Tale iter emergenziale, integralmente confermato dalla legge di conversione n. 77 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 luglio 2020, è strettamente connesso al percorso di digitalizzazione e decentramento che, negli ultimi anni, sta gradatamente investendo la P.A.

La norma suindicata investe, però, questioni di rilevanza costituzionale, perché prevede un corpus di misure che incidono su diritti civili e sociali “essenziali” riconosciuti dall’art. 117 comma 2 lett. m) e, pertanto, hanno il pregio di prevalere su ogni disciplina regionale.

Di seguito, i vari punti toccati dell’art. 264.

1. I procedimenti avviati su istanza di parte aventi ad oggetto erogazione di benefici economici (art. 264 primo comma lett. a)

L’articolo 264 investe l’affannosa questione dei procedimenti su istanza del cittadino aventi ad oggetto l’erogazione da parte di pubbliche amministrazioni di benefici economici in relazione all’emergenza COVID-19.

Sul punto la norma espressamente dispone che per le erogazioni economiche (indennità, prestazioni previdenziali e assistenziali, contributi, sovvenzioni, finanziamenti, prestiti, agevolazioni e sospensioni) le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà siano in grado di sostituire ogni tipo di documentazione comprovante i requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti di volta in volta dalla normativa di riferimento, nel rispetto chiaramente del codice antimafia e delle misure di prevenzione.

Ciò fa sì che alle Amministrazioni non sia più concesso richiedere documenti e informazioni già in qualche modo in loro possesso, anche tramite controlli incrociati. E per questo è << nulla ogni sanzione disposta nei confronti dei privati per omessa esibizione di documenti in possesso dell’amministrazione procedente o di altra P.A.>>

Si badi che, in ogni caso, per tali erogazioni è fatta salva la possibilità di ricorrere alla revoca ex. art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241 ma solo per eccezionali ragioni di interesse pubblico sopravvenute.

In particolare le amministrazioni sono tenute ad effettuare controlli sulla veridicità delle dichiarazioni suindicate nei casi in cui vi sia un ragionevole dubbio in relazione al rischio e all’entità del beneficio, anche in fase successiva all’erogazione.

Sul punto, è bene precisare che la dichiarazione mendace conduce alla revoca di eventuali benefici già erogati nonché al divieto di accesso a contributi, finanziamenti e agevolazioni per un periodo di 2 anni decorrenti dall’atto di decadenza, salvo necessità di interventi a favore dei minori o in caso di situazioni familiari e sociali di particolare disagio.

2. L’annullabilità d’ufficio dei provvedimenti illegittimi

L’articolo in commento ha il merito di aver ridotto il termine previsto per l’annullabilità d’ufficio dei provvedimenti illegittimi quando adottati in relazione all’emergenza COVID-19.

Questi ultimi infatti possono essere annullati d’ufficio, sussistendo ragioni di interesse pubblico, entro tre mesi, in deroga, dunque, al “termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi” previsto all’art. 21 nonies comma 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241.

Tale termine decorre:

– dall’adozione del provvedimento quando questo è espresso;

– dalla formazione del silenzio assenso in caso contrario;

– dalla scadenza del termine per l’adozione se si tratta di provvedimento soggetto a S.C.I.A.

Tuttavia, la predetta annullabilità è possibile anche dopo il termine di tre mesi qualora i provvedimenti amministrativi siano stati adottati sulla base:

– di false rappresentazioni dei fatti;

– di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false e mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

3. Conclusione del procedimento in ipotesi di silenzio assenso

L’iter di semplificazione dei procedimenti amministrativi de quo non poteva non avere un occhio di riguardo anche alle ipotesi di silenzio c.d. assenso intercorrente tra amministrazioni pubbliche e tra queste ultime e gestori di beni o servizi pubblici, per le quali in luogo al consueto termine di 45 giorni ( ad eccezione dei provvedimenti per la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o tutela della salute dei cittadini per i quali si parla di 90 giorni), la norma prevedere che il responsabile del procedimento sia tenuto ad adottare il provvedimento espresso conclusivo entro il termine ridotto di 30 giorni dal silenzio assenso.

4. Interventi edilizi

Infine, merita attenzione il modo in cui la copertura normativa emergenziale ha investito anche gli interventi in materia edilizia necessari ad assicurare l’ottemperanza alle misure di sicurezza prescritte per fare fronte all’emergenza sanitaria COVID- 19.

Premesso che detti interventi consistono in opere contingenti e temporanee, destinate ad essere rimosse con la fine dello stato di emergenza, essi devono essere realizzati secondo i seguenti criteri:

– il rispetto delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di tutela del rischio idrogeologico e di tutela dei beni culturali e del paesaggio,

– la previa comunicazione di avvio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato e corredata da una dichiarazione attestante la finalità di opere necessarie per far fronte all’emergenza COVID-19.

E’ comunque possibile per l’interessato richiedere il rilascio di permessi, autorizzazioni o atti di assenso. Quanto detto non ricorre se si versa in attività edilizia libera. Ciò non toglie che il cittadino possa richiedere l’eventuale mantenimento delle opere edilizie realizzate, se conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, all’amministrazione comunale entro il 31 dicembre 2020.

Al netto di quanto su esposto, è evidente come le Istituzioni abbiano voluto mettere su “carta” un processo di snellimento dell’operato della P.A in rapporto diretto col cittadino, iniziato da qualche anno, e che, tuttavia,  ad oggi va a rilento.

L’art. 264 potrebbe, dunque, fare da apripista. Non resta dunque che attendere con la speranza che tale eccezione necessitata dalla circostanza di far fronte all’emergenza COVID-19, possa diventare un domani la regola del buon andamento della P.A di cui all’art. 97 della nostra Costituzione.

L'articolo L’ “accelerazione” dei procedimenti amministrativi nel Decreto Rilancio proviene da Giurdanella.it.

Secondo i giudici amministrativi l’assenza dei requisiti per la legislazione d’urgenza si ripercuote sulla legittimità della legge di conversione del Decreto, la l. 148/2017.

Tar Lazio, sez. III, ord., 16 aprile 2019, n. 4930

Il Tar Lazio, con Ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale, solleva la questione della possibile incostituzionalità di una legge, nel momento in cui la medesima ha convertito un decreto legge, a sua volta adottato senza i requisiti di necessità ed urgenza richiesti dall’art. 77 della Costituzione per gli atti di legislazione d’urgenza.

L’art. 77 della Costituzione consente al Governo di emanare atti con forza di legge (senza previa delega del Parlamentare), solo in casi eccezionali, caratterizzati da straordinaria necessità e urgenza.

Secondo il Tar Lazio, tali requisiti difetterebbero nella fattispecie in esame, dato che dal preambolo del D.L. 148/2017 ove non si evince alcuna giustificazione collegabile alla necessità ed urgenza di provvedere in ordine alla importante modifica del sistema di intermediazione nel settore del diritto d’autore di cui si discute.

Infatti con decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie”) il legislatore ha inteso liberalizzare in parte l’attività di intermediazione del diritto d’autore di cui agli artt. 15 bis e 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Legge sul Diritto d’Autore), in precedenza riservata alla SIAE, legittimando anche gli “altri organismi di gestione collettiva.

La necessità ed urgenza, che poteva pure ritenersi esistente per le disposizioni di carattere finanziario, non poteva riguardare le disposizioni “spurie” del decreto, quali appunto quelle sul diritto di autore.

L’incostituzionalità di una legge di conversione di un decreto legge incostituzionale

Il Tar Lazio, soffermandosi sulla legittimità della norma della legge di conversione, cita la giurisprudenza costituzionale che ha, in alcuni casi, ritenuto che la mancanza evidente dei presupposti di necessità e di urgenza sia sindacabile anche dopo l’intervento della legge di conversione.

Vi è stato un primo indirizzo più risalente della Corte, che negava la sindacabilità di ogni vizio proprio del decreto-legge a seguito della legge di conversione, sul presupposto della configurazione di quest’ultima come forma di novazione, con vera e propria efficacia sanante.

A tale indirizzo è subentrato quello espresso con la sentenza n. 29 del 1995 della Consulta, con la quale la Corte costituzionale, ha per la prima volta escluso l’efficacia sanante della legge di conversione.

Secondo quest’ultimo indirizzo, ritenuto ragionevole dal TAR Lazio, “la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell’ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest’ultima, nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l’esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione”.

In seguito, la Corte Costituzionale, con le sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014, in cui la Corte, pur senza occuparsi direttamente della carenza dei presupposti di necessità e di urgenza, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle c.d. norme eterogenee (prive di qualsivoglia legame con la ratio del decreto-legge originario e, quindi, con i suoi presupposti) introdotte in sede di conversione.

Il Collegio, pur ammettendo che la legge di conversione possa avere avuto un effetto “sanante” sul Decreto Legge, ha tuttavia deciso di ritenere non manifestamente infondata da questione della legittimità costituzionale della legge di conversione, per originario (e manifesto) difetto dei presupposti di necessità ed urgenza ex art. 77 Cost. del Decreto Legge convertito.

L’assenza di necessità ed urgenza e l’incompatibilità del decreto legge con una riforma organica e di sistema

Secondo l’Ordinanza in commento, il Decreto, per lo meno nella parte in cui si occupava del diritto di autore, non deteneva i requisiti di necessità ed urgenza.

L’utilizzo dello strumento della decretazione d’urgenza in ipotesi in cui tale presupposto non esista lede il principio di separazione dei poteri dello Stato: corollario di tale assunto è che le norme adottate con il decreto legge devono essere omogenee, rispondere a finalità specifiche ed organiche, idonee a fronteggiare ed a rispondere a specifiche situazioni di necessità e urgenza.

Nel caso di specie, osservail TAR, le misure riportate nel D.L. 148/2017 appaiono di segno, ratio, e contenuto diverso ed eterogeneo, posto nel medesimo decreto si oscilla dall’“Utilizzo dei proventi da oneri di urbanizzazione” alla “Sospensione dei termini per l’adempimento degli obblighi tributari e contributivi e altri interventi nei territori colpiti da calamità naturali”, a “Disposizioni in materia di riscossione” a “Incentivi fiscali agli investimenti pubblicitari e in materia di audiovisivo” e così via, con la conseguenza che non è possibile ricondurre le fattispecie disciplinate dal D.L. 148/2017 ad un disegno unitario e coerente.

Dal complesso delle norme presenti nel decreto è piuttosto possibile trarre la conclusione che le esigenze indifferibili riguardino aspetti di natura economica, in cui l’urgenza attiene ad esigenze di finanza pubblica, rispetto alle quali l’art. 19, intitolato “Liberalizzazione in materia di collecting” si rivela del tutto estraneo.

Infatti la norma in esame per la sua specificità non ha alcuna diretta e rilevante relazione con il bilancio dello Stato

Ragioni di sistematicità avrebbero dovuto, quindi, indurre ad operare una riforma così importante con uno strumento legislativo diverso e più coerente con quello sul quale la novella andava ad incidere.

A tal proposito viene citata la giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo cui il decreto-legge come strumento non è adeguato “a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale” (Corte Cost. n. 220 del 2013).

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Nel caso di specie, sono state dichiarate illegittime due disposizioni (gli artt. 4-bis e 4-vicies ter), del decreto-legge 272/2005; a fronte dell’oggetto, pur eterogeneo, di tale decreto, che riguardava la sicurezza e i finanziamenti per le Olimpiadi invernali di Torino, la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno e il recupero di tossicodipendenti recidivi, le due disposizioni impugnate, introdotte solamente con la legge di conversione, riformavano in maniera incisiva il testo unico sugli stupefacenti, equiparando il trattamento sanzionatorio delle cd. “droghe leggere” a quello previsto per le “droghe pesanti”.
Le citate norme sono state considerate non attinenti alla materia del recupero dei tossicodipendenti in quanto riguardavano gli stupefacenti e non la persona del tossicodipendente.

Ulteriore aspetto rilevante è dato dal fatto che sull’approvazione della legge di conversione era stata posta dal Governo la questione di fiducia: ciò aveva precluso una discussione specifica e una apposita deliberazione sui singoli aspetti della disciplina

La Consulta ha censurato pesantemente un simile abuso della decretazione d’urgenza, affermando che “la legge di conversione rappresenta una legge «funzionalizzata e specializzata» che non può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, anche nel caso di provvedimenti governativi ab origine eterogenei, ma ammette soltanto disposizioni che siano coerenti con quelle originarie o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico”.

L’iter semplificato seguito dalla legge di conversione, caratterizzato da tempi particolarmente rapidi rispetto a quello ordinario, si giustificherebbe infatti solo in virtù dello stretto nesso di interrelazione funzionale con le disposizioni del decreto legge emanato provvisoriamente dal Governo.

In tutte le ipotesi in cui la legge di conversione spezzi tale connessione, “si determina un vizio di procedura, mentre resta ovviamente salva la possibilità che la materia regolata dagli emendamenti estranei al decreto-legge formi oggetto di un separato disegno di legge, da discutersi secondo le ordinarie modalità previste dall’art. 72 Cost”.

Per ulteriori approfondimenti si rende disponibile il testo integrale della sentenza della Corte Costituzionale, 25 febbraio 2014, n. 32.

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