La Suprema Corte ha affermato che “il sistema indennitario risulta oggi agganciato al valore venale del bene già previsto quale criterio base di indennizzo sancito dall’art. 37, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001, come modificato dall’art. 2, comma 90, della L. n. 244 del 2007”.

Dalla sentenza si legge inoltre: “In base al criterio dell’edificabilità legale, un’area va ritenuta edificabile solo quando la stessa risulti tale classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici, e, per converso, le possibilità legali di edificazione vanno escluse tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche”.

Clicca qui per il testo della sentenza della Cassazione

L'articolo Espropriazione per pubblica utilità: la Cassazione su determinazione indennità proviene da Giurdanella.it.

I Giudici di Palazzo Spada hanno affermato che “in punto di giuridica possibilità, da parte della Pubblica Amministrazione, di acquisire un terreno attraverso le forme dettate dall’art. 42-bis, nonostante la sussistenza di un giudicato restitutorio sui beni oggetto di provvedimento acquisitivo, va considerato che di recente questo Consiglio di Stato, con pronuncia resa in sede di Adunanza Plenaria (sentenza n. 2 del 9 febbraio 2016), ha avuto modo di ben specificare come “nel caso in cui il giudicato (amministrativo o civile) disponga espressamente, sic et simpliciter, la restituzione del bene, con l’unica precisazione che una tale statuizione restitutoria potrebbe sopravvenire anche nel corso del giudizio di ottemperanza […] è certo che l’Amministrazione non potrà emanare il provvedimento ex art. 42-bis”, e che l’effetto sopra descritto consista sostanzialmente in una “conseguenza fisiologica della naturale portata ripristinatoria e restitutoria del giudicato di annullamento di provvedimenti lesivi di interessi oppositivi d’indole espropriativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 aprile 2005, n. 2; Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8; Ad. plen., 22 dicembre 1982, n. 19)”.

Quanto alla individuazione dei criteri di quantificazione del risarcimento dei danni, il Collegio ha stabilito che il risarcimento del pregiudizio patrimoniale viene forfettariamente liquidato onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 5% annuo del “valore del terreno”, calcolato ai sensi e nelle forme indicate dallo stesso articolo 42-bis, dalla data di occupazione e fino all’effettiva restituzione dei terreni, mentre il pregiudizio non patrimoniale viene stimato, sempre onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 10% dello stesso valore, da corrispondere non su base annua, ma una tantum.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 23/09/2016

N. 03929/2016REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 322 del 2016, proposto dai signori Emilia Codegoni, Enzo Chiarullo, Laura Chiarullo e Lidia Chiarullo (nella qualità di eredi del signor Giuseppe Chiarullo), nonché Oronzo Chiarullo, Addolorata Chiarullo e Rocco Campanile, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Mariano Protto e Marco Sica, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Cicerone n. 44;

contro

Comune di Cassano delle Murge, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Puglia – Bari – Sezione III, n. 1304 del 9 ottobre 2015, resa tra le parti, concernente acquisizione sanante di suoli occupati per opere di urbanizzazione primaria.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Nicola Russo e udito per le parti ricorrenti l’avvocato Corbyons (per delega dell’avvocato Protto);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con deliberazione n. 612 del 13 dicembre 1996 la Giunta comunale di Cassano delle Murge (BA) approvava un progetto volto alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria per viabilità, includendo nel piano particellare contestualmente predisposto alcune porzioni dei terreni di proprietà dei signori Giuseppe Chiarullo (cui sono succeduti i signori Emilia Codegoni, Enzo Chiarullo, Laura Chiarullo e Lidia Chiarullo), Oronzo Chiarullo, Addolorata Chiarullo e Rocco Campanile, odierni appellanti.

1.1. Con successivi decreti di occupazione emessi in data 21 gennaio 1997, l’Amministrazione si immetteva nel possesso dei citati terreni. Nel momento di procedere alla materiale occupazione dei beni, l’Autorità comunale procedeva ad abbattere il muro di cinta, con sovrapposta rete metallica, apposta dai precedenti proprietari per ragioni di sicurezza, e a rimuovere le coltivazioni (orti, uliveti, vigneti e frutteti) preesistenti.

1.2. Al termine del quinquennio di validità dei decreti di occupazione di urgenza, non essendo ancora stato emesso il necessario decreto di esproprio da parte dell’Amministrazione competente – che non aveva d’altra parte nemmeno proceduto a liquidare le somme spettanti ai proprietari a titolo di indennizzo – gli atti della procedura ablatoria venivano impugnati dinanzi il Giudice Amministrativo, che li annullava, all’esito del giudizio, con sentenze di questo Consiglio di Stato nn. 6173, 6175, 6176 e 6177 del 12 dicembre 2008.

1.3. A tali giudizi faceva seguito l’azione proposta per la reintegra nel possesso dei terreni interessati dalla menzionata procedura espropriativa posta in essere dal Comune e poi annullata, il risarcimento dei danni dagli stessi patiti in ragione dell’illegittima condotta del Comune e il calcolo dell’indennità a titolo di occupazione d’urgenza agli stessi dovuti. Il giudizio – dapprima instaurato dinanzi il Tribunale di Acquaviva delle Fonti, che dichiarava la propria carenza di giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo, in merito alla domanda di reintegra, e la propria incompetenza funzionale sulla domanda inerente il calcolo dell’indennità per occupazione d’urgenza in forza dell’attività ablatoria posta in essere dall’Amministrazione, stante la competenza in unico grado della Corte di Appello di Bari – veniva deciso dal T.a.r. per la Puglia (R.G. n. 1427/08) con sentenza n. 23 del 12 gennaio 2011, con cui il Comune di Cassano delle Murge veniva condannato a restituire ai ricorrenti i terreni di proprietà, previa rimozione delle opere eseguite e previo ripristino delle colture e della recinzione ivi esistenti al momento dell’occupazione. Ordinava inoltre di risarcire ai legittimi proprietari i danni patiti, quantificati in complessivi € 1.425,93 annui, per l’illegittimo spoglio dei beni, calcolati a far data dal 24 febbraio 1997 e fino al momento dell’effettiva restituzione.

1.4. Proposto appello avverso la citata sentenza, censurata dagli originari ricorrenti in riferimento al capo inerente l’entità del risarcimento dei danni (rispetto al quale gli stessi erano rimasti parzialmente soccombenti), questa Sezione, investita della causa, rilevava che in corso di lite l’Autorità comunale aveva proceduto all’acquisizione sanante delle aree, ai sensi e nelle forme dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico in materia di Espropri), pronunciando conseguentemente l’improcedibilità dell’appello, con sentenza n. 3455 del 25 giugno 2013, ma nel contempo precisando come il Comune di Cassano delle Murge rimanesse pur sempre vincolato “alla restitutio in integrum di qualsivoglia porzione di suolo in proprietà dei ricorrenti, già oggetto di occupazione e non ricompresa negli atti dell’originaria procedura espropriativa né nella più recente delibera di acquisizione, della quale a oggi perduri l’illegittimo spossessamento”.

1.5. Medio tempore i proprietari avevano proposto vari ricorsi finalizzati alla restituzione delle aree occupate sine titulo, i quali venivano accolti dalla Corte di Appello di Bari con le sentenze n. 1520 (inerente il giudizio proposto dagli eredi del sig. Giuseppe Chiarullo) e n. 1531 (pronunciata all’esito del ricorso possessorio avanzato dal sig. Oronzo Chiarullo) del 28 dicembre 2012, con cui il giudice ordinava all’Autorità comunale di procedere alla immediata reintegra dei privati nel possesso delle superfici illegittimamente occupate senza titolo, ripristinando inoltre a proprie spese e cura lo status quo ante dei terreni (pari a 518 mq in favore di Oronzo Chiarullo e 204 mq in favore di Giuseppe Chiarullo).

Si precisa sin da ora che dalla lettura del piano particellare acquisito nell’ambito della prima procedura ablatoria, congiuntamente con gli atti del procedimento per acquisizione sanante successivamente posta in essere, risultavano sussistenti alcuni terreni, non oggetto di alcun provvedimento espresso, occupati in via di fatto dal Comune.

1.6. Successivamente al passaggio in giudicato delle citate sentenze, il Comune di Cassano delle Murge avviava un nuovo procedimento ex art. 42 bis T.U. Espropri, finalizzato all’acquisizione delle aree precedentemente occupate sine titulo.

1.7. Con memorie ex art. 10 L. n. 241/90, gli odierni appellanti richiedevano l’archiviazione del procedimento, procedendo inoltre a quantificare l’importo loro dovuto ai sensi dei commi 1 e 2 dello stesso art. 42 bis, calcolato in complessivi € 586.055,67.

Con successiva nota prot. n. 0004380/P del 19 marzo 2013, il Comune procedeva alla quantificazione delle somme a proprio avviso complessivamente dovute ai proprietari delle aree, che calcolava in € 14.067,00, mentre con deliberazione n. 42 dell’8 aprile 2013 la Giunta comunale proponeva al Consiglio l’adozione degli atti finalizzati all’acquisizione sanante e la corresponsione delle somme dovute a titolo di indennizzo.

Seguivano la delibera consiliare n. 13 del 30 aprile 2013 – recante l’acquisizione al demanio pubblico dell’Ente, ai sensi degli artt. 42 bis, D.P.R. n. 327/01 e 824 c.c., “dei suoli occupati sin dal 24.02.1997 per opere di urbanizzazione primaria a servizio e collegamento della zona cd. 167” identificati nel medesimo provvedimento – e il decreto dirigenziale comunale n. 01/2013, prot. n. 8285 del 4 giugno 2013 – recante l’acquisizione sanante delle aree, occupate nel 1997 ed utilizzate per l’esecuzione dei lavori già descritti nella delibera n. 13/2013 -.

1.8. Tutti i su menzionati provvedimenti venivano impugnati dinanzi al T.a.r. per la Puglia (R.G. n. 528/13) dagli odierni appellanti con ricorso principale e motivi aggiunti.

2. Con sentenza n. 1304 del 9 ottobre 2015 – oggetto del presente giudizio – il giudice di prime cure:

a) ha dichiarato improcedibile l’azione proposta per ottenere una pronuncia che dichiari l’obbligo di provvedere in ordine al procedimento ex art. 42 bis cit. essendo nelle more intervenuto il provvedimento conclusivo che ha disposto l’acquisizione dei suoli impugnato con motivi aggiunti (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);

b) ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento di atti infraprocedimentali;

c) ha respinto la domanda di risarcimento del danno da ritardo per carenza della prova delle relative voci di danno;

d) ha respinto le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso di primo grado e dei connessi motivi aggiunti (tali capi non sono stato impugnati e sono coperti dalla forza del giudicato interno);

e) ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della domanda di liquidazione dell’indennizzo (anche tale capo non è stato impugnato);

f) ha respinto tutti i motivi impugnatori;

g) ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle domande concernenti l’indennizzo da corrispondere ex art. 42-bis cit. (capo non impugnato), che ha però respinto nel merito;

h) ha compensato le spese di lite.

2. Con atto di appello notificato in data 11 gennaio e depositato in data 18 gennaio 2016, gli odierni appellanti domandano l’integrale riforma della citata sentenza n. 1304/2015, di cui affermano la totale illegittimità ed erroneità sulla base di dodici motivi di gravame.

3. Il Comune di Cassano delle Murge, pur correttamente raggiunto dalla notifica dell’atto di impugnazione, non si è costituito nel presente giudizio di appello.

4. All’udienza pubblica del 26 maggio 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Con l’appello in esame viene impugnata la pronuncia n. 1304/2015 del T.A.R. Puglia, con cui è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso proposto dagli odierni appellanti avverso gli atti prodromici alla pronuncia del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei terreni di cui era stata ordinata la restituzione da parte del Comune di Cassano delle Murge con sentenze della Corte d’Appello di Bari nn. 1520 e 1531 del 28 dicembre 2012, nonché avverso (doglianza proposta con atto di motivi aggiunti) lo stesso provvedimento di acquisizione sanante.

5.1. Più nello specifico, con il gravame gli appellanti lamentano l’erroneità della citata sentenza, sostanzialmente affermando l’impossibilità giuridica per l’Amministrazione, in forza dei giudicati di cui si è detto, nonché dell’insussistenza dei presupposti di legge per la legittima emissione del relativo provvedimento, di procedere all’acquisizione sanante delle aree abusivamente occupate e di proprietà degli appellanti stessi.

5.2. L’oggetto del presente giudizio, di conseguenza, verte in sostanza sulla legittimità o meno del provvedimento di acquisizione, posto in essere dal Comune di Cassano delle Murge nonostante la sussistenza di precedenti giudicati che ordinavano all’Amministrazione la restituzione dei terreni occupati sine titulo.

6. In ordine logico devono essere esaminati e respinti i mezzi di gravame che contestano la declaratoria di improcedibilità dei motivi articolati in primo grado avverso atti infraprocedimentali.

6.1. Le censure sono infondate.

6.2. Sul punto è sufficiente rilevare, alla stregua di consolidati principi, che il solo avvio della procedura ablatoria eccezionale disciplinata dall’art. 42-bis cit. non costituisce attività effettivamente lesiva della sfera giuridica dei proprietari che sono rimasti incisi esclusivamente dagli effetti del provvedimento comunale conclusivo della medesima (ovvero il decreto dirigenziale in data 4 giugno 2013).

7. Assume rilievo assorbente (secondo le coordinate esegetiche stabilite dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), l’esame del terzo motivo di appello, che esprime la massima radicalità del vizio di legittimità della funzione amministrativa in concreto esercitata, in quanto contesta in radice la possibilità che la pubblica amministrazione emani un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis cit., in presenza di un giudicato restitutorio.

7.1. Il motivo è fondato.

7.2. Ebbene, in punto di giuridica possibilità, da parte della Pubblica Amministrazione, di acquisire un terreno attraverso le forme dettate dal citato art. 42-bis, nonostante la sussistenza di un giudicato restitutorio sui beni oggetto di provvedimento acquisitivo, va considerato che di recente questo Consiglio di Stato, con pronuncia resa in sede di Adunanza Plenaria (sentenza n. 2 del 9 febbraio 2016), ha avuto modo di ben specificare come “nel caso in cui il giudicato (amministrativo o civile) disponga espressamente, sic et simpliciter, la restituzione del bene, con l’unica precisazione che una tale statuizione restitutoria potrebbe sopravvenire anche nel corso del giudizio di ottemperanza […] è certo che l’Amministrazione non potrà emanare il provvedimento ex art. 42-bis”, e che l’effetto sopra descritto consista sostanzialmente in una “conseguenza fisiologica della naturale portata ripristinatoria e restitutoria del giudicato di annullamento di provvedimenti lesivi di interessi oppositivi d’indole espropriativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 aprile 2005, n. 2; Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8; Ad. plen., 22 dicembre 1982, n. 19)”, del tutto in linea con la stessa natura dell’acquisizione sanante costruita dal nuovo art. 42-bis cit.

Tanto alla luce del principio enunciato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 71 del 30 aprile 2015, laddove, nel riaffermare la compatibilità col quadro costituzionale dell’istituto disciplinato dall’art. 42-bis del d.P.R. nr. 327/2001, ha evidenziato che uno dei suoi tratti caratteristici, e cioè il carattere non retroattivo dell’acquisizione, “impedisce l’utilizzo dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato”.

7.3. Nella specie, il fattore ostativo all’esercizio del potere di acquisizione si rinviene nelle citate sentenza del giudice civile e amministrativo che a vario titolo hanno ordinato la restituzione di appezzamenti utilizzati per la realizzazione dell’opera pubblica.

Alla luce dell’enunciato principio di diritto, appare evidente come nel caso in esame la resistente Amministrazione comunale non detenesse più il potere di emanare un provvedimento ex art. 42 bis T.U. Espropri, rappresentando le sentenze della Corte di Appello di Bari (nonché, per la parte inerente i beni oggetto del presente giudizio, la sentenza del T.a.r. n. 23 del 2011, confermata in parte dalla sentenza di questa Sezione n. 3455/2013) tipici esempi di cd. giudicato chiuso, avendo il giudice della causa espressamente ed esclusivamente ordinato al Comune la restituzione dei terreni illegittimamente occupati.

8. Dall’accoglimento dell’appello in parte qua discende la conferma dell’obbligo giuridico, per il resistente Comune, di restituzione dei terreni di proprietà degli appellanti, nonché il risarcimento del danno dagli stessi patito e collegato al mancato godimento dei lotti dalla data dell’occupazione e sino all’effettiva restituzione.

9. Circa il quantum del risarcimento, il Collegio, stante la mancata opposizione delle parti, procede ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a.

9.1. Quanto alla individuazione dei criteri di quantificazione del risarcimento dei danni patiti dagli odierni appellanti si rinvia – ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. e in mancanza della prova rigorosa di diverse ulteriori poste di danno (come verificatosi nel caso di specie) – ai precedenti di questa Sezione (da ultimo 28 gennaio 2016, n. 329), conformi ad un insegnamento giurisprudenziale da tempo consolidato sul punto (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 2 novembre 2011 n. 5844), secondo cui può farsi applicazione equitativa dei criteri risarcitori dettati dall’art 42-bis, il quale “pur fissando una disciplina speciale in tema di espropriazioni senza titolo di un bene privato, non ha inteso discostarsi dai principi civilistici in tema di risarcimento del danno […], dettando una disciplina normativa che chiaramente è volta a favorire e non a sacrificare gli interessi dei proprietari incisi” (cfr. C.G.A.R.S., 18 febbraio 2009 n. 49).

9.2. Conseguentemente, il risarcimento del pregiudizio patrimoniale viene forfettariamente liquidato onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 5% annuo del “valore del terreno”, calcolato ai sensi e nelle forme indicate dallo stesso articolo 42-bis, dalla data di occupazione e fino all’effettiva restituzione dei terreni, mentre il pregiudizio non patrimoniale viene stimato, sempre onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 10% dello stesso valore, da corrispondere non su base annua, ma una tantum.

10. Da tutto quanto sopra illustrato deriva, in definitiva, l’accoglimento parziale del proposto appello e, per l’effetto, la riforma parziale della sentenza di primo grade, nonché l’annullamento del provvedimento dirigenziale recante l’acquisizione ex art. 42-bis cit. (prot. n. 8285 del 4 giugno 2013) e il risarcimento dei danni da calcolarsi, in base ai criteri sopra indicati, ai sensi dell’art. 34, comma 4 c.p.a. entro il termine di 90 giorni decorrente dalla comunicazione o (se anteriore) notificazione della presente sentenza.

11. La novità e peculiarità delle questioni, che sono state affrontate alla luce della più recente giurisprudenza, consente di disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese e onorari del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) accoglie in parte l’appello e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, annulla il decreto dirigenziale del comune di Cassano delle Murge prot. n. 8285 del 4 giugno 2013;

b) dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Espropriazioni e risarcimento del danno: il recente orientamento del CdS proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio ha richiamato la sentenza n.9990 dell’8 maggio 2014 della Corte di Cassazione secondo cui  “L’iter procedurale della cessione volontaria di un bene oggetto di espropriazione per pubblica utilità, non consente di individuare, prima della stipula del contratto definitivo di cessione del bene, un contratto preliminare tra l’ente espropriante e il proprietario espropriando…;…nell’intervenuto scambio fra le parti dei due atti (la comunicazione dell’espropriante e la dichiarazione di condivisione dell’espropriando) non è ravvisabile un contratto preliminare rispetto a quello successivo di cessione volontaria del bene perché nessuno degli atti in questione ha un contenuto volitivo, ma solo conoscitivo nel senso che il primo dei due si limita a fornire alla controparte gli elementi di conoscenza necessari perché questi possa consapevolmente decidere di optare per il proseguo del procedimento oblatorio, ovvero per una soluzione negoziale, mentre il secondo, a sua volta, si limita a dichiarare che condivide la stima effettuata dal primo, dichiarandosi, quindi, disponibile ad una cessione su base negoziale del terreno;…La scelta del proprietario espropriando di concludere il procedimento espropriativo con la cessione volontaria del bene, ha essenzialmente l’effetto di attribuire al proprietario espropriando: a) il diritto di pretendere dall’espropriante che abbandoni il procedimento ablatorio in corso e acquisisca la proprietà del bene con attività negoziale; b) di ottenere l’indennità secondo i criteri di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 12; ma non anche l’effetto di obbligare la Pubblica Amministrazione a porre in essere il contratto di cessione del bene, perché l’amministrazione che ha iniziato un siffatto procedimento non è obbligata per legge a completarlo, e quindi, neppure, a porre in essere il contratto di cessione, né è configurabile in capo al privato che abbia concluso detto accordo un diritto ad essere espropriato.”

Pertanto  ciò che è precluso all’Amministrazione è di procedere all’esproprio se l’interessato ha dichiarato la disponibilità alla cessione bonaria e in tal senso deve intendersi che ” il proprietario ha il diritto di stipulare col soggetto beneficiario dell’espropriazione l’atto di cessione del bene o della sua quota di proprietà”, secondo la formulazione dell’art. 45 del d.P.R. n. 327/2001, e non anche che l’Amministrazione sia obbligata a stipulare il negozio di cessione bonaria, salva naturalmente la scadenza dei termini per le espropriazioni e quindi del vincolo espropriativo.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

N. 00109/2016REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8537 del 2014, proposto da:
Comune di Spoltore, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Del Federico, e elettivamente domiciliato in Roma, alla via dei Monti Parioli n. 48, presso lo studio dell’avv. Giuseppe Marini, per mandato a margine dell’appello;

contro

Paolo Tatoni, Panfilo Tatoni, Ida Tatoni, rappresentati e difesi dall’avv. Donato Di Campli, e elettivamente domiciliati in Roma, alla Via Giovanni Da Empoli n. 6, presso lo studio dell’avv. Giovanni Paolo D’Incecco Bayard de Volo, per mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio;

nei confronti di

Giovanna Tatoni, quale erede di Giovanni Tatoni, non costituita nel giudizio di primo grado e nel giudizio d’appello;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara n. 319 del 3 luglio 2014, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso in primo grado n.r. 558/2010, proposto per l’annullamento della nota del 31 agosto 2010 recante di diniego di cessione bonaria di terreni assoggettati a procedura espropriativa, con declaratoria dell’obbligo del Comune di Spoltore di procedere alla conclusione del procedimento nel termine di trenta giorni dalla notificazione della sentenza, e con condanna al pagamento delle spese del giudizio di primo grado liquidate in complessivi € 3.500,00

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Paolo Tatoni, Panfilo Tatoni e Ida Tatoni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2015 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l’avv. Corea, per delega dell’avv. Del Federico, per l’appellante Comune di Spoltore e l’avv. Di Campli per gli appellati Paolo Tatoni, Panfilo Tatoni e Ida Tatoni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.) Il Comune di Spoltore con deliberazione consiliare n. 74 del 3 novembre 2000 ha adottato, e con successiva deliberazione consiliare n. 5 del 5 febbraio 2001 ha approvato una variante al piano di attrezzature produttive D4 (P.A.P.), con conseguente assoggettamento a vincolo espropriativo di suoli in comproprietà di Giovanni Tatoni, Paolo Tatoni, Panfilo Tatoni, Ida Tatoni, cui è seguito l’avviso di deposito degli atti espropriativi e indicazione del valore di stima e dell’indennità di esproprio per un importo totale di circa € 450.000,00.

Con nota del 1° gennaio 2005 gli interessati hanno dichiarato di aderire alla stima e con successiva nota del 10 maggio 2010 hanno diffidato il Comune a procedere alla stipula dell’atto di cessione bonaria.

Il Comune, previa comunicazione del preavviso di diniego, ha rigettato l’istanza di cui alla diffida, e gli interessati ha impugnato il diniego di cessione bonaria con il ricorso in primo grado n.r. 558/2010, riassunto dagli altri comproprietari a seguito del decesso di Giovanni Tatoni.

Con la sentenza in epigrafe n. 319 del 3 luglio 2014 il T.A.R. ha ritenuto infondati i rilievi svolti dal Comune nel diniego nonché le relative eccezioni svolte in giudizio -sostanzialmente imperniate sulla natura non provvedimentale ma negoziale dell’atto, sull’inesistenza dell’obbligo di procedere alla stipulazione dell’accordo di cessione bonaria, sulla “interruzione” della procedura espropriativa in difetto di soggetti interessati all’assegnazione del lotto-, e ritenuto sussistente un diritto potestativo alla stipulazione dell’accordo di cessione bonaria, ha accolto il ricorso annullando il diniego e ordinando di concludere il procedimento entro un termine assegnato.

2.) Con appello notificato il 9 ottobre 2014 e depositato il 23 ottobre 2014, il Comune di Spoltore ha impugnato la sentenza deducendone l’erroneità e ingiustizia per i motivi di seguito sintetizzati:

1) Assenza di provvedimento amministrativo. Carenza d’interesse, perché la nota n. 227876 di prot. del 31 agosto 2010, con cui si è significato che non si intendeva procedere alla stipulazione dell’accordo di cessione bonaria, non ha contenuto e effetti provvedimentali, costituendo mera comunicazione di volontà negoziale.

2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 45 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, perché la rinuncia da parte dell’assegnatario del lotto determina interruzione della procedura di espropriazione, che non è destinata ad avere ulteriore corso, e infatti i terreni sono rimasti nella disponibilità degli interessati e su di essi non è stata eseguita alcuna trasformazione urbanistica.

Sotto altro profilo la mera accettazione dell’indennità di esproprio di cui alla stima non perfeziona alcun accordo, né assume efficacia obbligatoria in ordine alla stipulazione dell’accordo di cessione, e non attribuisce alcun diritto potestativo in capo agli interessati accettanti.

Nel giudizio si sono costituiti gli appellati Paolo Tatoni, Panfilo Tatoni e Ida Tatoni che, con memorie difensive depositate il 6 novembre 2014 e il 15 maggio 2015, hanno dedotto in sintesi:

1) l’inammissibilità dell’appello, che non conterrebbe critiche puntuali alla sentenza, per genericità dei relativi motivi ex art. 101 c.p.a.;

2) l’infondatezza dell’appello, perché la nota comunale gravata ha natura provvedimentale, tanto che è stata preceduta da comunicazione d’avvio ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 e attiene a cessione bonaria, e perché i rilievi svolti dal Comune sono irrilevanti:

– sia quanto alla rinuncia dell’assegnatario del lotto, che non ha impedito l’avvio della procedura espropriativa, essendo stata anzi approvata variante di ampliamento del p.a.p. con delibera n. 55/2009:

– sia quanto ad una pretesa interruzione della procedura stessa, mai formalizzata, e con cui contrasta l’approvazione e pubblicazione del regolamento per l’assegnazione delle aree del piano delle attività produttive, dovendosi in definitiva riconoscere che, a fronte dell’accettazione del valore di stima dell’indennità, è sorto in capo agli interessati il diritto alla stipula dell’atto di cessione bonaria (e al perfezionamento del relativo subprocedimento) e il correlativo obbligo dell’Amministrazione comunale.

Con successive memorie di replica, depositate il 21 (Comune di Spoltore) e il 22 maggio 2015 (Paolo Tatoni, Panfilo Tatoni e Ida Tatoni) le parti hanno controdedotto ai rispettivi assunti.

All’udienza pubblica del 4 giugno 2015 l’appello è stato discusso e riservato per la decisione.

3.) L’appello in epigrafe è fondato e deve essere accolto, onde, in riforma della sentenza gravata, va rigettato il ricorso proposto in primo grado.

3.1) In limine deve disattendersi l’eccezione pregiudiziale d’inammissibilità dell’appello per genericità dei motivi.

Tanto con il primo quanto con il secondo motivo è stata evidenziata l’erroneità della sentenza in ordine alla ritenuta qualificazione provvedimentale della nota comunale n. 227876 di prot. del 31 agosto 2010 e alla sussistenza di un diritto potestativo in ordine alla stipulazione dell’accordo di cessione bonaria, nel primo e nel secondo caso con argomentazioni giuridiche la cui portata critica risulta commisurata ai rilievi svolti dal giudice amministrativo abruzzese.

3.2) Ancora in via pregiudiziale, e per completezza, deve evidenziarsi che né le parti né la sentenza si sono dati carico di valutare il profilo della giurisdizione in ordine all’oggetto della domanda, come individuabile nel nesso tra petitum e causa petendi (c.d. petitum sostanziale), costituito, in definitiva dall’accertamento dell’obbligo di procedere alla stipulazione di un negozio di cessione dell’immobile.

Infatti, solo qualora sia stata già stipulata la cessione essa assume valore di atto sostitutivo del provvedimento espropriativo, e quindi le relative questioni rientrano nella giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133 comma 1 lettera a) n. 2 c.p.a. oltre che, e sempre per il riferimento agli accordi, ex art. 133 comma 1 numero 2) lettera g) c.p.a.

Peraltro la cognizione di tale profilo pregiudiziale è precluso dal disposto dell’art. 9 c.p.a. che non ne consente, com’è noto, il rilievo d’ufficio nel giudizio d’appello, salvo che esso sia stato dedotto con specifico motivo avverso la sentenza che abbia statuito anche in modo implicito sulla giurisdizione,ciò che non si è inverato nel caso di specie.

3.3) Nel merito, e a prescindere da ogni altra questione attinente alla natura della nota comunale e alle ragioni ivi addotte a sostegno del rifiuto di stipulare l’accordo di cessione bonaria, è destituita di fondamento giuridico la domanda proposta in primo grado perché -e in ciò devono condividersi le censure dedotte con il secondo motivo d’appello-, deve recisamente escludersi che possa affermarsi la sussistenza, in capo all’amministrazione, di un obbligo a contrarre, attribuendo effetti obbligatori alla comunicazione della misura dell’indennità di esproprio seguita da manifestazione di disponibilità dell’interessato ad addivenire alla cessione bonaria.

Come ha precisato la Corte di Cassazione, infatti, “L’iter procedurale della cessione volontaria di un bene oggetto di espropriazione per pubblica utilità, non consente di individuare, prima della stipula del contratto definitivo di cessione del bene, un contratto preliminare tra l’ente espropriante e il proprietario espropriando…;…nell’intervenuto scambio fra le parti dei due atti (la comunicazione dell’espropriante e la dichiarazione di condivisione dell’espropriando) non è ravvisabile un contratto preliminare rispetto a quello successivo di cessione volontaria del bene perché nessuno degli atti in questione ha un contenuto volitivo, ma solo conoscitivo nel senso che il primo dei due si limita a fornire alla controparte gli elementi di conoscenza necessari perché questi possa consapevolmente decidere di optare per il proseguo del procedimento oblatorio, ovvero per una soluzione negoziale, mentre il secondo, a sua volta, si limita a dichiarare che condivide la stima effettuata dal primo, dichiarandosi, quindi, disponibile ad una cessione su base negoziale del terreno;…La scelta del proprietario espropriando di concludere il procedimento espropriativo con la cessione volontaria del bene, ha essenzialmente l’effetto di attribuire al proprietario espropriando: a) il diritto di pretendere dall’espropriante che abbandoni il procedimento ablatorio in corso e acquisisca la proprietà del bene con attività negoziale; b) di ottenere l’indennità secondo i criteri di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 12; ma non anche l’effetto di obbligare la Pubblica Amministrazione a porre in essere il contratto di cessione del bene, perché l’amministrazione che ha iniziato un siffatto procedimento non è obbligata per legge a completarlo, e quindi, neppure, a porre in essere il contratto di cessione, né è configurabile in capo al privato che abbia concluso detto accordo un diritto ad essere espropriato.” (cfr. Cass., Sez. II, 8 maggio 2014, n. 9990).

In altri termini, ciò che è precluso all’Amministrazione è di procedere all’esproprio se l’interessato ha dichiarato la disponibilità alla cessione bonaria e in tal senso deve intendersi che ” il proprietario ha il diritto di stipulare col soggetto beneficiario dell’espropriazione l’atto di cessione del bene o della sua quota di proprietà”, secondo la formulazione dell’art. 45 del d.P.R. n. 327/2001, e non anche che l’Amministrazione sia obbligata a stipulare il negozio di cessione bonaria, salva naturalmente la scadenza dei termini per le espropriazioni e quindi del vincolo espropriativo.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

4.) In definitiva in accoglimento dell’appello, e in riforma della sentenza gravata, deve rigettarsi il ricorso proposto in primo grado.

5.) La peculiarità e relativa novità della questione giuridica esaminata giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese e onorari del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) così provvede sull’appello in epigrafe n.r. 8537 del 2014:

1) accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara n. 319 del 3 luglio 2014, rigetta il ricorso proposto in primo grado;

2) dichiara compensate per intero tra le parti le spese e onorari del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Cessione bonaria: la PA non può procedere all’espropriazione proviene da Giurdanella.it.

Dopo aver visto le norme sui rifiuti e sugli acquisti verdi, analizziamo le disposizioni su bonifiche/danno ambientale ed urbanistica/espropri.

L’articolo 31 modifica la disciplina delle transazioni finalizzate al ripristino ambientale dei siti di interesse nazionale (SIN) e al risarcimento del danno ambientale, introdotta nell’ordinamento dall’art. 2 del D.L. 208/2008 (che viene conseguentemente abrogato), provvedendo a ricollocarla all’interno del cd. Codice ambientale (nuovo articolo 306-bis del D.Lgs. 152/2006).

L’articolo 56 istituisce un credito d’imposta per gli anni 2017-2019 (nel limite di spesa di 5,7 milioni di euro per ciascuno degli anni considerati), per le imprese che effettuano nell’anno 2016 interventi (di importo unitario non inferiore a 20.000 euro)di bonifica dall’amianto su beni e strutture produttive. Al fine di promuovere la realizzazione di interventi di bonifica di edifici pubblici contaminati da amianto, viene altresì prevista l’istituzione, presso il Ministero dell’ambiente, del Fondo per la progettazione preliminare e definitiva degli interventi di bonifica di beni contaminati da amianto, con una dotazione finanziaria di 17,5 milioni di euro per il triennio 2016-2018.

L’articolo 78, introdotto nel corso dell’esame al Senato, modifica le vigenti norme relative all’utilizzo dei materiali derivanti dalle attività di dragaggio di aree portuali e marino-costiere poste in siti di bonifica di interesse nazionale (SIN), da un lato, modificando il novero dei possibili utilizzi e le caratteristiche delle strutture di destinazione, dall’altro, disciplinando le modalità tramite le quali è possibile giungere all’esclusione, dal perimetro del SIN, delle aree interessate dai dragaggi (nuove lettere c) e d) del comma 2 dell’art. 5-bis della legge 84/1994).

In merito all’urbanistica e gli espropri, l’articolo 22, introdotto nel corso dell’esame al Senato, modifica l’articolo 9 del nuovo testo della legge generale sui libri fondiari (allegato al R.D. 499/1929), al fine di inserire nel novero dei diritti che possono essere intavolati o prenotati nel libro fondiario anche i contratti contemplati dall’art. 2643, numero 2-bis, del codice civile, vale a dire quelli che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale.

L'articolo Collegato Ambientale: le novità su espropri e danno ambientale proviene da Giurdanella.it.

Al riguardo il Collegio ha richiamato la  sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 della Corte Costituzionale,  con cui quest’ultima prende atto delle differenze fra il precedente meccanismo acquisitivo ed il nuovo istituto dell’acquisizione sanante che viene caratterizzato dalla necessaria rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione, dallo stringente obbligo motivazionale che circonda l’adozione del provvedimento e, per i fini che interessano in questa sede, “dal carattere non retroattivo dell’acquisto”.

Ad avviso del Collegio, non vi è dubbio che dal giudicato sia disceso l’obbligo dell’amministrazione di restituire l’area occupata sine titulo al ricorrente, ma è altrettanto indubbio che con il provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, l’Amministrazione ha inteso sanare tale situazione di fatto illecita, acquisendo il relativo titolo di legittimazione.

Inoltre il Collegio ha ritenuto che la temporanea carenza di fondi  addotta dall’Amministrazione possa validamente costituire un elemento motivazionale  a supporto della delibera di acquisizione,  in quanto, diversamente, l’Amministrazione dovrebbe far ricorso ad un gravoso indebitamento: “proprio questa evenienza consente di ritenere che l’Amministrazione abbia agito “valutati gli interessi in conflitto” e motivando specificatamente sulle “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.

Per quanto su esposto, il Consiglio di Stato ha ritenuto  di condividere “le conclusioni del giudice di prime cure circa la permanenza del potere dell’Amministrazione, in particolare dopo la nomina del Commissario ad acta, di disporre l’acquisizione sanante. In effetti, come noto, si ritiene che la riedizione del potere amministrativo, in seguito ad un giudicato di annullamento di un provvedimento illegittimo, possa essere considerato adottato in violazione o elusione del giudicato quando da quest’ultimo derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (Cons. Stato, Sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2602; sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 70; id. 4 ottobre 2007, n. 5188).”

In conclusione, il Collegio ha ritenuto che il provvedimento di acquisizione sanante disposto dall’Ente non si ponga in contrasto con il giudicato risultante dalla sentenza  di restituzione ma, anzi, ne costituisca un primo atto esecutivo, imposto dalla carenza di risorse utili.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

N. 04403/2015REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4539 del 2014, proposto da:

Tarquinio Visconti, rappresentato e difeso dall’avv. Demetrio Fenucciu, con domicilio eletto presso Demetrio Fenucciu in Roma, viale Vaticano N.48;

contro

Comune di Eboli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Giuseppe Placidi in Roma, Via Cosseria 2; Sindaco di Eboli in Qualità di Ufficiale di Governo; U.T.G. – Prefettura di Salerno, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE II n. 00353/2014, resa tra le parti, concernente esecuzione sentenza n. 11145/2010 del Tar Campania, Sezione staccata di Salerno – illegittima acquisizione di un fondo destinato a stoccaggio di rifiuti solidi urbani.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Eboli e di U.T.G. – Prefettura di Salerno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Fenucciu e De Ruggiero, per delega dell’Avv. Lentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. Tarquinio Visconti è proprietario di un’area sita all’interno del territorio del Comune di Eboli (SA) in località “Grataglie”. Nel 2001 tale terreno veniva occupato dal Comune al fine di destinarlo allo stoccaggio provvisorio di rifiuti solidi urbani per far fronte alle problematiche derivanti dall’emergenza nella gestione dei rifiuti in Campania.

Il sig. Visconti impugnava, dinanzi al T.A.R. per la Campania, sede di Salerno, i provvedimenti di requisizione dell’area e le presupposte ordinanze emergenziali: il Tribunale territoriale, con sentenza n. 11145 del 2010, in accoglimento del ricorso, annullava i provvedimenti impugnati e condannava l’Amministrazione alla restituzione dell’area in favore del proprietario nel pristino stato, libera da opere realizzate e da materiale eventualmente abbancatovi.

Con ricorso r.g. n. 993 del 2011, il sig. Visconti adiva il giudice dell’ottemperanza, dopo aver constatato l’inerzia dell’Amministrazione in relazione all’obbligo di restituzione dell’area di sua proprietà. Il T.A.R. di Salerno, con sentenza n. 958 del 17 maggio 2012, accoglieva il ricorso e condannava l’Amministrazione all’esecuzione della sentenza n. 11145 del 2010 nel termine di centoventi giorni; al contempo disponeva la corresponsione in favore del sig. Visconti di euro 100,00 per ogni giorno di ritardo nella restituzione dell’area, a decorrere dal centoventunesimo giorno e per un periodo massimo di ulteriori centoventi giorni; infine, in caso di persistenza del Comune nel proprio contegno omissivo, nominava in qualità di Commissario ad acta, il Prefetto di Salerno con facoltà di subdelega.

Il Comune di Eboli, nonostante la soccombenza nel giudizio di ottemperanza, rimaneva inerte in relazione all’obbligo restitutorio e, conseguentemente, il Prefetto in data 4 giungo 2013 nominava il dott. Roberto Amantea quale Commissario ad acta.

Successivamente, il Comune disponeva l’acquisizione dell’area con delibera n. 49 del 2013, motivando l’impossibilità di restituire il terreno con l’indisponibilità delle risorse economiche necessarie: l’Amministrazione, al riguardo, affermava che la mancata ammissione al finanziamento utile alla bonifica dell’area, aveva reso impossibile la sostenibilità delle spese all’uopo indirizzate.

A causa della mancata restituzione dell’area di sua proprietà, il sig. Visconti proponeva reclamo al T.A.R. di Salerno per contrasto con il decisum giudiziale di cui alla sentenza n. 958 del 2012.

Il giudice di primo grado, con la sentenza n. 653 del 31 marzo 2014, impugnata in questa sede, respingeva il reclamo affermando la legittimità dell’operato del Comune di Eboli, al quale la sentenza n. 11145 del 2010 non avrebbe sottratto la potestà amministrativa di disporre l’acquisizione dell’area ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001. Inoltre, secondo il giudice di prime cure, il mancato accesso al finanziamento finalizzato alla bonifica dell’area, avrebbe impedito l’esatto adempimento del provvedimento giurisdizionale che disponeva la integrale bonifica del terreno prima della sua restituzione.

Avverso la prefata sentenza propone appello il sig. Visconti (r.g. n. 4539/2014) il quale sostiene l’erroneità della decisione sollevando diversi motivi di censura: in primo luogo, secondo l’appellante, il provvedimento di acquisizione dell’area sarebbe stato adottato al mero fine di differire la rimozione dei rifiuti dal terreno, in aperto contrasto con le finalità dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001.

Con il secondo motivo, parte appellante censura la decisione di primo grado per aver considerato legittimo il comportamento dell’Amministrazione che, nonostante il passaggio in giudicato della sentenza n. 11145 del 2010, ha adottato dei provvedimenti violativi del giudicato: in tal modo, sarebbe stato inficiato il principio di certezza del diritto ed avallato un comportamento del Comune che, senza essere vincolato da limiti temporali all’acquisizione sanante, si porrebbe in contrasto con i principi sanciti dalla Convenzione CEDU.

In terzo luogo, parte appellante sostiene che il giudice di prime cure non avrebbe adeguatamente esaminato gli interessi in conflitto nella fattispecie de qua, come imposto dall’art. 42¬-bis, ma avrebbe considerato validamente la mera carenza di fondi come causa giustificativa del provvedimento impugnato in primo grado.

Con un quarto motivo, l’appellante censura l’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990, la quale, se effettuata, avrebbe consentito al sig. Visconti di rappresentare l’assenza di qualsivoglia presupposto di legge utile alla acquisizione dell’area.

Infine, parte appellante rileva, per un verso, l’omessa pronuncia del T.A.R. di Salerno in merito ai rilievi critici sollevati con riferimento alla quantificazione dell’indennizzo dovuto dal Comune di Eboli e, per altro verso, la errata preclusione delle statuizioni economiche concernenti le astreintes, contenute nella sentenza n. 958 del 2012.

Si è costituito in giudizio il Comune di Eboli che, con memoria ha puntualmente replicato ai motivi di appello, affermandone l’infondatezza e concludendo per il suo rigetto.

Per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, la Prefettura di Salerno, in qualità di Commissario ad acta, si è formalmente costituita in giudizio.

Con ordinanza n. 2765 del 25 giugno 2014, la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione cautelare presentata dal sig. Visconti.

In vista della discussione, il sig. Visconti ed il Comune di Eboli si sono scambiate ulteriori memorie scritte a sostegno delle rispettive conclusioni.

Alla camera di consiglio del 23 giugno 2015, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio inerisce, nel complesso, alla validità dell’acquisizione sanante disposta dal Comune di Eboli in relazione al terreno di proprietà del sig. Visconti.

2. Con i primi tre motivi di appello, il sig. Visconti lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado per non aver rilevato la violazione, sotto diversi profili, dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001. In particolare, viene censurata, innanzitutto, la decisione del giudice di prime cure per non aver rilevato che il comportamento dell’Amministrazione – teso a rimuovere i rifiuti dall’area ma impossibilitato a farlo stante la carenza di fondi – determinerebbe la paradossale conseguenza secondo cui ogni ente che porti ad estreme conseguenze l’attività illecita, facendo lievitare il costo delle attività produttive ripristinatorie, fino a renderle incompatibili con le sue ordinarie disponibilità economiche, sarebbe posto nelle condizioni di sanare gli illeciti più gravi. Inoltre, il giudice di prime cure non avrebbe correttamente valutato che, nel caso di specie, l’acquisizione sanante sarebbe preordinata soltanto a differire la bonifica.

Sotto un secondo profilo, parte appellante evidenzia che la mancata esecuzione del giudicato da parte del Comune, non rilevata dal T.A.R., minerebbe il principio di certezza del diritto: in effetti, nonostante il passaggio in giudicato dell’ordine restitutorio e l’insediamento del Commissario ad acta, il diritto dominicale sul bene immobile sarebbe sempre esposto al pericolo dell’emanazione del provvedimento acquisitivo senza limiti di tempo.

Inoltre, l’appellante ritiene che difetti, nel caso di specie, una motivazione esaustiva circa l’attualità ed eccezionalità delle ragioni di interesse pubblico: secondo il sig. Visconti, infatti, non sarebbe stato effettuato alcun riferimento alla assoluta necessità, e non mera utilità, di acquisire l’immobile nello stato in cui si trova, nonché alla circostanza secondo cui la mancata acquisizione costituirebbe uno spreco di risorse pubbliche. Del pari carente sarebbe la motivazione circa l’assenza di valide alternative all’acquisizione ed alla prevalenza dell’interesse pubblico su quello dei privati coinvolti nella procedura.

2.1 I motivi non sono fondati.

Al riguardo, giova innanzitutto richiamare il dato normativo contenuto nell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001 secondo cui, ai fini che qui interessano, al comma 1 dispone che “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile”. Ai sensi del comma 2, inoltre, viene chiarito che “il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio”.

In relazione al contenuto del provvedimento di acquisizione, il legislatore al comma 4, ha disposto che “il provvedimento di acquisizione, recante l’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.

L’istituto dell’acquisizione sanante ha formato, di recente, l’oggetto della sentenza n. 71 del 30 aprile 2015 della Corte Costituzionale: con essa, la Consulta ha verificato la compatibilità dell’istituto con gli artt. 3, 24, 42, 97, 111, 113 e 117 Cost. concludendo per la infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

La Corte Costituzionale, al fine di delineare le caratteristiche principali dell’istituto descritto dal’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001, lo confronta con quelle risultanti dall’art. 43 d.p.r. n. 327 del 2001: in particolare, nel dichiarare incostituzionale tale ultima disposizione, la Consulta ha rilevato che l’intervento della pubblica amministrazione sulle procedure ablatorie, “eccedeva gli istituti della occupazione appropriativa ed usurpativa, così come delineati dalla giurisprudenza di legittimità, prevedendo un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso l’illecito, addirittura a dispetto di un giudicato che avesse disposto il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato”.

In effetti, uno dei rilievi critici caratterizzanti il vecchio istituto concerneva precipuamente la sottoposizione del diritto di proprietà alla costante possibilità di compressione causata dalle scelte discrezionali dell’Amministrazione: ciò avveniva in contrasto sia della certezza e stabilità dei rapporti giuridici, sia dei principi delineati dalla Convenzione CEDU.

La Consulta, dunque, nella citata sentenza n. 71, prende atto delle differenze fra il precedente meccanismo acquisitivo ed il nuovo istituto dell’acquisizione sanante che viene caratterizzato dalla necessaria rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione, dallo stringente obbligo motivazionale che circonda l’adozione del provvedimento e, per i fini che interessano in questa sede, “dal carattere non retroattivo dell’acquisto (ciò che impedisce l’utilizzo dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato)”.

Le statuizioni inerenti alla rilevanza di un giudicato di restituzione, che si inserisce in una procedura ablatoria, offerti dalla pronuncia della Consulta, tuttavia, secondo il Collegio, non rilevano ai fini della definizione della controversia in esame: in effetti, viene ivi in rilievo un provvedimento di acquisizione sanante adottato con l’intento di eseguire il giudicato derivante dalla sentenza n. 11145 del 2010. In virtù di quanto stabilito con quest’ultima pronuncia, l’Amministrazione comunale di Eboli non deve restituire sic et simpliciter il terreno al titolare, ma è obbligato ad effettuare la preliminare operazione di integrale bonifica del sito.

Secondo il Collegio, non vi è dubbio che dal giudicato sia disceso l’obbligo dell’amministrazione di restituire l’area occupata sine titulo al ricorrente, ma è altrettanto indubbio che con il provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, l’Amministrazione ha inteso sanare tale situazione di fatto illecita, acquisendo il relativo titolo di legittimazione.

L’ordine giudiziale di restituzione, in buona sostanza, non ha inciso sulla struttura dell’istituto che presuppone l’assodata lesione del diritto di proprietà altrui; la restituzione, infatti, è la conseguenza dell’accertamento del possesso del bene e non implica effetti costitutivi; il giudice che la dispone non modifica la situazione giuridica precedente l’abusiva detenzione del bene ma semplicemente la accerta; il suo ordine, pertanto, non è idoneo a paralizzare un atto di autorità che, consapevolmente, viola il diritto di proprietà senza contestarne la titolarità secondo uno schema reso possibile dall’art. 42, co. 3 Cost. (in termini cfr. Cons. Stato. Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2877).

La natura del provvedimento di acquisizione va dunque configurato come strumentale alla positiva conclusione del procedimento di restituzione previa bonifica del sito, non ponendosi in contrasto con il giudicato intervenuto.

Una volta adottato il provvedimento di acquisizione, infatti, il Comune non può dirsi liberato dall’obbligo di provvedere in merito alla bonifica del terreno: l’esatto adempimento del dictum impone all’Amministrazione di non utilizzare in maniera strumentale il provvedimento di acquisizione, con meri fini dilatori od ostruzionistici. Il Collegio ritiene, dunque, che il privato interessato, qualora il procedimento non si concluda in maniera satisfattiva dei propri interessi ed in conformità all’obbligo restitutorio disposto dal giudicato intervenuto con la sentenza n. 11145 del 2010, possa utilmente azionare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

Da quanto sin qui esposto, dunque, il Collegio ritiene di condividere le conclusioni cui è giunto il giudice di prime cure circa la permanenza del potere dell’Amministrazione, in particolare dopo la nomina del Commissario ad acta, di disporre l’acquisizione sanante. In effetti, come noto, si ritiene che la riedizione del potere amministrativo, in seguito ad un giudicato di annullamento di un provvedimento illegittimo, possa essere considerato adottato in violazione o elusione del giudicato quando da quest’ultimo derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (Cons. Stato, Sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2602; sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 70; id. 4 ottobre 2007, n. 5188).

Nel caso di specie, a ben vedere, la sentenza n. 958 del 2012 attribuiva all’Amministrazione un margine di discrezionalità tale da consentirle di individuare le modalità di esecuzione del dictum giudiziale maggiormente idonee: queste ultime avrebbero dovuto individuarsi dopo aver effettuato un contemperamento fra gli interessi pubblici e privati coinvolti nella fattispecie. In effetti, se, per un verso, il T.A.R. aveva imposto al Comune di Eboli “di dare esecuzione al giudicato formatosi sulla sentenza di questa Sezione n. 11145/2010 mediante restituzione dell’area in questione al ricorrente, previa bonifica della stessa”, per altro verso, non aveva impedito all’Amministrazione, al fine di ottemperare al decisum, di utilizzare strumenti idonei a far fronte alla momentanea carenza di fondi.

Il Collegio, al riguardo, ritiene che la temporanea carenza di fondi possa validamente costituire un elemento motivazionale a supporto della delibera n. 49 del 2013, in quanto, diversamente, l’Amministrazione dovrebbe far ricorso ad un gravoso indebitamento: proprio questa evenienza consente di ritenere che l’Amministrazione abbia agito “valutati gli interessi in conflitto” e motivando specificatamente sulle “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.

Nella fattispecie de qua, in definitiva, si può affermare che siano stati compiutamente assolti tali obblighi motivazionali in conformità alla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. in particolare, con riferimento all’occupazione acquisitiva, Ad. Plen. n. 2 del 2005).

In effetti, la prevalenza dell’interesse pubblico su quello del sig. Visconti aveva condotto alla occupazione temporanea del terreno, per far fronte all’emergenza rifiuti: tale prevalenza sarebbe nuovamente confermata, nonostante il superamento della situazione di urgenza legata allo stoccaggio dei rifiuti, a seguito del mancato accesso al finanziamento che avrebbe dovuto consentire al Comune di definire la procedura restitutoria previa bonifica.

L’impossibilità fattuale di addivenire alla bonifica del sito conferma, altresì, la ragionevole impraticabilità, da parte dell’Amministrazione, di differenti soluzioni rispetto a quella disposta con il provvedimento n. 49 del 2013: infatti, poiché l’obbligo restitutorio non può essere validamente eseguito senza la previa bonifica del sito, l’assenza di fondi strumentali alla riduzione in pristino del terreno, rende incompatibile con l’esecuzione del giudicato qualsiasi soluzione alternativa all’acquisizione sanante.

2.2 In definitiva, il Collegio ritiene che il provvedimento di acquisizione sanante disposto dal Comune di Eboli non si ponga in contrasto con il giudicato risultante dalla sentenza n. 11145 del 2010 del T.A.R. di Salerno, ma, anzi, ne costituisca un primo atto esecutivo, imposto dalla carenza di risorse utili: in considerazione di ciò, il Comune, sarà ulteriormente obbligato a completare la procedura di bonifica del sito, prima di adempiere all’obbligo restitutorio in favore del sig. Visconti.

3. Con un quarto motivo di appello, il sig. Visconti lamenta la mancata applicazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della l. n. 241 del 1990: in particolare l’appellante sostiene che, la corretta applicazione della comunicazione di avvio del procedimento, avrebbe consentito allo stesso di evidenziare sia l’insussistenza che la mancanza di attualità degli interessi pubblici sottesi all’acquisizione sanante.

3.1 Il motivo non ha pregio.

Secondo il Collegio, nella fattispecie in esame, l’apporto collaborativo del privato non avrebbe consentito al sig. Visconti di dimostrare l’insussistenza di validi interessi pubblici sottesi all’operazione acquisitiva. In effetti, la carenza di adeguate risorse finanziarie giustifica, di per sé, la prevalenza dell’interesse pubblico all’acquisizione, rispetto all’interesse del privato coinvolto nella procedura e, tra l’altro, non consente di ipotizzare ulteriori soluzioni. Infatti, poiché l’obbligo restitutorio non può essere validamente eseguito senza la previa bonifica del sito, l’assenza di fondi strumentali alla riduzione in pristino del terreno, rende incompatibile con l’esecuzione del giudicato qualsiasi soluzione alternativa all’acquisizione sanante e implica l’impossibilità di ritenere prevalente ogni ulteriore interesse privato diverso rispetto al prevalente interesse pubblico. Ciò posto, il Collegio non ritiene che, nel caso di specie, possa essere utilmente invocato l’istituto partecipativo della comunicazione di avvio del procedimento.

4. Con il quinto motivo di appello, parte appellante ritiene erronea la quantificazione dell’indennizzo di cui al comma 1 dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327 del 2001: in particolare, secondo il sig. Visconti il terreno utilizzato come parametro di riferimento ai fini della quantificazione dell’indennizzo, non avrebbe caratteristiche urbanistiche omogenee e, dunque, un valore venale equiparabile a quello del terreno oggetto della procedura espropriativa in contestazione.

4.1 Il motivo è privo di pregio e deve essere respinto.

Il sig. Visconti, nel contestare il parametro utilizzato dall’Amministrazione, non ha, tuttavia, fornito un termine di raffronto idoneo a ritenere la somma offerta dal Comune inferiore a quella necessaria per indennizzarlo del pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito. In sostanza, l’appellante non ha adempiuto correttamente al principio di specificazione dei motivi di appello, limitandosi ad una generica contestazione della quantificazione fornita dal Comune, in contrasto dell’art. 101 c.p.a..

5. Va, tuttavia, riconosciuta al sig. Visconti la liquidazione della somma disposta dalla sentenza n. 958 del 2012, a titolo di astreintes, richiesta con l’ultimo motivo di appello, stante il decorso dei centoventi giorni previsti come periodo utile per la maturazione della stessa.

In effetti, nella sentenza n. 958 del 2012, il T.A.R. di Salerno aveva espressamente stabilito che “in caso di perdurante inadempimento dell’amministrazione, tali astreintes prenderanno a decorrere allo spirare del termine di 120 giorni fissato per l’ottemperanza e, quindi dal centoventunesimo giorno dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza e per un periodo massimo di ulteriori 120 giorni. Venendo al quantum, in applicazione dei parametri di cui all’art. 614 bis del cod. proc. civ. si deve reputare congrua, in ragione della gravità dell’inadempimento, del valore della controversia, della natura della prestazione, dell’entità del danno e delle altre circostanze, oggettive e soggettive del caso concreto, la misura pari ad Euro 100,00 (cento/00) in favore del ricorrente, da corrispondere per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione della sentenza”.

In virtù di quanto esposto e data la decorrenza dei termini previsti, in favore del sig. Visconti deve essere liquidata la somma di euro 12.000,00 (dodicimila/00) come risultante dai criteri fissati nella richiamata sentenza, ai sensi dell’art. 114 comma 4 lett. e) c.p.a..

6. Alla luce delle suesposte argomentazioni, l’appello, parzialmente fondato, va accolto in parte e, conseguentemente, la sentenza impugnata va riformata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti, sussistendone giustificati motivi dovuti alla complessità della controversia e alla parziale soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente l’appello, come in epigrafe proposto e, per l’effetto, riforma in parte la sentenza di primo grado nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 23 giugno 2015 e 14 luglio 2015, con l’intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 21/09/2015.

L'articolo E’ legittima l’acquisizione sanante successiva al giudicato di restituzione proviene da Giurdanella.it.

Qui il testo della sentenza n. 4089/2012 del Consiglio di Stato

L'articolo Consiglio di Stato, no risarcimento per esproprio illegittimo se l’interpretazione della norma poi muta proviene da Giurdanella.it.