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]]>Alla circolare sono state allegate 4 schede, ognuna su un argomento che è stato ritenuto sistematicamente rilevante per i soggetti attuatori:
Tipologia di conferenze di servizi
La conferenza di servizi semplificata
La conferenza di servizi simultanea
Di seguito il testo della circolare
oggetto: Chiarimenti in materia di attuazione della conferenza di servizi.
In relazione alle numerose segnalazioni pervenute, al fine di fornire indirizzi univoci e di coordinamento in materia di conferenza di servizi, è adottata la presente circolare.
La conferenza di servizi rappresenta uno snodo fondamentale per l’accelerazione del procedimento. Infatti, come più volte rilevato dal Consiglio di Stato, la conferenza di servizi, “rappresentando un modulo procedimentale di semplificazione, consente la valutazione complessiva e sincronica degli interessi pubblici coinvolti sia da parte dell’Amministrazione procedente (portatrice del c.d. interesse pubblico primario) sia da parte delle altre amministrazioni pubbliche coinvolte (portatrici dei cd. interessi pubblici secondari).
La conferenza di servizi, dunque, non costituisce solo un “momento” di semplificazione dell’azione amministrativa (come indicato dal capo IV della L. n. 241 del 1990) ma anche e soprattutto un momento di migliore esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione, attraverso una più completa ed approfondita valutazione degli interessi pubblici (e privati) coinvolti, a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e sincronico degli stessi. In altre parole, la valutazione tipica dell’esercizio del potere discrezionale (e la scelta concreta ad essa conseguente) si giova proprio dell’esame approfondito e contestuale degli interessi pubblici di modo che la stessa, ove avvenga in difetto di tutti gli apporti normativamente previsti, risulta illegittima perché viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria, che si riverbera sulla completezza ed esaustività della motivazione” (Consiglio di Stato IV, Sent., 1 dicembre 2016, n. 5044).
Nel corso dei venticinque anni trascorsi dall’approvazione della legge 7 agosto 1990, n. 241 (articoli da 14 a 14-quinquies), l’istituto ha subito molteplici interventi di modifica [1] che – a diverso titolo e con diverse modalità – hanno inciso sull’operatività dell’istituto nel tentativo di conservarne e valorizzarne la potenzialità semplificatoria e acceleratoria che lo caratterizza.
Allo stato attuale, la disciplina della conferenza di servizi si snoda su cinque principali aspetti qualificanti.
Il primo attiene alla modalità di svolgimento della conferenza che viene distinta in due fasi: una “semplificata”, che è il modello ordinario e una “simultanea”, che è la modalità eccezionale. La prima si svolge in modalità telematica “asincrona”, ossia tramite il semplice scambio informatico di informazioni e di documenti tra i rappresentanti delle amministrazioni interessate al rilascio del provvedimento finale. Lo svolgimento della conferenza con tali modalità rappresenta uno strumento di accelerazione procedimentale in quanto consente la formazione della decisione a distanza e in tempi differenziati anche con il ricorso allo strumento del silenzio-assenso (art. 14-bis). Con questa modalità semplificata si devono concludere la maggior parte delle conferenze di servizi tranne nell’ipotesi in cui siano emersi dissensi espressi ritenuti insuperabili. In tal caso, ossia nell’ipotesi in cui la conferenza semplificata non vada a buon fine, e per le procedure particolarmente complesse, si ricorre alla conferenza ordinaria in modalità sincrona che pertanto diviene una fase meramente residuale.
Il secondo aspetto riguarda le regole decisionali della conferenza “simultanea”. Si prevede, infatti, che la decisione sia assunta dall’amministrazione procedente, sulla base delle posizioni prevalenti espresse da rappresentanti unici delle amministrazioni statali, periferiche e di tutti gli enti e organismi ricompresi nello stesso livello territoriale di governo (art. 14-ter). Si riduce in tal modo il numero di interlocutori abilitati, in sede di conferenza, ad esprimere un dissenso, considerato anche che il contrasto può intervenire solo fra livelli di governo diversi.
Il terzo aspetto riguarda le disposizioni atte a garantire la chiusura certa dei lavori della conferenza di servizi attraverso il rafforzamento del principio del silenzio-assenso. L’art. 14-bis, comma 4, l. n. 241 del 1990, infatti, stabilisce espressamente la responsabilità dell’amministrazione competente rimasta inerte. In tal modo si introduce un meccanismo di semplificazione che consente di decidere anche in caso di mancata manifestazione espressa di una delle Amministrazioni partecipanti.
Il quarto aspetto incide sul piano decisionale consentendo la conclusione del procedimento anche quando vi sono amministrazioni portatrici di interessi sensibili che hanno espresso un dissenso. L’art. 14-quater prevede che la determinazione motivata di conclusione della conferenza sostituisca ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati. Ai sensi dell’art. 14-quinques, l’efficacia della determinazione conclusiva resta sospesa per 10 giorni durante i quali le amministrazioni dissenzienti – e che abbiano una posizione “qualificata” – possono eventualmente esperire un rimedio oppositivo. Trascorsi 10 giorni senza che sia esercitata opposizione, la decisione della conferenza diventa definitivamente efficace. In questo modo, è rimesso in capo alle amministrazioni dissenzienti l’onere di avviare una procedura per privare di efficacia la decisione assunta in base alle posizioni prevalenti in conferenza.
Il quinto aspetto, infine, attiene alla previsione di un procedimento unico di opposizione delle amministrazioni dissenzienti qualificate con deliberazione finale del Consiglio dei Ministri. La procedura mira, in primo luogo, alla composizione dei vari interessi coinvolti; solo in caso di esito negativo delle stesse la questione è rimessa al Consiglio dei ministri (art. 14-quinquies). Si ritiene che anche questo meccanismo rappresenti un significativo elemento di semplificazione in quanto mira ad una soluzione definitiva delle questioni involte nei lavori della Conferenza per il tramite del massimo organo collegiale che riunisce i vertici delle Amministrazioni statali.
Considerato che la disciplina generale si applica potenzialmente ad una serie infinita di casistiche differenti, diventa particolarmente rilevante – come sottolineato anche dal Consiglio di Stato (Cons. St., Comm. Spec. 7 aprile 2016, n. 890) – porre attenzione al momento dell’implementazione della disciplina.
Semplificare, infatti, significa anche cambiare i comportamenti quotidiani delle Amministrazioni, l’organizzazione, le modalità di cooperazione, promuovere l’uso delle tecnologie e l’utilizzazione delle piattaforme telematiche. In questa prospettiva è particolarmente rilevante l’impegno condiviso tra il Governo, le Regioni e gli Enti locali per il sostegno all’attuazione delle nuove disposizioni, per sensibilizzare il personale delle amministrazioni e monitorarne l’applicazione.
Il 28 luglio 2016, è stato attivato presso l’Ufficio per la semplificazione e la sburocratizzazione del Dipartimento della funzione pubblica un help-desk in collaborazione con le Regioni, gli Enti Locali e le associazioni imprenditoriali, per raccogliere le segnalazioni e orientare il personale delle Amministrazioni, i cittadini, le imprese e le loro associazioni.
Il ruolo dell’help-desk risulta particolarmente rilevante per la concreta e corretta implementazione delle normative sulle conferenze di servizi in quanto fornisce una fattiva assistenza a cittadini e imprese nella soluzione delle problematiche applicative legate alla disciplina.
In questa prospettiva si ritiene utile fornire un’analisi sistematica dell’istituto della conferenza di servizi in un apposito e organico documento allegato alla presente circolare, principalmente destinato ai soggetti attuatori.
Giulia Bongiorno
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[1] In particolare, l. 24 dicembre 1993, n. 537; d.l. 12 maggio 1995, n. 163, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 luglio 1995, n. 273; l. 15 maggio 1997, n. 127; l. 16 giugno 1998, n. 191; l. 24 novembre 2000, n. 340; l. 11 febbraio 2005, n. 15; l. 18 giugno 2009, n. 69; d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122; d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106; d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 2012, n. 134; d.l. 18 ottobre 2012, n. 179 convertito, con modificazioni, dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221; d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164 e da ultimo l. 7 agosto 2015, n. 124; d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127.
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]]>Il provvedimento, e dunque la nuova disciplina, entreranno in vigore il 28 luglio 2016.
Ricordiamo che il provvedimento prevede tempi più celeri mediante la conferenza semplificata, che non prevede riunioni fisiche ma solo l’invio di documenti per via telematica; la conferenza simultanea con riunione (anche telematica) si svolge solo quando è strettamente necessaria.
Viene inoltre fissato a 5 mesi il termine massimo di durata della conferenza. Viene considerato acquisito l’assenso delle amministrazioni che non si sono espresse.
Tra le novità vi è anche la possibilità di intervento dei privati destinatari della comunicazione di avvio del procedimento.
Le disposizioni del decreto trovano applicazione ai procedimenti avviati successivamente alla data della sua entrata in vigore
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]]>Ai sensi della norma la delega dovrà esercitarsi nel termine di dodici mesi, inoltre il Governo è delegato ad emanare, nei successivi dodici mesi, disposizioni integrative e correttive.
Cos’è la conferenza dei servizi?
La conferenza dei servizi è una fattispecie dell’attività amministrativa, una modalità di organizzazione del procedimento amministrativo, intesa ad una valutazione comparativa di plurimi interessi, a fini di coordinamento di poteri e raccordi di competenze. La sua funzione è quella di semplificare il procedimento, ‘unificando’ la sede di valutazione e confronto degli interessi da parte di uffici o amministrazioni diverse.
Tale fattispecie, più volte rivisitata dal suo esordio con la legge 241/1990, è uno strumento procedimentale ordinario ed in taluni casi obbligatorio, con meccanismi di superamento dei dissensi che in essa siano emersi.
Cosa prevede la delega di cui all’art. 2 del ddl Riforma PA?
La delega legislativa interviene dunque su materia stratificata e più volte rivisitata.
I princìpi e criteri della delega sono posti dal comma 1:
a) ridefinizione e riduzione dei casi in cui la convocazione della conferenza di servizi è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento;
b) ridefinizione dei tipi di conferenza, anche al fine di introdurre modelli di istruttoria pubblica per garantire la partecipazione degli interessati al procedimento, limitatamente alle ipotesi di adozione di provvedimenti di interesse generale, in alternativa a quanto previsto dall’articolo 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e nel rispetto dei principi di economicità, proporzionalità e speditezza dell’azione amministrativa;
c) riduzione dei termini per la convocazione, per l’acquisizione degli atti di assenso previsti, per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento;
c-bis) principio della certezza dei tempi della conferenza, ovvero necessità che qualsiasi tipo di conferenza di servizi debba avere una durata certa, anche con l’imposizione a tutti i partecipanti di un onere di chiarezza e inequivocità delle conclusioni espresse;
d) disciplina della partecipazione alla conferenza di servizi finalizzata a:
e) disciplina del calcolo delle presenze e delle maggioranze volta ad assicurare la celerità dei lavori della conferenza;
f) previsione che si consideri comunque acquisito l’assenso delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, del patrimonio storicoartistico e dell’ambiente che, entro il termine dei lavori della conferenza, non si siano espresse nelle forme di legge;
g) definizione, nel rispetto dei princìpi di ragionevolezza, economicità e leale collaborazione, di meccanismi per la composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità;
h) coordinamento delle disposizioni di carattere generale di cui agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la normativa di settore che disciplina lo svolgimento della conferenza di servizi;
i) revisione dei meccanismi decisionali, con la previsione del principio della prevalenza delle posizioni espresse in sede di conferenza per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento nei casi di conferenze decisorie; precisazione dei poteri dell’amministrazione procedente, in particolare nei casi di mancata espressione degli atti di assenso ovvero di dissenso da parte delle amministrazioni competenti;
l) possibilità per le amministrazioni di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, purché abbiano partecipato alla conferenza dei servizi o si siano espresse nei termini;
m) definizione, nel rispetto dei princìpi di ragionevolezza, economicità e leale collaborazione, di meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti;
n) coordinamento delle disposizioni di carattere generale di cui agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la normativa di settore che disciplina lo svolgimento della conferenza di servizi;
o) coordinamento delle disposizioni in materia di conferenza di servizi con quelle dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’articolo 3 della presente legge;
p) definizione di limiti e termini tassativi per le richieste di integrazioni documentali o chiarimenti prevedendo che oltre il termine tali richieste non possano essere evase, né possano in alcun modo essere prese in considerazione al fine della definizione del provvedimento finale.
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