L’INPS, nella sua nota, aveva motivato il diniego d’accesso sulla base di  una presunta infondatezza della motivazione dell’istanza stessa.

Tuttavia come affermato dalla giurisprudenza condivisa dal Collegio, “a sussistenza dell’interesse del contribuente alla ostensione degli atti propedeutici a procedure di riscossione non può mai essere valutata sotto il profilo della meritevolezza soggettiva da parte dell’ente, obbligato ex lege alla custodia ed all’esibizione della documentazione richiesta, senza che allo stesso residui alcun margine di scelta (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 3595/2016 e 6676/2014)”.

Pertanto, il TAR ha dichiarato illegittimo il diniego operato dall’INPS.

Per quanto riguarda il diniego operato da Equitalia, il TAR ha rilevato che “il diritto di accesso ha ad oggetto, alla stregua della disciplina di settore, il documento nella sua precisa identità, contenutistica e formale, ed ammettere un’equipollenza solo contenutistica varrebbe ad impedire alla parte interessata la facoltà di far valere, a fini di difesa, tutti quei vizi di confezionamento dell’atto (sottoscrizione, indicazione del responsabile del procedimento, sufficienza di motivazione etc.) che solo l’esame del documento in sé può consentire di svolgere compiutamente”.

In conclusione, il fatto che l’unico originale sia quello a suo tempo trasmesso non costituisce ragione sufficiente per rifiutare il rilascio di una copia conforme al documento che rimane in possesso di Equitalia o di un duplicato.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 15/07/2017

N. 00262/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 95 del 2017, proposto dalla Ecoinox Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giacomo Saviano, domiciliato ex art. 25 cpa presso la Segreteria del Tar in Parma, Piazzale Santafiora, 7;

contro

Equitalia Servizi di Riscossione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Frabetti, domiciliata ex art. 25 cpa presso la Segreteria del Tar in Parma, Piazzale Santafiora, 7;
Inps, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Oreste Manzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Parma, Avvocatura Inps viale Basetti 10;

per l’annullamento

dei provvedimenti di rigetto con cui Equitalia S.R. spa e l’Inps – Direzione Provinciale di Parma hanno illegittimamente rifiutato l’accesso agli atti e ai documenti amministrativi detenuti dagli stessi e, in particolare:

copia conforme all’originale di tutte le cartelle di pagamento e gli avvisi di addebito relativi al proprio ruolo così come notificati;

copia conforme del ruolo nominativo integrale completo;

relate di notifica delle suddette cartelle;

per l’accertamento e la declaratoria

del diritto di accesso e l’emanazione dell’ordine di esibizione dei documenti ex art. 116 comma 4 c.p.a.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Equitalia Servizi di Riscossione e di Inps;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2017 il cons. Anna Maria Verlengia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, spedito per la notifica il 22 aprile 2017 e depositato il successivo 26 aprile, la società Ecoinox impugna le note con le quali Equitalia e INPS hanno negato l’accesso alle copie degli atti richiesti.

Avverso il diniego di accesso la società ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge 241/90 e dell’art. 2 del dpr 184/2006, nonché dell’art. 24 Cost., in quanto il gravato rifiuto le impedirebbe di tutelare i propri diritti in tutte le forme consentite dall’ordinamento.

Con un secondo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 25 della legge 241/90, l’eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità delle motivazioni, in quanto essa non ha avuto accesso né ai ruoli nominativi, né agli originali delle cartelle di pagamento né dal cassetto previdenziale Inps è possibile accedere ai documenti richiesti. La circostanza che i ruoli vengono formati esclusivamente in via telematica non comporta l’impossibilità per la società di Riscossione di rendere accessibili gli stessi in quanto allo stato esistenti. La ricorrente insiste, poi, sulla legittimità della richiesta presentata atteso che l’obbligo di ostensione delle cartelle è stata reiteratamente affermata dalla giurisprudenza, che ha escluso l’equipollenza di documenti che l’amministrazione giudica equipollenti come ha escluso la sussistenza di impedimenti all’accesso, non rilevandosi esigenze di segretezza.

Il 12 maggio 2017 si è costituita l’INPS con una memoria nella quale resiste nel merito, contestando la sussistenza di un interesse attuale della ricorrente non risultando esecuzioni in corso.

Il 29 maggio 2017 si è costituita Equitalia Servizi di Riscossione con una memoria con la quale eccepisce la nullità della procura alle liti rilasciata dalla ricorrente, in quanto priva del nome e cognome del sottoscrittore della procura e della sua esatta qualificazione, e resiste nel merito.

Con memoria del 22 giugno 2017 la ricorrente replica alle controdeduzioni avversarie affermando che:

– “Il cassetto previdenziale” a cui si riferisce l’INPS nella propria nota fornisce soltanto un mero elenco di documenti (avvisi di addebito) senza però consentire all’utente di poterli scaricare e verificarne il contenuto;

– la procura alle liti riporta in modo chiaro ed inequivoco tutti gli elementi necessari per la sua validità (il nome del legale rappresentante e la sua qualità di amministratore unico, nonché il timbro).

Con memoria depositata il 4 luglio 2017 l’Inps insiste nell’eccepire l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, allegando che:

– tutti gli avvisi di competenza Inps sono stati notificati via pec e non risulta che vi siano in atto azioni esecutive da parte di Equitalia;

– in data 31.5.2016 ha presentato ad Equitalia domanda di pagamento dilazionato, dimostrando di conoscere bene le proprie inadempienze contributive, ed ha anche intrapreso azione giudiziaria innanzi al Giudice del lavoro di Parma.

Seguono altre memorie di replica.

Nella Camera di Consiglio del 12 luglio 2017, sentiti i difensori presenti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente va esaminata l’eccezione di nullità della procura alle liti, sollevata da Equitalia.

L’eccezione è infondata.

La procura non risulta priva della qualifica del sottoscrittore, essendo riportato nel timbro, in calce alla firma, che si tratta dell’Amministratore Unico della Ecoinox, ovvero, in base a quanto si legge nella visura della CCIAA, della sig.ra Bottarelli Valentina.

Ne consegue l’assenza di incertezza alcuna in ordine al soggetto che ha conferito la suddetta procura.

Del pari infondata è l’eccepita improcedibilità del ricorso per avere la ricorrente presentato domanda di rateizzazione non integrando la stessa acquiescenza ovvero rinuncia alla contestazione degli addebiti (vedi Cass. Civ. Sez. Trib. 3347/2017).

Nel merito il ricorso è fondato, in parte, nei limiti meglio di seguito esposti.

Con riguardo alla nota dell’INPS, ove si legge che il diniego si basa sulla infondatezza della motivazione dell’istanza di accessoper avere la società ricorrente fatto domanda di accesso motivata dalla esigenza di accertare l’esatta corrispondenza tra la cartella di pagamento e gli avvisi di addebito ed il ruolo formatosi ai fini della ricorribilità dinanzi all’A.G. competente, la ragione posta a base del diniego è frutto di una errata applicazione dell’art. 22 della legge 241/90, contenente previsioni che individuano, quale interessato, il soggetto che abbia un interesse diretto concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

Nel caso in esame l’ente previdenziale ha negato l’accesso, sindacando i motivi della ricorrente, benchè fosse evidente che la stessa avesse un interesse diretto, concreto ed attuale a prendere visione dei documenti da cui sono scaturiti i debiti iscritti a ruolo. Non spetta a chi riceve l’accesso valutare l’utilità ai fini difensivi degli atti di cui si chiede l’accesso, fermo restando che nel caso sub judice una qualche utilità appare evidente, trattandosi di accesso a cartelle di pagamento ed avvisi di addebito a carico della società ricorrente (cfr. ex multis CdS IV 4286/2014).

Del pari infondata è l’asserita assenza di procedimenti esecutivi in corso. Ad integrare il requisito dell’attualità dell’interesse è sufficiente quanto riportato nei ruoli depositati in atti (vedi, ad es. estratto di ruolo datato 29/3/2017, ruolo 2015 n° 1076 avviso di addebito 378201500001746668 000).

Come affermato dalla giurisprudenza condivisa dal Collegio, la sussistenza dell’interesse del contribuente alla ostensione degli atti propedeutici a procedure di riscossione non può mai essere valutata sotto il profilo della meritevolezza soggettiva da parte dell’ente, obbligato ex lege alla custodia ed all’esibizione della documentazione richiesta, senza che allo stesso residui alcun margine di scelta (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 3595/2016 e 6676/2014).

Il rifiuto è, pertanto, illegittimo e va annullato.

Con riguardo alla nota di Equitalia ed all’asserito, da parte ricorrente, rifiuto di consentire l’accesso a copie conformi del ruolo nominativo, sulla scorta della inesistenza di ruoli in forma cartacea, sostituiti da estratti di ruolo attestati conformi all’originale, l’accesso non può dirsi negato (cfr. tra le altre Tar Salerno II 955/2017).

Il ricorrente peraltro non specifica quali sarebbero gli elementi non riportati nei suddetti estratti ai quali Equitalia ha consentito l’accesso.

Diverso discorso per le cartelle di pagamento, attesa la non equipollenza delle stesse con gli estratti di ruolo (cfr. da ultimo T.A.R. Campania, VI Sezione, n. 01813 del 13/04/2016).

Considerato che non vi è prova in atti che Equitalia abbia provveduto all’inoltro del duplicato, come, invece, si dichiara nella nota impugnata, la censura è ammissibile ed è altresì fondata.

La cartella esattoriale è prevista dall’art. 25 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 quale documento per la riscossione degli importi contenuti nei ruoli e deve essere predisposta secondo il modello approvato con decreto del Ministero delle Finanze (attualmente, il modello vigente è quello approvato dall’Agenzia delle Entrate con provvedimento del 22 aprile 2008). I documenti prodotti in giudizio sono invece degli elaborati informatici (gli estratti di ruolo) formati dall’Ente impositore contenente, in sintesi, gli elementi della pretesa creditoria. La differenza ontologica tra i due documenti nemmeno può essere superata dalla tendenziale omogeneità contenutistica dei due atti, atteso che, come reiteratamente affermato dalla giurisprudenza, non è permesso all’amministrazione, ed al privato che esercita funzioni pubbliche, di sostituire arbitrariamente il documento richiesto con altro sebbene equipollente (cfr. sentenza Cons. Stato, Sez. IV, n. 2834 del 9.6.2015 e n.2422 del 12.5.2014).

Come di recente rilevato dal giudice amministrativo (vedi Tar Lazio II bis 4890/2017) “(a)nche le pronunce della Corte di Cassazione che escludono l’onere del concessionario di produrre (in giudizio) copia integrale della cartella – citate dalla difesa di Equitalia nella memoria difensiva e nel corso della discussione – risultano, ad un’attenta lettura, riguardare specificamente l’ipotesi, diversa da quella in questione, in cui “la parte destinataria di una cartella di pagamento contesti esclusivamente di averne ricevuto la notificazione e l’agente della riscossione dia prova della regolare esecuzione della stessa”” (cfr. Cass.Pen., Sez.II, 23.06.2015 n. 12888; Cass. Civ., Sez.III, 9.06.2016 n.11794).

Il diritto di accesso ha ad oggetto, alla stregua della disciplina di settore, il documento nella sua precisa identità, contenutistica e formale, ed ammettere un’equipollenza solo contenutistica varrebbe ad impedire alla parte interessata la facoltà di far valere, a fini di difesa, tutti quei vizi di confezionamento dell’atto (sottoscrizione, indicazione del responsabile del procedimento, sufficienza di motivazione etc.) che solo l’esame del documento in sé può consentire di svolgere compiutamente.

La circostanza che l’unico originale sia quello a suo tempo trasmesso non sembra costituire ragione sufficiente per negare il rilascio di una copia conforme al documento che rimane in possesso di Equitalia ovvero di un duplicato (cfr. Tar del Lazio II bis 4890/2017).

Per quanto riguarda le relate di notifica delle cartelle, Equitalia ha depositato una parte delle ricevute della spedizione via posta elettronica certificata, sistema attraverso il quale attesta di avere notificato le cartelle di pagamento.

Mancano, tuttavia, le relate delle Cartelle elencate dalla ricorrente nella memoria di replica (37820150000159911 – 37820150000366329 – 37820150001746668 – 37820160001018221 – 07820150003483757 – 07820150005794609 – 07820150009808161 – 07820160008720953 – 37820170000041906) in relazione alle quali deve accogliersi la doglianza ed estendersi l’ordine di ostensione e copia.

Con riguardo, infine, alla regolarità dell’istanza di accesso, Equitalia evidenzia la mancata sottoscrizione digitale da parte della sig.ra Bottarelli Valentina, Amministratore Unico di Ecoinox.

Il suddetto rilievo appare strumentale, nel caso di specie, avendo già a suo tempo Equitalia chiesto ed ottenuto l’integrazione della documentazione, relativa alla corretta identificazione della appartenenza della sottoscrizione della delega da parte della sig.ra Bottarelli, ovvero il documento di identità, richiesta da ritenersi inutilmente vessatoria ove l’istanza fosse stata irrimediabilmente irrituale come ora afferma Equitalia.

Equitalia, peraltro, in riscontro di detta richiesta, ha concesso l’accesso agli estratti di ruolo.

Per quanto sopra osservato il ricorso va accolto, in parte, nei termini di cui sopra e per l’effetto dichiara l’obbligo delle intimate società di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso di cui trattasi, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente decisione.

La parziale soccombenza giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui sopra e per l’effetto dichiara l’obbligo delle intimate società di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso e specificata in parte motiva, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

IL SEGRETARIO

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Dopo il decreto del fare, l’INPS deve sempre rilasciare il Durc per le gare d’appalto, in presenza di rateazione concessa dall’Agente della Riscossione, fintanto che Equitalia non comunichi ufficialmente l’avvenuta decadenza dal beneficio.

E’ questo il tenore del messaggio inviato dall’INPS lo scorso 20 dicembre, in cui si dà atto che l’Ente previdenziale non può più valutare da sé il perdurare del titolo al pagamento rateale accordato dall’Agente di Riscossione. In definitiva, se il contribuente ha ottenuto il beneficio del pagamento con modalità rateale, l’eventuale irregolarità potrà essere attestata dall’INPS solo dopo formale trasmissione, da parte di Equitalia, dell’avvenuta decadenza del beneficio. Di seguito, il testo integrale del messaggio dell’INPS 21027/2013 (“Rilascio del Durc in presenza di rateazione concessa dall’Agente della Riscossione”).

.   .   .

Inps
Direttore Centrale Entrate

Messaggio n. 21027 del 20 dicembre 2013
Art. 19 del D.P.R. n. 602 del 29 settembre 1973. Rilascio del Durc in presenza di rateazione concessa dall’Agente della Riscossione.

L’art. 19 del D.P.R. n. 602 del 29 settembre 1973, nel disciplinare la dilazione del pagamento presso l’Agente della Riscossione, al comma 3, come da ultimo modificato dall’art. 52, comma 1, lett. a), n. 2), D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. “decreto del fare”), convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, stabilisce che “in caso di mancato pagamento, nel corso del periodo di rateazione, di otto rate, anche non consecutive, il debitore decade automaticamente dal beneficio della rateazione”.

In relazione a ciò, é stato necessario considerare gli effetti che da tale previsione discendono ai fini dell’accertamento della regolarità contributiva in sede di emissione del Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC), avuto riguardo alla formulazione dell’art. 5 del Decreto Ministeriale 24 ottobre 2007 che, al comma 2, lett. a), dispone che la medesima regolarità sussiste “in caso di richiesta di rateizzazione per la quale l’Istituto competente abbia espresso parere favorevole”.

Con il presente messaggio, sulla base del parere espresso dal Ministero del Lavoro… si provvede a chiarire che l’innovazione normativa operata dal citato “decreto del fare”, ancorando la decadenza dalla dilazione al mancato pagamento di otto rate anche non consecutive nell’ambito di un piano di ammortamento la cui durata massima può essere di 72 rate c.d. “piano ordinario” ovvero di 120 rate c.d. “piano straordinario”, peraltro prorogabili di un corrispondente numero di rate, consente di poter affermare che solo allo scadere del termine di moratoria previsto dal comma 3 del citato art. 19 possa ritenersi non più operante la previsione di cui all’art. 5, comma 2, lett. a).

Considerata la complessa articolazione che l’applicazione della moratoria può presentare nel corso dello svolgimento della rateazione, di fatto, la valutazione in ordine al perdurare in capo al contribuente del titolo al pagamento rateale accordato dall’Agente di Riscossione non può avvenire internamente all’Istituto.

Da ciò deriva che, in presenza di esposizioni debitorie per le quali il contribuente abbia richiesto ed ottenuto il beneficio del pagamento con modalità rateale, l’irregolarità potrà essere attestata in sede di verifica ai fini del rilascio del DURC, solo a seguito dell’intervenuta trasmissione, sui sistemi informatici di colloquio con Equitalia, della notizia della decadenza registrata dal competente Agente della Riscossione.

Il direttore centrale
Crudo

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Il condizionale in questi casi è d’obbligo: in primo luogo, perchè nelle more dell’entrata in vigore il riordino in questione non c’è stato, in secondo luogo perchè dopo lo scandalo “Tributi Italia” (società di riscossione accusata di aver riscosso almeno 100 milioni di euro per conto di molti Comuni senza averli riversati nelle casse pubbliche) sarebbe quantomeno opportuna una riforma organica del sistema di riscossione locale e di nuove regole per gli operatori privati, prime fra tutti l’adozione di un codice deontologico e la previsione di più stringenti obblighi per i riversamenti delle somme nelle casse pubbliche.

Per gli oltre 6 mila Comuni per i quali Equitalia effettua al riscossione spontanea o coattiva di tributi e tariffe l’alternativa è duplice e poco agevole: o ricorrere ad un altro soggetto esterno (quale?), oppure riportare il servizio alla gestione interna e diretta da parte del Comune, cercando di barcamenarsi tra i vincoli di spesa e alle assunzioni imposti dalla spending review.

In Emilia Romagna ad esempio è stata conclusa una gara per l’affidamento del servizio di riscossione dei tributi locali del valore di 215 milioni di euro, indetta dall’Anci regionale e dal Comune di Bologna, aggiudicata ad una ATI, cui potranno aderire i singoli Comuni rimasti orfani da Equitalia. Ma si tratta di un caso più unico che raro, il problema per il momento rimane in attesa di soluzione.

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Nel caso di specie il giudice amministrativo ha accolto la richiesta del ricorrente, legata alla preparazione della difesa in altro giudizio penale del contribuente proprio a seguito di una lite tributaria con Equitalia per le cartelle in questione.

Considerato che “il diritto d’accesso è conformato dalla legge per offrire al titolare, più che utilità finali (caratteristica, questa, ormai riconoscibile non solo ai diritti soggettivi, ma anche agli interessi legittimi), poteri autonomi di natura procedimentale volti ad implementare la tutela d’un interesse (o bisogno) giuridicamente rilevante”, il relativo giudizio, devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, “ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto in questione, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità dell’atto amministrativo”.

Ne discende che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa in materia (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 7.8.12, n. 4530), “il soggetto che detiene la documentazione oggetto di istanza di ostensione non deve delibare la fondatezza della pretesa sostanziale per la quale occorrano tali atti o sindacare sulla utilità effettiva di questi”, ma la sua valutazione deve limitarsi alla sussistenza d’un interesse concreto, attuale e differenziato all’accesso ai documenti e, in definitiva, “si sostanzia solo nel giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo bisogno differenziato di conoscenza in capo a chi richiede i documenti”.

A seguire, si rende disponibile il testo integrale della pronuncia in commento.

 Sentenza n. 2660 del 13 marzo 2013, il Tar Lazio

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