Cosa prevede la delega?

L’art. 7 prevede che il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per modificare la disciplina di:

• Presidenza del Consiglio;
• Ministeri;
• Agenzie governative nazionali;
• Enti pubblici non economici.

E’ prevista inoltre una delega (da esercitarsi nei dodici mesi successivi a ciascun decreto legislativo delegato) per l’emanazione di disposizioni integrative e correttive, rispetto a ciascun decreto legislativo che sia adottato.

Alcuni principi e criteri direttivi riguardano l’amministrazione sia centrale sia periferica, dello Stato, altri riguardano solo l’amministrazione centrale e le Prefetture.

Con riferimento all’amministrazione centrale e a quella periferica i principi e i criteri che il Governo deve rispettare sono:

• riduzione di uffici e di personale preposti ad attività strumentali (e correlativo rafforzamento degli uffici che erogano prestazioni a cittadini e imprese);
• “possibilità” di gestione unitaria dei servizi strumentali (mediante uffici comuni e “previa l’eventuale” collocazione delle sedi in edifici comuni o contigui);
• razionalizzazione delle funzioni di polizia, al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali;
• riordino delle funzioni di polizia di tutela dell’ambiente e del territorio – ed in questo ambito, riorganizzazione delle funzioni del Corpo forestale dello Stato, con loro “eventuale assorbimento” nelle funzioni delle altre forze di polizia (ferma restando “la garanzia degli attuali livelli di presidio dell’ambiente e del territorio e la salvaguardia delle professionalità esistenti”);
• riordino nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare.

Con  riferimento alla sola amministrazione centrale, il Governo dovrà precisare:

1) le competenze regolamentari e quelle amministrative funzionali al mantenimento dell’unità dell’indirizzo e alla promozione dell’attività dei Ministri da parte del Presidente del Consiglio dei ministri;

2) le attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di analisi, definizione e valutazione delle politiche pubbliche;

3) i procedimenti di designazione o di nomina di competenza, diretta o indiretta, del Governo o di singoli Ministri, in modo da garantire che le scelte, quand’anche da formalizzarsi con provvedimenti di singoli Ministri, siano oggetto di esame in Consiglio dei ministri;

4) la disciplina degli uffici di diretta collaborazione dei Ministri, dei vice ministri e dei sottosegretari di Stato, con determinazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri delle risorse finanziarie destinate ai suddetti uffici, in relazione alle attribuzioni e alle dimensioni dei rispettivi Ministeri, anche al fine di garantire un’adeguata qualificazione professionale del relativo personale, con eventuale riduzione del numero e pubblicazione dei dati nei siti istituzionali delle relative amministrazioni;

5) le competenze in materia di vigilanza sulle agenzie governative nazionali, al fine di assicurare l’effettivo esercizio delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri, nel rispetto del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione;

6) razionalizzazione con eventuale soppressione degli uffici ministeriali le cui funzioni si sovrappongono a quelle proprie delle autorità indipendenti;

Con riferimento alle amministrazioni competenti in materia di autoveicoli:

• riorganizzazione, anche mediante eventuale accorpamento, delle funzioni svolte dagli uffici del Pubblico registro automobilistico e dalla Direzione generale per la motorizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con conseguente introduzione di un’unica modalità di archiviazione finalizzata al rilascio di un documento unico contenente i dati di proprietà e di circolazione di autoveicoli, motoveicoli e rimorchi.

Con riferimento alle Prefetture-Uffici territoriali del Governo:

• razionalizzazione della rete organizzativa e revisione delle competenze e delle funzioni attraverso la riduzione del numero, in base a criteri inerenti all’estensione territoriale, alla popolazione residente, all’eventuale presenza della città metropolitana, alle caratteristiche del territorio, alla criminalità, agli insediamenti produttivi, alle dinamiche socio-economiche;
• trasformazione della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo in Ufficio territoriale dello Stato, quale punto di contatto unico tra amministrazione periferica dello Stato e cittadini;
• attribuzione al Prefetto della responsabilità dell’erogazione dei servizi ai cittadini, nonché di funzioni di coordinamento dei dirigenti degli uffici facenti parte dell’Ufficio territoriale dello Stato – e di rappresentanza dell’amministrazione statale;
• coordinamento e armonizzazione delle disposizioni riguardanti la Prefettura-Ufficio territoriale del Governo;
• confluenza nell’Ufficio territoriale dello Stato di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni civili dello Stato;
• definizione dei criteri per l’individuazione e l’organizzazione della sede unica dell’Ufficio territoriale dello Stato;
• individuazione delle competenze in materia di ordine e sicurezza pubblica nell’ambito dell’Ufficio territoriale dello Stato, fermo restando quanto previsto dalla legge 1° aprile 1981, n. 121;
• individuazione della dipendenza funzionale del prefetto in relazione alle competenze esercitate.

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Quest’ultimo, dopo aver disposto esplicitamente la subordinazione delle nuove procedure concorsuali all’obbligo (con alcuni limiti) di immissione in organico dei concorrenti risultati idonei in precedenti graduatorie della stessa amministrazione e dopo aver confermato le norme in tema di eccedenze di personale e mobilità; attraverso il successivo richiamo allo stesso articolo della legge n.350 del 2003 visto in precedenza, ribadisce indirettamente l’attuale non obbligatorietà dell’utilizzo di graduatorie di altre PA.

La portata applicativa e le interpretazioni fornite dalla giurisprudenza ci permettono di sciogliere possibili nodi interpretativi.

Pur tenendo fermi i requisiti riguardanti la corrispondenza di comparto e il previo accordo tra le amministrazioni interessate, i pareri del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni hanno confermato l’utilizzabilità di tali assunzioni ed hanno comprensibilmente affermato la necessità che l’accordo tra Amministrazioni avvenga prima dell’indizione della procedura concorsuale o prima della formale approvazione della graduatoria, al fine di meglio garantire i principi di trasparenza ed imparzialità da eventuali assunzioni nominative mascherate.

Pur tuttavia gli stessi Enti, in successivi pareri, hanno lasciato la porta aperta anche ad accordi sopravvenuti dopo l’approvazione della graduatoria, pur se ritenuta la procedura meno conveniente.

Ancor più estensiva l’interpretazione della Giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti che premiando l’autonomia amministrativa nonché gli obiettivi di riduzione della spesa pubblica, alla base della legislazione richiamata, consentirebbero tali assunzioni anche attraverso un accordo successivo tra amministrazioni, alla sola condizione che il profilo e la categoria professionale richiesti nel posto da ricoprire corrispondano a quanto previsto nel bando della graduatoria da utilizzare.

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In sede di appello avverso una sentenza del TAR Lombardia, concernente una gara pubblica per l’aggiudicazione del servizio elaborazione dati per la valutazione sulla qualità dei farmaci, i giudici di Palazzo Spada hanno sospeso il giudizio e rinviato in via pregiudiziale le questioni alla Corte di Giustizia dell’UE.

Nel caso di specie, un’azienda ospedaliera universitaria aveva partecipato alla gara bandita dalla Regione Lombardia, risultando prima classificata grazie al forte ribasso offerto; in seguito al ricorso della seconda classificata, il Tar ha sostenuto la sussistenza, per tutti gli enti pubblici, di un vero e proprio divieto di partecipare alle gare pubbliche, essendo loro consentito, in presenza di determinate condizioni, solamente l’affidamento in via diretta.

Il Consiglio di Stato ha inizialmente sottolineato che il processo di aziendalizzazione delle unità sanitarie locali ha attribuito una progressiva autonomia al soggetto erogatore dei servizi sanitari rispetto all’ente territoriale di riferimento, con la conseguenza che le unità sanitarie locali hanno acquisito una propria soggettività giuridica tanto da essere qualificate da dottrina e giurisprudenza come enti pubblici non economici; d’altro canto, però, sussistono tuttora penetranti poteri di controllo da parte delle Regioni sulle attività delle ASL.

Alla luce di tali considerazioni il giudici del caso in esame hanno sostenuto che “la riforma sanitaria abbia sì introdotto elementi di concorrenzialità nella gestione dei relativi servizi, superando il regime di rigido monopolio pubblico, ma senza con questo instaurare un regime puro di mercato”.

Questa considerazione, unitamente al fatto che la Corte di Giustizia ha in precedenza ritenuto ammissibile la presentazione di offerte da parte di “qualsiasi soggetto o ente che, considerati i requisiti indicati in un bando di gara, si reputi idoneo a garantire l’esecuzione dell’appalto, in modo diretto oppure facendo ricorso al subappalto, indipendentemente dal fatto di essere un soggetto di diritto privato o di diritto”, ha portato i giudici a negare l’esistenza di un divieto categorico, quasi ontologico, per gli enti pubblici non economici di partecipare alle gare pubbliche, senza che ciò equivalga tuttavia ad ammettere una loro indiscriminata ammissione.

La giurisprudenza comunitaria e nazionale ha individuato due ordini di limiti generali alla partecipazione alle gare:

a) che l’attività posta a gara sia strumentale al conseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico;

b) che non vi sia una previsione normativa specifica che vieti tale attività, in particolare in ragione del possibile effetto distorsivo sulla concorrenza.

In concreto, i giudici hanno rilevato che l’art. 13 del d.l. n. 223/2006 prevede che le società, a capitale interamente pubblico o miste, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti devono operare esclusivamente con gli enti costituendi o partecipanti affidanti, non possono svolgere prestazioni favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare alle società di altri enti.

Per tutte queste ragioni, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario chiedere alla Corte di Giustizia se le norme comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti di servizi (in particolare la direttiva 92/50/CEE e la successiva direttiva n. 18/2004) ostino ad una normativa interna che fosse interpretata nel senso di escludere un’azienda ospedaliera avente natura di ente pubblico economico dalla partecipazione alle gare.

Una volta risolta tale prima questione resterebbe tuttavia ancora aperta quella relativa alla compatibilità con i principi comunitari di una gara nella quale partecipi, insieme a soggetti privati che operano in regime di concorrenza, un ente che, in virtù della sua specifica posizione, sia in grado di formulare un’offerta economica manifestamente inferiore rispetto a quelle che un soggetto privato avrebbe mai potuto presentare.

Pur ritenendo,in via di principio, che una simile situazione non sia ammissibile alla luce della normativa comunitaria, il giudici di Palazzo Spada hanno comunque deciso di rinviare anche tale questione alla Corte di Giustizia, chiedendo nello specifico se “il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici – in particolare, i principi generali di libera concorrenza, non discriminazione, proporzionalità – osti ad una normativa nazionale che permetta ad un soggetto, del tipo dell’azienda ospedaliera appellante, che beneficia stabilmente di risorse pubbliche e che è affidataria in via diretta del servizio pubblico sanitario, di lucrare da tale situazione un vantaggio competitivo determinante nel confronto concorrenziale con altri operatori economici – come dimostra l’entità del ribasso offerto – senza che siano previste al contempo misure correttive volte ad evitare un simile effetto distorsivo della concorrenza”.

Per ulteriori approfondimenti si rende disponibile il test integrale dell’ordinanza del Consiglio di Stato, sez. III, 30 ottobre 2013, n. 5241.

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