La giurisprudenza amministrativa conferma l’indirizzo tradizionale, per cui il danno da ritardo è risarcibile solo se è ingiusto, cioè se si accompagna alla dimostrazione della spettanza del bene della vita

Secondo il Consiglio di Stato, sentenza Sez. IV, 1 dicembre 2020 n. 7622, occorre confermare l’orientamento per cui non è risarcibile il ritardo in sé della Pubblica Amministrazione, intendendo il tempo come bene della vita autonomo, ma solo il ritardo accompagnato dalla fondatezza della pretesa.

Si limita perciò il risarcimento al caso in cui il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato in esito al procedimento, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata.

Sul danno da ritardo due sono le disposizioni di legge fondamentali. In primo luogo l’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 obbliga le pubbliche amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo. In secondo luogo, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

Secondo l’indirizzo tradizionale, ripreso dalla sentenza in commento, l’espresso riferimento al “danno ingiusto”, contenuto nell’art. 2 bis della legge n. 241/1990 così come nel secondo comma dell’art. 30 c.p.a. induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile.

Pertanto il dovere di risarcimento del danno da ritardo è configurabile:

1. ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente,
2. ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.

In altri termini, affermano i giudici amministrativi “il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto”.

Di seguito si riporta un estratto della sentenza Consiglio di Stato, Sez. IV,1 dicembre 2020 n. 7622

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16. Dalla vicenda complessiva, che il T.a.r. ha giustamente articolato in fasi distinte sulla base delle rivendicazioni di parte ricorrente, non emerge poi in alcun modo la spettanza del bene della vita, non avendo la società mai maturato il diritto di edificare.

16.1. Per la consolidata giurisprudenza, è infatti possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento. Il rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto, sicché la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 30, comma 2, del c.p.a., in quanto occorre altresì che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e rimproverabile dell’Amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira. E’ soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e rimproverabile dell’Amministrazione e lo rende risarcibile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1437 del 2020; n. 358 del 2019).

16.2. La pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo riferisce dunque il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità non è tanto la condotta rimproverabile, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento ed affinché la lesione possa considerarsi ingiusta è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse.

16.3. In particolare, per gli interessi pretensivi, occorre stabilire se il pretendente sia titolare di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la conclusione positiva del procedimento, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, in base a un criterio di normalità, ad un esito favorevole.

16.4. L’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse. Cosicché, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.

16.5. L’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 obbliga poi le pubbliche amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo Nel disciplinare le azioni di condanna, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

16.6. L’appellante ha fatto discendere la responsabilità dell’amministrazione dalla lesione alla spettanza del bene della vita costituente il lato interno della posizione di interesse legittimo dedotto nell’istanza pretensiva.

16.7. L’inerzia amministrativa, quindi, per essere fonte della responsabilità risarcitoria come prospettata, richiede, tuttavia oltre ai presupposti di carattere generale, non solo il preventivo accertamento in sede giurisdizionale della sua illegittimità, ma, ancor più, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all’interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria.

16.8. La positivizzazione dell’istituto della responsabilità per c.d. danno da ritardo, come evidenziato, è avvenuta in un primo tempo attraverso l’introduzione dell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 7 della l. n. 69 del 2009. In tal modo, il legislatore ha previsto un nuovo strumento di tutela delle posizioni giuridiche soggettive contro l’inerzia della pubblica amministrazione, strumento che trova la sua collocazione nell’ambito del rito ordinario, affiancandosi in posizione autonoma a quello rappresentato dal rito speciale in camera di consiglio contro il silenzio rifiuto.

16.9. L’espresso riferimento al “danno ingiusto”, contenuto nell’art. 2 bis della legge n. 241/1990 così come nel secondo comma dell’art. 30 c.p.a. – secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal “mancato esercizio di quella obbligatoria” – induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile.

16.10. L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento. In altri termini, il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto.

L'articolo Danno da ritardo della PA e spettanza del bene della vita proviene da Giurdanella.it.

Nel caso di specie si trattava del rilascio del permesso di costruire per l’incremento volumetrico e di superficie di un locale commerciale.

I giudici del TAR campano, richiamando una giurisprudenza consolidata sul punto, hanno affermato che “il procedimento debba concludersi con un provvedimento favorevole per il destinatario, o se sussistano fondate ragioni per ritenere che l’interessato avrebbe potuto ottenerlo, il solo ritardo nell’emanazione del provvedimento finale può ritenersi elemento sufficiente per configurare un danno “ingiusto”, con conseguente obbligo di risarcimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 dicembre 2014, n. 6407; sez. V, 13 gennaio 2014, n. 63)”.

Nel caso di specie, è stato ravvisato che deve ritenersi acquisita anche la prova dell’elemento soggettivo della colpa in capo alla P.A. procedente, in quanto, una volta dimostrata l’oggettiva inosservanza dei termini di conclusione del procedimento e la sua verosimile positiva conclusione per il ricorrente, il Comune non ha, né in sede procedimentale né in sede giudiziale, giustificato tale ritardo con riferimento, ad esempio, a oggettive e serie difficoltà, di tipo tecnico o organizzativo, proprie del caso concreto.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

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Pubblicato il 17/07/2017

N. 01223/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 392 del 2013, proposto da:
Ve.Mat.El.dei Fratelli Sanseviero S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., Vincenzo Sanseviero, quest’ultimo anche in proprio, Francesco Sanseviero, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Abbamonte, Giuseppe Abbamonte, con domicilio eletto in Salerno, via Incagliati, 2 c/o Caliulo;

contro

Comune di Padula, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Alliegro, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, corso Vittorio Emanuele, 170/A c/o Spiezia;

per l’accertamento del diritto al

risarcimento dei danni derivanti alla ricorrente dal ritardo con cui il Comune di Padula ha definito la pratica inerente la richiesta delle autorizzazioni necessarie per l’ampliamento di un fabbricato a destinazione commerciale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Padula in persona del Sindaco p.t.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2017 la dott.ssa Rita Luce e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, con istanza del 16 ottobre 2008, richiedevano il rilascio del permesso di costruire per l’incremento volumetrico e di superficie di un locale commerciale; con successiva istanza dell’11 novembre 2008, chiedevano convocarsi la Conferenza di Servizi per l’acquisizione dei prescritti pareri, conformemente a quanto previsto dall’art. 5 del D.p.r. n. 447/1998.

Il procedimento si concludeva con il verbale n. 3 del 30 ottobre 2012 con cui la Conferenza di Servizi dichiarava che l’istanza era divenuta improcedibile a causa della entrata in vigore del D.p.r. 7 settembre 2010 n. 160, a termini del quale, a decorrere dal 30 settembre 2011, non era più possibile avvalersi del Suap per l’autorizzazione all’apertura delle medie e grandi strutture commerciali.

Assumendo che il procedimento si era concluso oltre il termine di legge, i ricorrenti, nelle rispettive qualità (Vincenzo e Francesco Sanseviero, quali proprietari, la società quale comodataria e gestore di attività commerciale nell’immobile de qua), hanno, quindi, chiesto condannarsi il Comune di Padula al risarcimento dei danni subiti, deducendo che, se l’azione amministrativa fosse stata tempestiva, l’istanza sarebbe stata accolta: più nello specifico, l’irragionevole prolungarsi del procedimento finalizzato all’autorizzazione unica avrebbe determinato, secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’impossibilità di avviare tempestivamente l’attività commerciale atteso che, una volta intervenuta la preclusione introdotta dal D.p.r. n. 160/2010, il vigente strumento urbanistico non consentiva più l’ampliamento richiesto; per converso, ove l’azione amministrativa fosse stata tempestiva, i ricorrenti avrebbero ottenuto il rilascio dell’autorizzazione unica tenuto conto che, nel corso del procedimento, non si era presentato alcun fattore ostativo all’accoglimento dell’istanza.

In ordine ai danni lamentati, i ricorrenti deducevano che il mancato, e non più possibile, aumento volumetrico richiesto, aveva determinato il mancato incremento di valore dell’immobile e del suolo su cui l’immobile avrebbe dovuto insistere, e tanto aveva inciso anche sul volume di affari dell’esercizio commerciale ivi insediato per gli anni a venire; dovevano essere rimborsati, poi, i costi sostenuti ovvero le spese legali, tecniche e del fermo cantiere oltre il danno non patrimoniale (biologico, esistenziale, ecc.) subito dal sig. Vincenzo Sanseviero.

A sostegno del presente gravame i ricorrenti hanno depositato cospicua documentazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Padula eccependo la tardività delle proposta azione risarcitoria e deducendo la sua infondatezza atteso che, nel caso in esame, nessun colpevole ritardo poteva inputarsi all’Amministrazione procedente.

Le parti hanno depositato ulteriori note difensive.

All’udienza pubblica del 29 marzo 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio, ripercorsi i punti salienti della vicenda, peraltro non contestati e concordemente evidenziati da entrambe le parti in causa, ritiene che il ricorso sia fondato nei termini che seguono.

In primo luogo, il ricorso deve ritenersi tempestivo.

Come efficacemente rilevato dai ricorrenti, infatti, deve ritenersi che, nel caso di specie, il fatto lesivo non debba ricondursi alla entrata in vigore della norma di cui al D.p.r. n. 160/2010, quale fattispecie ostativa al rilascio, attraverso la procedura semplificata Suap, di titoli abilitativi finalizzati alla realizzazione di medie e grandi strutture di vendita, ma, piuttosto, al ritardo(indiscutibile) nella conclusione del procedimento, che, se tempestivo, avrebbe verosimilmente condotto al rilascio delle autorizzazioni richieste.

Più puntualmente, la sopravvenuta disposizione ostativa ha determinato la definitività degli effetti lesivi già prodotti e l’impossibilità di ottenere la reintegrazione in forma specifica in ragione della sottoposizione della successiva attività amministrativa alla novellata normativa.

Il che supporta, e non già elide, la pretesa risarcitoria.

Nel caso in esame, poi, non può ritenersi operante il termine di decadenza previsto dall’art. 30 co. 3 c.p.a., atteso che tale disposizione normativa è entrata in vigore solo nell’anno 2010, e quindi dopo che il termine di conclusione del procedimento era già scaduto (2009), determinando, fin da quel momento, come sopra detto, gli effetti lesivi conseguenti al ritardo e non più rimuovibili stante l’entrata in vigore della sopra detta disposizione ostativa.

Aggiungasi, come definitivamente chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, che il termine di decadenza di 120 giorni, previsto dal citato art 30 c.p.a, non può operare retroattivamente e quindi non può valere con riferimento a quelle fattispecie che, come quella in esame, si siano perfezionate in un tempo anteriore all’entrata in vigore della normativa processuale (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 6/2015); deve, quindi, ritenersi che il termine di 120 giorni per la proposizione dell’azione risarcitoria non può applicarsi retroattivamente alle fattispecie sostanziali anteriori, che rimangono soggette al solo termine ordinario di prescrizione -quinquennale -del diritto (Cons. Stato, sez. III, 22 gennaio 2014, n. 297).

Il ricorso in esame, quindi, notificato in data 13 febbraio 2013, risulta tempestivo, con riguardo al richiamato termine prescrizionale, atteso che il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro 9 mesi dalla presentazione della istanza originaria presentata il 16 ottobre 2008 (art. 4 comma 7 D.p.r. n. 447/2010).

Nel merito, si rileva quanto segue.

E’ acclarato che, a fronte di una istanza presentata dai ricorrenti in data 16 ottobre 2008, il procedimento si è concluso, dopo alterne vicende sottoposte anche al vaglio giudiziario (vedasi ordinanza n. 958/2009, sentenza n. 9850/2010 e sentenza n. 826/2011, tutte di questo Tribunale), soltanto in data 30 ottobre 2012, ovvero con l’adozione del verbale con cui la Conferenza dei Servizi ha dato atto della sopravvenuta improcedibilità della detta istanza a seguito della entrata in vigore del D.p.r. n. 160/2010.

I ricorrenti hanno dato, altresì, idonea dimostrazione che l’istanza sarebbe stata accolta se il procedimento si fosse concluso tempestivamente: dalla disamina degli atti di causa, infatti, non sono emerse (ulteriori) circostanze ostative al rilascio della richiesta autorizzazione, essendo stati, tra l’altro, positivamente acquisiti i pareri della Commissione per il Paesaggio e della Soprintendenza.

Né, peraltro, il Comune ha, sul punto, opposto alcunché, evidenziando (ulteriori) ragioni ostative, peraltro non emerse in sede procedimentale, all’ottenimento dell’autorizzazione richiesta.

Non può, inoltre, condividersi la tesi del Comune secondo cui i richiedenti avrebbero contribuito, con il loro comportamento, alla indebita dilatazione dei termini del procedimento in quanto, dalla documentazione agli atti di causa, non è dato ravvisare alcuna elemento in tal senso.

Il Collegio, infine, osserva che, se pure qualche difficoltà interpretativa poteva, semmai, trarsi dal parere n. 15773, reso dalla Soprintendenza in data 4.06.2009 – parere che, da un lato, asseriva che non vi erano gli estremi per l’annullamento dell’autorizzazione comunale, e, dall’altro, indicava alcune modifiche progettuali per una migliore tutela del sito, così ingenerando dubbi sulle operate valutazioni in relazione all’autorizzazione comunale già rilasciata -, le indicate perplessità dovevano intendersi definitivamente superate allorquando questo Tribunale, con sentenza n. 9850 del 29 giugno 2009, ebbe a chiarirne la portata stabilendo che lo stesso doveva qualificarsi come non ostativo al rilascio dell’autorizzazione ma, piuttosto, come mero invito al Comune a voler recepire, in sede di eventuale riesame ufficioso dell’atto, le prescrizioni impartite.

Se è vero, infine, che i ricorrenti ebbero a presentare la documentazione completa soltanto in data 24.11.2011, è anche vero che la richiesta istruttoria era stata formulata dal Comune (essa stessa tardivamente) soltanto con la nota dell’11 ottobre 2010, ovvero ben due anni dopo l’attivazione del procedimento.

Il Responsabile dell’Area tecnica, invero, già con nota n. 7242 del 30 luglio 2010, aveva proceduto a confermare l’autorizzazione ambientale n. 3 /09 del 12.02.2009 “secondo quanto formulato dal parere favorevole espresso in sede di Commissione per il Paesaggio del 10.11.2009 e validato da parte della Soprintendenza”, invitando il Responsabile Suap a recepire i provvedimenti sopra indicati e a determinarsi sulla istanza presentata dai ricorrenti.

Analogamente, con successiva nota n. 1891 del 24 febbraio 2011, il Responsabile dell’Area Tecnica aveva ribadito la piena validità dell’autorizzazione paesaggistica e aveva preso atto che la Soprintendenza mai aveva annullato l’autorizzazione comunale.

In sostanza, gli uffici comunali, invece di dar corso finalmente al procedimento, svolgendo l’istruttoria tecnica dovuta, previa acquisizione degli eventuali apporti documentali integrativi, hanno continuato ad inseguire le (inesistenti) problematiche relative all’autorizzazione ambientale.

Da ultimo, solo con nota Suap n. 8993 del 11 ottobre 2011, fu richiesta ai ricorrenti la necessaria documentazione, e, in data 22.08.2012, infine convocata la Conferenza dei Servizi.

Ciò premesso in punto di fatto, può ritenersi, in base ad un giudizio prognostico di tipo probabilistico, che il bene della vita auspicato dai ricorrenti, ossia il rilascio dell’autorizzazione richiesta, sarebbe stato da questi conseguito se il procedimento fosse stato condotto con modalità ordinarie e si fosse concluso in un termine ragionevole, e può dunque inferirsi che sia stata la condotta complessivamente tenuta dalla P.A. a precludere (definitivamente) il conseguimento del risultato utile perseguito e a determinare i danni lamentati, qualificandosi come antecedente causale necessario.

Ciò rende conto, ad avviso del Collegio, della ricorrenza dell’elemento oggettivo della pretesa risarcitoria azionata col presente gravame in quanto, come detto, è ragionevole ritenere, come più sopra spiegato, che, ove non fosse intervenuto il ritardonell’azione amministrativa, gli aventi diritto avrebbero conseguito l’autorizzazione richiesta.

In proposito, va pure richiamata la consolidata giurisprudenza secondo cui quando il procedimento debba concludersi con un provvedimento favorevole per il destinatario, o se sussistano fondate ragioni per ritenere che l’interessato avrebbe potuto ottenerlo, il solo ritardo nell’emanazione del provvedimento finale può ritenersi elemento sufficiente per configurare un danno “ingiusto”, con conseguente obbligo di risarcimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 dicembre 2014, n. 6407; sez. V, 13 gennaio 2014, n. 63).

Nel caso di specie, poi, deve ritenersi acquisita anche la prova dell’elemento soggettivo della colpa in capo alla P.A. procedente, in quanto, una volta dimostrata l’oggettiva inosservanza dei termini di conclusione del procedimento e la sua verosimile positiva conclusione per il ricorrente, il Comune non ha, né in sede procedimentale né in sede giudiziale, giustificato tale ritardo con riferimento, ad esempio, a oggettive e serie difficoltà, di tipo tecnico o organizzativo, proprie del caso concreto (Cons. Stato., sez. III, 6 maggio 2013, n. 2452; Cons. Stato, sez. V, 17 giugno 2015, n. 3047); mentre, al contempo, le intercorse vicende in sede giurisdizionale hanno dato conto della indebita frapposizione di ostacoli procedurali in realtà insussistenti e idonei a comprovare l’inosservanza di disposizioni normative e la negligenza, se non l’imperizia, dell’apparato, integranti il richiesto elemento soggettivo sub specie di colpa.

Una volta individuata la sussistenza degli elementi costituivi dell’illecito, il Collegio deve ora porsi il problema dell’individuazione del soggetto cui spetta il risarcimento richiesto.

Giova, in proposito, vagliare, quali siano, secondo la prospettazione offerta in ricorso, le asserite conseguenze che si assumono derivate dal sopraindicato fatto lesivo, onde selezionare, tra le stesse, quelle effettivamente suscettibili di reintegrazione per equivalente.

Il ricorso prospetta quali conseguenze lesive risarcibili:

a) il mancato incremento di valore dell’immobile (comprensivo del suolo cui lo stesso accede), derivante dalla mancata effettiva realizzazione di un aumento volumetrico e superficiario, pari, quest’ultimo, a mq.2.800 (a destinazione commerciale) e mq. 900 (a destinazione deposito);

b) il mancato incremento del volume di affari dell’esercizio commerciale insediato nell’immobile de quo;

c) il fermo tecnico di cantiere;

d) le spese per la predisposizione del progetto tecnico e per la pratica amministrativa; e le spese legali sostenute nel corso degli anni per la difesa in giudizio delle ragioni dei ricorrenti;

e) i danni non patrimoniali occorsi a Vincenzo Sanseviero, in proprio (insorgere di patologie che avrebbero infine condotto anche alla cessazione dell’attività individuale).

Deve osservare, al riguardo, il Collegio che se, come sopra si è detto, il fatto lesivo produttivo di danno consiste, nel caso in esame, nel mancato tempestivo rilascio del permesso di costruire, le sole conseguenze risarcibili debbono intendersi unicamente quelle “direttamente” ricollegabili ad esso, e cioè la mancata disponibilità, ai fini edificatori, della maggior volumetria e superficie ammissibile (la posta sopra indicata sub a); tale danno, inoltre, non può che riconoscersi unicamente in capo ai proprietari, e dunque su Vincenzo e Francesco Sanseviero, essendo la società solo comodataria dell’immobile de quo a fini commerciali.

La condizione di comodataria pone, invero, la società in posizione meramente derivata dal diritto dei ricorrenti, con la conseguenza che non può giovarsi, se non, appunto, indirettamente, dei vantaggi riconosciuti o riconoscibili ai danti causa.

Può quindi, senz’altro escludersi, ai fini risarcitori, la posta sopra indicata sub b) (mancato incremento del volume di affari in capo alla società gestore e comodataria), trattandosi di conseguenza solo indiretta del mancato rilascio del permesso di costruire in ampliamento.

Quanto alla posta sub c), il Collegio deve, del pari, escludere le richieste “spese di fermo cantiere”, posto che, non essendo ancora stato rilasciato il permesso di costruire (in ampliamento), poi definitivamente precluso, l’anticipata predisposizione del cantiere è scelta (libera) dei richiedenti, come tale non addebitabile, nei suoi costi, alla P.A. ove non si verifichi l’evento cui detta predisposizione è preordinata.

La posta sub d) (spese tecniche e legali) va limitata alle sole spese connesse alla (inutile, ex post) predisposizione della pratica amministrativa del progetto, con esclusione delle spese legali connesse ai numerosi giudizi intercorsi inter partes, che sono state liquidate nelle relative sedi.

Infine, quanto al danno non patrimoniale lamentato (e richiesto) da Vincenzo Sanseviero in proprio (danni alla salute, alla vita di relazione, ecc.) e assunto come conseguente all’indebito ritardo nell’ottenimento dell’utilità sperata, osserva il Collegio che manca agli atti la prova dell’effettiva dipendenza di dette insorgenze dall’attività amministrativa, con conseguente doverosa esclusione di quelle (nel loro valore monetario) dalle poste suscettibili di ristoro.

Così limitate le voci effettivamente risarcibili (a quelle, come detto, sub a), e d), in parte), incombe sul Comune di Padula la formulazione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., di una proposta di risarcimento da effettuare in favore dei ricorrenti Vincenzo e Francesco Sanseviero, entro il termine di 90 (novanta) giorni dalla comunicazione e /o notifica della presente Sentenza, avente ad oggetto:

il ristoro delle conseguenze economiche della perdita di incremento di valore dell’immobile (che ingloba il suolo cui accede), sulla base della volumetria e superficie effettivamente realizzabile (mq.2.800, commerciale, e mq.900, deposito), e sulla base dei prezzi di mercato rilevabili nella zona di riferimento, anche desunti da pubblici atti o registri;

il rimborso delle spese tecniche connesse alla predisposizione del progetto (di ampliamento) e della pratica amministrativa).

In tali termini ed entro i limiti sopra precisati, va accolta la domanda risarcitoria proposta dai ricorrenti Francesco e Vincenzo Sanseviero.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di seguito indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Padula al pagamento delle spese di lite in favore dei ricorrenti Francesco e Vincenzo Sanseviero, che si liquidano nella misura complessiva di euro 5.000,00, oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato; compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Giovanni Grasso, Consigliere

Rita Luce, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Permesso di costruire: il TAR Campania sul danno da ritardo nella procedura di rilascio proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio, infatti, in ossequio ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, muovendo dall’interpretazione dell’art. 2-bis della L. n. 241 del 7 agosto 1990, secondo cui “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento“, ha affermato che “detta norma vada interpretata nel senso che il riconoscimento del danno da ritardo – relativo, come nella specie, ad un interesse legittimo di ordine pretensivo – non possa restare avulso da una valutazione di merito sulla spettanza del bene sostanziale della vita e che vada, quindi, subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia probabilmente destinata ad un esito favorevole e, dunque, alla prova della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse“.

Si legge ancora: “Il menzionato art. 2-bis, introdotto dall’art. 7, comma 1, lett. c) l. 18 giugno 2009, n. 69, non ha infatti elevato a distinto bene della vita suscettibile di un’autonoma protezione mediante il risarcimento del danno, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa, scisso dal riferimento alla spettanza del bene sostanziale al cui conseguimento il procedimento è finalizzato (cfr., fra le tante, Cons. Stato, III, 12 marzo 2015, n. 1287; IV, 1 luglio 2014, n. 3295 e 6 aprile 2016, n. 1371; V, 11 luglio 2016, n. 3059): del resto, rispetto al principio dell’atipicità dell’illecito civile, si tratta qui di una fattispecie sui generis, specifica e peculiare, da ricondurre alla clausola generale dell’art. 2043 Cod. civ. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità civile”.

I giudici di Palazzo Spada hanno, infine, ribadito che l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono, in principio, fondarsi su un criterio di meramente presuntivo, in meccanica relazione al fatto temporale del ritardo o del silenzio nell’adozione del provvedimento, ma piuttosto il soggetto danneggiato deve, ex art. 2697 Cod. civ., dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile e, quindi, della sua domanda risarcitoria: ai fini risarcitori sono richiesti, in aggiunta alla violazione dei termini procedimentali, quindi l’imputabilità della violazione a dolo o colpa dell’amministrazione, il nesso di causalità tra ritardo e danno patito, nonché la dimostrazione del pregiudizio lamentato (Cons. Stato, IV, 26 luglio 2016, n. 3376 e 12 novembre 2015, n. 5143; III, 23 aprile 2015, n. 2040; V, 9 marzo 2015, n. 1182).

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 22/09/2016

N. 03920/2016 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 769 del 2016, proposto da:
Regione Molise, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudia Angiolini, con domicilio eletto presso la sede della delegazione della Regione Molise, in Roma, via del Pozzetto, 117;

contro

Vis Nova 2010 s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, piazza del Popolo, 18;
Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, è legalmente domiciliato;
Segretariato regionale del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo per il Molise, in persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Molise, n. 00436/2015, resa tra le parti, concernente risarcimento danni conseguenti al ritardato rilascio dell’autorizzazione ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Vis Nova 2010 s.r.l. e di Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2016 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Angiolini e Di Pardo e l’avvocato dello Stato Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con istanze pervenute alla Regione Molise in data 23 e 24 dicembre 2010, la Vis Nova 2010 s.r.l. ha chiesto, rispettivamente:

a) il rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico a terra per la produzione di energia elettrica da immettere nella rete ENEL della potenza di 1.669,80 Kwp.

b) la verifica di assoggettabilità a V.I.A. per il detto impianto.

Il successivo 30 dicembre la Vis Nova 2010 ha, poi, inoltrato alla Regione la dichiarazione di corrispondenza del progetto alla normativa applicabile al procedimento con allegata attestazione giurata del progettista.

Il procedimento avviato con le dette istanze è proseguito con richieste di integrazione documentale da parte della Regione a cui l’istante ha dato riscontro.

Dopo due diffide con cui la richiedente ha esortato la Regione a concludere il procedimento, quest’ultima ha indetto apposita conferenza di servizi per la definitiva valutazione del progetto proposto.

Nell’ambito della conferenza di servizi, tenutasi il giorno 10 novembre 2011, la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Molise ha emesso la nota 10 novembre 2011 n. 5104, con la quale ha subordinato la positiva valutazione del progetto ad una sua significativa rimodulazione e riduzione.

Il giorno successivo la Vis Nova 2010 ha, quindi, presentato una nuova planimetria dell’impianto modificandolo e riducendolo da 1.669,80 Kwp a 798,10 Kwp, secondo le prescrizioni date dal menzionato organo ministeriale.

Il progetto così rimodulato è stato positivamente valutato dalla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici del Molise con parere n. 15381 del 12 dicembre 2011.

Alla luce del detto parere la Regione ha adottato la determinazione dirigenziale 22 dicembre 2011 n. 347, con la quale ha rilasciato la reclamata autorizzazione unica di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003.

Ritenendo che a causa del tempo trascorso per la conclusione del procedimento non fosse più possibile realizzare l’impianto progettato nei termini prescritti dalla normativa per poter beneficiare dei previsti incentivi statali e che il tempo impiegato per il rilascio dell’autorizzazione unica superasse quello a tal fine indicato dal comma 4 del citato art. 12, la Vis Nova 2010 ha chiesto al Tribunale amministrativo per il Molise la condanna della Regione Molise e del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo al risarcimento dei danni da ritardo, quantificati in € 5.211.179,84.

Con sentenza 6 novembre 2015 n. 436, emanata sulla base di una consulenza tecnica d’ufficio precedentemente disposta, il Tribunale amministrativo, esclusa ogni responsabilità dell’intimato Ministero e affermata la procedibilità del progetto presentato a far data dal 4 aprile 2011, ha condannato la Regione Molise a risarcire alla ricorrente i danni da ritardo da quest’ultima lamentati, demandandone la quantificazione a un successivo accordo tra le parti, ai sensi dell’art. 34, comma 4, Cod. proc. amm..

Ritenendo la sentenza erronea e ingiusta, la Regione Molise l’ha appellata chiedendone l’annullamento.

Per resistere all’impugnazione si sono costituiti in giudizio sia il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, sia la Vis Nova 2010 s.r.l..

Quest’ultima ha anche proposto appello incidentale con cui ha impugnato la sentenza nella parte in cui:

a) ha ritenuto che la richiesta di autorizzazione unica dovesse considerarsi procedibile dal 4 aprile 2011, anziché dal 30 dicembre 2010;

b) ha escluso la corresponsabilità del suddetto Ministero.

Con successive memorie tutte la parti hanno meglio argomentato le proprie tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 7 luglio 2016 la causa è passata in decisione.

Occorre partire dall’esame dell’appello principale.

Merita accoglimento la censura con cui la Regione Molise deduce l’insussistenza del denunciato ritardo nella conclusione del procedimento.

L’art. 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 stabilisce:

«Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento».

In linea con il consolidato orientamento giurisprudenziale, ritiene il Collegio che detta norma vada interpretata nel senso che il riconoscimento del danno da ritardo – relativo, come nella specie, ad un interesse legittimo di ordine pretensivo – non possa restare avulso da una valutazione di merito sulla spettanza del bene sostanziale della vita e che vada, quindi, subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia probabilmente destinata ad un esito favorevole e, dunque, alla prova della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse.

Il menzionato art. 2-bis, introdotto dall’art. 7, comma 1, lett. c) l. 18 giugno 2009, n. 69, non ha infatti elevato a distinto bene della vita suscettibile di un’autonoma protezione mediante il risarcimento del danno, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa, scisso dal riferimento alla spettanza del bene sostanziale al cui conseguimento il procedimento è finalizzato (cfr., fra le tante, Cons. Stato, III, 12 marzo 2015, n. 1287; IV, 1 luglio 2014, n. 3295 e 6 aprile 2016, n. 1371; V, 11 luglio 2016, n. 3059): del resto, rispetto al principio dell’atipicità dell’illecito civile, si tratta qui di una fattispecie sui generis, specifica e peculiare, da ricondurre alla clausola generale dell’art. 2043 Cod. civ. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità civile; di conseguenza l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono, in principio, presumersi iuris tantum, in meccanica relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell’adozione del provvedimento; in aggiunta il danneggiato deve piuttosto, ex art. 2697 Cod. civ., dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile, dunque della sua domanda risarcitoria: in particolare sia degli elementi oggettivi (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia, nesso causale), sia dell’elemento soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014, n. 63).

Così, per quanto qui rileva in particolare, ai fini risarcitori sono richiesti, in aggiunta alla violazione dei termini procedimentali, l’imputabilità della violazione a dolo o colpa dell’amministrazione, il nesso di causalità tra ritardo e danno patito, nonché la dimostrazione del pregiudizio lamentato (Cons. Stato, IV, 26 luglio 2016, n. 3376 e 12 novembre 2015, n. 5143; III, 23 aprile 2015, n. 2040; V, 9 marzo 2015, n. 1182).

Nel caso che occupa, è incontroverso come l’originario progetto della ricorrente non sia stato autorizzato e non avrebbe potuto esserlo, stante il negativo giudizio su di esso espresso dalla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Molise con la nota 10 novembre 2011 n. 5104.

La stessa Vis Nova 2010 s.r.l., infatti, il successivo giorno 11 novembre ha presentato un nuovo progetto per un impianto rimodulato e ridotto nella potenza da 1.669,80 Kwp a 798,10 Kwp, secondo le prescrizioni impartite dal menzionato organo ministeriale.

Il progetto, poi, approvato dalla Regione con la determinazione n. 347 del 2011 è, quindi, quello presentato dalla società appellata il giorno 11 novembre 2011 e rispetto a tale data la suddetta determinazione, intervenuta il 22 dicembre 2011, non può essere considerata tardiva essendo stata adottata entro i termini di cui al ricordato art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003.

Non è dubbio peraltro che in tale contesto dove, con la proposizione del nuovo progetto, Vis Nova 2010 s.r.l. ha sostanzialmente modificato l’oggetto della precedente richiesta di autorizzazione unica, i termini per la conclusione del procedimento vadano calcolati a decorrere dal giorno di presentazione dello stesso, ovvero dal 11 novembre 2011.

Nemmeno la richiesta risarcitoria potrebbe trovare fondamento nell’asserito ritardo accumulato dall’amministrazione regionale nell’esame dell’originario progetto. Infatti questo, come sopra rilevato, mai è stato autorizzato e non poteva esserlo per l’opposizione manifestata dalla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Molise.

Nella fattispecie manca, dunque, il primo dei presupposti essenziali per la configurabilità della responsabilità di cui all’art. 2-bisdella legge n. 241 del 1990, ovvero il ritardo nella conclusione del procedimento.

Erroneamente, pertanto, il Tribunale amministrativo ha disposto la condanna della Regione Molise al risarcimento del danno.

L’appello principale va, in definitiva accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata.

Esclusa, a seguito dell’accoglimento dell’appello principale, la sussistenza dell’invocata responsabilità da ritardo, viene meno l’interesse di Vis Nova 2010 s.r.l. alla decisione dell’appello incidentale.

Quest’ultimo, infatti, tende unicamente a far affermare la procedibilità dell’originario progetto da una data antecedente a quella accertata dal Tribunale amministrativo e la corresponsabilità dell’appellato ministero nella causazione del danno.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, dichiara infondata la domanda risarcitoria proposta in primo grado dalla Vis Nova 2010.

Rigetta l’appello incidentale.

Condanna la Vis Nova 2010 al pagamento delle spese processuali in favore dell’appellante principale e del Ministero appellato, liquidandole forfettariamente in complessivi € 5.000/00 (cinquemila), pro parte, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaele Prosperi, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Conclusione del procedimento amministrativo: il Cds sul danno da ritardo proviene da Giurdanella.it.

In particolare il Collegio rileva che un consistente indirizzo giurisprudenziale riconnette l’accertamento del danno da ritardo ovvero del danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento favorevole, da un lato al danno da lesione di interessi legittimi pretensivi, per l’ontologica natura delle posizioni fatte valere, dall’altro, in ossequio al principio dell’atipicità dell’illecito civile, alla fattispecie dell’art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità. Di conseguenza, l’ ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell’adozione del provvedimento amministrativo favorevole, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (si veda ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2675).

Ad avviso del Collegio, la prova dell’elemento soggettivo della fattispecie risarcitoria deve considerarsi raggiunta a fronte della dimostrazione di un esito favorevole del procedimento (con conseguimento da parte del privato del bene della vita richiesto) e a fronte di una palese ed oggettiva inosservanza dei termini procedimentali, non giustificata da parte dell’Amministrazione, né in sede procedimentale né in sede giudiziale, con riferimento a difficoltà oggettive di tipo tecnico o organizzativo rispetto al concreto affare trattato.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

. 01239/2016REG.PROV.COLL

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7029 del 2015, proposto da:
Regione Campania, rappresentata e difesa per legge dall’avv. Angelo Marzocchella, domiciliata in Roma, via Poli, 29;

contro

Sacco Antonio & Figli Srl (già Snc), rappresentata e difesa dall’avv. Antonino Spinoso, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, via Antonio Mordini, 14/Scala D;

nei confronti di

Provincia di Caserta;
Comune di Pastorano;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE V n. 02848/2015, resa tra le parti, concernente il progetto di intervento di messa in riserva di rifiuti – procedura di VIA.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Sacco Antonio & Figli Srl (già Snc);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati Alba Di Lascio, su delega dell’avv. Angelo Marzocchella, e Antonino Spinoso;

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. V, con la sentenza 21 maggio 2015, n. 2848, ha accolto il ricorso proposto dall’attuale parte appellata Sacco Antonio & Figli S.r.l. (già S.n.c.) per l’annullamento del decreto dirigenziale 26.3.2014, n. 458 del Dipartimento della Salute e delle Risorse Naturali della Giunta Regionale della Campania, nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, ha condannato la Regione Campania al pagamento della somma di euro ottantamila in favore della società appellata Sacco Antonio & Figli S.r.l.
Il TAR ha rilevato sinteticamente che:
– Dal provvedimento con cui si dispone l’assoggettamento alla valutazione di impatto ambientale del progetto presentato dalla Sacco Antonio S.r.l., sono chiaramente evincibili tutti i motivi che hanno indotto l’Amministrazione a tale determinazione precauzionale;
– L’unanime giurisprudenza è incline ad attribuire, per la ratio dei corrispondenti procedimenti, e per l’obiettiva gravosità che essi impongono alle attività produttive private, natura inderogabile a tutti i termini previsti in materia di verifiche ambientali;
– L’istruttoria dibattimentale ha consentito di individuare la violazione dei suddetti termini, e tuttavia va anche sottolineato che questa è imputabile alla sola Regione, essendo il Comune di Pastorano, competente per le sole fasi di pubblicità del progetto, estraneo alla successiva gestione del procedimento gravato;
– Va escluso, a norma di legge, tutto il tempo occorso per evadere le richiesta di chiarimenti ed integrazioni documentali, oltre che quello dedicato al contraddittorio procedimentale così come quello che è stato necessario alla parte interessata per esaudire le richieste di approfondimento istruttorio rivoltegli;
– A norma dell’ultima parte dell’art. 20, comma 4, d.lgs. n. 152-2006, dopo la ricezione dei chiarimenti l’Amministrazione aveva 45 giorni di tempo per l’emissione del provvedimento, dunque, ricevuti i documenti il 20 marzo, essa aveva termine fino al 4 maggio successivo per l’emanazione dell’atto; invece il provvedimento viene emesso solo nella seduta del 13 giugno 2013, cioè, presenta un ritardo di 38 giorni.
– L’atto veniva comunicato alla società il 22 agosto 2013, che contestualmente era invitata alle controdeduzioni ex art.10-bis; queste ultime venivano trasmesse alla Regione, dopo una proroga concessa dall’ente, in data 25 ottobre 2013; da questa data si deve ritenere ricominciasse a decorrere il termine di 45 giorni di cui al citato art. 20, comma 4, ed entro il successivo 9 dicembre, dunque, si sarebbe dovuto emettere il provvedimento di assoggettabilità;
– Dopo che la pratica era stata riportata in Commissione solo il 29 gennaio 2014, viene definitivamente emesso il 26 marzo 2014, ossia con 116 giorni di ritardo rispetto al 9 dicembre; questi giorni vanno pertanto sommati ai primi 38, per un totale di 154 giorni complessivi di ritardo;
– Poiché la società era giunta ad una definizione di 611 giorni di ritardo, con determinazione di un danno di euro 445.791,80, è facile, sulla base di una mera operazione proporzionale, rideterminare lo stesso in euro 112.000;
– A tale cifra va, in via equitativa, detratta la somma di euro trentaduemila, considerato sia che il danno è stato richiesto in via presuntiva, con calcoli approssimativi e difficilmente dimostrabili quanto ai ricavi, sia che parte del ritardo è stato obiettivamente imputabile al ritardo nel fornire le integrazioni documentali da parte della ditta.
La Regione appellante contestava la sentenza del TAR, deducendo:
– Violazione del d.lgs. n. 152-2006 – Natura ordinatoria dei termini del procedimento VIA – Carenza dei presupposti in fatto e diritto della pretesa – Illogicita della motivazione – Travisamento – Error in iudicando;
– Violazione del d.lgs. n. 152-2006 – Natura ordinatoria dei termini del procedimento VIA – Violazione dell’art. 1227 c.c. – Carenza di prova nell’an e nel quantum della pretesa – Illogicità e contraddittorietà della motivazione – Error in iudicando;
Con l’appello in esame si chiedeva l’integrale reiezione del ricorso di primo grado.
Si costituiva la parte appellata, chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo appello incidentale ove si deduceva l’erronea quantificazione del ritardo accumulato dalla P.A. procedente nella conclusione del procedimento e la conseguente erronea quantificazione dell’ammontare del risarcimento.
All’udienza pubblica del 19 gennaio 2016 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio rileva in punto di fatto che la società appellata Sacco Antonio, che gestisce un impianto nel comune di Pastorano alla via Torre Lupara, Località Scassata, dove esegue attività di cernita, trattamento di rifiuti di tipo carta, cartone e plastica, aveva proposto istanza in data 5.7.2012 di verifica di assoggettabilità a V.I.A., ex art. 20 d.lgs. n. 152-2006 per l’ampliamento delle quantità trattate, poiché l’intervento rientrava nella categoria progettuale dì cui al punto 7, Progetti di Infrastrutture, lett. aa) Impianto di smaltimento e recupero rifiuti non pericolosi con capacità complessiva superiore a 10t/giorno.
Con delibera in data 28.8.2012 il Comune di Pastorano esprimeva parere negativo, ma con nota 12.10.2012 la Regione appellante richiedeva integrazioni documentali e, con nota 6.12.2012 la G.R. richiedeva ulteriori documentazioni e chiarimenti sulla Relazione Tecnica e lo Studio Preliminare presentati dall’impresa istante.
Con la nota del 22.8.2013 la Regione comunicava che in data 13.6.2013 era stato deciso di assoggettate a VIA il progetto presentato, concedendo il termine di giorni 10 per far pervenire osservazioni.
Dopo avere ottenuto la proroga del termine, la società appellata faceva pervenire le proprie osservazioni in data 25.10.2013.
In data 27.1.2014 la G.R. comunicava la data della seduta della Commissione VIA per consentire la partecipazione all’interessata e, con il decreto impugnato del 26.3.2014 la G.R. disponeva di assoggettare a VIA il progetto in quanto le controdeduzioni non superavano i motivi ostativi rappresentati dalla Commissione VIA.
2. La Regione sostiene che i termini per la conclusione del procedimento di VIA, previsti dall’art. 20 del Codice dell’Ambiente non avrebbero natura di termini perentori, bensì ordinatori.
Il Collegio rileva sul punto che effettivamente i suddetti termini possono ritenersi non perentori, bensì ordinatori, poiché l’inosservanza dei medesimi non comporta alcuna causa inficiante la validità della procedura con conseguente illegittimità dei relativi atti; né implica alcuna decadenza per l’Amministrazione dal potere di provvedere, benché tardivamente.
Tuttavia, la violazione dei termini prevista dal suddetto art. 20 implica effetti di altro genere: responsabilità disciplinari, penali, contabili e, per quanto qui interessa, risarcitorie per danni da ritardo, in presenza dei relativi presupposti.
3. Pertanto, il nucleo della contestazione della Regione appellante si incentra sulla responsabilità civile riconosciuta dal TAR e discendente dal cd. danno da ritardo.
In proposito, deve rammentarsi che secondo la giurisprudenza della Sezione (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 2014, n. 63), il solo ritardo nell’emanazione di un atto è elemento sufficiente per configurare un danno “ingiusto”, con conseguente obbligo di risarcimento, nel caso di procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo dell’amministrato, quando tale procedimento sia da concludere con un provvedimento favorevole per il destinatario o se sussistano fondate ragioni per ritenere che l’interessato avrebbe dovuto ottenerlo.
Nel caso in esame, in primo grado il TAR ha rilevato espressamente che, dalle memorie depositate in prime cure successivamente, è sopravvenuto il decreto di VIA favorevole al richiesto ampliamento e tale circostanza non è contestata in sede di appello, con conseguente acquisita prova del danno ingiusto.
E’ pur vero che un consistente indirizzo giurisprudenziale riconnette l’accertamento del danno da ritardo ovvero del danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento favorevole, da un lato al danno da lesione di interessi legittimi pretensivi, per l’ontologica natura delle posizioni fatte valere, dall’altro, in ossequio al principio dell’atipicità dell’illecito civile, alla fattispecie dell’art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità.
Di conseguenza, l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell’adozione del provvedimento amministrativo favorevole, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (si veda ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2675).
In particolare, occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in sostanza, il mero “superamento” del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma in integra “piena prova del danno”.
Nel caso in esame, tuttavia, a fronte della dimostrazione di un esito favorevole del provvedimento finale, che ha consentito al privato l’ottenimento del bene della vita, ovvero l’ampliamento dell’attività economica da esso gestita, e a fronte di una palese ed oggettiva inosservanza dei termini procedimentali non giustificata da rilievi da parte dell’Amministrazione, in sede procedimentale, ovvero in sede giudiziale, di difficoltà oggettive di tipo tecnico o organizzativo rispetto al concreto affare trattato, deve considerarsi raggiunta la prova dell’elemento soggettivo della fattispecie risarcitoria.
D’altra parte, la spessa Regione appellante, in appello, muove contestazioni legate ad una mancata considerazione degli elementi di cui all’art. 1227 c.c. che è del tutto generica e priva di concreti appigli fattuali.
Peraltro, in un caso come quello di specie, in cui è dimostrato l’esito favorevole del provvedimento finale, che ha consentito al privato l’ottenimento del bene della vita, e l’oggettiva inosservanza dei termini procedimentali non si vede come possa in altro modo il privato che aspiri al risarcimento del danno dimostrare l’elemento colpa della P.A.
4. Per quanto riguarda la quantificazione del danno, contestata per opposte ragioni dall’appellante principale e dall’appellante incidentale, si deve rilevare che dall’esame degli atti emerge la correttezza e la ragionevolezza delle valutazioni assunte dal TAR nella sentenza impugnata.
Infatti, in primo luogo deve ritenersi del tutto logico e coerente il riferimento al mancato guadagno dell’imprenditore privato che poteva soltanto dimostrare all’evidenza rapportando l’utile risultante dal bilancio 2012 aumentato in ragione della maggiore quantità di rifiuti che essa avrebbe potuto trattare in virtù della tempestiva concessione dell’autorizzazione.
E’ evidente che un tale calcolo è approssimativo ma è connaturato ed insito nel procedimento di quantificazione e liquidazione di un danno per mancato esercizio di un’attività economica conseguente al ritardo ingiustificato dell’Amministrazione, altrimenti dovendosi concludere che un tale danno sarebbe sempre di fatto irrisarcibile.
Pertanto, il parametro utilizzato dal TAR è pienamente condivisibile ed ancorato a dati oggettivi, gli unici che ragionevolmente potevano venire in rilievo per dimostrare l’entità del danno in un’ipotesi come quella in esame, con la conseguenza che deve ritenersi corretta l’operazione proporzionale effettuata dal TAR che ha rideterminato il danno in euro 112.000, con abbattimento ad 80.000euro per effetto dell’approssimazione insita in tale operazione di calcolo.
Per quanto riguarda i giorni di ritardo da considerare ai fini della predetta operazione proporzionale per la determinazione del danno, ritiene il Collegio che il TAR abbia ben rilevato il ritardo calcolandolo in 154 giorni, sommando ai 38 giorni di ritardo, decorrenti dal termine del 4 maggio 2013 al giorno di emanazione dell’atto (13 giugno 2013), i 116 giorni di ritardo calcolati facendo riferimento alle date: del 25 ottobre 2013 in cui sono state trasmesse le controdeduzioni ex art. 10-bis da parte dalla società istante; del 9 dicembre 2013 in cui si sarebbe dovuto emettere il provvedimento di assoggettabilità; del 26 marzo 2014, in cui è stato emesso definitivamente il provvedimento impugnato in questo giudizio.
5. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, sia l’appello principale che l’appello incidentale devono essere respinti in quanto infondati.
Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
definitivamente pronunciando sugli appelli principali ed incidentale come in epigrafe proposti, li respinge.
Compensa le spese di lite del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere, Estensore
Nicola Gaviano, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm

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La direttiva della Funzione Pubblica del 9 gennaio scorso (in G.U. n. 59 del 12 marzo 2014) fornisce linee guida per l’applicazione dell’articolo 28 del DL 69/2013,  che ha introdotto l’indennizzo da ritardo nella conclusione  dei procedimenti ad istanza di parte.

La novità ha carattere transitorio (diciotto mesi), riguarda solo le imprese e i procedimenti relativi all’avvio e all’esercizio dell’attività di impresa e solo i procedimenti iniziati a partire dal 21 agosto 2013.

La norma è volta ad agevolare le imprese, infatti, l’indennizzo viene pagato per il solo fatto che siano scaduti tutti i termini per la conclusione del procedimento da parte della PA.

Non occorrerà, dunque, dimostrare né che l’Amministrazione sia stata negligente e colpevole, né che sia incorsa in errore inescusabile o abbia agito in mala fede.

Più nel dettaglio, per ottenere l’indennizzo non sarà sufficiente attendere il termine per la conclusione del procedimento, ma sarà necessario aver provveduto ad attivare entro 20 giorni l’intervento sostitutivo (ossia l’intervento di un altro funzionario).

Una volto trascorso inutilmente anche il secondo termine (attribuito al nuovo funzionario per chiudere la pratica), allora e solo allora sarà dovuto l’indennizzo.

Nel momento in cui si chiede l’intervento sostitutivo dovrà anche essere richiesto l’indennizzo e nell’ipotesi in cui, scaduti tutti i termini, l’amministrazione adotti l’atto, la somma verrà erogata lo stesso e senza pretendere altra specifica richiesta dall’interessato.

Se non provvede, quest’ultimo potrà adire il Tar e chiedere un decreto ingiuntivo che ordini all’Amministrazione di ottemperare. L’impresa, infine, ha anche la possibilità di agire contro il silenzio della PA al fine di ottenere una sentenza che la condanni all’adozione del provvedimento.

Le due azioni potranno comunque essere esperite contestualmente dall’interessato.

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Pubblicata ieri (12 marzo) in Gazzetta la direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, recante “Linee guida per l’applicazione dell’indennizzo da ritardo nella conclusione dei procedimenti ad istanza di parte”.

Qui il testo della Direttiva

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