Cons. St., sez. I, 7 aprile 2020, n. 735

Su istanza del Ministero  dell’Interno, il Consiglio di Stato rende parere sull’annullamento straordinario ex art. 138 TUEL dell’ordinanza del Sindaco di Messina De Luca che imponeva restrizioni all’ingresso in Sicilia attraverso lo stresso di Messina.

Il provvedimento del Comune di Messina prescrive a  chiunque intende fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina l’obbligo di registrarsi, almeno 48 ore prima della partenza sul sito del Comune, al fine di ottenere il rilascio da parte del municipio del nullaosta all’ingresso e allo spostamento.

Secondo il Consiglio di Stato, l’annullamento straordinario è necessario per realizzare una gestione unitaria della crisi, per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali.

In particolare sono stati ravvisati nel provvedimento comunale entrambi i presupposti per l’adozione dell’annullamento straordinario: 1) un provvedimento illegittimo dell’ente locale 2) che tale atto causi una lesione concreta e attuale all’unitarietà dell’ordinamento giuridico nazionale

Il potere di annullamento straordinario del Governo, sua vigenza attuale e natura giuridica

Ai sensi dell’art. 138 del Testo Unico degli Enti Locali, “il Governo, a tutela dell’unità dell’ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, ha facoltà, in qualunque tempo, di annullare, d’ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità”.

L’istituto dell’annullamento straordinario, chiarisce il Parere, è ancora in vigore pur dopo la riforma del titolo V della Costituzione introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto compatibile con le prerogative riconosciute agli enti locali dal nuovo Titolo V, se applicate nelle materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato.

Per quanto riguarda la natura giuridica, inteso a volte come una forma speciale di controllo sugli atti, altre volte come un strumento analogo all’autotutela e all’annullamento di ufficio, altri ancora ne avevano valorizzato la discrezionalità dell’intervento, riconducendo tale potere all’attività di “alta amministrazione” o di “indirizzo politico”.

In realtà nello stesso potere convivono elementi propri dell’ordinario controllo di legittimità insieme ad elementi di straordinarietà della misura che si pone su un piano di alta amministrazione e richiede, per il suo esercizio, che gli elementi di illegittimità che viziano l’atto assumano una connotazione e una rilevanza tali costituire una lesione concreta e attuale all’unitarietà dell’ordinamento giuridico nazionale (a questo proposito si veda Corte cost., sentenza n. 229 del 1989).

L’obiettivo del mantenimento dell’unità di indirizzo politico e amministrativo

Tale potere trova la sua ragion d’essere nell’obbligo gravante sul Presidente del Consiglio dei Ministri, sancito dall’art. 95 Cost., di assicurare il mantenimento dell’unità di indirizzo politico ed amministrativo, nel quadro di unità e di indivisibilità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost. (Cons. Stato, sez. I, n. 1472/2003).

A tale proposito, la Corte Costituzionale (già nella sentenzaCorte cost. n. 23/1959 ha ricordato che quello in discorso è un istituto che risale alla fondazione dello Stato italiano, considerato  allora come manifestazione essenziale della legalità e dell’unitarietà di direzione dell’ordinamento amministrativo dello Stato, nonostante l’originaria mancanza di espresse disposizioni di legge.

A livello sistematico l’istituto deve mantenere il carattere unitario dell’ordinamento della pubblica Amministrazione nonostante la molteplicità dell’articolazione di questo in una pluralità di organismi dotati di varia autonomia, e in ciò si collega alle norme sull’unità dell’indirizzo amministrativo nell’azione del Governo (art. 95 Cost.) e il ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Del resto, sempre secondo la risalente pronuncia della Consulta, a meno che urti con altri precetti, l’annullamento straordinario non può ledere le autonomie, se realizza il ripristino da parte dello Stato della legalità turbata da atti degli enti pubblici.

Il caso del provvedimento del Sindaco di Messina per limitare l’ingresso in Sicilia

A queste considerazioni più generali, il Consiglio di Stato aggiunge che la perdurante attualità e rilevanza di tale istituto, in un quadro di razionale equilibrio tra i poteri dello Stato e tra questi e le autonomie territoriali, è resa particolarmente evidente a fronte di fenomeni di dimensione globale quali l’attuale emergenza sanitaria da pandemia che affligge il Paese, dinanzi ai quali l’unitarietà dell’ordinamento giuridico, pur nel pluralismo autonomistico che caratterizza la Repubblica, costituisce la precondizione dell’ordine e della razionalità del sistema, in relazione ai fondamentali principi di solidarietà e di uguaglianza, formale e sostanziale, che ne rappresentano le basi fondative generali.

Sotto tale profilo, l’Ordinanza del Comune di Messina, che ha per destinatari tutte le persone che intendano fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina, è senz’altro abnorme, perché  è del tutto inconfigurabile un potere del Sindaco di un Comune di dettare norme che possano trovare applicazione ed avere efficacia obbligante al di fuori del perimetro della propria circoscrizione territoriale.

Né può ammettersi, continua il parere, che un simile effetto sia comunque conseguito in via indiretta, in ragione del fatto che, per ragioni fisiche e geografiche o legate alla concreta configurazione attuale delle infrastrutture e delle reti di comunicazione, sia necessario un qualche attraversamento del territorio comunale da parte di persone provenienti da altre aree territoriali e dirette verso altri comuni di destinazione.

A ciò si aggiunge che l’art. 23 della Costituzione vieta a qualsiasi pubblica autorità di imporre ai cittadini prestazioni personali o patrimoniali “se non in base alla legge”, e non esiste una legge che obblighi a tutte le persone che intendano “fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina di registrarsi 48 ore prima per ottenere un nullaosta.

Ma sopratutto, sostiene il Consiglio di Stato, l’Ordinanza introduce un potere comunale di previa autorizzazione all’ingresso e al transito sul territorio comunale in contrasto diretto ed evidente con la libertà personale e la libertà di circolazi,one di cui agli artt. 13 e 16 della Costituzione. In particolare l’art. 16 prevede che “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza” (principio ribadito anche dall’art. 120 Cost.).

I poteri dei sindaci per fronteggiare l’epidemia

L’esigenza generale sottolineata dal Parere  è che in presenza di emergenze di carattere nazionale, dunque, pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali.

In particolare l’art. 3 del decreto-legge n. 19 del 2020 riconosce un’autonoma competenza ai presidenti delle regioni e ai sindaci ma solo al ricorrere di questi presupposti e delle seguenti condizioni:

a. nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento;

b. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; tali circostanze, in applicazione delle ordinarie regole sulla motivazione del provvedimento amministrativo, non devono solo essere enunciate ma anche dimostrate;

c. esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza;

d. senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.

L'articolo Annullamento straordinario degli atti degli enti locali. Il caso Messina proviene da Giurdanella.it.

Tar Lombardia – Brescia, sez. I, 4 aprile 2019, n. 213

L’imprenditore che è direttamente danneggiato dalla delibera comunale sull’applicazione della tassa sui sui rifiuti deve impugnare immediatamente il Regolamento sulla TARI, non potendo attendere l’avviso di pagamento.

Nel caso di specie, infatti, i giudici amministrativi bresciani hanno ritenuto immediatamente lesivo il Regolamento comunale, e quindi è stata sancita la tardività della sua contestazione insieme agli avvisi di pagamento per il servizio rifiuti.

La natura della delibera comunale e il termine di impugnazione

Il Collegio ricorda che il regime di impugnazione e, conseguentemente, il dies a quo del termine per l’impugnazione dei regolamenti e delle deliberazioni della Giunta comunale, sono usualmente determinati in base alla natura sostanziale di tali atti, distinguendo a seconda che il contenuto delle prescrizioni dagli stessi recate abbia carattere meramente programmatico, generale e astratto oppure sia immediatamente lesivo.

Nell’ipotesi di norme regolamentari caratterizzate da profili di piena generalità e astrattezza, il termine per proporre gravame decorre non dalla pubblicazione ma dal momento in cui interviene l’atto attuativo direttamente lesivo, perché solo in quel momento l’interesse diventa concreto ed attuale.

L’atto applicativo, oltre a radicare l’interesse al ricorso, determina infatti anche la legittimazione a ricorrere. In tale ipotesi “L’interesse all’annullamento del regolamento, invero, all’interno della “categoria” o della “classe” dei suoi potenziali destinatari è un interesse indifferenziato, seriale, adespota (nella sostanza un interesse diffuso): esso diventa interesse soggettivamente differenziato (e, quindi, interesse legittimo) solo nel momento in cui il regolamento è concretamente applicato nei confronti del singolo.” (C.d.S., sez. V, 2 novembre 2017, n. 5071).

Il caso del Regolamento comunale che contempla direttamente alcune categorie di soggetti, direttamente lesi

Ove invece le disposizioni recate siano direttamente lesive, si legge nella sentenza, la giurisprudenza ha ritenuto applicabile la regola generale dell’immediata impugnazione delle delibere di Giunta e Consiglio.

A proposito della tassa sui rifiuti, in giurisprudenza si è, ad esempio, fatta una distinzione tra il caso di soggetti direttamente contemplati dal regolamento comunale e soggetti non contemplati.

Si è stabilito così che la deliberazione comunale di approvazione delle tariffe per il ritiro dei rifiuti solidi urbani che ha stabilito le diverse misure del tributo in ordine alle varie classi di utenti, è da considerare atto immediatamente lesivo nei confronti dei contribuenti, da impugnare nel termine di decadenza (C. Stato, sez. V, 12-07-1996, n. 854): pertanto, è stato ritenuto inammissibile il ricorso proposto contro la deliberazione unitamente agli atti applicativi, e cioè alle cartelle esattoriali.

Il caso della categoria professionale direttamente lesa dal Regolamento

Sulla scorta della richiamata giurisprudenza e applicando i principi citati, il TAR ha ritenuto il regolamento impugnato direttamente lesivo e da impugnare dal ricorrente entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione.

Il ricorrente, quindi, non poteva attendere l’avviso di pagamento per ricorrere al TAR contro la delibera comunale.

Infatti il Regolamento veniva contestato in relazione alla mancata specificazione delle ragioni dell’incremento della tariffa rifiuti per l’attività di “carrozzeria, autofficina, gommista ed elettrauto”, profilo con riferimento al quale il Regolamento doveva ritenersi immediatamente lesivo.

L'articolo Impugnazione di delibere e regolamenti del Consiglio Comunale: quali termini? proviene da Giurdanella.it.

Risolvere tali questioni non è quasi mai semplice, a maggior ragione quando si è privi di strumenti o fonti normative complete, organiche ed aggiornate.

La “Guida Normativa per l’Amministrazione Locale, 2019”, edita da Maggioli in collaborazione con l’ANCI e giunta alla XXXIII edizione, è un’opera che risponde alle numerose difficoltà degli operatori amministrativi e dei professionisti di settore e garantisce, nell’esercizio della funzione amministrativa locale, un’assistenza giuridico-culturale concreta e di elevato valore operativo.

L’Agenda normativa, che vede come fondatore e direttore Fiorenzo Narducci e condirettore Riccardo Narducci, ha il merito di aver mantenuto nei continui e periodici aggiornamenti un approccio strettamente operativo sulle singole tematiche trattate, fornendo una serie di spunti tecnici e culturali che si rivelano di fondamentale importanza.

La Giuda Normativa è un vero e proprio manuale enciclopedico e trasversale, uno dei più completi del settore, infatti è un testo di grande ausilio nella comprensione e predisposizione della funzione amministrativa in senso lato.

Il testo è il prodotto di uno studio costante ed aggiornato delle tematiche di interesse locale e fornisce a tutti gli operatori locali ed amministrativi una pronta ed immediata conoscenza della problematica in questione.

Essa, infatti, mette in luce, nei singoli capitoli e relativi paragrafi, il nodo centrale della normativa e/o dell’istituto giuridico di riferimento, permettendo all’operatore amministrativo di avere una risposta immediata e chiara alle problematiche o domande postesi.

Il merito indiscusso dell’opera consiste nell’aver abbinato sapientemente ad ogni singola voce d’interesse una sintesi giuridico-culturale chiara e specifica, frutto di un laborioso lavoro di scrematura.

La ricerca d’interesse è facile e celere, grazie al supporto dell’indice analitico-alfabetico ed inoltre, la qualità della scrittura testuale permette una lettura veloce, pratica e chiara al professionista che sarà in grado di orientarsi facilmente tra i vari temi e di disporre materialmente gli atti necessari.

L’opera è strutturata in due volumi composti da dieci aree tematiche ed un volume autonomo con l’indice sistematico e quello analitico-alfabetico:

Area I: Gli ordinamenti delle autonomie, un approfondimento sulla struttura dei vari Enti locali, sugli organi di governo e sui relativi amministratori, nonché un riferimento alle società a partecipazione pubblica in base alle recenti normative.
Area II: L’organizzazione e management: dirigenti – personale – strategie e strumenti e strumenti di gestione – procedimenti – comunicazione, la valutazione della performance delle P.A., il ruolo del Dirigente, dei Segretari comunali e provinciali ed il personale amministrativo.
L’Agenda Digitale Italiana e il ruolo delle tecnologie, la comunicazione degli enti locali con i propri cittadini per la partecipazione attiva e la trasparenza dell’azione amministrativa.
Area III: I principi di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione e la tutela dei cittadini, i nuovi mezzi di tutela dell’ente locale, la responsabilità disciplinare e penale dei dipendenti pubblici, la giustizia amministrativa ed il ruolo della Corte dei Conti;
Area IV: L’ordinamento finanziario, tributario e contabile, il nuovo sistema contabile, il pareggio di bilancio e l’autonomia impositiva degli enti locali. Le tipologie di bilancio, il patrimonio locale ed i finanziamenti europei.
Area V: Le funzioni di amministrazione generale, il nuovo Codice degli appalti, il servizio demografico, il sistema elettorale, la protezione civile e la sicurezza urbana.
Area VI: I servizi pubblici locali, le farmacie comunali, i servizi scolastici, cimiteriali, energetici e di trasporto.
Area VII: I servizi sociali – sanitari – culturali – sportivi – e.r.p., gli Enti Locali ed il Terzo settore, la gestione dei flussi migratori, il SSN, l’edilizia scolastica e residenziale pubblica, le attività e gli impianti per lo spettacolo e lo sport.
Area VIII: La ripresa e lo sviluppo delle attività economiche, l’Industria 4.0, il SUAP, il commercio all’ingrosso e al dettaglio, la disciplina degli esercizi pubblici e la rilevanza del settore turistico.
Area IX: Il governo del territorio e la tutela dell’ambiente, l’urbanistica e la pianificazione territoriale, l’edilizia privata, la tutela e valorizzazione del paesaggio e dell’ambiente, VIA, VAS e AIA-IPPC, la tutela delle acque, la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti, la tutela dall’inquinamento atmosferico, acustico e da sorgenti elettromagnetiche
Area X: Gli interventi sul territorio, la realizzazione dei lavori pubblici, le espropriazioni per pubblica utilità, la viabilità e le Città Sostenibili.

La Giuda Normativa 2019 costituisce, dunque, uno strumento utile ed indispensabile in ogni contesto locale della Pubblica Amministrazione; la stessa risulta essere un testo di riferimento per tutti gli operatori coinvolti (amministratori, dirigenti, funzionari e dipendenti degli Enti locali, professionisti ed operatori esterni) poiché garantisce uno studio minuzioso e completo del panorama normativo di riferimento e delle tecniche di compilazione dei provvedimenti amministrativi.
Inoltre non mancano i riferimenti alle utili e recenti pronunce giurisprudenziali.

Non vi è dubbio che la Guida Normativa, si confermi ancora una volta il manuale di matrice enciclopedica che deve essere in possesso di ogni professionista di settore, ma soprattutto deve trovarsi sulla scrivania di ogni operatore amministrativo o dipendente pubblico degli Enti locali.

Completa il tutto l’accesso, subordinato all’acquisto della Guida Normativa 2019, al portale www.guidaentilocali.it ed ai suoi servizi esclusivi, fondamentali per un costante aggiornamento.

Recensione a cura dell’Avv. Angela Gugliotta.

L'articolo Guida Normativa per l’Amministrazione Locale 2019 – Maggioli proviene da Giurdanella.it.

Tar Lombardia – Brescia, sez. I, 21 marzo 2019, n. 266

Un piccolo comune della Lombardia bandiva una procedura negoziata per l’affidamento di una concessione, che veniva contestata per mancato utilizzo di una centrale di committenza o di un’aggregazione ex art. 37 comma 3 del Dlgs. 50/2016, sul presupposto che, in relazione al valore della gara, il Comune dovrebbe essere considerato una stazione appaltante priva dei requisiti di qualificazione di cui all’art. 38 del Dlgs. 50/2016.

Secondo la pronuncia del Tar Brescia, che colpisce l’intero sistema degli obblighi di centralizzazione degli acquisti per i piccoli enti locali, le norme del codice come quelle sull’utilizzo di centrali di committenza o di un’aggregazione non sono di fatto vincolanti per i piccoli comuni, perché mancano le norme attuative del codice che permettono di sanzionarne la violazione.

Gli obblighi di centralizzazione degli acquisti per i comuni non capoluogo di provincia

All’art. 37, comma 4, del Codice Appalti si prevede che  “Se la stazione appaltante è un comune non capoluogo di provincia (…) procede secondo una delle seguenti modalità:

a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;
b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento;
c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane ovvero gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56″

Tuttavia si legge nella sentenza che la violazione del principio di aggregazione e centralizzazione delle committenze, anche nei casi previsti dall’art. 37 comma 4 del Dlgs. 50/2016, non è sanzionabile con l’annullamento dell’intera procedura di gara in mancanza di parametri precostituiti che consentano di misurare la sproporzione tra la complessità della procedura e le competenze tecniche della stazione appaltante.

Questi parametri potranno essere forniti solo dal decreto che individuerà i requisiti tecnico-organizzativi di cui all’art. 38 comma 2 del Dlgs. 50/2016 per l’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate.

I requisiti per la qualificazione delle stazioni appaltanti

L’art. 38 comma 2 del Codice Appalti prevede che, teoricamente entro 90 giorni dall’approvazione del Codice, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono definiti i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione.

Secondo il Tar Brescia finché non sarà approvata la disciplina attuativa di tale norma non vi sono i presupposti per formulare un giudizio di inadeguatezza della stazione appaltante. Di conseguenza, nel periodo transitorio ogni ente locale, previa iscrizione nell’anagrafe unica dell’ANAC, può bandire e gestire come autonoma stazione appaltante tutte le procedure di gara a cui sia interessato, senza che questo possa mettere a rischio l’aggiudicazione.

L'articolo Nessun obbligo di centralizzazione per i piccoli comuni proviene da Giurdanella.it.

Tar Lazio, sez. I, 8 marzo 2019, n. 3101

Il Tar Lazio, con la sentenza 3101/2019, sembra invertire la tendenza rispetto ai decreti di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose, richiedendo delle condizioni più rigorose.

Pertanto si è annullato il provvedimento di scioglimento di un comune pugliese, in particolare alla luce della presenza della Relazione del Prefetto di formule generiche e assertive, evocative di collegamenti e cointeressenze degli amministratori locali con la criminalità organizzata, non puntualmente correlate a dati fattuali e concreti.

Si ribadisce, inoltre, l’irrilevanza dei casi di cattiva gestione amministrativa, in carenza di prove dei collegamenti mafiosi.

Le condizioni previste dall’art. 143 TUEL per lo scioglimento del Comune

Le condizioni per lo scioglimento del Consiglio Comunale sono previste all’art. 143 TUEL, comma 1, per cui “…i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

I giudici del Tar Lazio ricordano come tale provvedimento si connoti quale misura di carattere “straordinario” per fronteggiare un’emergenza “straordinaria”.

Nel relativo procedimento sono giustificati ampi margini nella potestà di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale.

Il carattere eccezionale del provvedimento di scioglimento del Comune

Se è vero che gli elementi concreti, univoci e rilevanti che legittimano il ricorso al rimedio ex art. 143 cit. non devono necessariamente ridondare in attività di rilievo penale, è pur vero che essi devono dimostrare, rimarca il TAR Lazio, quella consistenza e unidirezionalità necessarie a permettere una fondata percezione della loro forte e decisa valenza rivelatrice dei collegamenti esistenti tra gli amministratori locali e la criminalità organizzata e dei conseguenti condizionamenti sull’attività amministrativa.

In altre parole, anche se il provvedimento non ha natura sanzionatoria ma preventiva,  in ogni caso tale funzione “preventiva” non può limitarsi a legittimare una mera e generica operazione deduttiva e astratta, scollegata dai ricordati elementi concreti, univoci e rilevanti idonei a evidenziare una forma diretta o indiretta di condizionamento da parte della malavita organizzata.

Da questo punto di vista la sentenza si richiama ai precedenti del medesimo Tar Lazio, il quale ha rimarcato la natura dello scioglimento quale rimedio di “extrema ratio” volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettività nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalità organizzata o dal condizionamento comunque subito dai primi, non fronteggiabile con altri apparati preventivi o sanzionatori dell’ordinamento.

Ne consegue che lo stesso obiettivo di ripristino delle condizioni di legalità che il legislatore assegna alla misura in presenza delle condizioni eccezionali tratteggiate dall’art. 143 TUEL, richiede che l’intervento sia posto in essere solo laddove l’influenza della criminalità organizzata sugli organi elettivi dell’amministrazione locale sia fondatamente e univocamente percepibile, risolvendosi altrimenti l’applicazione della norma in un’inammissibile ingerenza dello Stato nei governi locali.

L’irrilevanza degli episodi di mala gestione amministrativa

Secondo la sentenza, le diverse vicende menzionate dalla Relazione del Prefetto, come la l’affidamento, in violazione delle normativa di settore, dei lavori di efficientamento energetico,  sono riconducibili a episodi di “mala gestione” amministrativa, non univocamente ascrivibili, sia nel momento genetico che nelle finalità, ai profili di connivenza con le cosche sociali o condizionamento mafioso.

I descritti episodi di irregolarità amministrativa risultano non inseriti in un quadro che consenta di collocarle, in modo univoco, come effetti di una situazione di connivenza o di condizionamento, che ad esse teleologicamente orienta l’attività amministrativa.

Tale collocamento è indispensabile a fini di distinguere i casi di vero e proprio collegamento e condizionamento da quelli, di attività amministrativa fortemente contrassegnata da illegittimità e/o illiceità.

E infatti la sentenza richiama il principio giurisprudenziale in base al quale le misure previste dall’art. 143 non costituiscono strumento generale a garanzia del corretto funzionamento dell’ente, ma uno strumento specifico per fronteggiare i malfunzionamenti dell’Amministrazione in conseguenza e in dipendenza di rapporti con la criminalità organizzata.

L'articolo Scioglimento per infiltrazione della criminalità organizzata, solo in via eccezionale proviene da Giurdanella.it.

TAR Lombardia — Brescia, Sez. II, 28 gennaio 2019, n. 85

I titolari di un locale notturno bergamasco hanno fatto ricorso al Tar Lombardia nei confronti di una limitazione degli orari di esercizio dell’impresa da parte del Comune, che in sostanza ne impedirebbero l’attività, prescrivendone un orario di apertura massimo tra le 6 e le 00.30 del giorno successivo.

I principi generali di liberalizzazione obbligatori per i Comuni

L’art. 3, comma I, del DL n. 138/2011 (convertito con modificazioni in L. n. 148/2011) impone ai Comuni di conformare il proprio ordinamento al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge nei soli casi di:

a) vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali;

b) contrasto con i principi fondamentali della Costituzione;

c) danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale;

d) disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale;

e) disposizioni relative alle attività di raccolta di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica.

Le possibili limitazioni di orario: la necessità di ragioni concrete e il rispetto del principio di proporzionalità

Per quanto riguarda le limitazioni di orario, la normativa consentirebbe l’apertura libera, salvo il potere attribuito al Sindaco di limitare l’orario, ma soltanto “con riferimento a singoli esercizi, intere vie, zone o quartieri, sulla base della documentazione istruttoria sia di carattere urbanistico (volta a identificare le zone della città potenzialmente esposte a problemi di convivenza tra attività commerciali e funzioni residenziali, in relazione alla presenza di locali, alla densità abitativa e alla morfologia dei luoghi) che di ordine pubblico e sicurezza urbana (segnalazioni, esposti, sanzioni comminate, ecc.) agli atti dell’Amministrazione”.

Ciò al fine di consentire la convivenza tra le diverse destinazioni, per finalità di tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio artistico e culturale, della sicurezza e dell’ordine pubblico e, pertanto, pienamente coerenti con la legislazione in materia di liberalizzazione delle attività economiche.

Nel caso di specie il Tar ha ritenuto che doveva ritenersi del tutto assente il presupposto legittimante, rappresentato dall’accertamento del fatto che la musica o la presenza di persone all’esterno del locali fossero percepibili, oltre il livello di normale tollerabilità e quindi potessero recare danno al riposo e al diritto alla quiete pubblica nelle zone residenziali limitrofe.

Ne discende che il provvedimento del Comune di Bergamo è stato ritenuto privo di adeguata motivazione e del supporto necessario perché ai sensi delle vigente normativa e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea la rilevante limitazione all’esercizio dell’attività imprenditoriale possa trovare legittimo riconoscimento.

Tale provvedimento, secondo il TAR, sarebbe in contrasto rispetto:

– alla disposizione (art. 3 del d.l. 138/2011) che ha abrogato ogni indebita restrizione dell’esercizio dell’attività economiche, se non giustificata dalla protezione della salute umana, di cui non è, nella fattispecie, in alcun modo dimostrata la messa in pericolo;

– al principio generale secondo cui anche la limitazione dell’orario di apertura deve fondarsi su specifiche esigenze di tutela della salute e/o dell’ordine pubblico;

– al principio di proporzionalità della limitazione di derivazione comunitaria;

Se del caso, conclude la sentenza, il Comune avrebbe potuto, al più, imporre l’adozione di misure idonee a evitare che la musica sia percepita all’esterno, ma non incidere sull’orario di apertura.

L'articolo Le limitazioni di orario alle attività commerciali proviene da Giurdanella.it.

Corte Costituzionale, sentenza n. 33 del 4 marzo 2019

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 33/2019, si pronuncia sull’art. o all’art. 14, comma 28 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78. Secondo la Corte, l’obbligo imposto ai Comuni di svolgere in associazione una serie di funzioni, senza possibilità di deroga, sconta un’eccessiva rigidità perché dovrebbe essere applicato anche in tutti quei casi in cui tale obbligo non realizza risparmi.

La normativa statale in discussione è contraria

La normativa statale, in sintesi, stabilisce le funzioni fondamentali dei Comuni e prevede l’obbligo per i più piccoli di tali enti (quelli con popolazione fino a 5.000 abitanti o a 3.000, se montani) di esercitare le predette funzioni in forma associata; la normativa regionale, in attuazione di una delle impugnate disposizioni statali, individua la dimensione territoriale ottimale e omogenea funzionale all’esercizio associato, nonché le scadenze temporali per l’avvio di tale modalità di gestione.

Per i Comuni di minori dimensioni tutte le funzioni fondamentali, salvo limitate eccezioni, devono essere svolte in forma associata, con conseguente obbligo di aggregazione della relativa organizzazione burocratica

La legge lascia all’autonomia degli enti locali interessati l’alternativa tra due istituti (convenzione e unione), i cui caratteri costitutivi e funzionali consentono agli enti stessi di modulare il rispetto della norma con valutazioni proprie dell’indirizzo politico : infatti, questi possono optare tra la modalità convenzionale e quella dell’unione, comportante una più stretta integrazione quale conseguenza del conferimento delle funzioni e delle connesse risorse finanziarie.

I principi di proporzionalità e ragionevolezza ostano ad un obbligo rigido di gestione associata per i piccoli comuni

La Corte Costituzionale richiama la  precedente giurisprudenza costituzionale, secondo la quale gli interventi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica che incidono sull’autonomia degli enti territoriali devono svolgersi secondo i canoni di proporzionalità e ragionevolezza dell’intervento normativo rispetto all’obiettivo prefissato

La previsione generalizzata dell’obbligo di gestione associata per tutte le funzioni fondamentali (ad esclusione della lett. l del comma 27) sconta, infatti, in ogni caso un’eccessiva rigidità, al punto che non consente di considerare tutte quelle situazioni in cui, a motivo della collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, la convenzione o l’unione di Comuni non sono idonee a realizzare, mantenendo un adeguato livello di servizi alla popolazione, quei risparmi di spesa che la norma richiama come finalità dell’intera disciplina.

I casi in cui l’obbligo è irrazionale, perché non realizzerebbe risparmi

La Consulta individua tre casi, in via esemplificativa, dove non è possibile realizzare un risparmio di risorse:

a) non esistono Comuni confinanti parimenti obbligati;

b) esiste solo un Comune confinante obbligato, ma il raggiungimento del limite demografico minimo comporta il coinvolgimento di altri Comuni non in situazione di prossimità;

c) la collocazione geografica dei confini dei Comuni (per esempio in quanto montani e caratterizzati da particolari fattori antropici, dispersione territoriale e isolamento) non consente di raggiungere gli obiettivi normativi.

Si tratta di situazioni dalla più varia complessità che però – secondo la sentenza – meritano attenzione perché il sacrificio imposto all’autonomia comunale non realizza quei risparmi di spesa cui è finalizzata la normativa stessa.

Pertanto la sentenza conclude nel senso che la disposizione che impone ai Comuni con meno di 5.000 abitanti di gestire in forma associata le loro funzioni fondamentali (trasporto pubblico, polizia municipale, ecc.) è incostituzionale là dove non consente ai Comuni di dimostrare che, in quella forma, non sono realizzabili economie di scala e/o miglioramenti nell’erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento.

In ogni caso la Consulta ha rinviato al legislatore i provvedimenti volti a disciplinare, nel modo più sollecito e opportuno, gli aspetti che richiedono apposita regolamentazione, e in particolare i meccanismi di interlocuzione tra enti locali ed enti statali volti ad autorizzare tali “gestioni in deroga” da parte dei piccoli comuni.

L'articolo Gestione associata delle funzioni essenziali, l’obbligo per i piccoli Comuni è incostituzionale proviene da Giurdanella.it.

Il Tar Catania si pronuncia sulla legittimità di un Ordinanza del Sindaco di un comune siciliano, che disponeva “norme applicative a tutela della salute, delle prescrizioni urbanistiche e della sicurezza pubblica e in materia di locazione e/o cessione a qualunque titolo di immobili ad uso abitativo per accoglienza migranti, rifugiati e richiedenti asilo”.

Con tale provvedimento il Sindaco – in ragione sia dell’assenza di strutture all’uopo idonee, sia della necessità di prevenire criticità connesse al possibile turbamento dell’equilibrio sociale raggiunto dalla comunità locale – ha sancito delle disposizioni con finalità di escludere, o comunque rendere più difficile il collocamento sul territorio di migranti, rifugiati e richiedenti asilo.

La competenza esclusiva statale in materia di immigrazione e regolazione del fenomeno migratorio

I giudici amministrativi siciliani hanno notato che la ragione del provvedimento non è tanto quella igienico-sanitaria, quanto, soprattutto e principalmente, quella della gestione dei migranti, rientrante nella sfera di competenza dello Stato e, più precisamente, del Ministero dell’Interno, e non in quella dei Comuni (o dei Sindaci).

A tale proposito l’art. 117, comma 2, Cost., attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la competenza a disciplinare il diritto di asilo e la condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea (lett. a) nonché tutti i vari aspetti connessi all’immigrazione (lett. b).

Tale competenza veniva esercitata emanando il d.lgs. n. 142 del 2015, in attuazione delle Direttive 2013/32/UE e 2013/33/UE, così demandando al Ministero dell’Interno ed ai Prefetti la competenza e l’esercizio di importanti funzioni in materia.

Non può, per tali ragioni, il Sindaco, nella sua qualità di Autorità Locale, intervenire con propri atti per regolamentare il fenomeno migratorio, sebbene nell’ambito del proprio territorio comunale.

In allegato la sentenza integrale  Tar Sicilia – Catania, Sez. IV, 6 agosto 2018, n. 1671

L'articolo Nessun potere del Sindaco di un Comune sull’immigrazione proviene da Giurdanella.it.

“Come fai sbagli” non è solo l’ultima serie televisiva di successo, purtroppo è il destino degli enti locali siciliani chiamati a nominare il proprio organo di revisione contabile.

Se un Comune con popolazione compresa tra i 5.000 ed i 15.000 abitanti nomina un collegio di revisione, sbaglia perché il Tar (sentenza n. 134/2016) ed il Cga (sentenza n.402/13) hanno deciso che anche in Sicilia si applica la normativa nazionale e, quindi, il collegio può essere nominato solo nei Comuni che hanno più di 15.000 abitanti.

Se lo stesso Comune nomina il revisore unico, sbaglia perché la sezione controllo della Corte dei conti ha sancito che in Sicilia non si applica la normativa nazionale e, quindi, gli enti locali siciliani con popolazione superiore a 5.000 abitanti devono nominare il collegio di revisione (parere n. 2 del 4 marzo 2008 e deliberazione n. 264/2015/PAR).

Se l’organo di revisione del Comune è scaduto prima del 18 marzo 2016 (data di entrata in vigore della L.r. n. 3/2016) e viene convocato il Consiglio comunale per eleggere il nuovo collegio (o revisore unico), allora si commette un errore, perché il primo comma dell’art. 10 della L.r. n. 3 del 17 marzo 2016, sancisce che i revisori dei conti degli enti locali sono scelti mediante estrazione a sorte tra i professionisti iscritti nel registro dei revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, che abbiano presentato apposita domanda a seguito di un bando emanato dall’ente locale.

Qualora si voglia procedere con l’estrazione a sorte, si pecca perché il secondo comma dello stesso art. 10 sancisce che solo per gli organi di revisione contabile che scadono successivamente al 18 marzo 2016, gli enti locali devono provvedere ad emanare un avviso da pubblicare presso l’albo pretorio e sulla GURS per un periodo non inferire a trenta giorni durante il quale i soggetti in possesso dei requisiti richiesti possono manifestare la propria disponibilità a ricoprire l’incarico di revisore.

La scelta potrebbe essere quella di procedere ad un sorteggio tra coloro che hanno già manifestato la propria disponibilità a coprire l’incarico. Sbagliato. Rispetto a questa soluzione non c’è alcuna copertura legislativa e coloro che hanno presentato la propria candidatura l’hanno fatto nella convinzione di avere i requisiti della normativa previgente e di riscuotere un certo consenso all’interno dell’assemblea. Al contrario, chi non ha presentato la propria candidatura pensava di non avere quella chance che invece il sorteggio gli offre. Anche sui requisiti ci sarebbe, poi, da ridire. I titoli richiesti dalla richiamata normativa nazionale non sono gli stessi della disciplina previgente. Il bando, poi, non era nemmeno previsto come obbligatorio, mentre adesso lo è. Inoltre l’avviso deve essere pubblicato obbligatoriamente non solo sul sito del Comune ma anche sulla Gazzetta Ufficiale. Prima, il Consiglio comunale poteva votare l’organo di revisione a prescindere dall’avviso e dalla presentazione delle candidature.

Ammesso che sia legittimo procedere al sorteggio, posso farlo nella seduta del Consiglio comunale già convocato per l’elezione? No, sarebbe una svista. Il comma 3 dell’art. 10 prevede che la seduta del Consiglio comunale debba essere “appositamente convocata”.

Se l’organo di revisione scade dopo il 18 marzo 2016 non vi è dubbio che debba procedersi con il sorteggio. Qualora un Comune abbia già emanato un avviso pubblico può sfruttare le candidature presentate? No, commetterebbe un errore. Quel bando aveva presupposti differenti e chiedeva requisiti diversi. Occorre emanare un nuovo avviso.

In questo nuovo bando posso ritenere ammissibili le domande presentate sia dai professionisti iscritti nel registro dei revisori dei conti sia da quelli iscritti all’ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili? Forse si e forse no. Il legislatore regionale sicuramente non ha voluto escludere questi ultimi, ma ha commesso una dimenticanza. Nel primo comma dell’art. 10 si parla solo dei professionisti iscritti nel registro dei revisori legali.

Se ho emanato un avviso, pubblicato all’albo pretorio e nella Gazzetta Ufficiale della regione siciliana, per un periodo non inferiore a trenta giorni, durante il quale i soggetti in possesso dei requisiti richiesti, provenienti da tutta Italia, hanno manifestato la disponibilità a ricoprire l’incarico, posso procedere con il sorteggio? Forse, perché la normativa nazionale richiamata prevede un vincolo di territorialità per la partecipazione alla procedura di nomina.

Il comma 1 dell’art. 10 esordisce dicendo che la norma regionale è in applicazione dell’art.16, comma 25, del decreto legge 13 agosto 2011, n.138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n.148”, che prevede, appunto, l’estrazione a sorte tra i soggetti iscritti, “a livello regionale”, restando, pertanto, esclusi dal sorteggio i soggetti iscritti in sezioni di regioni diverse da quella in cui si trova l’ente locale cui si riferisce la costituzione o il rinnovo dell’organo di revisione.

Il rinvio alla normativa nazionale e all’elenco regionale, previsto dalla disciplina che s’intende applicare, impone il rispetto del principio di “regionalità” anche nelle procedure di costituzione degli organi di revisione negli enti locali siciliani.

Ammettere al sorteggio anche professionisti che provengono da regioni oltre lo Stretto, violerebbe il principio di “reciprocità”. I professionisti siciliani non potrebbero concorrere con i colleghi delle altre regioni, ma subirebbero sull’Isola la loro concorrenza.

Allora il Comune può procedere al sorteggio solo tra coloro che hanno la residenza in Sicilia? No, sbagliato. La L.r. n. 10/2016 non fa alcun riferimento alla residenza dei candidati e nemmeno all’elenco regionale.

Gli stessi dubbi valgono anche per gli Enti di area vasta (Città metropolitane e Liberi consorzi), che con l’art. 22 della legge regionale 4 agosto 2015, n. 15, hanno, per primi, visto applicare la procedura del sorteggio. La disciplina per gli Enti di area vasta dovrebbe essere assorbita da quella della successiva L.r. n. 3/2016 che regolamenta le modalità di scelta degli organi di revisione per tutti gli Enti locali siciliani, anche se poi fa riferimento ai soli “consigli comunali”.

Comunque decida di procedere, l’Ente locale sbaglia.

E’ allora impellente che il legislatore regionale torni sulle proprie decisioni ed emani una nuova disciplina in materia di revisori dei conti. Nelle more di un nuovo intervento legislativo, dovrebbe essere l’Assessorato regionale delle Autonomie Locali ad emanare, con urgenza, una circolare per risolvere i punti controversi.

Sicuramente andrebbe chiarito che i revisori dei conti scaduti prima dell’entrata in vigore della L.r. n. 10/2016 vengono rinnovati con la disciplina preesistente, che dell’organo di revisione possono fare parte sia professionisti iscritti nel registro dei revisori legali che quelli iscritti all’ordine dei commercialisti, che anche in Sicilia vale il vincolo di regionalità (sia per i sorteggi effettuati che per quelli da effettuare), che gli avvisi per i revisori scaduti dopo l’entrata in vigore della legge dovranno essere emanati (o ri-emanati) in conformità alle nuove disposizioni.

L'articolo Designazione organo di revisione contabile degli enti locali siciliani: quale procedura? proviene da Giurdanella.it.

La Conferenza Stato-Città ed autonomie Locali ha, inoltre, espresso parere favorevole al differimento del termine di approvazione del bilancio di previsione dal 31 dicembre 2015 al 31 marzo 2016.

Si ricorda che l’art. 151, comma 1, del D. Lgs n. 267/2000 (TUEL) prevede che gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione e che  a tal fine presentino il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e deliberino il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale.

I suddetti termini possono essere differiti con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato – città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze.

L’articolo 170 del TUEL dispone inoltre che entro il 31 luglio  la Giunta presenti al Consiglio il DUP e che entro il 15 novembre di ciascuno anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione, la Giunta presenti al Consiglio la nota di aggiornamento del DUP.

Come da parere della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali del 18 giugno 2015, il termine del 31 luglio per la presentazione del DUP era già stato differito al 31 ottobre dal Decreto del Ministro dell’Interno, d’intesa con il Ministro dell’Economia e Finanze,  del 3 luglio 2015.

L'articolo Enti Locali: differito al 31 dicembre il termine per la presentazione del DUP proviene da Giurdanella.it.