Infatti, in particolare dovrebbe diventare parte effettiva del contratto una serie di disposizioni che punirebbero quei dipendenti che si rendano protagonisti di comportamenti o molestie a carattere sessuale in ufficio.

Ecco in sintesi, a tale proposito, le principali misure sanzionatorie:

1) per comportamenti o molestie di carattere sessuale non gravi è prevista una sospensione del dipendente pubblico dal lavoro e dal trattamento stipendiale fino a 6 mesi;

2) per comportamenti o molestie a carattere sessuale di particolare gravità è previsto il licenziamento del dipendente pubblico;

3) in caso di “recidiva nel corso del biennio degli stessi comportanti, anche se non gravi, è ugualmente confermato il licenziamento del dipendente pubblico”.

Si tratta di una grandissima novità, che ha trovato d’accordo governo e parti sociali, in quanto sarà previsto un rafforzamento della sanzione rispetto all’attuale regime, che prevede “la sospensione fino a 10 giorni per atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, lesivi della dignità della persona”.

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Nello specifico, il decreto interviene sulla disciplina prevista per la fattispecie di illecito disciplinare denominata falsa attestazione della presenza in servizio. Al dipendente colto in flagrante sarà applicata la sospensione cautelare entro 48 ore e attivato il procedimento disciplinare che dovrà concludersi entro 30 giorni. E’ prevista la responsabilità disciplinare del dirigente (o del responsabile del servizio) che non proceda alla sospensione e all’avvio del procedimento.

Sono state accolte le condizioni poste dalle commissioni parlamentari nei loro pareri e sono state recepite gran parte delle osservazioni avanzate dalla Conferenza unificata e dal Consiglio di Stato. In particolare, è stato precisato che la fattispecie di falsa attestazione della presenza in servizio comprende anche quella realizzata mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento; è stato garantito al dipendente il diritto alla percezione di un assegno alimentare – nella misura stabilita dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti – durante il periodo di sospensione cautelare dal lavoro; al fine di garantire un’opportuna scansione temporale delle diverse fasi del procedimento e per assicurare idonee garanzie di contraddittorio a difesa del dipendente, è stato previsto che con il provvedimento di sospensione si procede anche alla contestuale contestazione dell’addebito e alla convocazione del dipendente dinanzi all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari; il dipendente sarà convocato per il contraddittorio con preavviso di almeno 15 giorni e potrà farsi assistere da un procuratore o da un rappresentante sindacale; nei casi in cui il dirigente abbia avuto notizia dell’illecito e non si sia attivato senza giustificato motivo è prevista la responsabilità per omessa attivazione del procedimento disciplinare e omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare e ne viene data notizia  all’Autorità giudiziaria.

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Ad avviso della Corte, infatti, “Ai rapporti di lavoro disciplinati dal d.lgs 30.3.2001 n.165, art.2, non si applicano le modifiche apportate dalla legge 28.6.2012 n.92 all’art.18 della legge 20.5.1970 n.300, per cui la tutela del dipendente pubblico in caso di licenziamento illegittimo intimato in data successiva all’entrata in vigore della richiamata legge n.92 del 2012 resta quella prevista dall’art.18 della legge n.300 del 1970 nel testo antecedente alla riforma”.

La Corte, pertanto, ha statuito che la tutela da riconoscere ai dipendenti pubblici in caso di licenziamento illegittimo resta quella assicurata dalla previgente formulazione della norma.

Quindi, alla luce della sentenza della Cassazione, per i dipendenti pubblici, in caso di licenziamento illegittimo, continua a valere il diritto alla reintegra nel posto di lavoro, e non la tutela risarcitoria o l’indennità previste dal Jobs Act per i dipendenti privati.

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Il Collegio ha ritenuto di doversi attenere ai principi elaborati dalla giurisprudenza, relativamente alla situazione del personale previsto dalla Legge n. 285 del 1977, e i particolare ai principi affermati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 1 del 1991, la quale ha ricostruito le fasi del rapporto di lavoro di tale personale, individuando tre distinti rapporti giuridici, ciascuno dei quali con una propria specifica fonte normativa ed un’autonoma disciplina:

a) quello di impiego pubblico a termine, disciplinato dalla Legge n. 285 del 1977 e da un contratto di formazione lavoro, ex lege prorogato e mai modificato, fino all’espletamento dell’esame di idoneità (con la instaurazione di un rapporto preliminare e precario, non assimilabile al trattamento giuridico, assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo);
b) quello di pubblico impiego non di ruolo a tempo indeterminato fino all’immissione nei ruoli, costituito ai sensi della Legge n. 33 del 1980 con l’iscrizione nelle apposite graduatorie a seguito del superamento dell’esame di idoneità (con la formazione di un rapporto, a differenza del precedente stadio e a causa dell’accertamento di idoneità, assimilabile a quello dei dipendenti non di ruolo);
c) quello di pubblico impiego «di ruolo» nelle diverse Amministrazioni, disciplinato dalle relative disposizioni vigenti.

Il Collegio osserva che, il riferimento a tre distinti rapporti giuridici ha indotto correttamente la giurisprudenza a ritenere che il rapporto del personale di cui alla prima categoria, dall’assegnazione e fino all’immissione in ruolo (configurandosi come rapporto a termine, preliminare e precario, al quale non può applicarsi il trattamento giuridico assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo dello Stato, trattandosi di un rapporto costituito specificamente ai sensi della L. 285 del 1977 e dal contratto correlativamente stipulato), non consente l’applicazione dell’art. 26 della L. 285 del 1977, per il quale la retribuzione delle prestazioni deve essere in ogni caso determinata in misura corrispondente al trattamento economico base minimo per i dipendenti di ruolo dello Stato addetti alle stesse od analoghe mansioni, per cui è stipulato il contratto, ridotta in proporzione dell’orario di servizio prestato.

Infatti, ad avviso del Collegio, la diretta applicabilità di tale disposizione in tema di trattamento economico non può che essere negata proprio con riferimento alla particolarità del rapporto in oggetto, secondo la L. 285 del 1977 (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 23 maggio 2008, n. 2491).

Pertanto il Collegio, condividendo e facendo propria tale giurisprudenza, ha statuito che il rapporto degli originari ricorrenti si configura come un rapporto di «impiego pubblico a termine, preliminare e precario» dall’assegnazione e fino all’immissione in ruolo, al quale rapporto non poteva applicarsi il trattamento giuridico assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo dello Stato.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

N. 00056/2016REG.PROV.COLL

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7623 del 2007, proposto dai signori Salvatore D’Alesio, Giovanni Russo, Pasquale Borriello, Aniello D’Antonio, Raffaele Serpe, Raffaella Avvinto, Vincenzo Accardo, Gennaro Spinalbese, Aniello Cannolicchio, Gabriella Marrazzo, Nunziata Madonna, Pasquale Caccavale, Nunzia Sorrentino, Vincenzo Gambardella, Angelina Castello, Giuseppe Cirillo, Ciro Garofalo, Gaetana Garofalo, Maria Concetta Parlato, Enrico Pinto, Rosa Raiola, Maria Rosaria Speranza, Antonio Tornato, Immacolata Tate’, Mario Morelli, Francesco Iuliano, Antonietta Mauriello, Maddalena Aurilia, Giovanni Marrazzo, Vincenzo Russo, Pietro D’Alesio, Ambrogio De Simone, Giuseppina Formisano, Anna Mulinaro quale coniuge di Domenico Truppi, Irene Di Crisio, Antonio Federico, Federico Mazza, Angelo Nocerino, Caterina De Simone quale coniuge di Francesco Iacobelli, Aldo Iacobelli, Raimondo Coccoli, Rachele Intoccia, Gennaro Boccardi, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Montefusco, Enrico Cuomo, Pasquale Montesarchio, con domicilio eletto presso l’avvocato Claudia De Curtis in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 142;

contro

Il Comune di Torre del Greco;
il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui ufficio sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Campania. Napoli, Sez. VI n. 6972/2006, resa tra le parti, concernente il diritto alla corresponsione dell’indennità di buonuscita in misura intera;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2015 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti l’avvocato Francesco Manzo, su delega dell’avvocato Raffaele Montefusco, e l’avvocato dello Stato Gianna Galluzzo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto al Tar della Campania notificato in data 10 luglio 1999 e rubricato al n. 6262 del R.G. del 1999, i signori indicati in epigrafe esponevano di essere stati preavviati al lavoro ai sensi della L. 285 del 1977 e di aver svolto attività lavorativa con contratto di lavoro a tempo determinato sino alla data di immissione nella graduatoria, a seguito di superamento dell’esame di idoneità, che ha comportato la trasformazione del rapporto di lavoro non di ruolo a tempo indeterminato sino al 1° giugno 1984.
A decorrere dal 2 giugno 1984, essi sono stati inquadrati nel ruolo soprannumerario del personale del Comune e, contestualmente, sono iscritti all’INADEL (mentre sino al 1° giugno 1984 essi erano privi di copertura previdenziale, non essendo stati iscritti all’INADEL, sicché il relativo trattamento di fine rapporto, maturato fino a quel momento, doveva essere erogato dall’ente locale).
In esecuzione della deliberazione consiliare n. 1693 del 28 novembre 1997, il Comune aveva anticipato, per conto dello Stato, i ratei di trattamento di fine rapporto maturati sino al passaggio dei ricorrenti nel ruolo sopranumerario, in accoglimento della domanda degli interessati.
A seguito della emanazione di un atto del 1998, che aveva retrodatato l’iscrizione degli istanti alla gestione INADEL, il Comune aveva richiesto la ripetizione di parte degli importi, già corrisposti a titolo di trattamento di fine rapporto.
Con il ricorso di primo grado, gli interessati – nel rappresentare che avevano ottenuto la liquidazione del TFR corrispondente all’attività lavorativa da loro prestata, dalla data di assunzione fino al 2 giugno 1984, epoca dell’immissione nei ruoli organici – lamentavano che nella base retributiva di computo non fosse stata compresa anche l’indennità integrativa speciale loro corrisposta nel corso dell’attività lavorativa.
Essi dolevano altresì che le somme versate a titolo di TFR nel dicembre 1997 non comprendevano la rivalutazione monetaria e gli interessi legali sulle somme rivalutate a decorrere dalla data di maturazione del credito, ma solo gli interessi legali a decorrere dalla data di presentazione della domanda.
Quindi i ricorrenti chiedevano che – tenuto conto delle sentenze della Corte Costituzionale n. 208 del 1986 e n. 243 del 1993 – si dichiarasse la spettanza del computo– nel trattamento di fine rapporto per il periodo di lavoro prestato in regime di convenzionamento – anche dell’indennità integrativa speciale, ai sensi dell’art. 1 della Legge n. 87 del 1994, con i relativi accessori del credito
Si costituivano in giudizio gli intimati Ministeri dell’Interno e del Tesoro, chiedendo il rigetto del ricorso, mentre non si costituiva il Comune di Torre del Greco.
2. Con la sentenza n. 6971 del 13 giugno 2006, il Tar della Campania respingeva il ricorso, rilevando che per l’art. 26 quater, ultimo coma, del D.L. 30 dicembre 1979, n. 663, « al personale [degli enti locali già in regime di convenzionamento e successivamente assunto con rapporto di lavoro a tempo indeterminato] è attribuito, fino all’immissione nei ruoli, il trattamento giuridico dei dipendenti civili non di ruolo dello Stato, nonché il relativo trattamento assistenziale e previdenziale. Al personale stesso continua ad essere corrisposto il trattamento retributivo base minimo previsto per i dipendenti dello Stato addetti alle stesse o ad analoghe mansioni il disposto di cui all’articolo 9 D. Lgs. CPS 207 del 1947».
Tale disposizione, tenuto conto delle sentenze della Corte Costituzionale n. 208 del 1986 e n. 243 del 1993, impone a sua volta l’inclusione dell’indennità integrativa, seppure nei limiti di cui all’articolo 3 della legge n.87 del 1994, nella base di calcolo per la determinazione del trattamento di fine rapporto.
Tuttavia, ai sensi del citato art. 3 – per ottenere l’inclusione della IIS nella base di calcolo – occorre da un lato che i rapporti giuridici attinenti alla liquidazione dell’indennità «non siano ancora giuridicamente esauriti» e dall’altro che i dipendenti abbiano presentato «apposita domanda nel termine perentorio di cui al 30 settembre 1994».
Ora, ad avviso del TAR, nella fattispecie in esame non risultavano sussistere tali requisiti, né alcun principio di prova in tal senso emergeva in giudizio, con la conseguente reiezione del ricorso.
3. Con l’appello in esame, notificato il 26 luglio 2007, i signori indicati in epigrafe impugnavano la sentenza questione del TAR, riproponendo le deduzioni formulate in primo e sostenendo che i rapporti giuridici attinenti all’indennità di buonuscita non potevano ritenersi esauriti, visto che l’ente locale aveva disposto la liquidazione del TFR maturato sino al passaggio degli interessati nel ruolo sopranumerario solamente con le deliberazioni n. 1693 del 1997 e n. 26 del 1998, sicché al momento dell’entrata in vigore della L. 87 del 1994 non vi poteva essere stato l’«esaurimento» dei rapporti giuridici, attesa la mancata erogazione dell’indennità di buonuscita.
Quanto alla domanda da presentare entro il 30 settembre 1994, si dovrebbe ritenere la relativa previsione normativa riguardasse solamente i dipendenti cessati dal servizio che avevano già percepito l’indennità di buonuscita senza il computo dell’indennità integrativa speciale.
Quindi gli appellanti hanno chiesto l’accoglimento del ricorso di primo grado e in via subordinata la remissione degli atti alla Corte Costituzionale, per la violazione degli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione da parte dell’art. 1, lett. b), L. 87 del 1994, con vittoria di spese di giudizio.
Il Comune di Torre del Greco non si è costituito in giudizio.
Le Amministrazioni statali appelate hanno depositato una nota di formale costituzione in giudizio.
All’udienza del 10 dicembre 2015, la causa è stata trattenuta in decisione.
4. L’appello è infondato.
Il Collegio ritiene di doversi attenere ai principi elaborati dalla giurisprudenza, relativamente alla situazione del personale previsto dalla Legge n. 285 del 1977, e i particolare ai principi affermati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 1 del 1991, la quale ha ricostruito le fasi del rapporto di lavoro di tale personale, individuando tre distinti rapporti giuridici, ciascuno dei quali con una propria specifica fonte normativa ed un’autonoma disciplina:
a) quello di impiego pubblico a termine, disciplinato dalla Legge n. 285 del 1977 e da un contratto di formazione lavoro, ex lege prorogato e mai modificato, fino all’espletamento dell’esame di idoneità (con la instaurazione di un rapporto preliminare e precario, non assimilabile al trattamento giuridico, assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo);
b) quello di pubblico impiego non di ruolo a tempo indeterminato fino all’immissione nei ruoli, costituito ai sensi della Legge n. 33 del 1980 con l’iscrizione nelle apposite graduatorie a seguito del superamento dell’esame di idoneità (con la formazione di un rapporto, a differenza del precedente stadio e a causa dell’accertamento di idoneità, assimilabile a quello dei dipendenti non di ruolo);
c) quello di pubblico impiego «di ruolo» nelle diverse Amministrazioni, disciplinato dalle relative disposizioni vigenti.
Il riferimento a tre distinti rapporti giuridici ha indotto correttamente la giurisprudenza a ritenere che il rapporto del personale di cui alla prima categoria, dall’assegnazione e fino all’immissione in ruolo (configurandosi come rapporto a termine, preliminare e precario, al quale non può applicarsi il trattamento giuridico assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo dello Stato, trattandosi di un rapporto costituito specificamente ai sensi della L. 285 del 1977 e dal contratto correlativamente stipulato), non consente l’applicazione dell’art. 26 della L. 285 del 1977, per il quale la retribuzione delle prestazioni deve essere in ogni caso determinata in misura corrispondente al trattamento economico base minimo per i dipendenti di ruolo dello Stato addetti alle stesse od analoghe mansioni, per cui è stipulato il contratto, ridotta in proporzione dell’orario di servizio prestato.
Infatti, la diretta applicabilità di tale disposizione in tema di trattamento economico non può che essere negata proprio con riferimento alla particolarità del rapporto in oggetto, secondo la L. 285 del 1977 (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 23 maggio 2008, n. 2491).
Tenuto conto della sopra richiamata giurisprudenza (che il collegio condivide e fa propria), il rapporto degli originari ricorrenti si configura come un rapporto di «impiego pubblico a termine, preliminare e precario» dall’assegnazione e fino all’immissione in ruolo, al quale rapporto non poteva applicarsi il trattamento giuridico assistenziale e previdenziale dei dipendenti non di ruolo dello Stato.
Peraltro, si deve rilevare che le censure proposte risultano comunque generiche, con riferimento alle specifiche posizioni individuali, poiché non è stato esposto alcunché circa eventuali previsioni contrattuali in senso contrario (che comunque si sarebbero dovute interpretare in conformità alle disposizioni di legge).
Dalla sopra indicata qualificazione del rapporto antecedente all’immissione in ruolo, deriva che il trattamento economico dei ricorrenti, in tale periodo, risulta essere stato correttamente quantificato dall’Amministrazione, senza neppure la possibilità di conseguire altri trattamenti (assistenziali, previdenziali) propri dei pubblici dipendenti di ruolo o di vantare pretese (come la retribuzione individuale di anzianità) connesse ad una qualificazione del rapporto, nel caso insussistente.
La radicale differenza dei modelli di rapporto di lavoro impedisce in via manifesta che si possa sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, lett. b), L. 87 del 1994 per violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, questione in ordine alla quale nell’atto d’appello non sono state formulate specifiche deduzioni in relazione ai distinti parametri invocati.
5. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto.
Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello n. 7623 del 2007, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate del secondo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Vito Poli, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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I Giudici rilevano infatti che l’inequivocabile tenore dell’art. 51 cpv d.lgs. 165/01 prevede l’applicazione anche al pubblico impiego cd. contrattualizzato della L. 300/70 e “successive modificazioni ed integrazioni” indipendentemente dal numero dei dipendenti.

Pertanto, sulla base di tale assunto, per i Giudici di Palazzo Spada, è innegabile che il nuovo testo dell’art. 18 della legge n. 300/70, come novellato dall’art. 1 legge n. 92/12, trovi applicazione ratione temporis al licenziamento per cui è processo e ciò a prescindere dalle iniziative normative di armonizzazione previste dalla legge c.d. Fornero.

Il caso riguardava il licenziamento disciplinare di un dirigente di un consorzio pubblico siciliano, il ricorrente poneva la questione dell’estensione dell’art. 18 al pubblico impiego, chiedendo, in caso di risposta negativa, di promuovere la questione di legittimità costituzionale del suddetto articolo.

La Corte di Cassazione, affermando l’applicabilità del nuovo testo dell’art. 18 al pubblico impiego, non ha nemmeno ritenuto  necessario porre la questione di legittimità costituzionale richiesta dal ricorrente.

In merito alla questione dell’applicabilità o meno della tutela reintegratoria di cui all’art. 18,  la Corte quindi rileva l’applicabile della suddetta tutela  in caso di licenziamento intimato al pubblico impiegato in violazione di norme imperative, quali l’art. 55-bis, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, trattandosi di nullità prevista dalla legge.

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Abbiamo già analizzato le novità per i professionisti, per gli appalti pubblici, sui tributi casa, per le pensioni e il mondo del lavoro.

Vediamo le novità in materia di lavoro pubblico e pubbliche amministrazioni.

In materia di personale si prevede la destinazione di 300 milioni di euro annui, per i rinnovi contrattuali del personale delle pubbliche amministrazioni nell’ambito dei quali 74 milioni sono assegnati a personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia, e 7 milioni a personale di diritto pubblico (commi 246-249). Quanto poi alle facoltà assunzionali del triennio 2016-2018 delle amministrazioni dello Stato si dispone che siano prioritariamente finalizzate all’assunzione di: 50 dirigenti; 50 unità nei profili iniziali della carriera prefettizia; 10 avvocati dello Stato e 10 procuratori dello Stato (comma 117).

Si interviene sulle facoltà assunzionali delle P.A., incrementando la limitazione al turn over per la gran parte delle amministrazioni, le quali, nel triennio 2016-2018, potranno procedere ad assunzioni di personale nel limite di una spesa pari al 25% di quella relativa al personale cessato nell’anno precedente) (comma 125);

Si modifica la destinazione dei compensi dei membri dei consigli di amministrazione che siano dipendenti dell’amministrazione controllante, eliminando la possibilità che gli stessi siano riassegnabili al fondo per il finanziamento del trattamento economico accessorio (comma 127). Si limita infine, a decorrere dal 2016, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche (comma 128). A decorrere dal 2016 è inoltre stabilita una riduzione della spesa complessiva per il personale impiegato negli uffici di diretta collaborazione dei Ministri (comma 130) in misura pari al 10 per cento rispetto alla spesa sostenuta nel 2015. Si prevedono infine disposizioni circa la ricollocazione del personale delle province, a seguito del riordino che le ha investite con la legge n. 56 del 2014 (commi 440-448)).

Quanto alla riduzione dei costi delle amministrazioni pubbliche è prevista al comma 333 la riduzione delle dotazioni di bilancio dei singoli Ministeri a decorrere dall’anno 2016, per i seguenti importi: 512,5 milioni nel 2016, per 563 milioni nel 2017 e per 537,6 milioni nel 2018 e anni successivi. Il comma 334 prevede inoltre una riduzione degli stanziamenti della Presidenza del Consiglio. Oltre che attraverso tali disposizioni, l’intervento di contenimento dei costi delle Amministrazioni centrali è operato anche in altre norme del provvedimento, ivi incluse le tabelle sulle rimodulazioni di spesa, con l’effetto che nel suo complesso l’effetto migliorativo sui saldi di finanza pubblica ammonta a circa 3,4 miliardi nel 2016 2,5 miliardi nel 2017 e 1,7 miliardi nel 2018. A tali importi si aggiungono gli ulteriori effetti di risparmio derivanti dalle nuove norme sulla centralizzazione degli acquisti recate dai commi da 262 a 267e da 269 a 278, per circa 0,16 miliardi annui.

La centralizzazione in questione è finalizzata a rafforzare il ricorso alle convenzioni Consip attraverso differenti modalità, come la limitazione delle deroghe all’obbligo di approvvigionarsi tramite le convenzioni, che vengono disapplicate per il triennio 2017-2019 e alle quali viene comunque imposto un limite minimo di prezzo. Viene anche esteso l’ambito dei soggetti obbligati a forme di acquisto centralizzato, con riguardo agli enti di previdenza e alle agenzie fiscali, a tutte le stazioni appaltanti ed agli enti locali. L’utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione di Consip viene esteso anche ai lavori manutentivi. Sempre in materia di razionalizzazione della spesa, infine, i commi da 279 a 288 puntano a rafforzare l’acquisizione centralizzata di beni e servizi in materia informatica e di connettività, prevedendo che le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto consolidato della PA debbano approvvigionarsi salvo casi eccezionali e previa autorizzazione) tramite Consip o soggetti aggregatori. Viene inoltre previsto un Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione,

Sempre con riferimento al contenimento ed all’efficacia della spesa vanno infine citate due ulteriori interventi: l’assoggettamento al regime di tesoreria unica di quattro enti, costituiti dall’Autorità dei trasporti, dall’Autorità per l’energia elettrica, dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni e dal Garante per la protezione dei dati personali (commi 430-434); il commissariamento della Scuola nazionale dell’amministrazione – SNA al fine di riorganizzare l’istituto secondo obiettivi di risparmio delle risorse umane e strumentali impiegate (comma 373).

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I limiti all’assunzione del personale, previsti dal dl. 90 /2014, sono ad avviso della Corte legittimi, in quanto la suddetta disposizione  si inserisce nel quadro complessivo dei numerosi interventi che il legislatore statale, ormai da tempo, ha effettuato in vista dell’obiettivo di assicurare il contenimento della spesa di personale nelle pubbliche amministrazioni regionali e locali.

Al riguardo la Corte ha sempre ricondotto le disposizioni dettate dal legislatore statale in vista del contenimento della spesa corrente degli enti territoriali alle finalità di coordinamento della finanza pubblica, sull’assunto che «[n]on è contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti» (sentenza n. 36 del 2004). E ciò in quanto «il contenimento del tasso di crescita della spesa corrente rispetto agli anni precedenti costituisce pur sempre uno degli strumenti principali per la realizzazione degli obiettivi di riequilibrio finanziario», essendo «indicato fin dall’inizio fra le azioni attraverso le quali deve perseguirsi la riduzione del disavanzo annuo» (sentenza n.36 del 2004).

La Corte evidenzia inoltre che l’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito è norma recante princìpi di coordinamento della finanza pubblica. Essa, infatti, nella parte in cui reca la previsione del contenimento delle spese correnti inerenti alle assunzioni del personale a tempo indeterminato, imponendo il «limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente», incide sulla spesa inerente ad un vasto settore del personale (sentenza n. 173 del 2012), che può costituire «una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico» (sentenza n. 169 del 2007), concernendo «non una minuta voce di spesa, bensì un rilevante aggregato della spesa di parte corrente», in un’ottica di contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente in vista del riequilibrio della finanza pubblica (sent. n. 169 del 2007). Si tratta, in altri termini, di una norma volta a «realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario – che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali – […] e, proprio perché viene “incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno”, è idonea a realizzare l’ulteriore finalità del buon andamento delle pubbliche amministrazioni (sentenza n. 64 del 2005)» (sentenza n. 417 del 2005; anche sentenza n. 52 del 2010).

La norma, continua la Corte, fissando il limite alle assunzioni di personale a tempo indeterminato in termini percentuali rispetto al contingente di personale di ruolo cessato nell’anno precedente, l’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, soddisfa il requisito di non prevedere «in modo esaustivo strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» di contenimento della spesa (sentenza n. 236 del 2013), lasciando alle Regioni la possibilità di provvedere esse stesse, in piena autonomia, a differenziare le misure necessarie al raggiungimento dell’indicato obiettivo, tenendo conto delle diverse esigenze dei vari settori dell’amministrazione regionale. Occorre, inoltre, rilevare che la citata disposizione risponde alla necessità che le misure di intervento del legislatore statale siano adottate in via transitoria ed in vista di specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, come è dimostrato dalla circostanza che il limite alle assunzioni da parte di Regioni ed enti locali opera per gli anni 2014 e 2015 e, in maniera meno stringente, per gli anni 2016 e 2017, per cessare improrogabilmente a decorrere dal 2018.

Per tali motivi, la Corte ha  dichiarato priva di fondamento la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, promossa dalla Regione Veneto in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

SENTENZA N. 218

ANNO 2015

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 20 ottobre 2014, depositato in cancelleria il 27 ottobre 2014 ed iscritto al n. 84 del registro ricorsi 2014.
Visto l’atto di costituzione di Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 settembre 2015 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi l’avvocato Luigi Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso, notificato il 20 ottobre 2014, depositato il successivo 27 ottobre, la Regione Veneto ha promosso questione di legittimità costituzionale, in via principale, dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.
1.1.– La Regione ricorrente premette che la norma impugnata, che ha abrogato l’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, in tema di spese di personale per gli enti locali, ha disposto che «[n]egli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Resta fermo quanto disposto dall’articolo 16, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. La predetta facoltà ad assumere è fissata nella misura dell’80 per cento negli anni 2016 e 2017 e del 100 per cento a decorrere dall’anno 2018. Restano ferme le disposizioni previste dall’articolo 1, commi 557, 557-bis e 557-ter, della legge 27 dicembre 2006, n. 296».
Essa stabilisce, inoltre, che «[a] decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile[…]. L’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, è abrogato. Le amministrazioni di cui al presente comma coordinano le politiche assunzionali dei soggetti di cui all’articolo 18, comma 2-bis, del citato decreto-legge n. 112 del 2008, al fine di garantire anche per i medesimi soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti, fermo restando quanto previsto dal medesimo articolo 18, comma 2-bis, come da ultimo modificato dal comma 5-quinquies del presente articolo».
1.2.– Tale disposizione, nella parte in cui abroga la precedente disciplina contenuta nell’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, sostituendo alla stessa una nuova dettagliata disciplina, sarebbe costituzionalmente illegittima, anzitutto, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
La ricorrente ritiene, infatti, che il citato art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, riconducibile all’ambito materiale del «coordinamento della finanza pubblica», non si limiti ad abrogare una norma “vincolistica”, già di per sé di dubbia costituzionalità, ma sostituisca ad essa una disciplina di dettaglio sicuramente non conforme alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale.
L’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, sarebbe costituzionalmente illegittimo anche per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. ed in specie dei canoni di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento ivi previsti.
Esso, infatti, eliminando il divieto di assumere previsto dalla norma abrogata (il citato art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito) nei confronti dei soli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti, ed imponendo a tutti gli enti gli stessi limiti alle assunzioni di personale, creerebbe un’ingiustificata discriminazione tra enti locali che abbiano coerentemente ed efficientemente perseguito il contenimento della spesa pubblica e quelli che invece abbiano, intenzionalmente o meno, sforato tale limite percentuale, in contrasto con i canoni di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento dell’amministrazione.
2.– Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
2.1.– In linea preliminare il ricorso sarebbe inammissibile per assoluta genericità. Esso, infatti, non indicherebbe in alcun modo quali aspetti della disciplina introdotta dalla norma impugnata – che si compone di ben sette diversi periodi, ciascuno contenente una disposizione diversa – avrebbe le caratteristiche di dettaglio non consentite dall’art. 117, terzo comma, Cost., omettendo di precisare quale delle diverse disposizioni della predetta norma sarebbero costituzionalmente illegittime.
Esso, inoltre, sarebbe inammissibile anche per carenza di interesse. La disciplina introdotta dalla norma impugnata, sostituendo quella dettata dall’abrogato art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito (che, peraltro, conteneva norme non meno dettagliate), avrebbe ampliato le possibilità di assunzione in capo agli enti sottoposti al patto di stabilità. Pertanto, un’eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale che venisse a colpire la citata norma abrogatrice del predetto art. 76, comma 7, comporterebbe il ripristino della norma abrogata (sentenza n. 108 del 1986), espressione di una legislazione maggiormente limitativa dei poteri di assunzione degli enti, con la conseguente carenza di interesse della Regione ricorrente ad ottenere un simile risultato.
Inammissibili sarebbero, inoltre, le censure promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., in linea con la giurisprudenza costituzionale secondo cui le Regioni possono far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenze legislative solo se esso si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri regionali, «senza che possano avere rilievo denunce di illogicità o di violazione di principi costituzionali che non ridondino in lesione delle sfere di competenza regionale» (sentenza n. 116 del 2006).
2.2.– Nel merito il ricorso sarebbe, comunque, infondato.
La norma – ad avviso della difesa statale – si limiterebbe a semplificare e rimodulare le limitazioni al turn over nelle pubbliche amministrazioni per il quinquennio 2014-2018 e sostituirebbe al criterio basato sui risparmi di spesa, connessi alle cessazioni dell’anno precedente, limiti corrispondenti ad una percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente.
La difesa statale sostiene che la disposizione impugnata si inserisce nel quadro complessivo di interventi finalizzati ad assicurare il contenimento della spesa di personale nelle pubbliche amministrazioni regionali e locali, in coerenza con il principio di coordinamento della finanza pubblica, senza eccedere dal carattere di norma di principio, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., in linea con le indicazioni della giurisprudenza costituzionale. La predetta norma, infatti, creerebbe un sistema virtuoso di gestione che mira ad un risparmio di spesa sul piano dell’organizzazione amministrativa e politica, obiettivo, quest’ultimo, per il conseguimento del quale il contributo delle autonomie territoriali sarebbe necessario, pur nel rispetto degli ambiti di autonomia costituzionalmente garantiti, anche alla luce del primo comma dell’art. 119 Cost. che prevede che tutti gli enti ivi indicati sono tenuti a concorrere ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Con particolare riferimento ai limiti alle assunzioni di personale, la difesa statale ricorda, inoltre, che la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 173 del 2012 in tema di limiti alle assunzioni a tempo determinato e contratti di lavoro flessibile di cui all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) come convertito, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2012, n. 122, ha precisato che tali norme sono state legittimamente emanate dallo Stato nell’esercizio della sua competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, tramite la previsione della percentuale di riduzione del 50 per cento della spesa complessiva rispetto a quella sostenuta nel 2009, ferma restando la facoltà delle Regioni di riallocare le risorse entro il tetto previsto.
3.– All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle difese svolte nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1.– La Regione Veneto dubita della legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.
1.1.– Tale norma, nella parte in cui stabilisce che «[n]egli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente», disponendo l’abrogazione dell’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto sostituirebbe alla precedente normativa, già di dubbia costituzionalità, una disciplina di dettaglio in materia di «coordinamento della finanza pubblica», sicuramente non conforme alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale e quindi in contrasto con l’art.117, terzo comma, Cost.
Essa, inoltre, eliminando il divieto di assumere previsto dalla norma abrogata (il citato art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito), nei confronti dei soli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti, ed imponendo a tutti gli enti gli stessi limiti alle assunzioni di personale, creerebbe un’ingiustificata discriminazione tra enti locali che abbiano coerentemente ed efficientemente perseguito il contenimento della spesa pubblica e quelli che invece abbiano, intenzionalmente o meno, sforato tale limite percentuale, in contrasto con i canoni di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento dell’amministrazione.
2.– In via preliminare, occorre valutare l’eccezione, sollevata dalla difesa statale, di inammissibilità del ricorso per genericità dello stesso.
Quest’ultimo non indicherebbe in alcun modo quali aspetti della disciplina introdotta dalla norma impugnata – che si compone di ben sette diversi periodi, ciascuno contenente una disposizione diversa – avrebbero le caratteristiche di dettaglio non consentite dall’art. 117, terzo comma, Cost., omettendo di precisare quali delle diverse disposizioni della predetta norma sarebbero costituzionalmente illegittime.
2.1.– L’eccezione è priva di fondamento.
Questa Corte ha più volte affermato che «il ricorso in via principale deve identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi, indicando le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione e che, inoltre, deve contenere una argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale, giacché l’esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali (ex plurimis, sentenza n. 259 del 2014)» (sentenza n. 82 del 2015).
Nella specie, tali requisiti sono soddisfatti.
Il ricorso, sebbene molto conciso, rende «ben identificabili i termini delle questioni proposte, individuando le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimità costituzionale (sentenza n. 241 del 2012)» (sentenza n. 176 del 2015). In esso è riportato l’intero contenuto della norma impugnata che, pur componendosi di sette diversi periodi, delinea una disciplina unitaria dei limiti entro i quali gli enti territoriali possono procedere ad assunzioni di personale a far data dall’anno 2014. Ed è chiaramente l’intera disciplina dettata dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, che, secondo l’assunto del ricorrente, non sarebbe riconducibile ai «principi di coordinamento della finanza pubblica» in ragione della sua natura estremamente dettagliata, con conseguente invasione della competenza regionale concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost.
3.– Ancora in linea preliminare, deve essere esaminata l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dall’Avvocatura generale dello Stato e inerente alla pretesa carenza di interesse della ricorrente a ottenere una declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina introdotta dalla norma impugnata.
Secondo la difesa statale, l’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, sostituendo la disciplina dettata dall’abrogato art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, avrebbe ampliato le possibilità di assunzione in capo agli enti sottoposti al patto di stabilità, rispetto a quanto precedentemente disposto. Pertanto, un’eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale della norma impugnata comporterebbe il ripristino della norma abrogata (il citato art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008), espressione di una legislazione maggiormente limitativa dei poteri di assunzione degli enti.
3.1.– Anche tale eccezione risulta destituita di fondamento.
Come già affermato, «il fenomeno della reviviscenza di norme abrogate […] non opera in via generale e automatica e può essere ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate» (sentenza n. 13 del 2012). Fra di esse è stata individuata «l’ipotesi di annullamento di norma espressamente abrogatrice da parte del giudice costituzionale», che costituisce «caso a sé» (sentenza n. 13 del 2012) in quanto riguarda la declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma che sia meramente abrogativa di una norma precedente, la quale torna per ciò stesso a rivivere.
Nella specie, la norma impugnata interviene in tema di limiti alle assunzioni di personale da parte degli enti territoriali, dettando una disciplina che modifica la precedente, contenuta nell’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito. Quest’ultima norma è espressamente abrogata al fine di escludere ogni dubbio circa la perdurante vigenza della precedente disciplina. La norma di cui si chiede la declaratoria di illegittimità costituzionale non è, pertanto, norma il cui contenuto essenziale è quello abrogativo; né di essa si chiede l’annullamento in quanto dispone l’abrogazione della vecchia disciplina. Si deve, dunque, escludere che, nella specie, l’eventuale accoglimento del ricorso possa produrre l’effetto di far rivivere la precedente disciplina, con conseguente riconoscimento della sussistenza dell’interesse del ricorrente all’annullamento dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito. Questo si può affermare indipendentemente da ogni valutazione in ordine alla fondatezza o meno dell’assunto, da cui muove il ricorrente, del carattere maggiormente limitativo per le Regioni della disciplina previgente rispetto a quella ora in esame.
4.– La difesa statale eccepisce, inoltre, l’inammissibilità delle censure promosse nei confronti dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., in quanto attinenti a parametri non inerenti al riparto di attribuzione delle competenze e per il fatto che dalla loro pretesa lesione non sarebbe desunta alcuna compressione delle sfere di attribuzione regionale.
4.1.– L’eccezione è fondata.
Secondo l’indirizzo ormai costante di questa Corte, «le Regioni possono evocare parametri di legittimità diversi da quelli che sovrintendono al riparto di attribuzioni solo quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013 e n. 199 del 2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili di una possibile ridondanza della predetta violazione sul riparto di competenze, assolvendo all’onere di operare la necessaria indicazione della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di tale lesione (sentenze n. 229 del 2013 e n. 33 del 2011)» (sentenza n. 89 del 2015).
Nella specie le richiamate condizioni non sussistono.
La Regione ricorrente, infatti, lamenta l’ingiustificata discriminazione che deriverebbe dalla normativa impugnata a carico degli enti territoriali che abbiano efficacemente perseguito il contenimento della spesa pubblica. Questi enti sarebbero trattati allo stesso modo di quelli che, con o senza una precisa intenzione di farlo, si trovino a non aver raggiunto un simile obiettivo, in violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e buon andamento dell’amministrazione. Essa, tuttavia, non svolge alcun argomento per spiegare in quali termini tale vizio «comporti una compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite o ridondi sul riparto di competenze legislative (ex plurimis, sentenze n. 128 e n. 33 del 2011, n. 156 e n. 52 del 2010)» (sentenza n. 236 del 2013).
Deve, pertanto, dichiararsi l’inammissibilità della questione promossa in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
5.– Resta da valutare nel merito la questione di legittimità costituzionale promossa nei confronti del medesimo art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., sull’assunto che la norma impugnata sostituisca alla precedente normativa, già di dubbia costituzionalità perché dettagliata, una nuova disciplina di dettaglio in materia di «coordinamento della finanza pubblica», non conforme alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale.
5.1.– La questione non è fondata.
L’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, si inserisce nel quadro complessivo dei numerosi interventi che il legislatore statale, ormai da tempo, ha effettuato in vista dell’obiettivo di assicurare il contenimento della spesa di personale nelle pubbliche amministrazioni regionali e locali.
Sin dalle prime decisioni rese all’indomani della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, questa Corte ha ricondotto le disposizioni dettate dal legislatore statale in vista del contenimento della spesa corrente degli enti territoriali alle finalità di coordinamento della finanza pubblica, sull’assunto che «[n]on è contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti» (sentenza n. 36 del 2004). E ciò in quanto «il contenimento del tasso di crescita della spesa corrente rispetto agli anni precedenti costituisce pur sempre uno degli strumenti principali per la realizzazione degli obiettivi di riequilibrio finanziario», essendo «indicato fin dall’inizio fra le azioni attraverso le quali deve perseguirsi la riduzione del disavanzo annuo» (sentenza n.36 del 2004).
Si è, tuttavia, precisato che, perché norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possano qualificarsi princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, occorre, in primo luogo, «che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della [stessa], intesi anche nel senso di un transitorio contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente»; in secondo luogo, che «non prevedano strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenza n. 169 del 2007).
Fra le misure di contenimento della spesa di Regioni ed enti locali si sono da tempo ravvisate quelle inerenti alle spese per il personale, alle quali devono ricondursi quelle oggetto della norma impugnata. Esse perseguono «l’obiettivo di contenere entro limiti prefissati una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico, costituita dalla spesa complessiva per il personale (sentenza n. 4 del 2004)» (sentenza n. 169 del 2007). Tale obiettivo, pur non riguardando la generalità della spesa corrente, ha tuttavia «rilevanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilità interno, e concerne non una minuta voce di spesa, bensì un rilevante aggregato della spesa di parte corrente, nel quale confluisce il complesso degli oneri relativi al personale» (sentenza n. 169 del 2007), cosicché, sempre che siano rispettate le predette condizioni, esso legittima l’intervento limitativo del legislatore statale.
Su queste basi, è stata riconosciuta (sentenza n. 148 del 2012) natura di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica all’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come successivamente modificato, nella parte in cui poneva – prima dell’abrogazione disposta con la norma ora in esame – il divieto di procedere ad assunzioni di qualsiasi tipo per gli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale fosse pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti e imponeva ai restanti enti di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente (fra le altre, sentenze n. 181 del 2014, n. 287 del 2013, n. 217 del 2012, n. 161 del 2012).
Sulla richiamata disposizione è intervenuto l’art. 3 del d.l. n. 90 del 2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014, che, in particolare, ai commi 5, 5-quater e 5-quinquies, ha modificato la disciplina in essa contenuta prescrivendo che, «[n]egli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente» (comma 5, primo periodo), mentre per gli anni 2016 e 2017 le assunzioni sono fissate nella misura dell’80 per cento e, a decorrere dall’anno 2018, nella misura del 100 per cento (comma 5, terzo periodo). Al comma 5-quater, si è inoltre precisato che «gli enti indicati al comma 5, la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato a decorrere dal 1° gennaio 2014, nel limite dell’80 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente e nel limite del 100 per cento a decorrere dall’anno 2015».
Alla luce di quanto detto, risulta evidente che anche la norma ora sottoposta a scrutinio (l’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito) è norma recante princìpi di coordinamento della finanza pubblica. Essa, infatti, nella parte in cui reca la previsione del contenimento delle spese correnti inerenti alle assunzioni del personale a tempo indeterminato, imponendo il «limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente», incide sulla spesa inerente ad un vasto settore del personale (sentenza n. 173 del 2012), che può costituire «una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico» (sentenza n. 169 del 2007), concernendo «non una minuta voce di spesa, bensì un rilevante aggregato della spesa di parte corrente», in un’ottica di contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente in vista del riequilibrio della finanza pubblica (sent. n. 169 del 2007). Si tratta, in altri termini, di una norma volta a «realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario – che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali – […] e, proprio perché viene “incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno”, è idonea a realizzare l’ulteriore finalità del buon andamento delle pubbliche amministrazioni (sentenza n. 64 del 2005)» (sentenza n. 417 del 2005; anche sentenza n. 52 del 2010).
Serve soprattutto sottolineare che la norma soddisfa i requisiti necessariamente prescritti al fine di escludere l’illegittimità costituzionale delle misure limitative da essa introdotte, escludendo che le stesse determinino la lesione delle sfere di competenza regionale e degli enti locali e in particolare il sacrificio della loro autonomia di spesa.
Infatti, fissando il limite alle assunzioni di personale a tempo indeterminato in termini percentuali rispetto al contingente di personale di ruolo cessato nell’anno precedente, l’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, soddisfa il requisito di non prevedere «in modo esaustivo strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» di contenimento della spesa (sentenza n. 236 del 2013), lasciando alle Regioni la possibilità di provvedere esse stesse, in piena autonomia, a differenziare le misure necessarie al raggiungimento dell’indicato obiettivo, tenendo conto delle diverse esigenze dei vari settori dell’amministrazione regionale. Occorre, inoltre, rilevare che la citata disposizione risponde alla necessità che le misure di intervento del legislatore statale siano adottate in via transitoria ed in vista di specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, come è dimostrato dalla circostanza che il limite alle assunzioni da parte di Regioni ed enti locali opera per gli anni 2014 e 2015 e, in maniera meno stringente, per gli anni 2016 e 2017, per cessare improrogabilmente a decorrere dal 2018.
Deve, pertanto, dichiararsi priva di fondamento la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, promossa dalla Regione Veneto in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe.
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 114 del 2014, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 settembre 2015
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 5 novembre 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI

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• lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa;
• partecipazioni societarie;
• servizi pubblici locali.

I criteri comuni all’esercizio delle 3 deleghe sono:

• elaborazione di un testo unico delle disposizioni in ciascuna materia, con le modifiche “strettamente” necessarie per il loro coordinamento;
• coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando le modifiche“strettamente”necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;
• risoluzione delle antinomie in base ai princìpi dell’ordinamento e alle discipline generali regolatrici della materia;
• indicazione esplicita delle norme abrogate;
• aggiornamento delle procedure, prevedendo la più estesa e ottimale utilizzazione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, anche nei rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa.

Il successivo art. 13 contiene una delega al fine del riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Cosa prevede la delega?

L’art. 13 stabilisce che il Governo dovrà adottare decreti legislativi, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, entro dodici mesi dalla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui all’articolo 9, nel rispetto dei criteri stabiliti dall’art. 12 e dagli ulteriori princìpi e criteri direttivi:

• previsione nelle procedure concorsuali pubbliche di meccanismi di valutazione finalizzati a valorizzare l’esperienza professionale acquisita da coloro che hanno avuto rapporti di lavoro flessibile con le amministrazioni pubbliche,  escludendo però i servizi prestati presso gli organi politici (lett.a))
• accentramento dei concorsi per tutte le amministrazioni pubbliche e la revisione delle modalità di espletamento degli stessi, con l’introduzione di misure che ne garantiscano l’imparzialità (segretezza, pubblicità e preselezione dei componenti delle commissioni (lettera b)); la gestione dei concorsi per il reclutamento del personale degli enti locali da parte delle province o degli altri enti di area vasta (ivi comprese le città metropolitane) ; la definizione di limiti, assoluti e percentuali, in relazione al numero dei posti banditi, per gli idonei non vincitori; la riduzione dei termini di validità delle graduatorie;
• l’introduzione di un sistema informativo nazionale, inteso alla formulazione di indirizzi generali e di parametri di riferimento, in grado di orientare la programmazione delle assunzioni, anche in relazione agli interventi di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (lettera c)); il rafforzamento del coordinamento e del controllo da parte del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in relazione alle assunzioni del personale appartenente alle categorie protette;
• l’attribuzione all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) di cómpiti di supporto tecnico, in favore del Dipartimento della funzione pubblica, nelle materie inerenti alla gestione del personale, previa stipula di apposita convenzione, e il rafforzamento della funzione di assistenza dell’ARAN nel settore della contrattazione collettiva integrativa (lettera d)). 
• la concentrazione delle sedi di contrattazione integrativa, la revisione del relativo sistema di controlli ed il potenziamento degli strumenti di monitoraggio sulla stessa (lettera d)).
• la determinazione dei termini e delle modalità di svolgimento della funzione di consulenza in materia di contrattazione integrativa (lettera d) citata);
• la definizione delle materie escluse da quest’ultima, anche ai fini di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito e la parità di trattamento tra categorie omogenee, nonché di accelerare le procedure negoziali (lettera d) citata).
• la rilevazione delle competenze dei lavoratori pubblici (lettera e));
• la riorganizzazione delle funzioni di accertamento medico legale in caso di assenze dei dipendenti pubblici per malattia, con l’ attribuzione all’INPS delle relative competenze al fine di garantire l’effettività dei controlli (lettera f, introdotta nel corso dell’esame referente). Si prevede così che per tale attività vengano attribuite all’INPS le risorse attualmente impiegate per lo stesso fine dalle amministrazioni pubbliche e che per l’espletamento di queste nuove funzioni si faccia ricorso ai medici iscritti nelle liste speciali ad esaurimento istituite dall’articolo 4, comma 10-bis del decreto legge n. 101 del 2013. Tali liste comprendono il personale medico che alla data dell’entrata in vigore del DL 101 risultava inserito negli elenchi istituiti dal decreto legge n. 463 del 1983, il quale disponeva che per l’effettuazione delle visite mediche di controllo dei lavoratori l’Istituto nazionale della previdenza sociale istituisse presso le proprie sedi liste speciali formate da medici, a rapporto di impiego con pubbliche amministrazioni e da medici liberi professionisti, ai quali possono fare ricorso gli istituti previdenziali o i datori di lavoro. Si osserva che si verrebbe a creare, in tal modo, un ‘Polo Unico’ in capo all’Istituto previdenziale che gestirebbe le visite fiscali e il controllo dei certificati medici sia nel settore della PA che nel settore privato. Finora l’attività di verifica e controllo nel pubblico è svolta dalle ASL. (lett. f)):
• la definizione di obiettivi di contenimento delle assunzioni, differenziati in base agli effettivi fabbisogni (lettera g));
• disciplina delle forme di lavoro flessibile, con individuazione di limitate e tassative fattispecie, caratterizzate dalla compatibilità con la peculiarità del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e con le esigenze organizzative e funzionali di queste ultime (lett. h));
• previsione della facoltà, per le amministrazioni pubbliche, di promuovere il ricambio generazionale mediante la riduzione su base volontaria e non revocabile dell’orario di lavoro e della retribuzione del personale in procinto di essere collocato a riposo, garantendo, attraverso la contribuzione volontaria ad integrazione la possibilità di conseguire l’invarianza della contribuzione previdenziale, consentendo nel contempo, nei limiti delle risorse effettivamente accertate a seguito della conseguente minore spesa per retribuzioni, l’assunzione anticipata di nuovo personale, nel rispetto della normativa vigente in materia di vincoli assunzionali (lett. i));
• progressivo superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni fermi restando i limiti di spesa anche al fine di facilitare i processi di mobilità (lett. l));
• semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità; sviluppo di sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dall’organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti; potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti; riduzione degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione con il ciclo di bilancio; coordinamento della disciplina in materia di valutazione e controlli interni; previsione di forme di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica amministrazione (lett. m));
• introduzione di norme in materia di responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate ad accelerare e rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l’esercizio dell’azione disciplinare (lett. n));
• rafforzamento del principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione e del conseguente regime di responsabilità dei dirigenti, attraverso l’esclusiva imputabilità agli stessi della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale (lett. o));
• razionalizzazione dei flussi informativi dalle amministrazioni territoriali alle amministrazioni centrali e concentrazione degli stessi in ambiti temporali definiti (lett. p));
• riconoscimento alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano della potestà legislativa in materia di lavoro del proprio personale dipendente, (lett. q));
• previsione della nomina, da parte delle amministrazioni pubbliche con più di 200 dipendenti, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, di un responsabile dei processi di inserimento (lett. r)).

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Con tale provvedimento la Funzione Pubblica, a seguito dell’entrata in vigore del Decreto Pubblico Impiego (d.lgs 101/2013 che ha modificato il dlgs. 165/2001),  precisava circa l’assenza del lavoratore per malattia che  “…per l’effettuazione di visite, terapie, prestazioni specialistiche od esami diagnostici il dipendente deve fruire dei permessi per documentati motivi personali, secondo la disciplina dei CCNL, o di istituti contrattuali similari o alternativi (come i permessi brevi o la banca delle ore)…”; a tale osservazione seguivano poi ulteriori indicazioni in merito alle modalità di compilazione dell’attestazione in questione.

Il sindacato contestava che con riferimento al comparto scuola, in base all’impugnata circolare il relativo personale sarebbe stato costretto a utilizzare i tre giorni annui di permessi personali o, per patologie gravi con terapie e trattamenti lunghi, a chiedere giorni di ferie.

Si contestava in particolare l’uso del termine “permesso” in luogo del precedente “assenza”, che travisava il senso della norma e violava la gerarchia delle fonti. Il sindacato rilevava che la disposizione normativa di riferimento utilizzava il termine permesso in senso generico,  quale modifica tecnica volta a stabilire che la giustificazione era da riferirsi al permesso richiesto e non all’assenza in quanto tale, inoltre rammentava che i “permessi” regolamentati nei rispettivi contratti di comparto hanno una finalità del tutto diversa da quella relativa alla cura dello stato di salute e anche per la loro esiguità non possono essere estesi ad altri scopi. La circolare, quale fonte “sotto ordinata” alla legge, non poteva introdurre limiti non previsti dalla norma primaria

Il Tar Lazio ha ritenuto fondate le censure del sindacato, precisando che l’utilizzo della parola “permesso”, in luogo della espressione “assenza” invece presente nel precedente testo, non è stato logicamente introdotto a meri fini linguistici, per evitare una ripetizione dello stesso concetto, ma per fare riferimento a modalità di regolazione della mancata prestazione lavorativa legate agli istituti contrattualmente previsti per giustificare un’assenza diversi dalla malattia intesa come stato patologico in atto.

Ad avviso del Collegio, l’utilizzo imposto immediatamente di tale tipo di permessi comporterebbe indubbiamente uno sconvolgimento nell’organizzazione di lavoro e personale del dipendente che ben potrebbe aver già usufruito di tali forme di giustificazione di assenza, confidando di poter avvalersi dell’ulteriore modalità di “assenza per malattia” prima prevista dalla conformazione della richiamata norma e del CCNL applicabile o, viceversa, non potrebbe più avvalersi di tali “permessi” per documentati motivi personali” diversi dallo svolgimento di terapie, visite e quant’altro.

Pertanto il Collegio ha ritenuto illegittima la circolare impugnata, in quanto la materia oggetto della novella trova il suo naturale elemento di attuazione nella disciplina contrattuale da rivisitare e non in atti generali che impongono modifiche unilaterali in riferimento a CCNL già sottoscritti.

Per tali motivi ha dunque annullato la circolare laddove impone alle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/01 di avvalersi, ai sensi dell’art. 55-septies, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/01 nella nuova formulazione, dei permessi per documentati motivi personali, secondo la disciplina dei CCNL o di istituti contrattuali similari o alternativi (come i permessi brevi o la banca delle ore).

Per ulteriori approfondimenti si allega il testo della sentenza

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La nuova fase del monitoraggio si avvale di una nuova piattaforma raggiungibile all’indirizzo https://www.monitoraggiograduatorie.gov.it/, che consente alle amministrazioni di:

• comunicare le proprie graduatorie, laddove non abbiano ancora provveduto;
• aggiornare, ove necessario, il precedente inserimento di dati

Inoltre, il monitoraggio diventa permanente: ciascuna amministrazione sarà tenuta a comunicare le graduatorie di ogni eventuale nuova procedura concorsuale avviata nel rispetto della normativa vigente e che giunga a conclusione, aggiornando la situazione complessiva che la riguarda.

Le amministrazioni che sono prive di graduatorie vigenti sono tenute a darne espressa comunicazione .

Entro il 31 gennaio di ogni anno è prevista la pubblicazione di un report rappresentativo dei dati raccolti al 31 dicembre dell’anno precedente.

Per l’anno 2015 il report sarà pubblicato entro il 31 maggio sulla base delle comunicazioni inserite dalle amministrazioni alla data del 30 aprile 2015.

Tali graduatorie assumono particolare importanza in considerazione della possibilità per le amministrazioni pubbliche di avvalersi delle graduatorie concorsuali formate da altre amministrazioni. LEGGI L’ARTICOLO

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