziare la scelta migliore;

-perché non vi sarebbero termini certi di avvio e conclusione del procedimento;

– perchè la nuova operazione “sanante” presenterebbe numerosi ed insuperabili profili di contrasto con le norme convenzionali, non risolvibili in via ermeneutica, sulla base dell’interpretazione offerta dalla Corte di Strasburgo che, in più occasioni avrebbe considerato “in radicale contrasto” con la CEDU il principio dell’”espropriazione indiretta”, nella quale il trasferimento della proprietà del bene dal privato alla pubblica amministrazione avviene in virtù della constatazione della situazione di illegalità o illiceità commessa dalla stessa amministrazione, con l’effetto di convalidarla, consentendo a quest’ultima di trarne vantaggio e di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione. In sostanza, la “legalizzazione dell’illegale” non sarebbe consentita dalla giurisprudenza di Strasburgo neppure ad una norma di legge, né tanto meno ad un provvedimento amministrativo di essa attuativo, qual è quello che disponga la cosiddetta acquisizione “sanante”;

– perché la Corte EDU avrebbe ripetutamente considerato lecita l’applicazione dello ius superveniens in cause già pendenti soltanto in presenza di “ragioni imperative di interesse generale”, pena la violazione del principio di legalità nonché del diritto ad un processo equo. La norma censurata violerebbe questo principio perché avrebbe confermato la possibilità dell’amministrazione di utilizzare il provvedimento ex tunc, per fatti anteriori alla sua entrata in vigore, al fine di attribuire alle amministrazioni occupanti una legale via d’uscita dalle situazioni di illegalità.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 71/2015 del 30/4/2015 ha respinto tutte le censure.

Dopo aver sommariamente descritto il contesto, anche giurisprudenziale, nel quale sono stati inseriti dapprima l’art. 43 e poi l’art. 42 bis del T.U. sulle espropriazioni, finalizzati a risolvere le anomalie del procedimento espropriativo per le quali la giurisprudenza amministrativa aveva elaborato gli istituti dell’occupazione “appropriativa” ed “usurpativa”, ha rimarcato le ragioni poste a fondamento della declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 43 Del T.U. sulle espropriazioni e segnatamente che “l’intervento della pubblica amministrazione sulle procedure ablatorie, come disciplinato dalla norma da ultimo richiamata, eccedeva gli istituti della occupazione appropriativa ed usurpativa, così come delineati dalla giurisprudenza di legittimità, prevedendo un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso l’illecito, addirittura a dispetto di un giudicato che avesse disposto il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato”, oltre ai numerosi dubbi sulla compatibilità del meccanismo di “acquisizione sanate” con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, orientata a ritenere l’espropriazione cosiddetta indiretta in contrasto con il principio di legalità e non utilizzabile come valida alternativa ad un’espropriazione adottata secondo “buona e debita forma” (sentenza 12 gennaio 2006, Sciarrotta ed altri contro Italia).

Ha, quindi, proceduto ad un raffronto tra l’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni ed il nuovo art. 42 bis del T.U. affermando che “il nuovo meccanismo acquisitivo presenta significative differenze rispetto all’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni. La nuova disposizione, risolvendo un contrasto interpretativo insorto in giurisprudenza sull’art. 43 appena citato, dispone espressamente che l’acquisto della proprietà del bene da parte della pubblica amministrazione avvenga ex nunc, solo al momento dell’emanazione dell’atto di acquisizione (ciò che impedisce l’utilizzo in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato)”.

Ha, poi, rimarcato le differenze rispetto alla precedente disposizione, evidenziando che :

-la norma censurata impone uno specifico obbligo motivazionale “rafforzato” in capo alla p.a. procedente;

-la motivazione deve esibire le “attuali ed eccezionali” ragioni di interesse pubblico che giustificano l’emanazione dell’atto;

-nel computo dell’indennizzo viene fatto rientrare non solo il danno patrimoniale ma anche quello non patrimoniale;

-il passaggio del diritto di proprietà è sottoposto alla condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, da effettuare entro 30 giorni dal provvedimento di acquisizione;

la comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.

Ha concluso affermando che “Si è, dunque, in presenza di un istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni”.

La Corte costituzionale ha, quindi, utilizzato le descritte differenze per giungere alla reiezione delle censure rassegnate, ivi comprese quelle sollevate con riferimento al contrasto, ravvisato dai remittenti, della nuova disposizione con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo.

E’ stato, infatti, precisato che seppure la norma trova applicazione anche ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore, per i quali siano pendenti processi, ed anche se vi sia stato un provvedimento di acquisizione successivamente annullato o ritirato, è anche vero che la stessa risponde all’esigenza di eliminare definitivamente il fenomeno delle “ espropriazioni indirette”, proprio per dare una risposta a quella “defaillance strcturelle” individuata dalla Corte EDU.

4.3.- Alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale e normativa delineata emerge allora che ove, come nel caso in questione, il procedimento espropriativo non abbia avuto il suo sbocco fisiologico nell’emanazione di un formale e valido provvedimento d’acquisto del bene oggetto di espropriazione da parte della P.A., e ciò nonostante si sia addivenuti alla realizzazione dell’opera pubblica, si concretizza un illecito permanente che si perpetra de die in diem, impedendo la decorrenza dei termini prescrizionali dell’azione risarcitoria finché non intervenga un legittimo titolo d’acquisto nelle forme previste dalla legge (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15.09.2009 n.5523). A tale situazione la P.A. può porre fine o con la restituzione del bene ancora di proprietà del privato, previa rimozione delle opere, salvo il risarcimento dei danni, ove ad una rinnovata valutazione ritenga non attuale e prevalente l’interesse pubblico all’eventuale acquisizione dei fondi; ovvero con l’adozione di un formale provvedimento di acquisizione avente effetti non retroattivi ex art. 42 bis DPR 327/2001, previa corresponsione del valore venale del bene, maggiorato di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito.

5.- La questione è stata ripresa ed approfondita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 2 del 2016, ha ribadito quanto segue :

“ In linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene – che viene a cessare solo in conseguenza:

a) della restituzione del fondo;

b) di un accordo transattivo;

c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo;

d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che:

I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;

II) si possa individuare il momento esatto della interversio possesionis;

III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il <<….giorno in cui il diritto può essere fatto valere>>;

e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. espr.

6.- Alla luce delle menzionate acquisizioni giurisprudenziali, deve convenirsi che il proprietario del fondo può esperire un’azione avverso il silenzio qualora l’Amministrazione occupi illegittimamente un immobile senza restituire il bene e senza esperire la procedura di acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/ 2001.

Infatti, come è stato chiarito dalla giurisprudenza di merito, seppure il citato art. 42-bis non contempli un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il proprietario possa sollecitare l’Amministrazione ad avviare il relativo procedimento e che la stessa abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia dell’Amministrazione configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo (ex multis Cons. St. n. 4696/2014).

Ciò in quanto il menzionato art. 42-bis, introducendo nell’ordinamento una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione in via di sanatoria della proprietà di aree precedentemente occupate “contra ius”, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.

6.1.-Per tutte le suesposte considerazioni il ricorso va accolto, ordinandosi, per l’effetto, all’Amministrazione intimata di provvedere sull’istanza della ricorrente entro il termine di sessanta giorni decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ovvero dalla sua notifica su istanza di parte se anteriore, con determinazione intesa a far conoscere se intenda procedere o meno all’acquisizione del bene ex art. 42 bis.

7.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Condanna l’ANAS alla pagamento delle spese di lite che quantifica in euro 1.000,00, oltre accessori come per legge, contributo unificato refuso

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gaudieri, Presidente, Estensore

Francesco Cocomile, Primo Referendario

Cesira Casalanguida, Referendario

IL SEGRETARIO

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In particolare il TAR siciliano ha rilevato che, “come affermato dalla giurisprudenza (cfr., fra le più recenti, T.A.R. di Napoli, Sez. V, n. 1331/2016 e Cons. Settembre., Sez. IV, n. 4696/2014), il proprietario può esperire un’azione avverso il silenzio qualora l’Amministrazione occupi illegittimamente un immobile senza restituire il bene e senza esperire la procedura di acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/ 2001”.

Si legge, inoltre: “Invero, seppure il citato art. 42-bis non contempli un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il proprietario possa sollecitare l’Amministrazione ad avviare il relativo procedimento e che la stessa abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia dell’Amministrazione configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo”.

Tali considerazioni trovano giustificazione nel fatto che l’ordinamento, prevedendo una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione sanante della proprietà di aree precedentemente occupate contra ius, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 25/10/2016

N. 02732/2016 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2016, proposto da:
Edilcedro S.r.l., in persona del rappresentante legale, rappresentata e difesa dall’Avvocato Rosa Viviana Sidoti (C.F. SDTRVV73B54C351V), con domicilio presso il suo studio, in Catania, Via Balduino 25;

contro

Comune di Aci Castello, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’Avvocato Giovanna Miano (C.F. MNIGNN58B54C351I), con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. di Catania, in Catania, Via Milano 42/a;

nei confronti di

– Fazio Carmelo, non costituito in giudizio;
– Fazio Francesco, rappresentato e difeso dall’Avvocato Francesco Stornello (C.F. STRFNC72D24C351N), con domicilio eletto presso il suo studio, in Catania, Via Centuripe 11;

avverso

il silenzio del Comune di Aci Castello sull’atto di diffida della società ricorrente notificato in data 19 ottobre 2015.

Visti tutti gli atti e i documenti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2016 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il presente gravame è rivolto avverso il silenzio del Comune di Aci Castello sull’atto di diffida della società ricorrente notificato in data 19 ottobre 2015.

In punto di fatto, nel ricorso si espone quanto segue: a) con determina commissariale n. 37 del 16 luglio 2003, il Comune intimato ha assegnato alla ricorrente, ai sensi dell’art. 25 della legge regionale n. 22/1996, un’area sita nella zona “C2 Ficarazzi Centro” per la realizzazione di venti alloggi per edilizia convenzionata agevolata di cui al decreto assessoriale n. 1599 del 19 novembre 1992, con l’obbligo di individuare nell’area un’aliquota della stessa compresa tra il 10% ed il 50% da riservare agli aventi titolo ai sensi dell’art. 17 della legge regionale n. 71/1978; b) con delibera consiliare n. 65 del 9 novembre 2006 è stato approvato il programma costruttivo proposto dall’impresa con l’individuazione dell’area di riserva ai sensi del citato art. 17 per la realizzazione di quattro alloggi; c) in data 18 ottobre 2007 è stata sottoscritta la convenzione, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865/1981, con cui si è disposta la cessione della aree di cui al programma costruttivo in favore della società ricorrente; d) con determina n. 438 dell’8 aprile 2008, il Comune di Aci Castello ha determinato l’ammontare dell’indennità di espropriazione dovuta dall’impresa anche ai soggetti espropriandi delle aree rientranti nella riserva di cui al citato art. 17 della legge regionale n. 71/1978; e) con determina n. 1373 del 28 ottobre 2008, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana in data 2 gennaio 2009,il Comune ha disposto il deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti della somme da corrispondere, a titolo di indennità provvisoria, in favore delle ditte espropriande non concordatarie e proprietarie della aree rientranti nella riserva di cui al menzionato art. 17; f) in data 28 novembre 2008 è stato eseguito il deposito di tali somme presso la Cassa Depositi e Prestiti; g) con determina n. 1675 del 15 dicembre 2008, è stato pronunciato l’esproprio anche delle particelle rientranti nella riserva di cui al citato art. 17; h) il dott. Carmelo Fazio, nella qualità di proprietario di alcune particelle ricomprese nel programma costruttivo, aveva impugnato innanzi al T.A.R. di Catania con ricorso n. 6164/1994, le deliberazioni del Comune n. 25/94, n. 26/94, n. 27/94 e n. 28/94, con cui il Consiglio Municipale aveva adottato il Piano Regolatore Generale, opponendosi ai vari vincoli che lo strumento urbanistico imponeva su una parte delle particelle suddette; i) con ricorso n. 3633/2003, lo stesso dott. Carmelo Fazio aveva successivamente impugnato la determina commissariale n. 37 del 16 luglio 2003, con cui, su istanza dell’odierna ricorrente, il Comune aveva stabilito di localizzare gli interventi della Edilcedro s.r.l. nell’area (Ficarazzi Centro) ove ricadevano le particelle di sua proprietà; l) il Comune di Aci Castello, previo avviso di avvio del relativo procedimento, con deliberazione consiliare del 9 novembre 2006, ha approvato il programma costruttivo, disponendo la stipula della convenzione e delegando la gestione della procedura espropriativa all’impresa odierna ricorrente; m) con ricorso per motivi aggiunti il dott. Carmelo Fazio ha impugnato tale delibera, nonché la comunicazione di avvio del procedimento; n) con determina n. 1675 del 15 dicembre 2008, è stato pronunciato l’esproprio anche delle particelle rientranti nell’area di riserva di cui all’art. 17, delegando all’uopo la Edilcedro s.r.l. e disponendosi l’immissione in possesso in favore della stessa; o) seguiva il rilascio delle concessioni edilizie n. 1592/2009 e n. 1587/2009, che il dott. Carmelo Fazio impugnava mediante motivi aggiunti; p) con ordinanza n. 183/2010, il Tribunale ha disposto la riunione dei procedimenti n. 6164/1994 e n. 3666/2003 e con sentenza n. 2187/2001 ha dichiarato improcedibile il primo dei due ricorsi; q) con sentenza n. 708/2013, il Tribunale ha accolto il terzo motivo di gravame di cui al ricorso n. 3666/2003, con cui era stata denunciata l’illegittimità della determina n. 37 del 16 luglio 2003 per omesso invio dell’avviso di avvio del procedimento volto alla localizzazione del programma costruttivo, nonché il secondo motivo di gravame, con cui la medesima determina era stata censurata per omessa indicazione dei termini iniziali e finali delle espropriazioni e dei lavori; r) oltre alla citata determina n. 37 del 16 luglio 2003, sono state annullate, per illegittimità derivata, la deliberazione consiliare n. 65 del 9 novembre 2006 di approvazione del programma costruttivo e la deliberazione relativa alla convenzione per la concessione delle aree, nonché i provvedimenti di esecuzione del procedimento espropriativo nei confronti dell’interessato; s) il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con sentenza n. 92/15, ha confermato la decisione adottata dal giudice di primo grado; t) il Comune intimato non provvedeva ad assumere alcuna iniziativa e in data 4 agosto 2015 il dott. Carmelo Fazio ha trascritto in suo favore il titolo giurisdizionale; u) con nota in data 28 aprile 2015, il Comune, riscontrando una richiesta di restituzione dei beni avanzata dal dott. Carmelo Fazio, ha osservato che il competente ufficio aveva avviato la procedura al fine di provvedere all’acquisizione dei terreni; v) con diffida notificata in data 19 ottobre 2015 e rimasta priva di riscontro, l’odierna ricorrente ha chiesto al Comune di procedere con estrema urgenza all’acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001delle aree interessate dalla pronuncia giurisdizionale.

Il contenuto, in diritto, del ricorso può sintetizzarsi come segue: a) il Comune ha l’obbligo di provvedere sull’istanza della ricorrente ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990; b) l’Amministrazione ha l’obbligo di esercitare la propria scelta in merito all’eventuale acquisizione sanante in omaggio ai principi costituzionali di legalità e buon andamento; c) la ricorrente è attivamente legittimata alla proposizione dell’azione avverso il silenzio del Comune, in quanto pregiudicata dall’annullamento dell’originario titolo espropriativo; d) nel caso in questione l’Amministrazione non può che procedere all’acquisizione sanante delle aree di cui si tratta, in ragione del pubblico interesse ad evitare un gravissimo pregiudizio economico conseguente alla restituzione dei terreni ai proprietari.

1.1. Il Comune di Aci Castello, costituitosi in giudizio, nel ripercorrere le vicende già ampiamente illustrate da parte ricorrente, ha precisato quanto segue: a) nell’area di riserva ex art. 17 della legge regionale n. 71/1978 non è stato eseguito alcun intervento e la stessa, non essendo mai stata oggetto di alcuna trasformazione urbanistica, si trova ancora allo stato naturale; b) in data 20 aprile 2015 e 19 giugno 2015 si sono tenute due conferenze di servizi aventi ad oggetto: “Richiesta di rinnovo della concessione edilizia n. 1592/2009, ed anche in considerazione relativa ad opere di urbanizzazione a servizio del programma costruttivo per la realizzazione di venti alloggi approvato con delibera consiliare n. 65 del 9 novembre 2016, presentato in data 6 marzo 2012, n. 0004488, dalla ditta Edilcedro s.r.l.”; c) in data 26 settembre 2016 il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento relativo al procedimento di acquisizione e retrocessione parziale delle aree di cui si tratta; d) in particolare, in tale atto si rappresentava l’interesse pubblico all’acquisizione delle aree già trasformate, ritenuto insussistente, invece, in relazione alla porzione di area ceduta ex art. 17 della legge regionale n. 71/1978, in quanto non interessata da alcuna trasformazione edilizia o urbanistica; e) in data 26 settembre 2016 sono state avviate le procedure volte alla riapprovazione del programma costruttivo e del relativo schema di convenzione, all’acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001 delle aree trasformate, alla retrocessione parziale delle aree residue, alla compensazione delle somme, nonché al mantenimento delle procedure già previste nella convenzione; f) la durata del relativo procedimento è stata fissata in trenta giorni nella menzionata comunicazione di avvio.

L’Amministrazione ha, quindi, osservato quanto segue: a) il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuta l’indicata comunicazione di avvio del procedimento; b) in ogni caso, nella specie il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa, non venendo in rilievo un’attività vincolata o, comunque, tale da non residuare spazio alcuno per l’esercizio della discrezionalità amministrativa.

1.3. Il controinteressato Fazio Carmelo si è costituito in giudizio e ha depositato una memoria di mera forma.

1.4. Nell’odierna camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il Collegio rileva, in primo luogo, che risulta infondata l’eccezione di improcedibilità del gravame sollevata dall’Amministrazione resistente.

Il Comune, invero, fonda la propria tesi sul rilievo che è stato avviato il procedimento finalizzato alla parziale acquisizione e alla parziale retrocessione delle aree.

Senonché, come risulta dall’art. 31, primo comma, c.p.a., l’azione avverso il silenzio dell’Amministrazione è finalizzata all’accertamento dell’obbligo di provvedere, non a quello di procedere.

Nel caso in esame il Comune ha avviato il procedimento sollecitato dall’interessata, ma non ha ancora provveduto al riguardo, di talché sussiste ancora l’interesse dell’odierna ricorrente ad una pronuncia di merito sulla domanda in questa sede formulata.

Nell’odierna camera di consiglio, peraltro, il Comune resistente ha fatto riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 1502/2016, nella quale si afferma che l’emanazione di un provvedimento o l’adozione di un comportamento esplicito in risposta all’istanza dell’interessato rende inammissibile il ricorso avverso il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione.

Senonché tale pronuncia fa riferimento alla specifica e differente ipotesi in cui l’intervenuta stipula del contratto di appalto (cioè di un atto non provvedimentale) a seguito dell’espletamento della procedura di aggiudicazione risulti interamente satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente mediante l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., mentre, nel caso di specie, la semplice instaurazione del procedimento amministrativo non determina alcuna compiuta soddisfazione dell’interesse della ricorrente, posto che, come già indicato, non è ancora intervenuta alcuna decisione provvedimentale in merito all’eventuale acquisizione (o non acquisizione) delle aree.

2.1. Ciò premesso, il ricorso appare fondato.

Come affermato dalla giurisprudenza (cfr., fra le più recenti, T.A.R. di Napoli, Sez. V, n. 1331/2016 e Cons. Settembre., Sez. IV, n. 4696/2014), il proprietario può esperire un’azione avverso il silenzio qualora l’Amministrazione occupi illegittimamente un immobile senza restituire il bene e senza esperire la procedura di acquisizione ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327/ 2001.

Invero, seppure il citato art. 42-bis non contempli un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il proprietario possa sollecitare l’Amministrazione ad avviare il relativo procedimento e che la stessa abbia l’obbligo di provvedere al riguardo, essendo l’eventuale inerzia dell’Amministrazione configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo.

Ciò in quanto il menzionato art. 42-bis, introducendo nell’ordinamento una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione in via di sanatoria della proprietà di aree precedentemente occupate “contra ius”, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.

Tali condivisibili affermazioni giurisprudenziali valgono anche per il caso in cui il soggetto interessato al conseguimento della cosiddetta acquisizione sanante non sia il proprietario dell’area occupata, ma il beneficiario, come nella specie, del procedimento di espropriazione successivamente dichiarato illegittimo, posto che l’ordinamento certamente attribuisce a tale soggetto una posizione qualificata e differenziata da cui scaturisce l’interesse pretensivo ad un esercizio del potere amministrativo che riconosca ed attribuisca definitivamente ad esso una particolare posizione di vantaggio.

3. Per le considerazioni che precedono il ricorso va accolto, ordinandosi, per l’effetto, all’Amministrazione intimata di provvedere sull’istanza della società ricorrente entro il termine di trenta giorni decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ovvero dalla sua notifica su istanza di parte se anteriore.

3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, tenendo conto della non particolare complessità della controversia in esame, ma esse sono compensate fra la ricorrente e il controinteressato costituito, in ragione delle finalità chiaramente tuzioristiche della evocazione di quest’ultimo nel presente giudizio

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e, per l’effetto, ordina al Comune di Aci Castello di provvedere sull’istanza della ricorrente entro il termine di trenta giorni decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ovvero dalla sua notifica su istanza di parte se anteriore; 2) condanna l’Amministrazione intimata alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi € 1.300,00 (euro milletrecento/00), oltre accessori di legge se dovuti, mentre le compensa fra la società ricorrente ed il controinteressato costituitosi in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Brugaletta, Presidente

Daniele Burzichelli, Consigliere, Estensore

Francesco Elefante, Referendario

IL SEGRETARIO

L'articolo TAR Catania: è legittima l’azione del privato per ottenere provvedimento di acquisizione sanante proviene da Giurdanella.it.

Al riguardo il Collegio ha richiamato la  sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 della Corte Costituzionale,  con cui quest’ultima prende atto delle differenze fra il precedente meccanismo acquisitivo ed il nuovo istituto dell’acquisizione sanante che viene caratterizzato dalla necessaria rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione, dallo stringente obbligo motivazionale che circonda l’adozione del provvedimento e, per i fini che interessano in questa sede, “dal carattere non retroattivo dell’acquisto”.

Ad avviso del Collegio, non vi è dubbio che dal giudicato sia disceso l’obbligo dell’amministrazione di restituire l’area occupata sine titulo al ricorrente, ma è altrettanto indubbio che con il provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, l’Amministrazione ha inteso sanare tale situazione di fatto illecita, acquisendo il relativo titolo di legittimazione.

Inoltre il Collegio ha ritenuto che la temporanea carenza di fondi  addotta dall’Amministrazione possa validamente costituire un elemento motivazionale  a supporto della delibera di acquisizione,  in quanto, diversamente, l’Amministrazione dovrebbe far ricorso ad un gravoso indebitamento: “proprio questa evenienza consente di ritenere che l’Amministrazione abbia agito “valutati gli interessi in conflitto” e motivando specificatamente sulle “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.

Per quanto su esposto, il Consiglio di Stato ha ritenuto  di condividere “le conclusioni del giudice di prime cure circa la permanenza del potere dell’Amministrazione, in particolare dopo la nomina del Commissario ad acta, di disporre l’acquisizione sanante. In effetti, come noto, si ritiene che la riedizione del potere amministrativo, in seguito ad un giudicato di annullamento di un provvedimento illegittimo, possa essere considerato adottato in violazione o elusione del giudicato quando da quest’ultimo derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (Cons. Stato, Sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2602; sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 70; id. 4 ottobre 2007, n. 5188).”

In conclusione, il Collegio ha ritenuto che il provvedimento di acquisizione sanante disposto dall’Ente non si ponga in contrasto con il giudicato risultante dalla sentenza  di restituzione ma, anzi, ne costituisca un primo atto esecutivo, imposto dalla carenza di risorse utili.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

N. 04403/2015REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4539 del 2014, proposto da:

Tarquinio Visconti, rappresentato e difeso dall’avv. Demetrio Fenucciu, con domicilio eletto presso Demetrio Fenucciu in Roma, viale Vaticano N.48;

contro

Comune di Eboli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Giuseppe Placidi in Roma, Via Cosseria 2; Sindaco di Eboli in Qualità di Ufficiale di Governo; U.T.G. – Prefettura di Salerno, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE II n. 00353/2014, resa tra le parti, concernente esecuzione sentenza n. 11145/2010 del Tar Campania, Sezione staccata di Salerno – illegittima acquisizione di un fondo destinato a stoccaggio di rifiuti solidi urbani.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Eboli e di U.T.G. – Prefettura di Salerno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Fenucciu e De Ruggiero, per delega dell’Avv. Lentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. Tarquinio Visconti è proprietario di un’area sita all’interno del territorio del Comune di Eboli (SA) in località “Grataglie”. Nel 2001 tale terreno veniva occupato dal Comune al fine di destinarlo allo stoccaggio provvisorio di rifiuti solidi urbani per far fronte alle problematiche derivanti dall’emergenza nella gestione dei rifiuti in Campania.

Il sig. Visconti impugnava, dinanzi al T.A.R. per la Campania, sede di Salerno, i provvedimenti di requisizione dell’area e le presupposte ordinanze emergenziali: il Tribunale territoriale, con sentenza n. 11145 del 2010, in accoglimento del ricorso, annullava i provvedimenti impugnati e condannava l’Amministrazione alla restituzione dell’area in favore del proprietario nel pristino stato, libera da opere realizzate e da materiale eventualmente abbancatovi.

Con ricorso r.g. n. 993 del 2011, il sig. Visconti adiva il giudice dell’ottemperanza, dopo aver constatato l’inerzia dell’Amministrazione in relazione all’obbligo di restituzione dell’area di sua proprietà. Il T.A.R. di Salerno, con sentenza n. 958 del 17 maggio 2012, accoglieva il ricorso e condannava l’Amministrazione all’esecuzione della sentenza n. 11145 del 2010 nel termine di centoventi giorni; al contempo disponeva la corresponsione in favore del sig. Visconti di euro 100,00 per ogni giorno di ritardo nella restituzione dell’area, a decorrere dal centoventunesimo giorno e per un periodo massimo di ulteriori centoventi giorni; infine, in caso di persistenza del Comune nel proprio contegno omissivo, nominava in qualità di Commissario ad acta, il Prefetto di Salerno con facoltà di subdelega.

Il Comune di Eboli, nonostante la soccombenza nel giudizio di ottemperanza, rimaneva inerte in relazione all’obbligo restitutorio e, conseguentemente, il Prefetto in data 4 giungo 2013 nominava il dott. Roberto Amantea quale Commissario ad acta.

Successivamente, il Comune disponeva l’acquisizione dell’area con delibera n. 49 del 2013, motivando l’impossibilità di restituire il terreno con l’indisponibilità delle risorse economiche necessarie: l’Amministrazione, al riguardo, affermava che la mancata ammissione al finanziamento utile alla bonifica dell’area, aveva reso impossibile la sostenibilità delle spese all’uopo indirizzate.

A causa della mancata restituzione dell’area di sua proprietà, il sig. Visconti proponeva reclamo al T.A.R. di Salerno per contrasto con il decisum giudiziale di cui alla sentenza n. 958 del 2012.

Il giudice di primo grado, con la sentenza n. 653 del 31 marzo 2014, impugnata in questa sede, respingeva il reclamo affermando la legittimità dell’operato del Comune di Eboli, al quale la sentenza n. 11145 del 2010 non avrebbe sottratto la potestà amministrativa di disporre l’acquisizione dell’area ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001. Inoltre, secondo il giudice di prime cure, il mancato accesso al finanziamento finalizzato alla bonifica dell’area, avrebbe impedito l’esatto adempimento del provvedimento giurisdizionale che disponeva la integrale bonifica del terreno prima della sua restituzione.

Avverso la prefata sentenza propone appello il sig. Visconti (r.g. n. 4539/2014) il quale sostiene l’erroneità della decisione sollevando diversi motivi di censura: in primo luogo, secondo l’appellante, il provvedimento di acquisizione dell’area sarebbe stato adottato al mero fine di differire la rimozione dei rifiuti dal terreno, in aperto contrasto con le finalità dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001.

Con il secondo motivo, parte appellante censura la decisione di primo grado per aver considerato legittimo il comportamento dell’Amministrazione che, nonostante il passaggio in giudicato della sentenza n. 11145 del 2010, ha adottato dei provvedimenti violativi del giudicato: in tal modo, sarebbe stato inficiato il principio di certezza del diritto ed avallato un comportamento del Comune che, senza essere vincolato da limiti temporali all’acquisizione sanante, si porrebbe in contrasto con i principi sanciti dalla Convenzione CEDU.

In terzo luogo, parte appellante sostiene che il giudice di prime cure non avrebbe adeguatamente esaminato gli interessi in conflitto nella fattispecie de qua, come imposto dall’art. 42¬-bis, ma avrebbe considerato validamente la mera carenza di fondi come causa giustificativa del provvedimento impugnato in primo grado.

Con un quarto motivo, l’appellante censura l’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990, la quale, se effettuata, avrebbe consentito al sig. Visconti di rappresentare l’assenza di qualsivoglia presupposto di legge utile alla acquisizione dell’area.

Infine, parte appellante rileva, per un verso, l’omessa pronuncia del T.A.R. di Salerno in merito ai rilievi critici sollevati con riferimento alla quantificazione dell’indennizzo dovuto dal Comune di Eboli e, per altro verso, la errata preclusione delle statuizioni economiche concernenti le astreintes, contenute nella sentenza n. 958 del 2012.

Si è costituito in giudizio il Comune di Eboli che, con memoria ha puntualmente replicato ai motivi di appello, affermandone l’infondatezza e concludendo per il suo rigetto.

Per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, la Prefettura di Salerno, in qualità di Commissario ad acta, si è formalmente costituita in giudizio.

Con ordinanza n. 2765 del 25 giugno 2014, la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione cautelare presentata dal sig. Visconti.

In vista della discussione, il sig. Visconti ed il Comune di Eboli si sono scambiate ulteriori memorie scritte a sostegno delle rispettive conclusioni.

Alla camera di consiglio del 23 giugno 2015, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio inerisce, nel complesso, alla validità dell’acquisizione sanante disposta dal Comune di Eboli in relazione al terreno di proprietà del sig. Visconti.

2. Con i primi tre motivi di appello, il sig. Visconti lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado per non aver rilevato la violazione, sotto diversi profili, dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001. In particolare, viene censurata, innanzitutto, la decisione del giudice di prime cure per non aver rilevato che il comportamento dell’Amministrazione – teso a rimuovere i rifiuti dall’area ma impossibilitato a farlo stante la carenza di fondi – determinerebbe la paradossale conseguenza secondo cui ogni ente che porti ad estreme conseguenze l’attività illecita, facendo lievitare il costo delle attività produttive ripristinatorie, fino a renderle incompatibili con le sue ordinarie disponibilità economiche, sarebbe posto nelle condizioni di sanare gli illeciti più gravi. Inoltre, il giudice di prime cure non avrebbe correttamente valutato che, nel caso di specie, l’acquisizione sanante sarebbe preordinata soltanto a differire la bonifica.

Sotto un secondo profilo, parte appellante evidenzia che la mancata esecuzione del giudicato da parte del Comune, non rilevata dal T.A.R., minerebbe il principio di certezza del diritto: in effetti, nonostante il passaggio in giudicato dell’ordine restitutorio e l’insediamento del Commissario ad acta, il diritto dominicale sul bene immobile sarebbe sempre esposto al pericolo dell’emanazione del provvedimento acquisitivo senza limiti di tempo.

Inoltre, l’appellante ritiene che difetti, nel caso di specie, una motivazione esaustiva circa l’attualità ed eccezionalità delle ragioni di interesse pubblico: secondo il sig. Visconti, infatti, non sarebbe stato effettuato alcun riferimento alla assoluta necessità, e non mera utilità, di acquisire l’immobile nello stato in cui si trova, nonché alla circostanza secondo cui la mancata acquisizione costituirebbe uno spreco di risorse pubbliche. Del pari carente sarebbe la motivazione circa l’assenza di valide alternative all’acquisizione ed alla prevalenza dell’interesse pubblico su quello dei privati coinvolti nella procedura.

2.1 I motivi non sono fondati.

Al riguardo, giova innanzitutto richiamare il dato normativo contenuto nell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001 secondo cui, ai fini che qui interessano, al comma 1 dispone che “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile”. Ai sensi del comma 2, inoltre, viene chiarito che “il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio”.

In relazione al contenuto del provvedimento di acquisizione, il legislatore al comma 4, ha disposto che “il provvedimento di acquisizione, recante l’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.

L’istituto dell’acquisizione sanante ha formato, di recente, l’oggetto della sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 della Corte Costituzionale: con essa, la Consulta ha verificato la compatibilità dell’istituto con gli artt. 3, 24, 42, 97, 111, 113 e 117 Cost. concludendo per la infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

La Corte Costituzionale, al fine di delineare le caratteristiche principali dell’istituto descritto dal’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001, lo confronta con quelle risultanti dall’art. 43 d.p.r. n. 327 del 2001: in particolare, nel dichiarare incostituzionale tale ultima disposizione, la Consulta ha rilevato che l’intervento della pubblica amministrazione sulle procedure ablatorie, “eccedeva gli istituti della occupazione appropriativa ed usurpativa, così come delineati dalla giurisprudenza di legittimità, prevedendo un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso l’illecito, addirittura a dispetto di un giudicato che avesse disposto il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato”.

In effetti, uno dei rilievi critici caratterizzanti il vecchio istituto concerneva precipuamente la sottoposizione del diritto di proprietà alla costante possibilità di compressione causata dalle scelte discrezionali dell’Amministrazione: ciò avveniva in contrasto sia della certezza e stabilità dei rapporti giuridici, sia dei principi delineati dalla Convenzione CEDU.

La Consulta, dunque, nella citata sentenza n. 71, prende atto delle differenze fra il precedente meccanismo acquisitivo ed il nuovo istituto dell’acquisizione sanante che viene caratterizzato dalla necessaria rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione, dallo stringente obbligo motivazionale che circonda l’adozione del provvedimento e, per i fini che interessano in questa sede, “dal carattere non retroattivo dell’acquisto (ciò che impedisce l’utilizzo dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato)”.

Le statuizioni inerenti alla rilevanza di un giudicato di restituzione, che si inserisce in una procedura ablatoria, offerti dalla pronuncia della Consulta, tuttavia, secondo il Collegio, non rilevano ai fini della definizione della controversia in esame: in effetti, viene ivi in rilievo un provvedimento di acquisizione sanante adottato con l’intento di eseguire il giudicato derivante dalla sentenza n. 11145 del 2010. In virtù di quanto stabilito con quest’ultima pronuncia, l’Amministrazione comunale di Eboli non deve restituire sic et simpliciter il terreno al titolare, ma è obbligato ad effettuare la preliminare operazione di integrale bonifica del sito.

Secondo il Collegio, non vi è dubbio che dal giudicato sia disceso l’obbligo dell’amministrazione di restituire l’area occupata sine titulo al ricorrente, ma è altrettanto indubbio che con il provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, l’Amministrazione ha inteso sanare tale situazione di fatto illecita, acquisendo il relativo titolo di legittimazione.

L’ordine giudiziale di restituzione, in buona sostanza, non ha inciso sulla struttura dell’istituto che presuppone l’assodata lesione del diritto di proprietà altrui; la restituzione, infatti, è la conseguenza dell’accertamento del possesso del bene e non implica effetti costitutivi; il giudice che la dispone non modifica la situazione giuridica precedente l’abusiva detenzione del bene ma semplicemente la accerta; il suo ordine, pertanto, non è idoneo a paralizzare un atto di autorità che, consapevolmente, viola il diritto di proprietà senza contestarne la titolarità secondo uno schema reso possibile dall’art. 42, co. 3 Cost. (in termini cfr. Cons. Stato. Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2877).

La natura del provvedimento di acquisizione va dunque configurato come strumentale alla positiva conclusione del procedimento di restituzione previa bonifica del sito, non ponendosi in contrasto con il giudicato intervenuto.

Una volta adottato il provvedimento di acquisizione, infatti, il Comune non può dirsi liberato dall’obbligo di provvedere in merito alla bonifica del terreno: l’esatto adempimento del dictum impone all’Amministrazione di non utilizzare in maniera strumentale il provvedimento di acquisizione, con meri fini dilatori od ostruzionistici. Il Collegio ritiene, dunque, che il privato interessato, qualora il procedimento non si concluda in maniera satisfattiva dei propri interessi ed in conformità all’obbligo restitutorio disposto dal giudicato intervenuto con la sentenza n. 11145 del 2010, possa utilmente azionare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

Da quanto sin qui esposto, dunque, il Collegio ritiene di condividere le conclusioni cui è giunto il giudice di prime cure circa la permanenza del potere dell’Amministrazione, in particolare dopo la nomina del Commissario ad acta, di disporre l’acquisizione sanante. In effetti, come noto, si ritiene che la riedizione del potere amministrativo, in seguito ad un giudicato di annullamento di un provvedimento illegittimo, possa essere considerato adottato in violazione o elusione del giudicato quando da quest’ultimo derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (Cons. Stato, Sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2602; sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 70; id. 4 ottobre 2007, n. 5188).

Nel caso di specie, a ben vedere, la sentenza n. 958 del 2012 attribuiva all’Amministrazione un margine di discrezionalità tale da consentirle di individuare le modalità di esecuzione del dictum giudiziale maggiormente idonee: queste ultime avrebbero dovuto individuarsi dopo aver effettuato un contemperamento fra gli interessi pubblici e privati coinvolti nella fattispecie. In effetti, se, per un verso, il T.A.R. aveva imposto al Comune di Eboli “di dare esecuzione al giudicato formatosi sulla sentenza di questa Sezione n. 11145/2010 mediante restituzione dell’area in questione al ricorrente, previa bonifica della stessa”, per altro verso, non aveva impedito all’Amministrazione, al fine di ottemperare al decisum, di utilizzare strumenti idonei a far fronte alla momentanea carenza di fondi.

Il Collegio, al riguardo, ritiene che la temporanea carenza di fondi possa validamente costituire un elemento motivazionale a supporto della delibera n. 49 del 2013, in quanto, diversamente, l’Amministrazione dovrebbe far ricorso ad un gravoso indebitamento: proprio questa evenienza consente di ritenere che l’Amministrazione abbia agito “valutati gli interessi in conflitto” e motivando specificatamente sulle “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.

Nella fattispecie de qua, in definitiva, si può affermare che siano stati compiutamente assolti tali obblighi motivazionali in conformità alla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. in particolare, con riferimento all’occupazione acquisitiva, Ad. Plen. n. 2 del 2005).

In effetti, la prevalenza dell’interesse pubblico su quello del sig. Visconti aveva condotto alla occupazione temporanea del terreno, per far fronte all’emergenza rifiuti: tale prevalenza sarebbe nuovamente confermata, nonostante il superamento della situazione di urgenza legata allo stoccaggio dei rifiuti, a seguito del mancato accesso al finanziamento che avrebbe dovuto consentire al Comune di definire la procedura restitutoria previa bonifica.

L’impossibilità fattuale di addivenire alla bonifica del sito conferma, altresì, la ragionevole impraticabilità, da parte dell’Amministrazione, di differenti soluzioni rispetto a quella disposta con il provvedimento n. 49 del 2013: infatti, poiché l’obbligo restitutorio non può essere validamente eseguito senza la previa bonifica del sito, l’assenza di fondi strumentali alla riduzione in pristino del terreno, rende incompatibile con l’esecuzione del giudicato qualsiasi soluzione alternativa all’acquisizione sanante.

2.2 In definitiva, il Collegio ritiene che il provvedimento di acquisizione sanante disposto dal Comune di Eboli non si ponga in contrasto con il giudicato risultante dalla sentenza n. 11145 del 2010 del T.A.R. di Salerno, ma, anzi, ne costituisca un primo atto esecutivo, imposto dalla carenza di risorse utili: in considerazione di ciò, il Comune, sarà ulteriormente obbligato a completare la procedura di bonifica del sito, prima di adempiere all’obbligo restitutorio in favore del sig. Visconti.

3. Con un quarto motivo di appello, il sig. Visconti lamenta la mancata applicazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della l. n. 241 del 1990: in particolare l’appellante sostiene che, la corretta applicazione della comunicazione di avvio del procedimento, avrebbe consentito allo stesso di evidenziare sia l’insussistenza che la mancanza di attualità degli interessi pubblici sottesi all’acquisizione sanante.

3.1 Il motivo non ha pregio.

Secondo il Collegio, nella fattispecie in esame, l’apporto collaborativo del privato non avrebbe consentito al sig. Visconti di dimostrare l’insussistenza di validi interessi pubblici sottesi all’operazione acquisitiva. In effetti, la carenza di adeguate risorse finanziarie giustifica, di per sé, la prevalenza dell’interesse pubblico all’acquisizione, rispetto all’interesse del privato coinvolto nella procedura e, tra l’altro, non consente di ipotizzare ulteriori soluzioni. Infatti, poiché l’obbligo restitutorio non può essere validamente eseguito senza la previa bonifica del sito, l’assenza di fondi strumentali alla riduzione in pristino del terreno, rende incompatibile con l’esecuzione del giudicato qualsiasi soluzione alternativa all’acquisizione sanante e implica l’impossibilità di ritenere prevalente ogni ulteriore interesse privato diverso rispetto al prevalente interesse pubblico. Ciò posto, il Collegio non ritiene che, nel caso di specie, possa essere utilmente invocato l’istituto partecipativo della comunicazione di avvio del procedimento.

4. Con il quinto motivo di appello, parte appellante ritiene erronea la quantificazione dell’indennizzo di cui al comma 1 dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001: in particolare, secondo il sig. Visconti il terreno utilizzato come parametro di riferimento ai fini della quantificazione dell’indennizzo, non avrebbe caratteristiche urbanistiche omogenee e, dunque, un valore venale equiparabile a quello del terreno oggetto della procedura espropriativa in contestazione.

4.1 Il motivo è privo di pregio e deve essere respinto.

Il sig. Visconti, nel contestare il parametro utilizzato dall’Amministrazione, non ha, tuttavia, fornito un termine di raffronto idoneo a ritenere la somma offerta dal Comune inferiore a quella necessaria per indennizzarlo del pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito. In sostanza, l’appellante non ha adempiuto correttamente al principio di specificazione dei motivi di appello, limitandosi ad una generica contestazione della quantificazione fornita dal Comune, in contrasto dell’art. 101 c.p.a..

5. Va, tuttavia, riconosciuta al sig. Visconti la liquidazione della somma disposta dalla sentenza n. 958 del 2012, a titolo di astreintes, richiesta con l’ultimo motivo di appello, stante il decorso dei centoventi giorni previsti come periodo utile per la maturazione della stessa.

In effetti, nella sentenza n. 958 del 2012, il T.A.R. di Salerno aveva espressamente stabilito che “in caso di perdurante inadempimento dell’amministrazione, tali astreintes prenderanno a decorrere allo spirare del termine di 120 giorni fissato per l’ottemperanza e, quindi dal centoventunesimo giorno dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza e per un periodo massimo di ulteriori 120 giorni. Venendo al quantum, in applicazione dei parametri di cui all’art. 614 bis del cod. proc. civ. si deve reputare congrua, in ragione della gravità dell’inadempimento, del valore della controversia, della natura della prestazione, dell’entità del danno e delle altre circostanze, oggettive e soggettive del caso concreto, la misura pari ad Euro 100,00 (cento/00) in favore del ricorrente, da corrispondere per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione della sentenza”.

In virtù di quanto esposto e data la decorrenza dei termini previsti, in favore del sig. Visconti deve essere liquidata la somma di euro 12.000,00 (dodicimila/00) come risultante dai criteri fissati nella richiamata sentenza, ai sensi dell’art. 114 comma 4 lett. e) c.p.a..

6. Alla luce delle suesposte argomentazioni, l’appello, parzialmente fondato, va accolto in parte e, conseguentemente, la sentenza impugnata va riformata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti, sussistendone giustificati motivi dovuti alla complessità della controversia e alla parziale soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente l’appello, come in epigrafe proposto e, per l’effetto, riforma in parte la sentenza di primo grado nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 23 giugno 2015 e 14 luglio 2015, con l’intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 21/09/2015.

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