Grazie a questo strumento i titolari di interessi che siano giuridicamente rilevanti e allo stesso tempo omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, in caso di lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi.

Lo stesso decreto chiarisce come la legittimazione ad agire spetti anche ad associazioni o comitati, a tutela degli interessi dei propri associati. A sua volta tale lesione diretta, concreta e attuale deve derivare: a) dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento; b) dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi; c) dalla violazione di standard qualitativi ed economici; d) dall’omesso esercizio di poteri di vigilanza di controllo o sanzionatori.

A differenza dell’analoga class action prevista dal Codice del consumo, tale azione non ha scopi risarcitori. Infatti il giudice che decide nel senso dell’accoglimento della domanda, accertando la violazione, l’omissione o l’inadempimento, ordina alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Sono escluse dalla disciplina in questione una serie di pubbliche amministrazioni: le autorità amministrative indipendenti, gli organi giurisdizionali, le assemblee legislative e gli altri organi costituzionali nonché la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il 9 giugno 2011 è stata depositata la prima sentenza del Consiglio di Stato in materia, la 3512 del 2011 della sezione V, la quale conferma la sentenza del Tar Lazio. I giudici di primo grado (sezione III bis, n. 552 del 2011) avevano accolto il ricorso del Codacons condannando i Ministri dell’Istruzione e dell’Economia a emanare – nel termine di quattro mesi – il piano generale di edilizia scolastica. In tale occasione il Tar Lazio ha precisato che nel caso di atti generali e obbligatori per legge non rilevi l’effettiva esigibilità del comportamento in relazione ai limiti delle risorse finanziarie disponibili, trattandosi di un aspetto già vagliato dal legislatore nel momento in cui ha imposto l’adozione dell’atto stesso.

Ancora il Tar Lazio ha accolto un altro ricorso del Codacons, questa volta condannando l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e il Ministero della Salute ad adottare le linee d’azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo (sezione II, n. 7028 del 2012).

Più recentemente, sempre il Tar Lazio (sezione I, n. 8231 del 2012) ha accolto il ricorso dell’Associazione Amici dei Bambini ordinando al ministero della Giustizia di mettere in funzione la banca dati dei minori adottabili e delle coppie disponibili.

Il Tar Basilicata, in accoglimento del ricorso dell’associazione Agorà digitale, ha disposto con la sentenza n. 478 del 2011 che la Regione pubblicasse l’elenco gli indirizzi Pec permettendo agli utenti di comunicare con gli uffici

Non sono mancate diverse decisioni di rigetto. Il Tar Lazio, con la sentenza 8142 del 2012 ha stabilito che non può essere fatta oggetto di class action la mancata adozione da parte dell’amministrazione scolastica di interventi atti ad impedire la reiterazione dei contratti a termine, così come previsto dalla normativa comunitaria. Ciò perché, affinché possa esperirsi un’azione collettiva è necessario che l’amministrazione abbia violato un termine contenuto in una legge o in un regolamento di diritto interno, e non basta un termine imposto dalla normativa comunitaria agli stati membri e non direttamente ad una pubblica amministrazione.

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OGGETTO:

ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione – Schema di decreto legislativo di attuazione dell’art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15 in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici.

La Sezione

Vista la relazione prot. n. 278/GAB-U del 26 maggio 2009 con cui il Ministro per la Pubblica Amministrazione e

l’innovazione ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto legislativo di attuazione dell’art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15 in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Cons. Francesco Bellomo;

PREMESSO



Con nota del 26 maggio 2009 il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’innovazione ha trasmesso per un parere facoltativo lo schema di decreto legislativo di attuazione dell’art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15.

Detta disposizione conferisce delega al Governo diretta, tra l’altro, a modificare ed integrare la disciplina del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici dell’intero procedimento di produzione del servizio reso all’utenza tramite la valorizzazione del risultato ottenuto dalle singole strutture, a prevedere mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato.

Lo schema di decreto legislativo dà attuazione a tale norma e si compone di sette articoli, i cui elementi caratterizzanti sono:

– i presupposti del ricorso (art. 1, comma 1), riferiti alla lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti provocata dalla violazione di standard qualitativi ed economici, o degli obblighi contenuti nelle Carte di servizi, ovvero, ovvero ancora dalla violazione dei termini perentori o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi carattere normativo: ne consegue che l’oggetto del giudizio (lo scostamento da uno standard) si lega strettamente alla previa definizione di standard di qualità organizzativa;

– la sua proponibilità sia da parte dei singoli aventi un interesse diretto concreto e attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata sia da parte di associazioni e comitati a tutela degli interessi dei propri associati (art. 1, comma 2). Il Ministero riferisce che in questa materia, a differenza di altre (tutela dell’ambiente e de consumatori) non è parso possibile né opportuno circoscrivere la legittimazione a un elenco consolidato di enti rappresentativi degli interessi collettivi dei cittadini;

– la previsione di una diffida preventiva all’amministrazione, che viene cosi resa edotta tempestivamente della pretesa collettiva e può porre rimedio ai vizi lamentati scongiurando la proposizione dell’azione (art. 3, commi 1 e 2);

– la devoluzione della cognizione delle controversie al giudice amministrativo, in grado di esercitare quel controllo penetrante sull’operato della pubblica amministrazione che l’ambito oggettivo della norma richiede e consente (art. 3, comma 3);

– il collegamento della sentenza con l’avvio di procedure innanzi agli organi preposti alla loro valutazione e all’avvio del giudizio disciplinare, oltre che alla Corte dei conti e agli organismi che dovrebbero in futuro presiedere alla valutazione delle performance pubbliche (art. 4);

– la previsione di idonee forme di pubblicità del procedimento giurisdizionale, della sentenza e delle misure adottate per ottemperarvi, per potenziare la funzione di deterrente della nuova azione (art. 3, comma 4, art. 4, commi 2 e 4);

– la possibilità di commissionare le amministrazioni inadempienti, in caso di persistente inottemperanza, con la previsione di decurtazioni stipendiali automatiche in capo ai soggetti-responsabili dell’inefficienza (art. 5);

La Presidenza del Consiglio dei ministri provvede al monitoraggio dell’attuazione delle disposizioni relative all’azione collettiva; a tal fine predispone e presenta, dopo il primo biennio di applicazione, una relazione al Presidente del Consiglio dei Ministri, proponendo eventuali interventi correttivi (art. 6).

La norma transitoria, di cui all’articolo 7, prevede che le disposizioni del decreto si applicano dall’adozione degli standard qualitativi ed economici e delle Carte dei servizi di cui all’articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e comunque a decorrere dal 10 gennaio 2010.

CONSIDERATO



1. Il testo su cui la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio parere ha per oggetto una fonte primaria, sia pure delegata, il che pone problemi alquanto diversi rispetto a quelli solitamente all’attenzione del Consiglio di Stato nell’esercizio delle funzioni di consulenza normativa.

Precisamente, nella specie, si tratta di valutare oltre che la compatibilità delle disposizioni con la norma di delega e con le fonti primarie che rilevano in materia, anche la compatibilità con i principi costituzionali e la coerenza con il sistema e le sue categorie dogmatiche.

Ciò vale tanto più nel caso in esame, ove sono toccati aspetti di fondo dell’ordinamento amministrativo, non solo – come è evidente – di carattere processuale, ma anche di carattere sostanziale, essendo la c.d. azione collettiva nei confronti della pubblica amministrazione il corollario di un disegno riformatore che, sul piano della teoria generale, si fonda sulla concezione dell’amministrazione di risultato, in cui domina il principio del buon andamento. Tale principio costituisce espressione di una moderna visione della pubblica amministrazione nel quadro dei fondamenti di macroeconomia, non solo in quelli nei quali tradizionalmente ha svolto un ruolo (stabilizzazione, distribuzione del reddito), ma anche con riguardo a quelli in cui solo in tempi recenti si è affermata la sua rilevanza (efficienza produttiva, sviluppo).

Come emerge dall’art. 97, comma 1 Cost. il parametro del buon andamento, insieme con quello dell’imparzialità, vincola la disciplina legislativa della pubblica amministrazione. L’essere avvinto in modo così stretto al principio di legalità ha determinato per lungo tempo una visione formale del principio di buon andamento, in virtù della quale la disciplina amministrativa si deve ispirare ad un criterio di congruenza e di non arbitrarietà rispetto al fine perseguito.

Difatti, quando si è trattato nella teoria e nella prassi del diritto amministrativo di assegnare uno spazio a una visione del principio di buon andamento più aderente alla previsione costituzionale, si sono incontrate serie difficoltà. Il dettato costituzionale indica che la legalità deve essere strumentale all’efficienza, però l’efficienza è una nozione non giuridica, ma economica. La difficoltà di tradurre in termini di norma giuridica ciò che appartiene alla scienza economica ha portato a svilire il principio di buon andamento, sicché, invece di concepire la legalità come orientata all’efficienza, si è, al contrario, interpretata l’efficienza come un corollario della legalità, sostenendo che il mero rispetto della legge è garanzia di risultato.

Nelle elaborazioni più note il principio è stato utilizzato per rinforzare l’aspetto sostanziale della legalità amministrativa. In sinergia con l’evoluzione della funzione amministrativa il dovere del buon andamento ha rafforzato l’onere dell’amministrazione di operare il miglior contemperamento dei vari interessi emersi nel procedimento. Il riferimento alle regole di buona amministrazione ha arricchito la tassonomia dell’eccesso di potere, che è appunto vizio di legittimità in senso sostanziale. Così la mancata acquisizione di fatti non imposta dalla legge può integrare l’eccesso di potere sotto il profilo della istruttoria insufficiente, qualora l’incompletezza della stessa evidenzi un vizio nel perseguimento del risultato. Tuttavia, ciò rileva solo se si riversa in uno sviamento dalla causa tipica o dal fine pubblico dell’azione esercitata. Per contro la violazione del buon andamento intesa come norma economica determina un semplice vizio di merito, insindacabile salvo le eccezionali ipotesi di giurisdizione di merito.

L’implementazione del principio, nella sua accezione giuridico formale, all’interno del sistema amministrativo ha trovato la punta più avanzata – ma non il punto di svolta – nella legge n. 241 del 1990, il cui art. 1, comma 1 esplicitamente menziona i criteri di economicità ed efficacia.

Nella prospettiva della legge n. 241 del 1990 la strumentalità è duplice: da un lato economicità ed efficacia sono (non principi ma) mezzi per attuare il dettato legislativo, dall’altro il loro contenuto non va ricavato dalla scienza economica, bensì dalle leggi che governano i procedimenti amministrativi, in primis la n. 241 del 1990. Ne consegue che all’amministrazione è consentito di realizzare solo il quantum di efficienza che non pregiudica il conseguimento dell’interesse pubblico e con le modalità previste dalla legge.

La legislazione degli ultimi quindici anni ha sensibilmente mutato questa impostazione. La privatizzazione del pubblico impiego e la riforma della dirigenza, le leggi “Bassanini” e i conseguenti decreti di attuazione, la riforma del titolo V della Costituzione, le leggi di semplificazione normativa per il 2003 e 2005, la riforma della legge n. 241 del 1990 (leggi 15 e 80 del 2005), hanno prepotentemente veicolato nel sistema amministrativo la concezione sostanziale del buon andamento, che si pone a fianco, e talvolta in attrito, con il principio di legalità.

All’inizio di questa legislatura è stato dato ulteriore impulso all’opera di riforma, a partire dal decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008 n. 112 (“Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”), e tra gli ultimi provvedimenti uno dei più significativi è proprio la legge 4 marzo 2009 n. 15 (“Delega al governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni […]”).

Lo sforzo del creatore di norme, così come quello dell’interprete, appare proiettato nel coordinare questi due principi, specie nella materia dell’organizzazione, dove maggiore è il peso che il valore economico del buon andamento sta assumendo, come tecnica di contenimento del debito pubblico, da tempo giunto a livelli di guardia, e fattore di produzione dell’attività amministrativa rivolta alla soddisfazione del cittadino. Per dirla in termini metaforici un tempo agire legittimamente significava agire bene, oggi si può pensare che agire bene significhi agire legittimamente.

2. In questo quadro si inserisce plasticamente l’art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15, il quale muove dall’idea che l’attività della pubblica amministrazione, sia essa destinata all’erogazione di atti come di servizi, assuma la configurazione di un «servizio» reso alla comunità nazionale (art. 98 Cost.).

Da tale punto di vista non deve sorprendere, ed anzi merita un plauso, la scelta – di portata ben più ampia della mera responsabilizzazione del pubblico dipendente – di introdurre nell’ordinamento l’azione collettiva nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici del servizio (nell’ampia accezione sopra indicata), come mezzo di tutela in forma specifica del cittadino e, al tempo stesso, come strumento di pressione sugli apparati pubblici per garantire l’efficienza del procedimento di produzione del servizio.

E’ bene chiarire da subito che la formula “azione collettiva” (peraltro mai figurante nel testo), pur richiamandola, non si identifica nella cd. «class action» introdotta nel nostro ordinamento dall’art. 2, comma 446, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007 (legge finanziaria 2008), che inserisce l’articolo 140-bis nel decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo). Ciò non solo e non tanto per la ragione – già individuata nella relazione ministeriale – per cui questa riguarda le lesioni dei diritti di consumatori e utenti in ambito contrattuale e, per certi ambiti, extracontrattuale, mentre quella il rapporto tra cittadini e pubbliche amministrazioni, quanto per la diversa logica sottesa: l’azione contro le imprese private protegge il consumatore dallo squilibrio di posizioni sul mercato, con effetti limitati alla fase del contatto (negoziale o non), quella verso la pubblica amministrazione interviene sullo stesso processo di produzione del servizio.

In entrambe le ipotesi si cerca di indurre il soggetto erogatore dell’utilità a comportamenti virtuosi nel suo ciclo di produzione, onde evitare di scaricare il costo dell’inefficienza sugli utenti; ma questo obiettivo è perseguito in modo indiretto se il produttore è un privato che agisce per scopi egoistici e nell’esercizio della sua libertà di iniziativa economica, mentre nella seconda ipotesi è perseguito direttamente, proprio perché l’organizzazione amministrativa è chiamata dalla legge a realizzare il bene pubblico.

Allora ben si comprende, pur nel comune denominatore della visione aziendalistica, la differenza fondamentale tra impresa privata e pubblica amministrazione, per cui solo la seconda è avvinta dal principio di legalità: il buon andamento che caratterizza l’azione pubblica, anche se inteso in senso non formale, deve inserirsi nella cornice dei pubblici poteri disegnata dall’ordinamento giuridico.

Sulla base di queste premesse può intuirsi come i temi fondamentali nella costruzione dell’azione collettiva nei confronti della pubblica amministrazione attengano al suo profilo strutturale (soggetti, causa petendi, petitum) ed alle condizioni dell’azione. In particolare meritano attenzione la legittimazione ad agire, l’oggetto del giudizio e la tipologia di decisioni che può adottare il giudice.

Naturalmente il punto di partenza è dato dalla norma di delega, che individua:

– la situazione giuridica rilevante nell’interesse diffuso, abilitando all’azione il singolo interessato e l’ente esponenziale;

– l’oggetto in qualsiasi atto o comportamento tenuto in violazione di standard qualitativi ed economici o dei doveri di azione;

– i poteri del giudice in quelli propri giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo, peraltro limitati alla tutela in forma specifica (cui si riconnette la previsione di un filtro all’azione, costituito dalla diffida all’amministrazione affinché adempia spontaneamente).

L’attuazione di tali elementi da parte del decreto legislativo deve avvenire in conformità ai principi ed alle categorie dogmatiche del processo amministrativo, onde non causare uno strappo con il sistema giuridico dell’organizzazione e della funzione pubblica, su cui è modellato la tutela del cittadino dinanzi al giudice amministrativo.

A questo proposito non può non constatarsi una certa genericità dei criteri di delega, specie per quel che riguarda i profili processuali, profili che, in presenza di un’azione così innovativa avrebbero richiesto una maggiore specificazione. Si ricorda, ad esempio (ma si tratta di un aspetto tutt’altro che marginale), che in altri ordinamenti più avanzati in questo campo è espressamente affidato al giudice un potere di “filtro” della serietà e consistenza, anche dal punto di vista soggettivo, degli interessi fatti valere; ciò evidentemente per evitare il rischio di un uso strumentale del nuovo istituto.

Alla stregua di tali considerazioni, e anche in vista di una rielaborazione del testo più approfondita di quella che è stato possibile effettuare in questa sede, sarebbe opportuna una analisi di impatto sull’amministrazione e sulla sua azione, del resto anche prevista in via ordinaria dal d.P.C.M. n. 170 del 2008.

3. Alla luce di tali coordinate di ordine generale la Sezione formula le seguenti osservazioni.



Premesse.

Tra le premesse del testo vanno richiamati gli artt. 3, 24, 97, 103 e 113 della Costituzione. Il richiamo, lungi dal risolversi in una clausola di stile, è in grado di orientare l’interprete nella ricerca dei fondamenti sostanziali dell’azione collettiva e, dall’altro, indica i parametri su cui operare il controllo di compatibilità con l’ordinamento.

Articolo 1.

All’art. 1, che costituisce il “cuore” del nuovo istituto, il comma 1 deve essere riformulato, conformando la disposizione ai criteri di delega e rendendola più corretta sul piano dogmatico.

Una prima osservazione riguarda la legittimazione ad agire che nell’attuale testo subisce una sorta di duplicazione, essendo prevista come titolo soggettivo (“interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata”) ed oggettivo (“se dalla violazione […] derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti e consumatori”) del ricorso. Si deve invece considerare che la legittimazione ad agire è data dalla situazione di contatto (titolarità) della posizione soggettiva difesa in giudizio, che nella specie consiste in un interesse diffuso (l’impatto dell’attività amministrativa su beni della vita omogenei per una pluralità di soggetti). E’ l’inerenza a tale interesse a integrare la legittimazione del singolo. Peraltro la stessa fonte primaria evidenzia che la situazione giuridica protetta è quella pluralistica (“lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti e consumatori”), mentre la legittimazione del singolo deriva dall’interesse (non altrimenti qualificato) a far valere la lesione di detta situazione. Per esprimere tale concetto non sarebbe preciso definire la situazione del singolo come “titolarità”, la quale piuttosto riguarda la classe (cui, sostanzialmente, si imputa l’interesse diffuso), mente può utilizzarsi una formula già nota all’ordinamento amministrativo, che all’art. 9 della legge n. 241 del 1990, individua tra i soggetti titolari del diritto di intervento nel procedimento amministrativo “i portatori di interessi diffusi”. Inoltre, al fine di evidenziare il contatto tra la situazione giuridica della classe e l’apparato dove si verifica il malfunzionamento è bene esplicitare che la lesione ha natura diretta e discende dalla condotta tenuta da dette amministrazioni, per poi analiticamente individuare – in conformità alla delega – le fattispecie che possono dar luogo all’azione.

Una seconda osservazione, sempre pertinente al comma 1, concerne la previsione che l’inerzia censurabile riguarda l’adozione di atti amministrativi generali “obbligatori e a carattere non normativo”. La limitazione agli atti obbligatori non trova fondamento nella delega. La specificazione relativa al carattere non normativo, poi, può dare adito ad equivoci, essendo consolidato l’uso del termine «atto amministrativo generale» con riferimento agli atti formalmente e sostanzialmente amministrativi (esemplare, al riguardo, l’art. 13, comma 1 della legge 241 del 1990, la quale menziona separatamente – ai fini dalla non applicazione del capo sulla partecipazione al procedimento amministrativo – gli “atti normativi” e gli “atti amministrativi generali”), sicché la precisazione appare inutile o, peggio, fuorviante (lasciando intendere – a contrario – che l’essenza del regolamento è quella di atto amministrativo generale, sia pure a contenuto normativo).

In conseguenza una formulazione più appropriata del comma appare, la seguente: “I soggetti portatori di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità omogenea di utenti e consumatori, direttamente lesi dalla condotta tenuta nello svolgimento dei propri compiti dalle amministrazioni e dai concessionari di servizi pubblici, possono agire in giudizio nei loro confronti, al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione del servizio, per:

a) la violazione di standard qualitativi ed economici, stabiliti dalle autorità preposte alla regolazione e al controllo del settore, o degli obblighi contenuti nelle Carte dei servizi;

b) l’omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori;

c) la violazione di termini del procedimento rilevanti all’esterno da parte dell’amministrazione o del concessionario;

d) la mancata emanazione di atti amministrativi generali.”.

Tale formulazione sembra comunque idonea a far salve le esigenze – chiaramente palesate nel testo di delega, pur in assenza di riferimenti nella relazione di accompagnamento – di circoscrivere l’azione collettiva del singolo, onde evitarne la trasformazione in azione popolare. A tal riguardo devono considerarsi i seguenti profili:

– la natura pluralistica e diffusa del bene della vita sotteso alla posizione giuridica tutelata;

– la tipologia delle violazioni suscettibili di ledere tale posizione, da identificarsi solo in quelle che evidenzino una disfunzione strutturale dell’apparato amministrativo, non limitata a singoli casi;

– la tipologia della tutela giurisdizionale concessa, che esclude ogni ristoro patrimoniale (affidato all’ordinaria azione di risarcimento del danno, nella sussistenza dei relativi presupposti) ed è finalizzata alla rimozione della disfunzione amministrativa.

In una corretta applicazione dei principi in tema di legittimazione ed interesse ad agire tali elementi possono costituire oggetto di valutazione al fine di evitare la proposizione di azioni non rispettose dei parametri di serietà e adeguatezza soggettiva ed oggettiva che caratterizzano la class action, ovviando almeno in parte alla mancanza di una disciplina espressa non ammissibile allo stato dei criteri di delega.

Nell’ambito dell’art. 1 è poi opportuno collocare l’esercizio del diritto di azione da parte del cointeressato all’interno del giudizio già instaurato (assente nello schema) e le forme di pubblicità di tale giudizio volte ad assicurarlo (previste dall’art. 3, comma 4 dello schema). L’azione del cointeressato si spiega tramite intervento litisconsortile o adesivo autonomo, con facoltà analoghe a quelle del ricorrente, in ciò distinguendosi dal tradizionale intervento ad adiuvandum previsto nel processo amministrativo, attesa la natura dell’azione collettiva, la quale è coerente con l’inserimento nel medesimo giudizio, in posizione paritaria, di tutti i soggetti titolari di situazioni giuridiche omogenee a quella del ricorrente, trattandosi in definitiva di orientare l’amministrazione a correggere disfunzioni obiettivamente rilevanti per un’intera classe di utenti.

Peraltro a tale soluzione può pervenirsi anche in base ai principi generali, atteso che l’esclusione dell’intervento litisconsortile nel processo amministrativo dipende dall’oggetto della giurisdizione di legittimità e dalla previsione di termini di decadenza per l’esercizio dell’azione, che si mostrano incompatibili con tale tipologia di intervento, il quale, invece, è ipotizzabile in sede di giurisdizione esclusiva e di merito.

Si può, dunque, inserire un nuovo comma (che acquista il n. 2, con slittamento della numerazione successiva), così formulato: “Al ricorso è data adeguata pubblicità sui mezzi di informazione, sul sito istituzionale del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, nonché sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario intimati, o con altre modalità idonee, disposte con decreto del presidente del collegio o del giudice delegato, a cura e spese dell’amministrazione o del concessionario. Le spese di pubblicazione vengono liquidate definitivamente con la decisione che definisce il giudizio. I soggetti che si trovino nella medesima situazione giuridica del ricorrente possono intervenire nel processo, con le medesime facoltà del ricorrente, nel termine di sessanta giorni dalla pubblicazione del ricorso.

Conseguentemente va soppresso il comma 4 dell’art. 3.

Quanto all’attuale comma 2 (ora 3), la genericità della sua formulazione lo rende una mera e anodina ripetizione del criterio di delega, a sua volta alquanto generico. Sarebbe opportuna una qualche integrazione che evidenzi la necessità di uno specifico collegamento dell’associazione o del comitato con la particolare “pluralità” di utenti e consumatori.

In concreto si suggerisce di far seguire alle parole “a tutela degli interessi dei propri associati”, le seguenti “appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1”.

E’ opportuno infine aggiungere subito dopo (come n. 4) una disposizione relativa alla legittimazione passiva, anche al fine di delimitare implicitamente l’ambito di quella attiva; ad avviso della Sezione le amministrazioni in questione dovrebbero essere quelle specificamente competenti a gestire le funzioni o i servizi di cui si tratta.

Si suggerisce la seguente formulazione: “4. Il ricorso è diretto avverso gli organi e gli enti competenti a esercitare le funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni di cui al comma 1”.

Sempre con riferimento alla legittimazione passiva, e in questo stesso comma o in un ulteriore comma, occorrerebbe esplicitare la esclusione della legittimazione passiva per le cc.dd. “Autorità indipendenti”: si noterà infatti che la previsione per ragioni sistematiche è stata tolta dal comma 1.

Peraltro, la rilevanza della disposizione meriterebbe una formulazione più esplicita del criterio di delega che allo stato, pur non escludendo la correttezza della linea interpretativa seguita nello schema trasmesso, non appare particolarmente perspicuo. Esso letteralmente si limita a salvaguardare le competenze funzionali di tali soggetti e potrebbe darsene una lettura riduttiva tanto più a fronte della generale previsione della proponibilità dell’azione nei confronti delle pubbliche amministrazioni e per “l’omesso esercizio di poteri di vigilanza, controllo e sanzionatori” (tra cui si annoverano alcuni dei poteri più significativi delle Autorità indipendenti).

Si rimette pertanto la questione alla attenta valutazione di codesta Amministrazione.

Articolo 2.

Nell’art. 2, che definisce il rapporto tra processo e procedimento dinanzi alla autorità di settore nei confronti dei concessionari, occorre inserire la previsione di un meccanismo che renda effettiva l’impossibilità di agire o di proseguire il giudizio prevista nella delega. Il comma 2 può, pertanto, essere riformulato come segue “Il concessionario di pubblici servizi contro cui sia stato proposto ricorso giurisdizionale comunica immediatamente al giudice adito la pendenza del procedimento amministrativo. Il giudice dichiara inammissibile o improcedibile il ricorso”.

Questo Consiglio ritiene tuttavia di dover richiamare l’attenzione sulla delicatezza dei profili di costituzionalità, in presenza di una così forte e definitiva incidenza sulla funzione giurisdizionale della sopravvenienza di un procedimento amministrativo.

Anche sulla base di analoghe esperienze maturate in altri settori (tributario, ad es.) darebbe maggiori garanzie di correttezza costituzionale la previsione di una mera sospensione del giudizio in luogo della improcedibilità.

Articolo 3.

Nell’art. 3, che disciplina il giudizio, i termini previsti dai commi 1 e 2 devono essere stabiliti tenendo conto che la finalità della condizione di accesso al ricorso è quella di stimolare la soluzione interna del problema, attivando un procedimento che “progressivamente” – come recita sul punto la legge delega – conduca all’adozione di misure idonee. Appare, dunque, preferibile, da un lato modificare il termine per provvedere in quello di novanta giorni (comma 1) e, dall’altro, sostituire come termine assegnato all’organo di vertice per prendere le iniziative idonee quello di trenta giorni (comma 2). In tal modo si delinea una scansione temporale meno velleitaria ed in cui sono differenziati i termini per attivare e per concludere il procedimento di adeguamento. Inoltre è opportuno che tale procedimento sia definito nei suoi aspetti essenziali, anche quanto a partecipazione dell’interessato, e che la disciplina di dettagli sia rinviata alle fonti delle singole amministrazioni. Inoltre, appare un’imprecisione individuare la diffida come “condizione di procedibilità del ricorso” (trattandosi di condizione di ammissibilità) e fare riferimento alla notifica, che è solo il mezzo per portarla a conoscenza dell’amministrazione. Infine è opportuno che il ricorrente – il quale potrebbe avere titolarità ad agire anche a protezione di posizioni individuali – specifichi di agire a tutela dell’interesse diffuso, dimostrando di aver adempiuto all’onere di diffida. Ciò mette il giudice in condizione subito di qualificare la domanda e verificarne l’ammissibilità, onde procedere agli adempimenti di pubblicità prescritti.

Pertanto si suggerisce di riformulare i commi 1 e 2 come segue:

“l. Costituisce condizione di ammissibilità del ricorso una diffida all’amministrazione o al concessionario ad effettuare, entro il termine di novanta giorni, gli interventi utili alla soddisfazione degli interessati. La diffida è notificata all’organo di vertice dell’amministrazione o del concessionario, i quali, nel termine di trenta giorni, assumono le iniziative opportune per garantire che siano assunte misure idonee, individuando il settore in cui si è verificata la violazione, omissione o mancato adempimento di cui all’art. 1 , comma 1 e sollecitando il dirigente competente a rimuoverne le cause. Le iniziative assunte sono comunicate all’interessato, al quale sono altresì rese note le misure adottate. Le pubbliche amministrazioni determinano per ciascuno dei compiti rientranti nella loro missione il procedimento da seguire.

2. L’’azione può essere proposta se, nei termini di cui al comma 1, l’amministrazione o il concessionario non provvede o provvede in modo parziale o inadeguato, e comunque non oltre un anno dopo la proposizione della diffida. Il ricorrente ha l’onere di allegare al ricorso la diffida rivolta all’amministrazione o al concessionario, specificando di agire ai sensi dell’art. 1 .

Sempre nell’art. 3, al comma 3 la devoluzione alla giurisdizione esclusiva deve essere accompagnata – come previsto dalla legge delega – dagli attributi esclusiva e di merito. Inoltre, per evitare la triplice ripetizione della radice “giud” (giudizio, giurisdizione, giudice) appare preferibile sostituire il termine “giudizio” con quello di “ricorso”, in linea, peraltro, con la tecnica linguistica tradizionalmente adottata dal legislatore (che attribuisce al giudice amministrativo i “ricorsi” in determinate materie e non già “i giudizi”). In ordine a tale disposizione resta aperto il problema della disciplina processuale, che, pur dovendo essere ricalcata sul modello previsto dall’ordinamento per le ipotesi di giurisdizione esclusiva e di merito, può contenere specificazioni, onde adeguare il rito alla peculiarità dell’azione collettiva. La soluzione preferibile, anche alla luce del generico tenore della delega, appare allo stato il rinvio alla disciplina comune, senza clausola di compatibilità.

Un rilievo può, tuttavia, essere formulato subito e riguarda il delicato tema dell’istruttoria, apparendo opportuno che il riferimento alla giurisdizione di merito si accompagni all’esplicito richiamo dei penetranti poteri istruttori di cui il giudice dispone (art. 44, comma 2 r.d. n. 1054 del 1924, secondo cui nei giudizi di merito il Consiglio di Stato può inoltre ordinare qualunque altro mezzo istruttorio, nei modi determinati dal regolamento di procedura, e art. 27 del r.d. n. 642 del 1907 secondo cui la sezione quinta – tutte le sezioni giurisdizionali per effetto del r.d. 20 dicembre 1923, n. 2840, con cui è venuta meno la separazione di competenza tra le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato – può assumere testimoni, eseguire ispezioni, ordinare perizie e fare tutte le altre indagini che possono condurre alla scoperta della verità, coi poteri attribuiti al magistrato dal codice di procedura civile e con le relative sanzioni).

Un testo “minimo” può essere il seguente:

3. Il ricorso è devoluto alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo. Al giudizio si applicano l’articolo 44, comma 2 del Regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 e l’articolo 27 del Regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, nonché le altre disposizioni generali in materia.

Articolo 4.

Nell’art. 4, che disciplina contenuto e pubblicità della sentenza che definisce il giudizio, è opportuno che ai commi 2 e 4 sia inserita in chiusura una clausola generale sulla pubblicazione del tenore “o con altre modalità idonee, che spetterà al giudice stabilire secondo i casi”. Inoltre l’esordio del comma 2, che può dare adito ad equivoci in relazione al provvedimento con cui il giudice ordina la pubblicazione della sentenza, appare meglio formulato come segue: “La sentenza che definisce il giudizio ne dispone la pubblicazione, […]”

Nel comma 3 occorre eliminare la frase “individua i soggetti responsabili delle violazioni ed”, che assegna alla giurisdizione amministrativa una funzione che non gli è propria e si pone in contrasto con la delega (criterio n. 5, secondo cui la sentenza definitiva comporta l’obbligo di attivare le procedure relative all’accertamento di eventuali responsabilità disciplinari e dirigenziali, ciò implicando che non sia il giudice amministrativo ad effettuare tale accertamento)

Articolo 5.

Nell’art. 5, che disciplina l’inottemperanza alla sentenza, al comma 2 è prevista l’applicazione automatica della perdita della retribuzione di risultato a carico dei “soggetti per i quali la sentenza ha accertato il concorso a cagionare l’inefficienza o la carenza organizzativa”. Orbene, a parte la necessità di usare la formula diversa “i soggetti sostituiti dal commissario”, atteso che, come prima rilevato, la sentenza non accerta inadempienze soggettive, è nel merito che la disposizione lascia perplessi.

Proprio la mancanza di un accertamento di responsabilità in sede giudiziaria induce a ritenere preferibile che eventuali interventi sanzionatori siano effettuati, previe le opportune valutazioni, dalle autorità sovraordinate.

Conclusivamente, il comma potrebbe essere così formulato: “2. Le autorità sovraordinate procedono ad una rigorosa indagine per accertare se e in che misura i soggetti sostituiti abbiano concorso a cagionare l’inefficienza o la carenza organizzativa, adottando le conseguenti, idonee misure, ivi compresa la perdita totale o parziale della retribuzione di risultato.”.

P.Q.M.



Il parere è nelle suesposte considerazioni.

Il Presidente della Sezione (Giancarlo Coraggio)

Il relatore estensore (Francesco Bellomo)

L'articolo Il parere del Consiglio di Stato sulla class action amministrativa proviene da Giurdanella.it.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 3, 24, 76, 87, 97, 103, 113 e 117, comma secondo, lettere l) ed m) della Costituzione;

Vista la legge 4 marzo 2009, n. 15, recante delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonche’ disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti;

Visto il Regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, recante Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato, e successive modificazioni;

Vista la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, recante istituzione dei tribunali amministrativi regionali, e successive modificazioni;

Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni;

Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, e successive modificazioni;

Visto il decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante codice in materia di protezione dei dati personali, e successive modificazioni;

Visto il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale, e successive modificazioni;

Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 giugno 2008, recante delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia pubblica amministrazione e innovazione al Ministro senza portafoglio, on. prof. Renato Brunetta;

Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 15 ottobre 2009;

Acquisita l’intesa della Conferenza Unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 nella seduta del 12 novembre 2009;

Acquisiti i pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari;

Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 17 dicembre 2009;

Sulla proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze;

E m a n a

il seguente decreto legislativo:

Art. 1.

Presupposti dell’azione e legittimazione ad agire



1. Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio, con le modalità stabilite nel presente decreto, nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 del medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.

1-bis. Nel giudizio di sussistenza della lesione di cui al comma 1 il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie, e umane concretamente a disposizione delle parti intimate.

1-ter. Sono escluse dall’applicazione del presente decreto le autorità amministrative indipendenti, gli organi giurisdizionali, le assemblee legislative e gli altri organi costituzionali nonche’ la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

2. Del ricorso e’ data immediatamente notizia sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario intimati; il ricorso e’ altresì comunicato al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione.

3. I soggetti che si trovano nella medesima situazione giuridica del ricorrente possono intervenire nel termine di venti giorni liberi prima dell’udienza di discussione del ricorso che viene fissata d’ufficio, in una data compresa tra il novantesimo ed il centoventesimo giorno dal deposito del ricorso.

4. Ricorrendo i presupposti di cui al comma 1, il ricorso può essere proposto anche da associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1.

5. Il ricorso e’ proposto nei confronti degli enti i cui organi sono competenti a esercitare le funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni di cui al comma 1. Gli enti intimati informano immediatamente della proposizione del ricorso il dirigente responsabile di ciascun ufficio coinvolto, il quale può intervenire nel giudizio. Il giudice, nella prima udienza, se ritiene che le violazioni o le omissioni sono ascrivibili ad enti ulteriori o diversi da quelli intimati, ordina l’integrazione del contraddittorio.

6. Il ricorso non consente di ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui al comma 1; a tal fine, restano fermi i rimedi ordinari.

7. Il ricorso e’ devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e le questioni di competenza sono rilevabili anche d’ufficio.

Art. 2

Rapporti con le competenze di regolazione e controllo e con i giudizi instaurati ai sensi degli articoli 139, 140 e 140-bis del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206



1. Il ricorso di cui all’articolo 1 non può essere proposto se un organismo con funzione di regolazione e di controllo istituito con legge statale o regionale e preposto al settore interessato ha instaurato e non ancora definito un procedimento volto ad accertare le medesime condotte oggetto dell’azione di cui all’articolo 1, ne’ se, in relazione alle medesime condotte, sia stato instaurato un giudizio ai sensi degli articoli 139, 140 e 140-bis del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206.

2. Nell’ipotesi in cui il procedimento di cui al comma 1 o un giudizio instaurato ai sensi degli articoli 139 e 140 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono iniziati dopo la proposizione del ricorso di cui all’articolo 1, il giudice di quest’ultimo ne dispone la sospensione fino alla definizione dei predetti procedimenti o giudizi. A seguito del passaggio in giudicato della sentenza che definisce nel merito il giudizio instaurato ai sensi dei citati articoli 139 e 140, il ricorso di cui all’articolo 1 diviene improcedibile. In ogni altro caso, quest’ultimo deve essere riassunto entro centoventi giorni dalla definizione del procedimento di cui al comma 1, ovvero dalla definizione con pronuncia non di merito sui giudizi instaurati ai sensi degli stessi articoli 139 e 140, altrimenti e’ perento.

3. Il soggetto contro cui e’ stato proposto il ricorso giurisdizionale di cui all’articolo 1 comunica immediatamente al giudice l’eventuale pendenza o la successiva instaurazione del procedimento di cui ai commi 1 e 2, ovvero di alcuno dei giudizi ivi indicati, per l’adozione dei conseguenti provvedimenti rispettivamente previsti dagli stessi commi 1 e 2.



Art. 3

Procedimento

1. Il ricorrente notifica preventivamente una diffida all’amministrazione o al concessionario ad effettuare, entro il termine di novanta giorni, gli interventi utili alla soddisfazione degli interessati. La diffida e’ notificata all’organo di vertice dell’amministrazione o del concessionario, che assume senza ritardo le iniziative ritenute opportune, individua il settore in cui si e’ verificata la violazione, l’omissione o il mancato adempimento di cui all’articolo 1, comma 1, e cura che il dirigente competente provveda a rimuoverne le cause. Tutte le iniziative assunte sono comunicate all’autore della diffida. Le pubbliche amministrazioni determinano, per ciascun settore di propria competenza, il procedimento da seguire a seguito di una diffida notificata ai sensi del presente comma. L’amministrazione o il concessionario destinatari della diffida, se ritengono che la violazione, l’omissione o il mancato adempimento sono imputabili altresì ad altre amministrazioni o concessionari, invitano il privato a notificare la diffida anche a questi ultimi.

2. Il ricorso e’ proponibile se, decorso il termine di cui al primo periodo del comma 1, l’amministrazione o il concessionario non ha provveduto, o ha provveduto in modo parziale, ad eliminare la situazione denunciata. Il ricorso può essere proposto entro il termine perentorio di un anno dalla scadenza del termine di cui al primo periodo del comma 1. Il ricorrente ha l’onere di comprovare la notifica della diffida di cui al comma 1 e la scadenza del termine assegnato per provvedere, nonche’ di dichiarare nel ricorso la persistenza, totale o parziale, della situazione denunciata.

3. In luogo della diffida di cui al comma 1, il ricorrente, se ne ricorrono i presupposti, può promuovere la risoluzione non giurisdizionale della controversia ai sensi dell’articolo 30 della legge 18 giugno 2009, n. 69; in tal caso, se non si raggiunge la conciliazione delle parti, il ricorso e’ proponibile entro un anno dall’esito di tali procedure.



Art. 4

Sentenza

1. Il giudice accoglie la domanda se accerta la violazione, l’omissione o l’inadempimento di cui all’articolo 1, comma 1, ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

2. Della sentenza che definisce il giudizio e’ data notizia con le stesse modalità previste per il ricorso dall’articolo 1, comma 2.

3. La sentenza che accoglie la domanda nei confronti di una pubblica amministrazione e’ comunicata, dopo il passaggio in giudicato, agli organismi con funzione di regolazione e di controllo preposti al settore interessato, alla Commissione e all’Organismo di cui agli articoli 13 e 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, alla procura regionale della Corte dei conti per i casi in cui emergono profili di responsabilità erariale, nonche’ agli organi preposti all’avvio del giudizio disciplinare e a quelli deputati alla valutazione dei dirigenti coinvolti, per l’eventuale adozione dei provvedimenti di rispettiva competenza.

4. La sentenza che accoglie la domanda nei confronti di un concessionario di pubblici servizi e’ comunicata all’amministrazione vigilante per le valutazioni di competenza in ordine all’esatto adempimento degli obblighi scaturenti dalla concessione e dalla convenzione che la disciplina.

5. L’amministrazione individua i soggetti che hanno concorso a cagionare le situazioni di cui all’articolo 1, comma 1, e adotta i conseguenti provvedimenti di propria competenza.

6. Le misure adottate in ottemperanza alla sentenza sono pubblicate sul sito istituzionale del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e sul sito istituzionale dell’amministrazione o del concessionario soccombente in giudizio.



Art. 5

Ottemperanza

1. Nei casi di perdurante inottemperanza di una pubblica amministrazione si applicano le disposizioni di cui all’articolo 27, comma 1, n. 4, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054.

2. La sentenza di accoglimento del ricorso di cui al comma 1 e’ comunicata alla Commissione e all’Organismo di cui agli articoli 13 e 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nonche’ alla procura regionale della Corte dei conti per i casi in cui emergono profili di responsabilità erariale.



Art. 6

Monitoraggio

1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri provvede al monitoraggio dell’attuazione delle disposizioni di cui al presente decreto, anche ai fini degli eventuali interventi correttivi di cui all’articolo 2, comma 3, della legge 4 marzo 2009, n. 15.



Art. 7

Norma transitoria

1. In ragione della necessità di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all’articolo 1, comma 1, e di valutare l’impatto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, la concreta applicazione del presente decreto alle amministrazioni ed ai concessionari di servizi pubblici e’ determinata, fatto salvo quanto stabilito dal comma 2, anche progressivamente, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e di concerto, per quanto di competenza, con gli altri Ministri interessati.

2. In ragione della necessità di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all’articolo 1, comma 1, e di valutare l’impatto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, la concreta applicazione del presente decreto alle regioni ed agli enti locali e’ determinata, anche progressivamente, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, su conforme parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.



Art. 8

Invarianza finanziaria

1. Dall’attuazione del presente provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

– – – –

L A   D E L E G A

Legge 4 marzo 2009 n. 15

(…)



Art. 4.

(Principi e criteri in materia di valutazione delle strutture

e del personale delle amministrazioni pubbliche

e di azione collettiva. Disposizioni sul principio di trasparenza

nelle amministrazioni pubbliche)



1. L’esercizio della delega nella materia di cui al presente

articolo e’ finalizzato a modificare ed integrare la disciplina del

sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle

amministrazioni pubbliche, al fine di assicurare elevati standard

qualitativi ed economici dell’intero procedimento di produzione del

servizio reso all’utenza tramite la valorizzazione del risultato

ottenuto dalle singole strutture, a prevedere mezzi di tutela

giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni

e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli

standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme

preposte al loro operato, nonche’ a prevedere l’obbligo per le

amministrazioni, i cui indicatori di efficienza o produttivita’ si

discostino in misura significativa, secondo parametri deliberati

dall’organismo centrale di cui al comma 2, lettera f), dai valori

medi dei medesimi indicatori rilevati tra le amministrazioni omologhe

rientranti nel 25 per cento delle amministrazioni con i rendimenti

piu’ alti, di fissare ai propri dirigenti, tra gli obiettivi di cui

alla lettera b) del medesimo comma 2, l’obiettivo di allineamento

entro un termine ragionevole ai parametri deliberati dal citato

organismo centrale e, infine, a prevedere l’attivazione di canali di

comunicazione diretta utilizzabili dai cittadini per la segnalazione

di disfunzioni di qualsiasi natura nelle amministrazioni pubbliche.

2. Nell’esercizio della delega nella materia di cui al presente

articolo il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri

direttivi:

a) individuare sistemi di valutazione delle amministrazioni

pubbliche diretti a rilevare, anche mediante ricognizione e utilizzo

delle fonti informative anche interattive esistenti in materia,

nonche’ con il coinvolgimento degli utenti, la corrispondenza dei

servizi e dei prodotti resi ad oggettivi standard di qualita’,

rilevati anche a livello internazionale;

b) prevedere l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di

predisporre, in via preventiva, gli obiettivi che l’amministrazione

si pone per ciascun anno e di rilevare, in via consuntiva, quanta

parte degli obiettivi dell’anno precedente e’ stata effettivamente

conseguita, assicurandone la pubblicita’ per i cittadini, anche al

fine di realizzare un sistema di indicatori di produttivita’ e di

misuratori della qualita’ del rendimento del personale, correlato al

rendimento individuale ed al risultato conseguito dalla struttura;

c) prevedere l’organizzazione di confronti pubblici annuali sul

funzionamento e sugli obiettivi di miglioramento di ciascuna

amministrazione, con la partecipazione di associazioni di consumatori

e utenti, organizzazioni sindacali, studiosi e organi di

informazione, e la diffusione dei relativi contenuti mediante

adeguate forme di pubblicita’, anche in modalita’ telematica;

d) promuovere la confrontabilita’ tra le prestazioni omogenee

delle pubbliche amministrazioni anche al fine di consentire la

comparazione delle attivita’ e dell’andamento gestionale nelle

diverse sedi territoriali ove si esercita la pubblica funzione,

stabilendo annualmente a tal fine indicatori di andamento gestionale,

comuni alle diverse amministrazioni pubbliche o stabiliti per gruppi

omogenei di esse, da adottare all’interno degli strumenti di

programmazione, gestione e controllo e negli strumenti di valutazione

dei risultati;

e) riordinare gli organismi che svolgono funzioni di controllo e

valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche secondo i

seguenti criteri:

1) estensione della valutazione a tutto il personale dipendente;

2) estensione della valutazione anche ai comportamenti

organizzativi dei dirigenti;

3) definizione di requisiti di elevata professionalita’ ed

esperienza dei componenti degli organismi di valutazione;

4) assicurazione della piena indipendenza e autonomia del

processo di valutazione, nel rispetto delle metodologie e degli

standard definiti dall’organismo di cui alla lettera f);

5) assicurazione della piena autonomia della valutazione, svolta

dal dirigente nell’esercizio delle proprie funzioni e

responsabilita’;

j) prevedere, nell’ambito del riordino dell’ ARAN di cui

all’articolo 3, l’istituzione, in posizione autonoma e indipendente,

di un organismo centrale che opera in collaborazione con il Ministero

dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria

generale dello Stato e con la Presidenza del Consiglio dei ministri –

Dipartimento della funzione pubblica ed eventualmente in raccordo con

altri enti o istituzioni pubbliche, con il compito di indirizzare,

coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni

di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di cui alle

lettere a) e b), di assicurare la comparabilita’ e la visibilita’

degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il

Ministro per l’attuazione del programma di Governo sull’attivita’

svolta. I componenti, in numero non superiore a cinque, sono scelti

tra persone di elevata professionalita’, anche estranee

all’amministrazione, che non abbiano interessi di qualsiasi natura in

conflitto con le funzioni dell’organismo, con comprovate competenze

in Italia o all’estero nelle materie attinenti la definizione dei

sistemi di cui alle lettere a) e b), e sono nominati, nel rispetto

del principio della rappresentanza di genere, con decreto del

Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei

ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e

l’innovazione, di concerto con il Ministro per l’attuazione del

programma di Governo, per un periodo di sei anni e previo parere

favorevole delle competenti Commissioni parlamentari, espresso a

maggioranza dei due terzi dei componenti;

g) prevedere che i sindaci e i presidenti delle province nominino

i componenti dei nuclei di valutazione cui e’ affidato il compito di

effettuare la valutazione dei dirigenti, secondo i criteri e le

metodologie stabiliti dall’organismo di cui alla lettera f), e che

provvedano a confermare o revocare gli incarichi dirigenziali

conformemente all’esito della valutazione;

h) assicurare la totale accessibilita’ dei dati relativi ai

servizi resi dalla pubblica amministrazione tramite la pubblicita’ e

la trasparenza degli indicatori e delle valutazioni operate da

ciascuna pubblica amministrazione anche attraverso:

1) la disponibilita’ immediata mediante la rete internet di tutti i

dati sui quali si basano le valutazioni, affinche’ possano essere

oggetto di autonoma analisi ed elaborazione;

2) il confronto periodico tra valutazioni operate dall’interno

delle amministrazioni e valutazioni operate dall’esterno, ad opera

delle associazioni di consumatori o utenti, dei centri di ricerca e

di ogni altro osservatore qualificato;

3) l’adozione da parte delle pubbliche amministrazioni, sentite le

associazioni di cittadini, consumatori e utenti rappresentate nel

Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, di un programma

per la trasparenza, di durata triennale, da rendere pubblico anche

attraverso i siti web delle pubbliche amministrazioni, definito in

conformita’ agli obiettivi di cui al comma 1;

i) prevedere l’ampliamento dei poteri ispettivi con riferimento

alle verifiche ispettive integrate di cui all’articolo 60, commi 5 e

6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive

modificazioni;

l) consentire a ogni interessato di agire in giudizio nei

confronti delle amministrazioni, nonche’ dei concessionari di servizi

pubblici, fatte salve le competenze degli organismi con funzioni di

regolazione e controllo istituiti con legge dello Stato e preposti ai

relativi settori, se dalla violazione di standard qualitativi ed

economici o degli obblighi contenuti nelle Carte dei servizi,

dall’omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o

sanzionatori, dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione

di atti amministrativi generali derivi la lesione di interessi

giuridicamente rilevanti per una pluralita’ di utenti o consumatori,

nel rispetto dei seguenti criteri:

1) consentire la proposizione dell’azione anche ad associazioni o

comitati a tutela degli interessi dei propri associati;

2) devolvere il giudizio alla giurisdizione esclusiva e di merito

del giudice amministrativo;

3) prevedere come condizione di ammissibilita’ che il ricorso sia

preceduto da una diffida all’amministrazione o al concessionario ad

assumere, entro un termine fissato dai decreti legislativi, le

iniziative utili alla soddisfazione degli interessati; in

particolare, prevedere che, a seguito della diffida, si instauri un

procedimento volto a responsabilizzare progressivamente il dirigente

competente e, in relazione alla tipologia degli enti, l’organo di

indirizzo, l’organo esecutivo o l’organo di vertice, a che le misure

idonee siano assunte nel termine predetto;

4) prevedere che, all’esito del giudizio, il giudice ordini

all’amministrazione o al concessionario di porre in essere le misure

idonee a porre rimedio alle violazioni, alle omissioni o ai mancati

adempimenti di cui all’alinea della presente lettera e, nei casi di

perdurante inadempimento, disponga la nomina di un commissario, con

esclusione del risarcimento del danno, per il quale resta ferma la

disciplina vigente;

5) prevedere che la sentenza definitiva comporti l’obbligo di

attivare le procedure relative all’accertamento di eventuali

responsabilita’ disciplinari o dirigenziali;

6) prevedere forme di idonea pubblicita’ del procedimento

giurisdizionale e della sua conclusione;

7) prevedere strumenti e procedure idonei ad evitare che l’azione

di cui all’alinea della presente lettera nei confronti dei

concessionari di servizi pubblici possa essere Proposta o proseguita,

nel caso in cui un’autorita’ indipendente o comunque un organismo con

funzioni di vigilanza e controllo nel relativo settore abbia avviato

sul medesimo oggetto il procedimento di propria competenza.

3. Per il funzionamento dell’organismo di cui al comma 2, lettera

f), e’ autorizzata la spesa massima di 2 milioni di euro per l’anno

2009 e di 4 milioni di euro a decorrere dall’anno 2010, compresi i

compensi ai componenti. E’ altresi’ autorizzata la spesa massima di 4

milioni di euro a decorrere dall’anno 2010 per finanziare, con

decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione,

di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, progetti

sperimentali e innovativi volti a:

a) diffondere e uniformare le metodologie della valutazione tra le

amministrazioni centrali e gli enti territoriali, anche tramite la

definizione di modelli da pubblicare sulla rete internet:

b) sviluppare i processi di formazione del personale preposto alle

funzioni di controllo e valutazione;

c) sviluppare metodologie di valutazione della funzione di

controllo della soddisfazione dei cittadini;

d) migliorare la trasparenza delle procedure di valutazione

mediante la realizzazione e lo sviluppo di un apposito sito internet.

4. Agli oneri derivanti dall’attuazione del comma 3, pari a 2

milioni di euro per l’anno 2009 e a 8 milioni di euro a decorrere

dall’anno 2010, si provvede mediante corrispondente riduzione

dell’autorizzazione di spesa recata dall’articolo 1, comma 227, della

legge 23 dicembre 2005, n. 266. Con decreto del Ministro per la

pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro

dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalita’ di

organizzazione dell’organismo di cui al comma 2, lettera , f), e

fissati i compensi per i componenti. Il Ministro dell’economia e

delle finanze e’ autorizzato ad apportare, con propri decreti, le

occorrenti variazioni di bilancio.

5. Dall’attuazione delle disposizioni contenute nel presente

articolo, ad eccezione del comma 2, lettera f), e del comma 3,

secondo periodo, non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la

finanza pubblica.

6. La trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni

erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma dell’articolo 117,

secondo comma, lettera m), della Costituzione.

7. Ai fini del comma 6 la trasparenza e’ intesa come accessibilita’

totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti

internet delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni

concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche

amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali

e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni

istituzionali, dei risultati dell’attivita’ di misurazione e

valutazione svolta in proposito dagli organi competenti, allo scopo

di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di

buon andamento e imparzialita’.

8. Le amministrazioni pubbliche adottano ogni iniziativa utile a

promuovere la massima trasparenza nella propria organizzazione e

nella propria attivita’.

9. All’articolo 1, comma 1, del codice in materia di protezione dei

dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196,

e’ aggiunto, in fine, il seguente periodo: “Le notizie concernenti lo

svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione

pubblica e la relativa valutazione non sono oggetto di protezione

della riservatezza personale”.

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