Secondo i giudici di Palazzo Spada, l’autorizzazione all’installazione dei cartelloni pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale e sulla scorta dell’art. 23 del Codice della Strada, è già insita nell’apposito regolamento comunale e nel piano generale degli impianti pubblicitari, regolamento che deve fissare ovviamente criteri e vincoli da rispettare.

Questo regolamento svolge, pertanto, una funzione di tipo edilizio-urbanistica e per tale ragione si sostituisce al rilascio di un ulteriore titolo abilitativo rappresentato dal permesso di costruire.

Il Collegio, richiamando l’orientamento consolidato della medesima sezione (sentt. n. 316/2017 del 25-1-2017 e n. 230/2017 del 19-1-2017), ha ribadito che “con tali pronunzie è stato affermato che la ricostruzione del panorama legislativo vigente consente di ritenere che l’autorizzazione all’installazione degli impianti pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale (segnatamente in base all’art. 23 del Codice della Strada), nel rispetto dei criteri e dei vincoli fissati nell’apposito regolamento comunale e nel piano generale degli impianti pubblicitari ( a loro volta previsti dall’art. 3 del d.lgs. n. 507/1993), abbia anche una valenza edilizia-urbanistica ed assolva, pertanto, alle esigenze di tutela sottesa al rilascio di un ulteriore titolo abilitativo rappresentato dal rilascio del titolo edilizio secondo la disciplina di cui al d.p.r. n. 380 del 2001”.

Pertanto, sulla base di tali considerazioni, il Collegio ha ritenuto non necessario di un ulteriore titolo abilitativo, come il permesso di costruire, quale strumento prodromico all’installazione dei cartelloni pubblicitari lungo le strade.

L'articolo Installazione cartelloni pubblicitari: non serve permesso di costruire proviene da Giurdanella.it.

A parere dei giudici del TAR pugliese, “l’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, che prevede la formazione del silenzio assenso al compiersi del termine per provvedere decorrente dall’istanza di rilascio del permesso di costruire, non è applicabile al caso in decisione perché la ricorrente ha chiesto il permesso all’istallazione dei cartelli pubblicitari su suolo pubblico, soggetta pertanto a concessione, previa valutazione di interessi pubblici del tutto prevalenti sulle esigenze di semplificazione insite nella generalizzazione del silenzio assenso ad opera della l. n. 80/2005”.

Il Collegio ha richiamato all’uopo anche un consolidato orientamento giurisprudenziale (T.A.R. Bari, sez. II, 24.2.2016, n. 231; Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2007 n. 3782; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 4 febbraio 2009 n. 1113) che ritiene che “l’apposizione di cartelli pubblicitari lungo le strade richiede un pronunciamento esplicito dell’Autorità competente venendo in considerazione interessi sensibili, quali la sicurezza stradale e la compatibilità ambientale degli impianti pubblicitari”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 28/03/2017

N. 00305/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 605 del 2015, proposto da:
Ditta “I Capricorni” di Vincenzo Bruscella, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Daniela Lovicario, con domicilio eletto presso lo Studio legale associato Trevi, in Bari, via Tommaso Fiore, n. 62;

contro

Comune di Altamura, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’avvocato Emilio Bonelli, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, in Bari, piazza Massari, n. 6;

per l’annullamento

previa sospensiva

– della nota n. 10361 del 17.2.2015 comunicata in data 18.2.2015 con cui l’Amministrazione comunale ha espresso il diniego definitivo alla installazione di cartelli pubblicitari, ivi compreso il diniego preliminare comunicato con nota del 27.6.2014 n. 33343, nonché i pareri sfavorevoli del Comando di Polizia Municipale e del IV Settore dei lavori pubblici;

– di ogni altro atto presupposto comunque connesso, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Altamura;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2016 la dott.ssa Maria Colagrande;

Udita per la parte ricorrente l’avv. Daniela Lovicario;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente espone di aver presentato il 30.1.2014 istanza di autorizzazione all’installazione di cinque cartelli pubblicitari su suolo pubblico (comunicazione di inizio dei lavori del 9.6.2014) in via Matera, situata nel centro abitato del Comune di Altamura.

Il Comune ha respinto l’istanza sulla base di due pareri sfavorevoli espressi, rispettivamente, dal Settore dei lavori pubblici e dal Comando di Polizia locale del Comune di Altamura.

Il diniego è impugnato per i seguenti motivi.

1) Violazione del d. lg. n. 507/1993, violazione della l. n. 241/90 con specifico riferimento all’art. 3, violazione dell’art. 7 del regolamento comunale, violazione dell’art. 23 del d.lg. n. 285/1992 e dell’art. 51 del regolamento di attuazione, eccesso di potere per falso presupposto, travisamento, sviamento di potere, contraddittorietà ed illogicità manifesta, irragionevolezza, difetto di motivazione e di istruttoria, ingiustizia manifesta.

Il diniego gravato richiama i pareri sfavorevoli espressi dal Comando dei Vigili Urbani e dal Settore dei lavori pubblici del Comune di Altamura e sarebbe, pertanto, in via derivata illegittimo perché detti atti presupposti, senza specificare in concreto quali siano gli elementi di difformità degli impianti pubblicitari proposti ne affermano genericamente il contrasto con l’art. 51 del d.P.R. n. 495/1992; inoltre il diniego sarebbe poi illegittimo perché non considera che il comma 6 dell’art. 51 citato pone una deroga alle distanze stabilite nei commi precedenti- con la sola eccezione di quelle dalle intersezioni – a favore di quelle stabilite dal regolamento comunale (di seguito anche solo “il regolamento”) approvato con delibera del C.C. n. 173 del 30.11.1994 sull’esecuzione del servizio delle pubbliche affissioni (art. 8 ultimo comma), secondo il quale “entro i centri abitati l’affissione è consentita a distanza di almeno due metri dal limite della carreggiata, in presenza di marciapiede avente larghezza non inferiore ai due metri”.

La relazione tecnica, le planimetrie e i rilievi fotografici prodotti dalla ricorrente dimostrerebbero che i pannelli oggetto dell’istanza rispettano le distanze stabilite dal regolamento e che il distacco fra l’asse geometrico di ciascun pannello e il punto di incontro degli assi delle strade che si intersecano è conforme alle distanze di cui all’art. 51 del d.P.R. n. 495/1992.

2) Violazione dell’art. 20 commi 3 e 8 del d.P.R. n. 380/01, come modificato dall’art. 5 del d.l. n. 70/2011 convertito con legge n. 106/2011 -violazione di legge in relazione agli articoli 20, 21 quinquies e nonies della l. 241/90; eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione in relazione al perfezionamento del silenzio assenso.

L’istanza di autorizzazione/permesso di costruire per l’istallazione di cartelli pubblicitari è stata depositata in data 30 gennaio 2014, mentre il diniego definitivo è stato comunicato in data 18 febbraio 2015, dunque oltre un anno dal deposito e ben oltre il termine decorso il quale, ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, sopravviene il silenzio assenso.

Ne deriva, secondo quanto argomentato in ricorso, che, ove l’autorizzazione così assentita fosse stata reputata illegittima, non vi sarebbe stata altra via, per l’Amministrazione comunale, che il ritiro in autotutela, previa valutazione dell’interesse pubblico; invece la parte motiva del diniego gravato mancherebbe di ogni riferimento all’interesse pubblico concreto ed attuale, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità presuntivamente violata.

Resiste il Comune di Altamura, contestando il criterio di calcolo delle distanze adottato dalla ricorrente, che dovrebbero essere misurate dal lato esterno dell’area di intersezione fino al lato del cartello pubblicitario ad essa più vicino.

Acquisita la verificazione disposta per la misurazione, ai sensi dell’art. 51 d.P.R. 495/1992, delle distanze dei pannelli, all’udienza del 21 dicembre 2016 la causa è passata in decisione.

Il secondo motivo, che precede logicamente l’esame delle altre questioni, è infondato.

L’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, che prevede la formazione del silenzio assenso al compiersi del termine per provvedere decorrente dall’istanza di rilascio del permesso di costruire, non è applicabile al caso in decisione perché la ricorrente ha chiesto il permesso all’istallazione dei cartelli pubblicitari su suolo pubblico, soggetta pertanto a concessione, previa valutazione di interessi pubblici del tutto prevalenti sulle esigenze di semplificazione insite nella generalizzazione del silenzio assenso ad opera della l. n. 80/2005.

Infatti un consolidato orientamento giurisprudenziale (T.A.R. Bari, sez. II, 24.2.2016, n. 231 Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2007 n. 3782; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 4 febbraio 2009 n. 1113) ritiene che l’apposizione di cartelli pubblicitari lungo le strade richiede un pronunciamento esplicito dell’Autorità competente venendo in considerazione interessi sensibili, quali la sicurezza stradale e la compatibilità ambientale degli impianti pubblicitari.

Anche il primo motivo è infondato.

La motivazione posta a fondamento del diniego richiama i pareri della Polizia Municipale e del Settore dei lavori pubblici del Comune di Altamura.

Nel parere della Polizia Municipale del 9.7.2014 si pone in evidenza, per quanto di rilievo ai fini del decidere,

a) che il pannello n. 2 sarebbe collocato nei pressi di uno spazio destinato alla piantagione di alberi e quindi ridurrebbe l’area pedonabile e di transito delle carrozzelle dei portatori di handicap;

c) i pannelli occuperebbero posizioni che non rispettano le distanze dalle intersezioni stabilite dall’art. 51 del d.P.R. 495/1992.

Nel parere del Servizio dei lavori pubblici del 3.7.2014, tra l’altro, si dà conto del fatto che i pannelli n. 1, n. 4 e n. 5 risultano ubicati davanti alle finestre dei restrostanti fabbricati.

Con riferimento ai cartelli n. 1, 4, 5 e 2 il rigetto dell’istanza trova ragione in un apprezzamento discrezionale in quanto i primi tre interferirebbero con le vedute dei retrostanti fabbricati e l’ultimo con l’accessibilità del marciapiede.

In proposito non hanno rilievo le doglianze della ricorrente dalle quali non emergono profili di intrinseca irragionevolezza o erroneità delle conclusioni cui il Comune è pervenuto, tenuto conto che i fatti materiali, che ne costituiscono il presupposto, hanno trovato conferma nelle fotografie allegate alla relazione del verificatore.

Trattandosi poi di un capo di motivazione autosufficiente non sono determinanti le censure che la ricorrente oppone alle altre difformità dei predetti cartelli (1, 4, 5 e 2) – per violazione delle distanze dalle intersezioni evidenziato nel parere del Comando di Polizia municipale- le quali non consentirebbero di annullare il diniego in parte qua.

Quanto ai cartelli n. 3, n. 4 e n. 5 il verificatore ha effettivamente confermato che nella planimetria allegata all’istanza, essi sono collocati a distanza dalle intersezioni inferiore a quella minima stabilita dall’art. 51 del d.P.R. n. 495/1992.

A tale riguardo non meritano adesione le critiche al metodo di misurazione adottato dal verificatore, lo stesso applicato dal Comune nel procedimento culminato con il diniego impugnato, considerato che, chiaramente, secondo il comma 1 n. 26 dell’art. 3 del d.lg. 285/1992 per intersezione deve intendersi l’area comune a più strade, organizzata in modo da consentire lo smistamento delle correnti di traffico dall’una all’altra di esse.

Considerato, poi, che le norme sulle distanze dei pannelli pubblicitari dalle intersezioni hanno la finalità eliminare ostacoli visivi nei punti di maggiore densità di traffico, non è revocabile in dubbio che solo se la distanza viene misurata da ogni punto esterno di detta area è soddisfatta la finalità preventiva della disposizione di preservare tutta l’area dalle interferenze visive che potrebbero pregiudicare la sicurezza della circolazione.

Quanto detto assorbe ogni altra questione prospettata nel ricorso.

Tuttavia, a fini conformativi, il Collegio ritiene utile sottoporre a scrutinio anche la tesi sostenuta in ricorso, secondo la quale non troverebbero applicazione, nella specie, le distanze dai cartelli stradali, delle quali il verificatore ha rilevato la violazione, perché il comma 6 dell’art. 51 del d.P.R. n. 495/1992, fatti salvi i distacchi minimi dalle intersezioni, consente di derogare alle altre distanze previste dall’art. 51 cit. – ivi comprese quelle dai cartelli stradali -ove il regolamento comunale ne preveda altre.

La ricorrente quindi evidenzia che i pannelli oggetto dell’istanza rispettano la distanza di 2 metri dalla carreggiata stabilita prescritta dall’art. 8 del regolamento del Comune di Altamura, con conseguente irrilevanza della verificazione nella parte in cui riferisce che tutti i pannelli si trovano o si troverebbero – se riportati a distanza regolamentare dalle intersezioni – ad una distanza dai cartelli stradali inferiore a quelle prescritta.

La tesi si infrange sul dato positivo.

L’art. 8 del regolamento del Comune di Altamura sulle affissioni approvato il 30.11.1994 dispone: Lungo ed in prossimità delle strade comunali, fuori e dentro i centri abitati, è vietata, ai sensi dell’art. 51, primo comma, approvato con decreto legislativo 16.12.1992 n. 495, l’affissione dei manifesti come definiti dall’art. 6 dello stesso regolamento. Entro i centri abitati tale affissione è consentita a distanza di almeno due metri dal limite della carreggiata e sempre in presenza di marciapiede avente larghezza non inferiore a due metri.

Per potersi stabilire se effettivamente nel caso in decisione possa prescindersi dalle distanze dai segnali stradali stabiliti dalla normativa nazionale, occorre comprendere la portata dell’espressione “affissione di manifesti” di cui alla citata disposizione.

A tal fine deve farsi riferimento al d.P.R. n. 495/1992 vigente ratione temporis, che, non all’art. 6 come erroneamente indicato nel regolamento comunale, ma all’art. 47 considera “manifesto” l’elemento bidimensionale realizzato in materiale di qualsiasi natura, privo di rigidezza, finalizzato alla diffusione di messaggi pubblicitari o propagandistici, posto in opera su strutture murarie o su altri supporti comunque diversi dai cartelli e dagli altri mezzi pubblicitari. Non può essere luminoso ne’ per luce propria, ne’ per luce indiretta.

La stessa disposizione definisce “cartello” quel manufatto bifacciale, supportato da una idonea struttura di sostegno, che è finalizzato alla diffusione di messaggi pubblicitari o propagandistici sia direttamente, sia tramite sovrapposizione di altri elementi; esso è utilizzabile in entrambe le facciate anche per immagini diverse. Può essere luminoso sia per luce propria che per luce indiretta.

Tali definizioni sono testualmente recepite nell’art. 5 del regolamento comunale.

I manufatti oggetto dell’istanza della ricorrente – pannelli strutturalmente autonomi ed ancorati al suolo – sono chiaramente riconducibili alla nozione di cartello non a quella di manifesto, ipotesi per la quale solamente il regolamento prevede una distanza di due metri dalla carreggiata con deroga delle distanze stabilite dall’art. 51 del d.P.R. n. 495/1992.

Ne consegue che, come rilevato nella verificazione, i pannelli in questione non rispettano le distanze di legge dai cartelli stradali, né se posizionati alla distanza regolamentare dalle intersezioni indicata nel progetto (pannelli n. 1 e n. 2), né se collocati nella diversa posizione che dovrebbero assumere per rispettare il distacco dalle intersezioni (pannelli n. 3, n. 4 e n. 5).

Il ricorso deve pertanto essere respinto.

La natura interpretativa della decisione giustifica la compensazione delle spese di giudizio, fatta eccezione per il compenso dovuto al verificatore, che va posto a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di giudizio e pone definitivamente a carico della ricorrente il compenso dovuto al verificatore che liquida in € 600,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppina Adamo, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario

Maria Colagrande, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Autorizzazione all’installazione di cartelloni pubblicitari: non si applica silenzio-assenso proviene da Giurdanella.it.

Secondo i giudici di Palazzo Spada, l’autorizzazione all’installazione dei cartelloni pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale e sulla scorta dell’art. 23 del Codice della Strada, è già insita nell’apposito regolamento comunale e nel piano generale degli impianti pubblicitari, regolamento che deve fissare ovviamento criteri e vincoli da rispettare.

Questo regolamento svolge, pertanto, una funzione di tipo edilizio-urbanistica e per tale ragione si sostituisce al rilascio di un ulteriore titolo abilitativo rappresentato dal permesso di costruire.

Pertanto, sulla base di tali considerazioni, il Collegio ha ritenuto non necessario di un ulteriore titolo abilitativo, come il permesso di costruire, quale strumento prodromico all’installazione dei cartelloni pubblicitari lungo le strade.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 19/01/2017

N. 00236/2017REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5463 del 2012, proposto da:
Maduli Francesco titolare della Ige Comunicazioni, rappresentato e difeso dagli avvocati Olga Durante C.F. DRNLGO71L63F537B, Marica Inzillo , Vincenzo Cantafio C.F. CNTVCN70A27F537Q, con domicilio eletto presso Alessandro Ciufolini in Roma, via P. Leonardi Cattolica N. 3;

contro

Comune di Vibo Valentia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmelo Russo C.F. RSSCML67B08F537S, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Stefano Longanesi, 9;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO :SEZIONE I n. 01688/2011, resa tra le parti, concernente demolizione impianto pubblicitario e ripristino dello stato dei luoghi

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Vibo Valentia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 novembre 2016 il Cons. Roberto Giovagnoli e udito l’avvocato avvocati Elisabetta Alessandra per delega dell’avvocato Carmelo Russo.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene in decisione l’appello proposto da Maduli Francesco in qualità di titolare della IGE Comunicazioni per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Calabria ha respinto il ricorso proposto in primo grado per l’annullamento dell’ordinanza con la quale il Comune di Vibo Valentia ha ordinato alla ricorrente la demolizione di un impianto pubblicitario perché realizzato in assenza del permesso di costruire.

2. Secondo la sentenza appellata, in sintesi, il decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (in particolare l’art. 3 che disciplina l’installazione degli impianti pubblicitari), non prevede che l’Amministrazione comunale, nel rilasciare l’autorizzazione all’installazione degli impianti, svolga anche valutazioni edilizie relative all’impatto della struttura sul territorio. Pertanto, è necessario, secondo il T.a.r., che il procedimento autorizzatorio sia “doppiato” dal procedimento, disciplinato dal decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 380, volto ad ottenere il titolo edilizio prescritto in relazione alla natura e alle caratteristiche delle strutture.

3. L’appellante sostiene, invece, che i titoli abilitativi previsti dalla disciplina speciale (ovvero dal codice della strada e dal citato d.lgs. n. 507 del 1993) assolvono integralmente le esigenze proprie del settore e quelle territoriali affidate alla cura degli enti locali, sicché non vi sarebbe spazio per l’applicazione della normativa edilizia dettata dal d.lgs. n. 380 del 2001.

4. Si è costituito in giudizio per resistere all’appello il Comune di Vibo Valentia.

5. Alla pubblica udienza del 17 novembre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello merita accoglimento.

7. Occorre, preliminarmente, ricostruire nei suoi tratti essenziali la specifica disciplina vigente in materia di impianti pubblicitari.

Il riferimento va, in primo luogo, alle norme del Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285), alle quali si sono presto affiancate quelle di cui al d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507 («Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province»).

L’attività pubblicitaria è regolamentata dall’art. 23, comma 4, del Codice della strada, il quale prevede che la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse sia «soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada».

All’interno del perimetro dei centri abitati, la competenza al rilascio dell’autorizzazione è, in tutti i casi, dei Comuni, fatto salvo il preventivo nulla osta dell’ente proprietario nei casi in cui la strada appartenga al demanio statale, regionale o provinciale. Nella sostanza, chi intende esporre un mezzo pubblicitario «deve presentare la relativa domanda» all’Ente proprietario della strada, il quale rilascia apposita autorizzazione al posizionamento dello stesso (art. 53, comma 3, regolamento di attuazione del Codice della strada, approvato con d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495).

Lo stesso regolamento di attuazione del Codice della strada fissa, poi, i requisiti tipologici degli impianti pubblicitari da allocare lungo le strade e le fasce di pertinenza (art. 48, comma 1), demandando alla potestà regolamentare dei Comuni la possibilità di prevedere ulteriori «limitazioni dimensionali» (art. 48, comma 2).

Va ancora evidenziato che l’attività pubblicitaria, infatti, si esercita nel rispetto delle indicazioni e dei vincoli contenuti in due importanti strumenti di pianificazione e programmazione generale: il regolamento comunale ed il piano generale degli impianti pubblicitari.

Infatti, in questa materia, l’art. 3 del decreto legislativo n. 507 del 1993 ha previsto in capo ai Comuni l’obbligo di adottare un «apposito regolamento» per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni. Attraverso tale strumento, i Comuni sono tenuti a disciplinare le modalità di effettuazione della pubblicità e possono stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse.

I contenuti essenziali del regolamento, indicati dalla legge, sono i seguenti: 1) determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari; 2) stabilire le modalità per ottenere l’autorizzazione all’installazione; 3) indicare i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti pubblicitari; 4) fissare la ripartizione della superficie degli impianti pubblici da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura commerciale, nonché la superficie degli impianti da attribuire a soggetti privati, per l’effettuazione di affissioni dirette.

Con l’adozione del piano generale degli impianti pubblicitari, il Comune provvede alla razionale distribuzione sul territorio degli impianti pubblicitari, indicando i siti ove è possibile collocare gli stessi.

Come ha precisato Corte cost., 17 luglio 2002 n. 455: « La tutela interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l’installazione di cartelloni si articola dunque, nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l’uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera causale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l’altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono essere soddisfatte ».

8. Questa ricostruzione del panorama legislativo vigente consente di ritenere che l’autorizzazione all’installazione degli impianti pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale (segnatamente in base all’art. 23 del Codice della Strada), nel rispetto dei criteri e dei vincoli fissati nell’apposito regolamento comunale e nel piano generale degli impianti pubblicitari (a loro volta previsti dall’art. 3 d.lgs. n. 507/1993) abbia anche una valenza edilizia-urbanistica ed assolva, pertanto, alle esigenze di tutela sottesa al rilascio di un ulteriore titolo abilitativo rappresentato, secondo la tesi del Comune (fatta propria dal T.a.r.) dal rilascio del titolo edilizio secondo la disciplina di cui al d.lgs. n. 380 del 2001.

9. Il Collegio è consapevole che una parte della giurisprudenza amministrativa in passato (cfr. Cons. St., sez. V, 17 maggio 2007 n. 2497) ha accolto una tesi contraria, che non esclude in assoluto la necessità del titolo edilizio per l’installazione degli impianti pubblicitari, ma richiede anche il permesso di costruire allorché vi sia un sostanziale mutamento del territorio nel suo contesto preesistente sia sotto il profilo urbanistico che sotto quello edilizio (in tal senso anche la prevalente giurisprudenza penale: cfr., da ultimo Cass. Pen. Sez. III, 8 maggio 2015, n. 19185).

10. Tale tesi non appare, tuttavia, condivisibile alla luce delle seguenti considerazioni.

10.1. In primo luogo, essa non sembra tenere conto della “specialità” della disciplina di settore (codice della strada e decreto legislativo n. 507 del 1993) la quale, come riconosciuto anche dalla Corte costituzionale, prescrive regole e obblighi pianificatori specifici volti a tutelare, anche, le esigenze “dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità”. Di conseguenza, prescrivere in aggiunta all’autorizzazione di settore, anche il rilascio del permesso di costruire si tradurrebbe in una duplicazione del sistema autorizzatorio e sanzionatorio che risulterebbe sproporzionata, perché non giustificata dall’esigenza, già salvaguardata in base alla disciplina speciale (cfr. art. 3 d.lgs. n. 507 del 1993), di tutelare l’interesse al corretto assetto del territorio.

10.2. L’inutile complicazione cui darebbe luogo la tesi della duplicazione dei titoli autorizzatori risulta, peraltro, in netta controtendenza rispetto all’esigenza, fortemente perseguita dal legislatore anche nei più recenti interventi legislativi (cfr., ad esempio, d.lgs. 30 giugno 2016, n. 126), di semplificare i procedimenti amministrativi, convogliando i titoli abilitativi necessari allo svolgimento di un’attività privata all’interno di un procedimento unitario.

Gli interessi legati all’assetto urbanistico, pertanto, devono essere perseguiti dal Comune non attraverso la duplicazione dei titoli autorizzatori, ma vanno, al contrario, valutati, nel rispetto del principio di semplificazione e unicità del procedimento amministrativo, all’interno del procedimento di rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art. 23, comma 4, codice della strada, con la conseguenza che quest’ultima autorizzazione dovrà essere negata nel caso in cui l’installazione risulti incompatibile con le esigenze urbanistico-edilizie.

10.3. Ulteriori elementi interpretativi a sostegno di questa tesi si desumono poi dall’art. 168 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che testualmente dispone “Chiunque colloca cartelli o altri mezzi pubblicitari in violazione delle disposizioni di cui all’art. 153 è punito con le sanzioni previste dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni”. In tal modo, come evidenziato da parte appellante, la norma ha sottratto i cartelli pubblicitari alla disciplina generale prevista per le costruzioni e le opere in genere, assoggettandoli, ove sprovvisti del nulla osta paesaggistico, alle sanzioni amministrative previste dal codice della strada e non già alle sanzioni penali previste per le costruzioni abusive.

10.4. Ancora, in tale direzione depone l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, pronunciando in tema di riparto della giurisdizione in materia di determinazioni di rimozione di impianti pubblicitari (in questo processo sulla giurisdizione si è formato il giudicato implicito), hanno in più occasioni escluso o che il provvedimento con il quale un Comune intima la rimozione coattiva di un impianto pubblicitario rientri nella categoria degli « atti e provvedimenti » in materia di urbanistica ed edilizia – la cui cognizione, com’è noto, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, affermando espressamente che non si verte “in tema di uso del territorio, ma di godimento abusivo di beni demaniali, con riferimento al quale il legislatore detta una disciplina specifica” (cfr. Cass. Sez. Un. 14 gennaio 2009, n. 563; 18 novembre 2008 n. 27334, 6 giugno 2007 n. 13230, 17 luglio 2006 n. 16129 e 19 novembre 1998 n. 11721).

11. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado.

12. Sussistono i presupposti, considerata la controvertibilità della questione di diritto e l’esistenza di precedenti contrari, per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore

Bernhard Lageder, Consigliere

Marco Buricelli, Consigliere

Francesco Mele, Consigliere

IL SEGRETARIO

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In caso, quindi,  di pubblicità effettuata su impianti installati su beni appartenenti al Comune o da questo dati in detenzione, l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità non esclude infatti quella della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, nonché il pagamento di canoni di locazione o di concessione, atteso il chiaro tenore letterale dell’art. 9, comma 7, del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto l’imposta comunale sulla pubblicità ha presupposti diversi dalla tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, come emerge dal confronto fra gli art. 5 e 38 del d.lgs. citato, che individuano il presupposto impositivo, rispettivamente, nel mezzo pubblicitario disponibile e nella sottrazione dell’area o dello spazio pubblico al sistema della viabilità e, quindi, all’uso generalizzato (Cassazione civile, sez. trib., 27 luglio 2012, n. 13476).

Il Collegio ha infatti osservato che la regola della necessità del rilascio di una concessione – perché vi sia un qualsiasi manufatto incidente sullo stato dei luoghi – si applica pure quando si tratti della collocazione di cartelli pubblicitari (la cui disciplina non è regolata soltanto alle disposizioni del codice della strada, ma anche dagli artt. 3 e 12, del d.lgs. n. 507 del 1993), per effettuare la quale non è sufficiente la presentazione della relativa domanda, dovendosi, al riguardo, pienamente esplicare da parte dell’Amministrazione un’attività valutativa e discrezionale, che si manifesta con atti incidenti su posizioni di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo;

Il Collegio inoltre si è espresso anche in merito alla competenza del giudice amministrativo sui canoni comunali.

Al riguardo ha chiarito che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario sono quelle con concernenti pretese di carattere meramente patrimoniale, che derivano dall’attuazione del rapporto instauratosi tra il privato e la pubblica amministrazione e rispetto alle quali non è stato esercitato un potere autoritativo a tutela di interessi generale.

Mentre sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia coinvolga l’esercizio di poteri discrezionali previsti da una norma giuridica e inerenti alla determinazione del canone, dell’indennità o di altro corrispettivo, ovvero investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone che incidono sull’economia dell’intero rapporto concessorio, e non semplicemente la verificazione dei presupposti fattuali dello stesso e la quantificazione delle somme.

Nel caso di specie la richiesta di restituzione dell’area occupata dagli impianti dei quali è stata ordinata la rimozione con atto di natura autoritativa è da considerarsi la dovuta conseguenza dell’emanazione dell’ordine di rimozione e, in quanto con esso inscindibilmente connessa, risulta essa stessa espressione del potere autoritativo del Comune, sicché va rilevata la sussistenza della giurisdizione amministrativa (per di più esclusiva, ai sensi dell’art. 133 del c.p.a.), circa il provvedimento inerente alla gestione del bene pubblico.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

N. 04857/2015REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1901 del 2006, proposto dal Comune di Ponte San Pietro, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Daminelli e Stefano Santarelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Santarelli, in Roma, via Asiago, n. 8;

contro

La s.p.a. IGPDECAUX Affissioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Zoppolato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Mascherino, n. 72;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lombardia – Sezione Staccata di Brescia n. 823/2005, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della IGPDECAUX Affissioni s.p.a.;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2015 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Stefano Santarelli e Maurizio Zoppolato;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- Il Responsabile dell’Ufficio Economico Finanziario del Comune di Ponte San Pietro, con nota prot. 8970 del 10 aprile 2002, ha comunicato alla s.p.a. IGPDECAUX Affissioni che intendeva ritornare in possesso degli spazi occupati da tre cartelli pubblicitari e da tre pannelli luminosi siti nel Comune, alla via Trento e Trieste, la cui installazione era stata autorizzata con atti prot. 5597 del 13 luglio 1982, prot. 6942 del 4 dicembre 1987 e prot. 3033 del 19 aprile 1991, ed ha richiesto, ai sensi degli artt. 1809 e 1810 del c.c., alla società «la restituzione dell’area con la contestuale rimozione degli impianti» (concedendo per l’incombente un termine di tre mesi), dal momento che non risultava alcun titolo specifico per l’utilizzo delle aree, assegnate in comodato (come sarebbe stato comprovato dalla circostanza che non risultavano pagamenti a favore del Comune per l’utilizzo dello spazio in questione).

2.- La società ha proposto il ricorso di primo grado, chiedendo l’annullamento di tale provvedimento e per il risarcimento del danno al T.A.R. Lombardia, sezione di Brescia, che, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa del Comune ed ha accolto il ricorso, ritenendo che il Comune, non avendo chiesto alcun corrispettivo per l’uso del bene nel periodo dall’anno 1982 all’anno 2002, aveva dimostrato di avere costantemente interpretato le autorizzazioni all’affissione dei cartelli pubblicitari come comprensive della fruizione del muro di cinta del campo sportivo comunale.

Il T.A.R. ha inoltre respinto la domanda riconvenzionale, proposta dal Comune.

3.- Con il ricorso in appello in esame, il Comune di Ponte San Pietro ha chiesto la riforma della sentenza del T.A.R., deducendo i seguenti motivi:

a) Difetto di giurisdizione.

Erroneamente il T.A.R. avrebbe respinto la eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa comunale, essendo stato il ricorso di primo grado proposto non avverso un provvedimento autoritativo, ma avverso un atto di diritto privato.

b) Violazione del principio della forma scritta ad substantiam dei contratti delle pubbliche amministrazioni.

Non sarebbe condivisibile la tesi del T.A.R. secondo cui le autorizzazioni in questione si sarebbero dovute interpretare come titolo abilitante all’uso temporaneo del muro di cinta.

c) Con domanda riconvenzionale, il Comune ha chiesto la condanna della società, ai sensi dell’art. 2041 del c.c., ad indennizzare il Comune della diminuzione patrimoniale subita, consistente nel mancato introito del canone per l’affitto degli spazi in questione, oltre ad interessi e rivalutazione dal saldo al dovuto.

4.- Con memoria depositata il 29 marzo 2006, si è costituita in giudizio la s.p.a. IGPDECAUX Affissioni, che ha chiesto che l’appello sia dichiarato inammissibile, o improcedibile, o infondato e che sia respinto.

5.- Con memoria depositata il 28 maggio 2015, il Comune appellante ha evidenziato che gli impianti pubblicitari in questione erano stati rimossi il giorno 13 dicembre 2011, sicché, ai fini della domanda riconvenzionale, l’importo dovuto dalla società ammonterebbe ad € 229.860,00, oltre a rivalutazione ed interessi a decorrere da ogni annualità.

6.- Con memoria depositata il 12 giugno 2015, la società ha eccepito che, se l’atto impugnato avesse disposto la richiesta di restituzione da parte del Comune nella veste di proprietario del bene, non si verterebbe in una ipotesi di difetto di giurisdizione, ma di inammissibilità del ricorso per assenza di un atto lesivo, in quanto il Comune avrebbe potuto agire innanzi al giudice civile a tutela della proprietà, invece di avvalersi di poteri pubblicistici o autoritativi; in realtà il Comune avrebbe esercitato prerogative pubbliche per ottenere la rimozione degli impianti in questione, con giurisdizione amministrativa in materia, anche perché, essendo stati gli impianti a suo tempo autorizzati dall’Ente, l’atto che ne ha intimato la rimozione avrebbe natura di atto di ritiro (anche se non rivestente la forma tipica della revoca, né dotato dei requisiti sostanziali propri di questa), sicché oggetto del contendere sarebbe la legittimità di un atto «di secondo grado», teso ad eliminare gli effetti di precedenti determinazioni.

Nel merito, la società ha dedotto l’infondatezza dell’appello ed ha eccepito l’inammissibilità della domanda riconvenzionale per carenza di giurisdizione e per assenza dei requisiti per la sua proposizione (poiché l’oggetto del ricorso principale riguarda il pagamento dell’imposta comunale sulla pubblicità, che sarebbe stata tuttavia sempre pagata), nonché la sua irricevibilità per tardività (poiché non sarebbe stato rispettato il termine previsto per il ricorso incidentale, né quello per la costituzione in giudizio, né la condizione del primo atto difensivo).

La società ha inoltre concluso per la reiezione dell’appello anche per quanto riguarda la domanda riconvenzionale, con il favore delle spese.

7.- Con memoria depositata il 19 giugno 2015, il Comune appellante ha replicato alle avverse deduzioni.

8.- Alla pubblica udienza del 16 luglio 2015, il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione.

9.- Con il primo motivo di gravame è stata dedotta l’erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa comunale.

Il T.A.R. ha ritenuto che la definizione della domanda di recupero della disponibilità di un bene patrimoniale del Comune e della concorrente domanda riconvenzionale non poteva che «presupporre quella della persistenza e valenza delle rilasciate autorizzazioni amministrative» ed inoltre nell’assunto che il petitum atteneva «all’individuazione degli effetti discendenti dalle dette autorizzazioni, apparendo concretare l’ordine di rimozione una surrettizia revoca di queste ultime».

Il Comune appellante ha dedotto che il ricorso di primo grado sarebbe stato infatti proposto non avverso un provvedimento autoritativo, ma avverso un atto di diritto privato, con cui l’Amministrazione avrebbe manifestato l’intenzione di rientrare in possesso di un proprio bene patrimoniale disponibile, ritenuto occupato sine titulo dalla società suddetta; l’area a ridosso del muro di cinta del campo sportivo, sul quale i mezzi pubblicitari in questione erano stati apposti, anche se di proprietà pubblica, non sarebbe di uso pubblico generale e apparterrebbe quindi al patrimonio disponibile del Comune, sicché il suo utilizzo sarebbe regolato dalle norme di diritto privato.

Neppure potrebbe ritenersi che la materia del contendere rientri nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 (a maggior ragione dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, che ha ridefinito la portata della giurisdizione amministrativa, eliminando dalla norma il riferimento ai «comportamenti» della pubblica amministrazione, non collegati all’esercizio di un potere autoritativo); dovrebbero pertanto ritenersi escluse dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le questioni di diritto privato attinenti alla proprietà pubblica o le controversie attinenti all’attività di gestione di beni pubblici, non venendo in rilievo una funzione istituzionale della P.A. ed a nulla valendo, che una delle parti sia pubblica, essendo la sua posizione definita dalle norme di diritto privato e non dalla disciplina amministrativa urbanistica o edilizia.

Erroneamente il T.A.R. avrebbe ritenuto che l’atto impugnato avesse carattere autoritativo, perché con esso il Comune avrebbe compiuto solo un atto di gestione della proprietà, intimando il rilascio di un bene patrimoniale disponibile occupato sine titulo o sulla base di un contratto di comodato, come comprovato dalla provenienza dell’atto da un settore preposto alla gestione dei beni di proprietà comunale, senza connessioni con il settore urbanistico.

La controversia riguarderebbe quindi l’accertamento di un idoneo titolo legittimante l’utilizzazione di un bene del patrimonio disponibile del Comune, rientrante alla giurisdizione del giudice ordinario, e non ad una revoca delle autorizzazioni, come affermato dal primo giudice.

L’autorizzazione all’installazione dei cartelli avrebbe avuto effetto solo ai fini della diffusione del messaggio pubblicitario, con valenza limitata all’imposta sulla pubblicità, o, al più, a fini edilizi, e sarebbe venuta meno con il venir meno dell’atto legittimante alla detenzione del bene, senza che l’atto con cui sarebbe stato esercitato il diritto dominicale di rientrare in possesso del bene si fosse trasformato, per la sua incidenza sulla fattispecie autorizzatoria, in un atto autoritativo.

9.1.- Osserva la Sezione che, al fine di accertare se con il provvedimento impugnato il Comune abbia inteso esercitare prerogative di natura privata o pubblica, va innanzi tutto rilevato che l’art. 133 comma 1, lett. b), del c.p.a., nell’elencare le materie oggetto giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sottrae alla sua cognizione esclusivamente le controversie concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi» e quelle attribuite ai Tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche; di conseguenza (posto che appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie di natura meramente patrimoniale), ogni qualvolta venga in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, avente per oggetto un bene pubblico (demaniale o patrimoniale indisponibile) e contestato dal privato, la controversia è devoluta senza dubbio al giudice amministrativo.

Ciò posto, va osservato che la realizzazione o l’installazione di qualsiasi manufatto sul suolo pubblico è consentita solo se è preventivamente rilasciato un atto concessorio.

Infatti, da un lato occorre il consenso dell’Amministrazione titolare del bene, perché vi sia una tale realizzazione o installazione, dall’altro vi è una costante e plurisecolare tradizione giuridica (corroborata da un costante quadro normativo e giurisprudenziale), per il quale qualsiasi atto dell’Amministrazione – di gestione di un proprio bene pubblico, demaniale o patrimoniale indisponibile – ha natura pubblicistica e provvedimentale.

Sul punto, il Collegio osserva che:

– per una indiscussa giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 4 novembre 1994, n. 1257), il «campo sportivo» di cui è titolare il Comune – comunque sia denominato e qualsiasi consistenza abbia – ha natura di bene patrimoniale indisponibile (mirando al soddisfacimento di interessi della collettività locale);

– la regola della necessità del rilascio di una concessione – perché vi sia un qualsiasi manufatto incidente sullo stato dei luoghi – si applica pure quando si tratti della collocazione di cartelli pubblicitari (la cui disciplina non è regolata soltanto alle disposizioni del codice della strada, ma anche dagli artt. 3 e 12, del d.lgs. n. 507 del 1993), per effettuare la quale non è sufficiente la presentazione della relativa domanda, dovendosi, al riguardo, pienamente esplicare da parte dell’Amministrazione un’attività valutativa e discrezionale, che si manifesta con atti incidenti su posizioni di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo;

– specularmente, anche l’esercizio del potere di ritiro dell’atto di natura concessoria – e che dispone la rimozione di cartelloni pubblicitari – attiene a posizioni di interesse legittimo (Cons. Stato, sez. V, 17 giugno 2015, n. 3066).

Non rileva invece esaminare quale sia l’ambito di applicazione dell’art. 23, comma 11, del codice della strada, che riguarda lo specifico caso di opposizione alla sanzione amministrativa e alla conseguente misura della rimozione di un impianto abusivo (e che non è suscettibile di applicazione analogica, risultando una norma eccezionale, di deroga al principio attualmente sancito dall’art. 7 del codice del processo amministrativo, per il quale i provvedimenti espressione di un potere pubblicistico sono impugnabili innanzi al giudice amministrativo).

Nel caso di specie con l’atto impugnato il Comune ha comunicato alla società appellata che intendeva ritornare in possesso degli spazi occupati dai cartelli pubblicitari e dai pannelli luminosi, la cui installazione era stata autorizzata con precedenti provvedimenti, ed ha richiesto, ai sensi degli artt. 1809 e 1810 del c.c., alla società «la restituzione dell’area con la contestuale rimozione degli impianti», entro un fissato termine, perché non risultava alcun titolo specifico per l’utilizzo delle aree.

Non è fondata, sotto tale aspetto, la tesi difensiva della società, per la quale a suo tempo vi era stato un contratto di «comodato»: un tale contratto non può essere giuridicamente posto in essere quando si tratti di un bene pubblico, rispetto al quale – al più – può esservi il rilascio di una concessione a titolo gratuito (la quale, peraltro, a sua volta è configurabile solo quando la concessione sia espressamente rilasciata a tale titolo e purché – beninteso – un tale rilascio sia consentito da una norma giuridica e sussistano i relativi presupposti, dovendosi comunque applicare altrimenti il principio per cui l’Amministrazione deve poter ottenere un corrispettivo per l’utilizzo di un proprio bene).

Nella specie, la richiesta di restituzione dell’area occupata dagli impianti dei quali è stata ordinata la rimozione con atto di natura autoritativa è da considerarsi la dovuta conseguenza dell’emanazione dell’ordine di rimozione e, in quanto con esso inscindibilmente connessa, risulta essa stessa espressione del potere autoritativo del Comune, sicché va rilevata la sussistenza della giurisdizione amministrativa (per di più esclusiva, ai sensi dell’art. 133 del c.p.a.), circa il provvedimento inerente alla gestione del bene pubblico.

Va respinto dunque il primo motivo d’appello.

10.- Con il secondo motivo di gravame, il Comune ha lamentato l’erroneità della sentenza appellata, nella parte in cui essa ha argomentato nel senso che le autorizzazioni a suo tempo rilasciate erano titoli idonei ad escludere la natura abusiva delle affissioni, come risulterebbe anche dal fatto che non è stato chiesto alcun corrispettivo per l’uso del muro di cinta del campo sportivo, per il periodo dall’anno 1982 all’anno 2002.

Ad avviso dell’appellante, il T.A.R. avrebbe sovrapposto due piani da tenere invece distinti (cioè il profilo delle autorizzazioni amministrativa all’esposizione e alla diffusione di messaggi pubblicitari e quello della fruizione di aree e di immobili di proprietà pubblica, ma non destinati all’utilizzazione pubblica generalizzata) e non avrebbe tenuto conto dei principi riguardanti la necessità della forma scritta ad substantiam, quando si tratti di contratti con le pubbliche amministrazioni.

Inoltre, è dedotto che:

– l’area in questione, in quanto appartenente al patrimonio disponibile e quindi fruttifero, non sarebbe stata soggetta a concessione di suolo pubblico, dovendosi invece ritenere necessaria la stipula di un contratto, la cui mancanza evidenzierebbe la natura abusiva delle installazioni effettuate;

– contrariamente a quanto affermato dal T.A.R., il Comune non ha mai ‘autorizzato’ per facta concludentia la installazione;.

– l’avvenuto pagamento della imposta sulla pubblicità (ai sensi del d.lg. n. 507 del 1993) non rileva quale titolo per l’occupazione degli spazi in questione, risultando anche dovuta la tassa per l’occupazione di spazi e di aree pubbliche ovvero dei canoni di locazione o di concessione (ex art. 13, u.c., del medesimo d.lgs.), come previsto anche dall’art. 18 del Regolamento comunale per la pubblicità;.

– il Comune fondatamente ha preteso il pagamento del corrispettivo per l’uso di fatto del bene.

10.1.- Ritiene la Sezione che il motivo è fondato, per la parte in cui ha dedotto l’infondatezza delle censure formulate in primo grado, avverso il provvedimento di autotutela.

Vanno previamente respinte le deduzioni con cui il Comune ha dedotto che per l’utilizzo del bene in questione sarebbe stata necessaria la stipula di un contratto: come si è sopra rilevato in sede di reiezione della deduzione per cui non sussisterebbe la giurisdizione amministrativa, il provvedimento a suo tempo emesso va qualificato come concessione (di utilizzo) di un bene pubblico.

Quanto alla deduzione sulla spettanza di un corrispettivo per l’uso del bene, il collegio ritiene che, alle considerazioni sopra riportate, vadano aggiunte quelle dopo esposte in occasione dell’esame della domanda riconvenzionale, formulata dal Comune innanzi al T.A.R.

Risulta invece fondata la deduzione del Comune, secondo cui l’avvenuto pagamento della imposta sulla pubblicità dovrebbe far considerare insussistente il presupposto (l’occupazione senza titolo) che ha condotto all’emanazione dell’atto impugnato in primo grado.

L’art. 3, comma 149, lettera g), della legge n. 662 del 1996 ha attribuito ai Comuni la «facoltà, con regolamento, di escludere l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità», di cui al d. lgs n. 507 del 1993, e «di individuare le iniziative pubblicitarie che incidono sull’arredo urbano o sull’ambiente prevedendo per le stesse un regime autorizzatorio e l’assoggettamento al pagamento di una tariffa», nonché la «possibilità di prevedere, con lo stesso regolamento, divieti, limitazioni e agevolazioni e di determinare la tariffa secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità, tenendo conto della popolazione residente, della rilevanza dei flussi turistici presenti nel comune e delle caratteristiche urbanistiche delle diverse zone del territorio comunale».

L’art. 52 del d. lgs. n. 446 del 1997 disciplina l’attività regolamentare dei Comuni in materia di entrate proprie; il seguente art. 54 abilita il Comune a fissare le tariffe e i prezzi pubblici ai fini dell’approvazione del bilancio di previsione e il successivo art. 62 (riproducendo in sostanza la disposizione della l. n. 662 del 1996 sopra richiamata) affida ai Comuni il compito di disciplinare con proprio regolamento il nuovo regime autorizzatorio in materia di pubblicità con il pagamento di un canone in base a tariffa, facendo riferimento – per quel che riguarda la «individuazione della tipologia dei mezzi di effettuazione della pubblicità esterna che incidono sull’arredo urbano o sull’ambiente» – alle disposizioni del codice della strada n. 285 del 1992 e del suo regolamento di attuazione (d.P.R. n. 495 del 1992); nella stessa disposizione è previsto che il regolamento debba disciplinare le «procedure per il rilascio e per il rinnovo dell’autorizzazione», indicare le «modalità di impiego dei mezzi pubblicitari», determinare la tariffa con criteri di ragionevolezza e gradualità in relazione agli indicati parametri, nonché che possa fissare «con carattere di generalità divieti, limitazioni e agevolazioni» (al comma 3); prevede infine (al comma 4) che il Comune procede alla rimozione dei mezzi pubblicitari privi di autorizzazione o installati in difformità da essa.

Parallelamente al canone dovuto ex art. 62 del d.lgs. n. 446 del 1997 per l’installazione di cartelloni e di insegne pubblicitarie, l’art. 7 del d.lgs. n. 507 del 1993 ha previsto la debenza di una imposta, determinata in base alla superficie della minima figura piana geometrica in cui è circoscritto il mezzo pubblicitario, per la diffusione di messaggi pubblicitari effettuata attraverso forme di comunicazione visive o acustiche, diverse da quelle assoggettate al diritto sulle pubbliche affissioni, in luoghi pubblici o aperti al pubblico o che sia da tali luoghi percepibile, al cui pagamento, ai sensi del precedente art. 6, è tenuto il soggetto che dispone a qualsiasi titolo del mezzo attraverso il quale il messaggio pubblicitario viene diffuso.

L’avvenuto pagamento dell’imposta sulla pubblicità da parte della società appellata non può quindi rilevare come titolo per l’occupazione del muro di cinta dello stadio su cui erano situati gli impianti pubblicitari, che ha reso la società adempiente dei soli obblighi previsti dal d. lgs. n. 507 del 1993 per l’esposizione dei cartelli pubblicitari, ma ha fatto salva la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ed il pagamento di canoni di locazione o di concessione.

In caso di pubblicità effettuata su impianti installati su beni appartenenti al Comune o da questo dati in detenzione, l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità non esclude infatti quella della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, nonché il pagamento di canoni di locazione o di concessione, atteso il chiaro tenore letterale dell’art. 9, comma 7, del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto l’imposta comunale sulla pubblicità ha presupposti diversi dalla tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, come emerge dal confronto fra gli art. 5 e 38 del d.lgs. citato, che individuano il presupposto impositivo, rispettivamente, nel mezzo pubblicitario disponibile e nella sottrazione dell’area o dello spazio pubblico al sistema della viabilità e, quindi, all’uso generalizzato (Cassazione civile, sez. trib., 27 luglio 2012, n. 13476).

Deve consequenzialmente rilevarsi l’infondatezza della tesi posta a base dell’impugnata sentenza, secondo cui le autorizzazioni alla affissione degli impianti in questione potessero interpretarsi come titoli abilitanti anche all’uso anche del muro di cinta.

E comunque il fatto che il Comune non abbia richiesto preventivamente alcun corrispettivo per l’uso del muro suddetto non dimostra che esso abbia interpretato le anzidette autorizzazioni come comprensive della fruizione del muro stesso (né il Comune avrebbe potuto dare una tale interpretazione, non potendo l’Amministrazione rinunciare a percepire quanto spettante).

Deve in conclusione ritenersi la legittimità dell’ordine di restituzione dell’area con contestuale rimozione degli impianti.

10.2. Né, comunque, un titolo concessorio si sarebbe potuto ritenere sussistente anche nel caso di effettivo pagamento delle somme di cui il Comune lamenta la mancata corresponsione, poiché il pagamento di tali importi non sarebbe stato comunque equipollente al rilascio del necessario provvedimento espresso, abilitativo dell’uso dell’impianto.

10.3. Considerato che non sono state ritualmente riproposti nel giudizio di appello, entro il termine per la costituzione in giudizio, da parte della IGPDECAUX Affissioni s.p.a., i motivi di ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal primo giudice, nei limiti sopra esposti l’appello va accolto e va conseguentemente respinto il ricorso di primo grado introduttivo del giudizio, perché infondato.

11.- Con il terzo motivo d’appello, il Comune ha riproposto la domanda riconvenzionale respinta dal T.A.R., chiedendo, ai sensi dell’art. 2041 del codice civile, la condanna della società ad indennizzare il Comune della diminuzione patrimoniale subita, consistente nel mancato introito del canone per l’affitto degli spazi in questione ed ammontante, come risulta da una certificazione del responsabile del Settore finanziario del Comune del 3 aprile 2003, a circa € 1.277 per l’occupazione dello spazio con un cartello pubblicitario di dimensioni pari a mt. 6×3.

Tenuto conto che l’area in questione è stata occupata con sei cartelli pubblicitari di tali dimensioni, ad avviso del Comune il canone annuo da corrispondere all’Amministrazione ammonterebbe ad € 7.662, da moltiplicare per il numero di anni di occupazione abusiva, “allo stato” pari a 20, per una somma complessiva di € 153.240,00, oltre i relativi accessori.

Con una memoria depositata il 28 maggio 2015, il Comune ha quantificato l’importo dovuto dalla società in € 229.860,00, oltre a rivalutazione ed interessi a decorrere da ogni annualità.

11.1.- Al riguardo la società appellata ha eccepito l’inammissibilità della domanda formulata in primo grado, tra l’altro, per difetto di giurisdizione, poiché le controversie relative al pagamento dei canoni di concessione di beni pubblici, come quelle inerenti alle pretese creditorie dell’Amministrazione per occupazioni, anche senza titolo, di beni pubblici, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario; ciò a nulla valendo la valenza riconvenzionale della richiesta, sia perché, ex art. 36 del c.p.c., essa non comporterebbe deroga alla giurisdizione del giudice adito e sia perché sarebbe precluso dal criterio di riparto l’ottenimento in via riconvenzionale di una pronuncia del giudice amministrativo preclusa in caso di azione principale (a nulla valendo la pretesa del Comune di qualificare il dedotto mancato pagamento in termini di indebito arricchimento).

11.2.- Osserva in proposito il collegio che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), del c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi» (sull’ambito di applicazione della medesima lettera c), cfr. Cons. di Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 247).

In generale le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario sono quelle con concernenti pretese di carattere meramente patrimoniale, che derivano dall’attuazione del rapporto instauratosi tra il privato e la pubblica amministrazione e rispetto alle quali non è stato esercitato un potere autoritativo a tutela di interessi generali; va, invece, riconosciuta la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia coinvolga l’esercizio di poteri discrezionali previsti da una norma giuridica e inerenti alla determinazione del canone, dell’indennità o di altro corrispettivo, ovvero investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone che incidono sull’economia dell’intero rapporto concessorio, e non semplicemente la verificazione dei presupposti fattuali dello stesso e la quantificazione delle somme.

Con particolare riguardo ai canoni comunali sulla pubblicità, la Corte Costituzionale, con sentenza 21 gennaio 2010 n. 18, ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 546 del 1992, come modificato dall’art. 3 bis, comma 1, lett. b), del d.l. n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, nella l. n. 248 del 2005 (censurato, in riferimento all’art. 102, comma 2, ed alla VI disposizione transitoria della Costituzione, nella parte in cui stabilisce che appartengono alla giurisdizione tributaria le controversie attinenti il canone comunale sulla pubblicità).

In tema di riparto di giurisdizione (a seguito della sentenza n. 64 del 2008, con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità, per contrasto con gli art. 103 Cost. e VI disp. att. Cost., dell’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, come modificato dall’art. 3 bis, comma 1, lett. b, d.l. n. 203 del 2005, convertito nella l. n. 248 del 2005) spettano alla giurisdizione del giudice ordinario non solo le controversie relative al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (Cosap) ma anche quelle relative a qualsivoglia altra tipologia di canone che l’Ente locale potrebbe pretendere per la concessione di spazi ed aree per l’installazione di impianti pubblicitari (Cassazione civile sez. un. 16 aprile 2009 n. 8994).

In particolare è stato ritenuto dalla giurisprudenza formatasi in materia in tema di giurisdizione che rientrano nell’ambito della giurisdizione delle commissioni tributarie le controversie aventi ad oggetto la debenza del canone previsto per l’installazione di mezzi pubblicitari, dall’art. 62 d.lgs. n. 446 del 1997, che – come ritenuto dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 141 del 2009 – costituisce una mera variante dell’imposta comunale sulla pubblicità di cui al d.lgs. n. 507 del 1993 e conserva, quindi, la qualifica di tributo propria di quest’ultima, mentre spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative al canone per la concessione di spazi ed aree per l’installazione di impianti pubblicitari (Cassazione civile, sez. un., 7 maggio 2010, n. 11090).

Posto quindi che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo al riguardo solo in materia di impugnazione di delibere comunali di determinazione delle tariffe relative agli impianti pubblicitari, va ritenuto che sulla domanda riconvenzionale dedotta in giudizio, volta ad ottenere la condanna della società di cui trattasi ad indennizzare il Comune della diminuzione patrimoniale subita, consistente nel mancato introito del canone per l’uso degli spazi in questione, deve dichiarasi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo competente riguardo alla pretesa in esame il giudice ordinario.

Resta conseguentemente assorbita l’eccezione formulata dalla costituita società di irricevibilità della domanda in questione.

12.- L’appello deve essere conclusivamente accolto in parte e per l’effetto, in riforma della decisione sentenza del T.A.R., va respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

La domanda riconvenzionale riproposta in questa sede dal Comune appellante deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione.

13.- Tenuto conto delle complessive statuizioni del collegio, le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza riguardante l’infondatezza del ricorso di primo grado e vanno liquidate come in dispositivo, tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, accoglie in parte l’appello in esame e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso originario proposto dinanzi al T.A.R.

Dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione la domanda riconvenzionale proposta dal Comune appellante

Come statuito in motivazione, pone a carico dell’appellata IGPDECAUX Affissioni s.p.a. le spese del doppio grado, liquidate a favore del Comune di Ponte San Pietro nella complessiva misura di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre ai dovuti accessori (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere, Estensore

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Carlo Schilardi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il 22/10/2015.

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