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]]>Tar Lombardia – Brescia, sez. I, 21 marzo 2019, n. 266
Un piccolo comune della Lombardia bandiva una procedura negoziata per l’affidamento di una concessione, che veniva contestata per mancato utilizzo di una centrale di committenza o di un’aggregazione ex art. 37 comma 3 del Dlgs. 50/2016, sul presupposto che, in relazione al valore della gara, il Comune dovrebbe essere considerato una stazione appaltante priva dei requisiti di qualificazione di cui all’art. 38 del Dlgs. 50/2016.
Secondo la pronuncia del Tar Brescia, che colpisce l’intero sistema degli obblighi di centralizzazione degli acquisti per i piccoli enti locali, le norme del codice come quelle sull’utilizzo di centrali di committenza o di un’aggregazione non sono di fatto vincolanti per i piccoli comuni, perché mancano le norme attuative del codice che permettono di sanzionarne la violazione.
All’art. 37, comma 4, del Codice Appalti si prevede che “Se la stazione appaltante è un comune non capoluogo di provincia (…) procede secondo una delle seguenti modalità:
a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;
b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento;
c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane ovvero gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56″
Tuttavia si legge nella sentenza che la violazione del principio di aggregazione e centralizzazione delle committenze, anche nei casi previsti dall’art. 37 comma 4 del Dlgs. 50/2016, non è sanzionabile con l’annullamento dell’intera procedura di gara in mancanza di parametri precostituiti che consentano di misurare la sproporzione tra la complessità della procedura e le competenze tecniche della stazione appaltante.
Questi parametri potranno essere forniti solo dal decreto che individuerà i requisiti tecnico-organizzativi di cui all’art. 38 comma 2 del Dlgs. 50/2016 per l’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate.
L’art. 38 comma 2 del Codice Appalti prevede che, teoricamente entro 90 giorni dall’approvazione del Codice, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono definiti i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione.
Secondo il Tar Brescia finché non sarà approvata la disciplina attuativa di tale norma non vi sono i presupposti per formulare un giudizio di inadeguatezza della stazione appaltante. Di conseguenza, nel periodo transitorio ogni ente locale, previa iscrizione nell’anagrafe unica dell’ANAC, può bandire e gestire come autonoma stazione appaltante tutte le procedure di gara a cui sia interessato, senza che questo possa mettere a rischio l’aggiudicazione.
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]]>(Tar Lazio, sez. II quater, 24 maggio 2018 n. 5781)
Nel caso di specie, veniva contestata davanti al Tar romano la legittimità di una Centrale Unica di Committenza rispetto all’indizione di una gara, in quanto la suddetta CUC non sarebbe stata dotata di idonea qualificazione.
L’art. 33-ter del d.l. 18.10.2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla l. 17.12.2012, n. 221, aveva istituito l’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA), presso l’AVCP, obbligando le stazioni appaltanti a richiedere l’iscrizione ai sensi dell’art. 62-bis d.lg. 7.03.2005, n. 82.
L’art. 9 del D.L. n. 66/2014 (conv. in legge 89/2014), commi 1 e 2, ha istituto, nell’ambito della predetta Anagrafe, un ulteriore elenco, quello dei « soggetti aggregatori », al quale sono iscritti “di diritto” Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ogni Regione e, previa valutazione del possesso di specifici requisiti individuati con DPCM (11.11.2014), anche « i soggetti diversi da quelli di cui al comma 1 che svolgono attività di centrale di committenza ai sensi dell’art. 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 », fino ad un massimo di 35 soggetti. Il sistema è stato confermato anche dal nuovo Codice del 2016 che all’art. 213, co. 16, ha affidato all’ANAC il compito di gestire tale elenco.
Il medesimo art. 9 del D.L. n. 66/2014 (conv. in legge n. 89/2014) soprarichiamato, oltre ad istituire ai commi 1 e 2 l’elenco dei Soggetti Accentratori, stabilendone il numero massimo (35 operatori), al successivo comma 4, modifica l’allora vigente Codice, disponendo all’art. 33, comma 3-bis, per i Comuni non capoluogo di provincia che essi procedono all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei Comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i Comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle Province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle Province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento.
Quindi da un lato vi è la previsione legale di un numero massimo di 35 soggetti aggregatori, dall’altro la perdurante esistenza di altre centrali di committenza, che possono continuare ad operare. Se da un lato la legislazione esterna al codice, quando prevede obblighi di ricorso a centrali di committenza, fa in genere riferimento a CONSIP, alle Centrali di Committenza regionali o alla nuova tipologia di Soggetti Aggregatori, prevista dal D.L. n. 66/14, dall’altro lato il Codice Appalti, per i Comuni non Capoluogo di Provincia, contempla la possibilità di avvalersi anche di centrali di committenza diverse.
Mentre i Soggetti Aggregatori sopraindicati sono Centrali di Committenza “qualificate” mediante l’iscrizione nell’elenco predetto, la Centrale di Committenza costituita dai Comuni non Capoluogo è riconducibile alla Stazione Unica Appaltante di cui all’art. 13 della legge n. 136/2010 (DPCM 30.6.2011) – che dà attuazione all’art. 33 del Codice Appalti del 2006 – come chiarito dall’ANAC con Determinazione n. 3 del 25.2.2015 (nonché Determinazione n. 11 del 23.9.2015).
L’Anac in quella sede ha chiarito il rapporto tra le Stazioni Uniche Appaltanti di cui all’art. 13 della legge n. 136/2010 ed i Soggetti Aggregatori previsti dall’art. 9 del D.L. n. 66/2014 (conv. in legge n. 89/2014), chiarendo che i due istituti hanno in comune la natura di centrale di committenza, alla quale, tuttavia, il Soggetto Aggregatore unisce un’ulteriore qualità, consistente nell’abilitazione derivante dalla “qualificazione” conseguita ex lege o previa valutazione e iscrizione nell’elenco ANAC.
A sostegno di tale impostazione la sentenza in commento richiamale riflessioni della dottrina, che ha evidenziato come anche il nuovo Codice, seppure senza farvi espresso riferimento, consenta ai Comuni non capoluogo di ricorrere alle SUA ex art. 13 (a condizione che siano iscritte nell’AUSA e, in futuro, che conseguano la qualificazione richiesta alle stazioni appaltanti), in quanto costituiscono una “species del genus” della Centrale di Committenza.
Il Tar Lazio conclude affermando che, come previsto dall’art. 216, co. 10, del Codice, richiamato anche dall’art. 38, co. 8, è sufficiente la mera iscrizione quale Centrale di Committenza nell’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti, di cui all’articolo 33-ter del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179 (conv. in legge n. 221/2012). Questa costituisce condizione necessaria e sufficiente per consentire ad un soggetto, quale la Comunità Montana/Cuc in parola, di operare come Centrale di Committenza almeno nel regime transitorio delineato dall’art. 216, co. 10, del Codice, fino all’entrata a regime del sistema di qualificazione di cui all’art. 38 del Codice, come ribadito anche dalla Delibera ANAC n. 911 del 31.8.2016.
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]]>1.1. Categorie DPCM di cui all’articolo 9, comma 3 del D.L. n. 66/2014:
L’articolo 9, comma 3, del DL 66/ 2014, convertito con modificazioni nella legge n. 89/2016 e poi ulteriormente innovato dalla legge di stabilità 2016 (comma 499), nel suo testo attuale, fatto salvo l’impianto spending previgente (articolo unico, commi 499 e 455, della legge n. 296/2006, articolo 2, comma 574, della legge n. 244/2007 e artt. 4 e 15 della legge n.135/2012) stabilisce che con DPCM “sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo svolgimento delle relative procedure. Per le categorie di beni e servizi individuate dal decreto di cui al periodo precedente, l’Autorità nazionale anticorruzione non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti che, in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma, non ricorrano a Consip S.p.A. o ad altro soggetto aggregatore. Con il decreto di cui al presente comma sono, altresì, individuate le relative modalità di attuazione”.
Il Dpcm di cui sopra, del 24 dicembre 2015 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 9 febbraio 2016 e prevede un periodo transitorio di sei mesi.
A decorrere dal 9 agosto p.v. dunque, vi è l’obbligo – per tutti i Comuni – di ricorrere ai soggetti aggregatori di riferimento (Consip S.p.A., Città Metropolitana, Regione), se il fabbisogno annuo, per le categorie merceologiche d’interesse, è superiore alla soglia indicata nel suddetto DPCM.
Si riporta di seguito una tabella riepilogativa dei servizi e soglie previste dal DPCM che interessano i Comuni:
| SERVIZI DI USO COMUNE | ||
| Vigilanza armata | 40.000 | |
| Facility management immobili | Soglia comunitaria | |
| Pulizia immobili | Soglia comunitaria | |
| Guardiania | 40.000 | |
| Manutenzione immobili e impianti | Soglia comunitaria | |
Nel caso in cui – in relazione ai beni/servizi individuati – il fabbisogno della stazione appaltante superi l’importo (annuo) indicato nel decreto, il RUP per poter procedere con la richiesta del CIG dovrà seguire una precisa procedura indicata dall’ANAC con la comunicazione del 10 febbraio 2016 (vedi allegato).
Diversamente, si ribadisce che dal 9 Agosto, per le succitate categorie merceologiche, non sarà possibile ottenere il CIG.
Come primo indirizzo di carattere operativo, si consiglia prudentemente di verificare l’importo annuo di acquisti di beni/servizi riconducibili alle categorie indicate nel DPCM.
1.2. Categorie merceologiche individuate dall’art 1 comma 7 del DL 95/2012 e dal DM del 22/12/2015 (energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, buoni pasto, sia cartacei che elettronici):
Obbligo di approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento. E’ fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti in tali categorie merceologiche anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori (di almeno il 10% per le categorie telefonia fissa e telefonia mobile e del 3% per le altre categorie) a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali.
1.3 Acquisti di beni e servizi informatici e di connettività
Obbligo di approvvigionarsi di beni e servizi informatici e di connettività tramite Consip spa e soggetto aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali.
E’ possibile procedere ad approvvigionamenti al di fuori di tale modalità esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, “qualora il bene o il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa” ( cit comma 516 legge n. 208/2015). Per organo di vertice amministrativo, la Corte dei Conti, sez. contr. Liguria, con la deliberazione n. 14 depositata il 24 febbraio 2016, anche se riferita all’analoga disposizione prevista dal comma 510 dell’art. 1 della stessa legge, ha precisato che si deve intendere il dirigente apicale e non un organo politico, in quanto, ai sensi dell’art. 107, comma 5, del Tuel, i dirigenti hanno competenza esclusiva e inderogabile per tutti i compiti gestionali, ivi compresi gli atti discrezionali, mentre gli organi di governo: Consiglio e Giunta comunale, possono operare con i soli poteri di indirizzo e di controllo politico amministrativo. Si ritiene quindi che per organo di vertice amministrativo debba intendersi la figura del segretario/direttore generale dell’Ente locale. Si segnala che tale disposizione ha l’obiettivo di un risparmio di spesa annuale – da raggiungere nel triennio 2016-2018 – pari al 50% della spesa annuale media per la gestione corrente del solo settore informatico, relativa al triennio 2013-2015 e che tali risparmi sono utilizzati prioritariamente per investimenti in materia di innovazione tecnologica e che la mancata osservanza di tali procedure e risparmi può dar luogo a danno erariale e a responsabilità disciplinare. Si osserva infine che – ad oggi – non risulta tuttavia predisposto il Piano triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione su cui Consip S.p.A o il soggetto aggregatore interessato dovrebbe programmare gli acquisti di beni e servizi informatici di connettività, in coerenza con la domanda aggregata di cui al medesimo piano.
2. Acquisti relativi ad altre categorie merceologiche di lavori, servizi e forniture
2.1. Comuni non Capoluogo di Provincia
Non ci sono vincoli di aggregazione o di strumenti di negoziazione da utilizzare.
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici.
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici[1].
Le stazioni appaltanti devono essere comunque in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2 del d.lgs. n. 50/2016[2] ed in tal caso possono procedere mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici messi a disposizione da centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente.
Vi è, inoltre, comunque, l’obbligo di acquisto in forma aggregata secondo una delle seguenti modalità:
Le stazioni appaltanti devono essere in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2 ( vedi nota precedente) del d.lgs. n. 50/2016 (“Codice Appalti”). Per tali stazioni appaltanti sussiste l’obbligo di rispetto del benchmark di convenzioni e Accordi Quadro Consip.
2.2. Comuni Capoluogo di provincia
Non ci sono vincoli di aggregazione o di strumenti di negoziazione da utilizzare.
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici.
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici.
Le stazioni appaltanti devono essere comunque in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2 del d.lgs. n. 50/2016 ed in tal caso possono procedere mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici messi a disposizione da centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente. In caso di indisponibilità di tali strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti operano ricorrendo ad una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica oppure mediante lo svolgimento della procedura ordinaria prevista dal Codice.
Le stazioni appaltanti devono essere in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2 del d.lgs. n. 50/2016. Qualora non in possesso della necessaria qualificazione, procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo ad una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.
Per tali stazioni appaltanti sussiste l’obbligo di rispetto del benchmark di Convenzioni e Accordi Quadro Consip.
[1] Sono comunque salvi gli obblighi e le facoltà di acquisizione di beni e servizi mediante convenzioni Consip o di centrali di committenza qualora il bene o il servizio sia presente sia nel Mepa sia nelle convenzioni ed in queste ultime risulti con valore inferiore, il Comune soddisfa l’obbligo di acquisto utilizzando la convenzione.
[2] In base a tale disposizione, i requisiti tecnico-organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti qualificate e le modalità attuative del sistema delle attestazioni di qualificazione e di eventuale aggiornamento e revoca nonché la data a decorrere dalla quale entrerà in vigore il nuovo sistema di qualificazione, saranno definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottarsi, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica amministrazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del Codice Appalti, sentite I’ANAC e la Conferenza Unificata. Ai sensi dell’art. 216, comma 10 del nuovo Codice dei Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti dicui all’art. 38, i requisiti di qualificazione sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’Anagrafe Unica delle stazioni appaltanti di cui all’art. 33 ter del DL 179/2012.
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L'articolo Nuovo Codice Appalti ed acquisti centralizzati: ecco le novità per i comuni proviene da Giurdanella.it.
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