La pronuncia ha il pregio di chiarire il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rispetto alle controversie in materia di “scorrimento” di graduatorie di procedure concorsuali nell’ambito del pubblico impiego.

La sentenza del giudice ragusano, riallacciandosi ad un orientamento giurisprudenziale pressoché univoco, statuisce che, ai fini della ripartizione di giurisdizione, occorre aver riguardo all’oggetto della domanda.

In altri termini, la giurisdizione si determina sulla base del c.d. “petitum sostanziale”, che va identificato «non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della “causa petendi”, ossia dei soli fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite, di cui essi sono manifestazione e da cui la domanda viene identificata, indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge»[1].

Bisogna focalizzarsi, allora, sulla situazione giuridica posta a fondamento della domanda. In particolare, il discrimenpotrebbe apparire assai labile rispetto a due situazioni prima facie affini, ma che, in realtà, risultano strutturalmente differenti anche secondo il consolidato orientamento sposato dalle Sezioni Unite[2]. Così:

1) la giurisdizione è devoluta al giudice ordinario allorché il candidato utilmente collocatosi nella graduatoria finale di un concorso chieda che sia accertato in giudizio il proprio “diritto all’assunzione”, contestando le modalità di scorrimento della graduatoria;

2) la cognizione è, invece, demandata alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo allorché il ricorrente, nella domanda introduttiva, intenda negare egli effetti del provvedimento con cui l’Amministrazione ha scelto di indire una nuova procedura concorsuale, anziché attingere dalle graduatorie. In tale ipotesi, infatti, a venire in considerazione è un interesse legittimo, correlato all’esercizio di un potere di organizzazione degli uffici, riconducibile ad un atto autoritativo della p.a.

Ma in quali sparuti casi può ritenersi integrato, in capo al candidato utilmente posizionatosi in una graduatoria concorsuale una posizione giuridica di vero e proprio “diritto soggettivo all’assunzione mediante scorrimento”?

Un simile diritto sorge solo quando sia intervenuta un’apposita decisione dell’Amministrazione, attraverso la quale la medesima abbia esternato un’inequivoca volontà, corredata da congrua motivazione, nel senso non soltanto di dover colmare i vuoti in organico, ma anche di volerlo fare proprio avvalendosi della graduatoria rimasta valida ed efficace, piuttosto che ricorrendo ad altre vie pure astrattamente praticabili (si pensi, in primis, all’indizione di un nuovo concorso o alla proroga di personale già assunto a termine).

Non si può prescindere, pertanto, da una determinazione della p.a., attraverso la quale quest’ultima, consumando la propria discrezionalità, si vincola a dar corso al provvedimento così assunto.

Infatti, in linea di principio, la p.a. non è mai obbligata al reclutamento di nuovo personale per la copertura di posti vacanti in organico e, a fortiori, non potrebbe esservi obbligata avvalendosi unicamente dell’istituto dello scorrimento di graduatorie ancora efficaci.

Quand’anche siano vigenti graduatorie di idonei e quand’anche venga a determinarsi una situazione di vacanza di posti in organico, l’amministrazione non è incondizionatamente tenuta a reclutare nuovo personale, potendo – logicamente – anche orientarsi nel senso della non necessità della copertura dei posti vacanti.

Infatti, secondo giurisprudenza unanime, perché in simili evenienze uno scorrimento della graduatoria possa aver luogo sarà sempre imprescindibile l’apposita decisione organizzativa dell’amministrazione, correlata a tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti nel caso concreto, di voler coprire i posti resisi vacanti (cfr., tra le tante, Cons. St., Ad. Plen., 28 luglio 2011, n.14).

[1] Cfr., ex plurimis, Cass., S.U., 16 aprile 2021, n. 10105; Cass., S.U., 12 ottobre 2020, n. 21993; Cass., S.U., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., S.U., 16 maggio 2008, n. 12378; Cass., S.U., 11 aprile 2006 n. 8374; Cass. S.U., 27 gennaio 2005, n. 1622; Cass., S.U., 7 marzo 2003 n. 3508; cfr., da ultimo, Cass., S.U., 5 settembre 2022, n. 26039

[2] Da ultimo, Cass. Sez. Un., n. 22566 del 19/07/2022.

L'articolo Il riparto di giurisdizione nelle controversie relative allo “scorrimento” delle graduatorie proviene da Giurdanella.it.

Cons. St., A.P. 27 febbraio 2019, n. 4

Cons. St., A.P. 27 febbraio 2019, n. 5

Il Consiglio di Stato, (Cons. St., A.P. 27 febbraio 2019, n. 4 e Cons. St., A.P. 27 febbraio 2019, n. 5) si pronuncia sull’ordinanza della Sesta Sezione la quale, non convinta dell’orientamento assunto dall’Adunanza Plenaria con sentenza 20 dicembre 2017, n. 11 sull’impossibilita’ di inserimento dei diplomati magistrali (ove il diploma sia conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002) nelle graduatorie ad esaurimento.

L’insufficienza del diploma magistrale ai fini dell’inserimento in graduatoria

Le due sentenze gemelle hanno l’art. 26, comma 6, d.lgs. 13 aprile 2017, n. 62, e l’art. 4, decreto legge 12 luglio 2018, n. 87, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2018, n. 96, non hanno superato il principio già espresso dall’Adunanza Plenaria 11 del 2017.

Pertanto l possesso del solo diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 non costituisce titolo sufficiente per l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo istituite dall’articolo 1, comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

Gli effetti delle sentenze che riconosceva il diritto degli insegnanti diplomati ad essere inseriti nella GAE: solo gli insegnanti con ricorso accolto possono essere inseriti

L’Adunanza Plenaria chiarisce il tema degli effetti derivanti dalla sentenza della Sesta Sezione n. 1973 del 2015 che ha annullato il d.m. n. 235 del 2014, accogliendo il ricorso proposto da alcuni diplomati magistrali (ante a.s. 2001/2002) ai fini dell’inserimento nelle GAE.

Questa sentenza non ha prodotto effetti erga omnes, perché è lo stesso dispositivo della sentenza di annullamento che si premura di specificare che gli effetti dell’annullamento operano solo a vantaggio di coloro che hanno proposto il ricorso.

Lo stesso deve dirsi delle sei sentenze che hanno dato seguito all’indirizzo inaugurato dalla pronuncia n. 1973 del 2015, e hanno sempre, in dispositivo, annullato il d.m. n. 235 del 2014, e sempre specificando che l’annullamento era circoscritto ai ricorrenti.

Peraltro  le (sette) sentenze del Consiglio di Stato che hanno accolto i ricorsi contro il d.m. n. 235 del 2014, sebbene rechino un dispositivo formalmente di annullamento, in realtà non annullano alcunché, ma accertano la pretesa dei ricorrenti all’inserimento nelle GAE, con i conseguenti effetti conformativi nei confronti del MIUR.

Si tratta, secondo l’Adunanza Plenaria, di sentenze non propriamente caducatorie, ma additive/ordinatorie, fondate sull’accertamento della fondatezza della pretesa di ottenere l’iscrizione in graduatoria.

L'articolo Insegnanti diplomati, niente inserimento in graduatoria proviene da Giurdanella.it.

Il giudice del TAR adito ha statuito, infatti, che “l’obbligo di comunicazione del risultato della valutazione dei titoli prima dell’effettuazione della prova orale è espressamente prescritto dall’art. 12, comma 2, del D.P.R. n. 487/1994, ossia il“regolamento sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e sulle modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nel pubblico impiego”.

Il fondamento di tale obbligo trova giustificazione sia nell’informare preventivamente i concorrenti, prima dello svolgimento dell’ultima prova, circa il punteggio provvisoriamente conseguito fino a tale momento, così da regolare di conseguenza la preparazione per essa, sia nella garanzia di un meticoloso frazionamento dei vari passaggi di valutazione nei quali si articola la selezione concorsuale, così da evitare rischi di manipolazioni dei punteggi di merito a favore di ingiustificati favoritismi.

Il TAR ha, infine, ravvisato che “attraverso la comunicazione del punteggio provvisorio, si realizza un maggiore grado di trasparenza già nella fase concorsuale, al cui perseguimento è preordinato anche l’accesso previsto dal comma 3 dell’art. 12 in esame, finalizzato ad eventuali richieste di correzione prima dello svolgimento della prova finale, allo scopo di prevenire eventuali contenziosi”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 02/03/2017

N. 00350/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1709 del 2014, proposto da:
Maurizio Postorino, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Panuccio, Paolo Battaglia, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Battaglia in Catanzaro, via Lidonnici,12;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Carmine Vulcano, non costituito in giudizio;
Maria Borelli, non costituita in giudizio;
Andrea Lucisano, non costituito in giudizio;
Mimma Schiavello, non costituita in giudizio;
Alessandro Labate non costituito in giudizio;

per l’annullamento

dell’atto di approvazione della graduatoria definitiva della procedura selettiva di cui all’avviso pubblico n. 9 del 24/2/2014, per dirigente medico disciplina oculistica presso l’ASP di Crotone – istanza risarcimento danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2017 il dott. Nicola Durante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente ha partecipato ad una procedura selettiva, per titoli ed esami, per l’affidamento dell’incarico a tempo determinato di dirigente medico oculista presso l’ASP di Crotone, risultando ultimo in graduatoria.

Impugna, pertanto, l’atto di approvazione della graduatoria definitiva, denunciando la mancata pubblicazione del risultato della valutazione dei titoli prima dell’effettuazione della prova orale, nonché l’illegittima valutazione dei titoli medesimi e chiedendo, altresì, il risarcimento dei danni subìti.

All’udienza del 28 febbraio 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il primo motivo di ricorso è fondato.

L’obbligo di comunicazione del risultato della valutazione dei titoli prima dell’effettuazione della prova orale è infatti prescritto dall’art. 12, comma 2, del D.P.R. n. 487/1994 (“regolamento sull’accesso agli impieghi cheap https://www.slaterpharmacy.com viagra price nelle pubbliche amministrazioni e sulle modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nel pubblico impiego”).

Il fondamento dell’obbligo partecipativo in questione consiste, infatti, da un lato, nel rendere noto ai concorrenti, prima dello svolgimento dell’ultima prova, il punteggio provvisoriamente conseguito fino a tale momento, così da calibrare di conseguenza la preparazione per essa e, dall’altro lato, di assicurare una rigida scansione dei diversi momenti valutativi nei quali si articola la selezione concorsuale, così da prevenire qualsiasi rischio che i punteggi di merito possano essere manipolati a scopo di indebiti favoritismi.

Pertanto, mediante questa sequenza tra punteggio provvisorio, soggetto a comunicazione preventiva, e graduatoria definitiva, si assicura un più elevato tasso di imparzialità della valutazione delle capacità ed attitudini dei candidati, facendosi in modo che la graduatoria definitiva consista nell’effettiva risultante delle diverse fasi valutative, senza indebite commistioni tra le stesse.

Deve poi evidenziarsi che, attraverso la comunicazione del punteggio provvisorio, si realizza un maggiore grado di trasparenza già nella fase concorsuale, al cui perseguimento è preordinato anche l’accesso previsto dal comma 3 dell’art. 12 in esame, finalizzato ad eventuali richieste di correzione prima dello svolgimento della prova finale, allo scopo di prevenire eventuali contenziosi.

Né, infine, trattandosi di un adempimento procedimentale finalizzato alla tutela delle descritte inderogabili esigenze di trasparenza ed imparzialità, la sua mancata osservanza può ritenersi priva di valenza invalidante, ex art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, per effetto della predeterminazione ex ante dei criteri di valutazione dei titoli (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 maggio 2015 n. 2584).

Ai fini della valutazione della domanda risarcitoria, deve essere vagliato il secondo motivo di ricorso, riguardante l’illegittima sottostima dei titoli di servizio.

Il bando prevede che i titoli debbano essere attestati dal candidato in modo non “chiaro ed inequivocabile”, a pena di mancata valutazione nel merito.

Orbene, dalla scheda di valutazione redatta dalla commissione esaminatrice per il dott. Postorino, emerge (senza che lui l’abbia mai contestato) che l’autocertificazione prodotta, per la sua lacunosità, non ha consentito di attribuire al medesimo, in maniera “inequivocabile”, la casistica operatoria ivi riportata.

Da ciò, consegue la legittimità del punteggio attribuito per i titoli.

Infine, va respinta la domanda di risarcimento dei danni da perdita di chance, in mancanza di prova sul fatto che il ricorrente – risultato ultimo in graduatoria –, in conseguenza della realizzazione della condotta alternativa lecita (ossia, della previa comunicazione del risultato della valutazione dei titoli), avrebbe conseguito l’evento favorevole (ossia, il conferimento dell’incarico), con una probabilità statistica pari per lo meno al 50%, e ciò attraverso un giudizio effettuato ex ante, sulla base dell’id quod plerumque accidit (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 21 settembre 2015 n. 4375).

Per quanto esposto, la delibera 8 luglio 2014 n. 343, di approvazione della graduatoria definitiva, va annullata per illegittimità derivata, in accoglimento della prima censura, fatti salvi i successivi provvedimenti dell’amministrazione.

La parziale soccombenza giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, come da motivazione e, per l’effetto, annulla la delibera 8 luglio 2014 n. 343; lo rigetta nel resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Schillaci, Presidente

Nicola Durante, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Primo Referendario

IL SEGRETARIO

L'articolo Concorsi pubblici per titoli ed esami: obbligatoria pubblicazione esito prima della prova orale proviene da Giurdanella.it.

Nel caso in esame il Ministero della Difesa chiedeva la riforma della sentenza del Tar Lazio con cui era stato annullato il bando di concorso indetto dall’Arma dei Carabinieri nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti, idonei ma non vincitori di un precedente concorso,  circa la copertura dei posti a seguito dello scorrimento della graduatoria.

Il Collegio, chiamato ad esprimersi sulla questione,  ha ritenuto necessario richiamare preliminarmente i principi espressi dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011, con cui si è affermata, all’esito di un lungo percorso giurisprudenziale, una “sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace”, per cui quest’ultima possibilità rappresenta, adesso, la regola generale da applicarsi in via principale,in quanto l’attuale ordinamento afferma un generale favore circa l’utilizzazione della graduatoria degli idonei, che recede solo in taluni specifici casi.

Pertanto, il Collegio specifica che qualora l’amministrazione propenda per l’indizione di un nuovo concorso, sarà obbligata ad esprimere un’idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

Tuttavia, il Collegio rileva che sussistono delle ipotesi in cui è pienamente giustificabile la scelta di procedere all’indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento delle graduatorie pregresse: in tali fattispecie, l’Adunanza Plenaria afferma il ridimensionamento dell’obbligo motivazionale.

Fra le ipotesi in questione, in primo luogo, rientra quella “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: al ricorrere di queste circostanze, sussiste un dovere primario per l’Amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie.

Si tratta, nella sostanza, delle ordinarie procedure concorsuali programmate con cadenza pressochè annuale, al fine di garantire il costante reclutamento del personale necessario per le esigenze operative ed organizzative dell’Arma. Nei casi dunque di procedure non calendarizzate in quanto attivate occasionalmente su specifiche ed immediate esigenze della singola Forza Armata, che non possono attendere gli ordinari flussi di reclutamento, si deve procedere con lo scorrimento delle graduatorie preesistenti.

In definitiva, ai sensi del disposto dell’Adunanza Plenaria,  l’Amministrazione può optare fra lo scorrimento delle graduatorie preesistenti o l’indizione di un nuovo concorso: tuttavia, la scelta non può definirsi libera in quanto vi è un favor dell’ordinamento per lo scorrimento delle graduatorie preesistenti. E nel caso in cui  l’Amministrazione propenda, comunque, per l’indizione di un nuovo concorso, essa sarà obbligata ad esternare le ragioni della propria scelta in modo da evidenziare i motivi di interesse pubblico prevalenti rispetto alle situazioni giuridiche degli idonei non vincitori nella precedente procedura concorsuale.

Tuttavia, nel caso in esame, il Collegio ha ritenuto che le disposizioni inerenti al reclutamento del personale, alle modalità di svolgimento delle procedure selettive, nonché al periodo di validità delle graduatorie concorsuali, di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e d.l. n. 101 del 2013 non possono ritenersi integralmente applicabili all’Arma dei Carabinieri. In effetti, l’ordinamento di quest’ultima viene disciplinato dal d.lgs. n. 66 del 2010 (c.d. Codice dell’Ordinamento Militare), il quale deve essere considerato una normativa speciale destinata a regolare le modalità di assunzione ed i rapporti di lavoro intercorrenti con le Forze Armate.  Al riguardo il Collegio ha richiamato l’art.  635 del Codice Militare dal cui testo risulta che, per quanto concerne il reclutamento delle Forze Militari ed anche per l’Arma dei Carabinieri, non incombe sull’Amministrazione un obbligo primario di procedere allo scorrimento delle graduatorie preesistenti, in luogo dell’indizione di un nuovo concorso per la copertura di determinati profili professionali.

Inoltre il Collegio evidenzia che la giurisprudenza, tra l’altro, ha affermato che dall’art. 635 d.lgs. n. 66 del 2010 si dovrebbe dedurre un obbligo di indizione periodica dei concorsi con contestuale perdita di efficacia delle graduatorie preesistenti.

Di seguito il testo della sentenza

***

N. 04332/2015REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2589 del 2015, proposto da:

Ministero della Difesa, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi 12;

contro

Alberto Bruno, rappresentato e difeso dagli avv. Massimo Frontoni, Luca Agliocchi, con domicilio eletto presso Luca Agliocchi in Roma, piazza Mazzini, 8; Federico Fontana, Giuseppe Lattarulo, Michele Ferrara, Graziano Davide Foschi, Francesco Ferrara, Giovan Maria Seu, Mario Faiella, Valter Francesco Crugliano, Tiberio Perrone, Daniele Di Camillo, Nicola Calcaterra, Alessandro Piana, Andrea Bagnolo, Giacinto Bernardi, Maurizio Colombo, Mirko Strinati, Antonio Cecca, Nicola Bonini, Mauro Antonio Margarito, Francesco Fanigliulo, Giuseppe Marino, Luigi Notari, Emmanuel Nodari, rappresentati e difesi dall’avv. Massimo Frontoni, con domicilio eletto presso Luca Agliocchi in Roma, piazza Mazzini, 8;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I BIS n. 02471/2015, resa tra le parti, concernente bando di concorso per il reclutamento di 26 sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri – mancato scorrimento graduatoria approvata.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Alberto Bruno e di Federico Fontana e di Giuseppe Lattarulo e di Michele Ferrara e di Graziano Davide Foschi e di Francesco Ferrara e di Giovan Maria Seu e di Mario Faiella e di Valter Francesco Crugliano e di Tiberio Perrone e di Daniele Di Camillo e di Nicola Calcaterra e di Alessandro Piana e di Andrea Bagnolo e di Giacinto Bernardi e di Maurizio Colombo e di Mirko Strinati e di Antonio Cecca e di Nicola Bonini e di Mauro Antonio Margarito e di Francesco Fanigliulo e di Giuseppe Marino e di Luigi Notari e di Emmanuel Nodari;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Avvocato dello Stato Coaccioli, Avv. Giuliano, per delega dell’Avv. Frontoni, e Avv. Agliocchi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente gravame, il Ministero della Difesa, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato, impugna la sentenza n. 2471 dell’ 11 febbraio 2015 con cui il T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sezione I bis, ha accolto il ricorso in primo grado proposto dai sig.ri Alberto Bruno, Fontana Federico, Lattarulo Giuseppe, Ferrera Michele, Foschi Graziano Davide, Ferrara Francesco, Seu Giovan Maria, Faiella Mario, Crugliano Valter Francesco, Perrone Tiberio, Di Camillo Daniele, Calcaterra Nicola, Piana Alessandro, Bagnolo Andrea, Bernardi Giacinto, Colombo Maurizio, Strinati Mirko, Cecca Antonio, Bonini Nicola, Margarito Mauro Antonio, Fanigliulo Francesco, Marino Giuseppe, Notari Luigi, Nodari Emmanuel. Questi ultimi avevano partecipato al concorso, per titoli ed esami, per il reclutamento di 26 sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri: all’esito della procedura selettiva, essi risultavano idonei ma non vincitori, nell’ambito dell’apposita graduatoria, approvata in data 10 luglio 2014.

In data 24 ottobre 2014, veniva pubblicato il decreto n. 228/1D/14 avente ad oggetto il bando di concorso, per titoli ed esami, per il reclutamento di ulteriori 26 sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri. Tale provvedimento veniva impugnato, dagli odierni appellati, dinanzi al T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, lamentando i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere dell’Amministrazione, per non aver proceduto allo scorrimento della graduatoria relativa al precedente concorso, in luogo dell’indizione di una nuova procedura selettiva: secondo i ricorrenti in primo grado, infatti, l’Arma dei Carabinieri nel decreto n. 228/1D/14 non avrebbe adeguatamente motivato il sacrificio imposto agli idonei non vincitori della precedente selezione inerente alla medesima qualifica professionale.

Nella decisione oggetto dell’odierno giudizio, il T.A.R. per il Lazio, motivando con riferimento ai principi enucleati nella decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 14 del 2011, ha accolto il ricorso introduttivo, annullando il bando di concorso nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti circa la copertura dei posti a seguito dello scorrimento della graduatoria.

Avverso la citata sentenza n. 2471 del 2015, il Ministero della Difesa ha proposto appello censurando l’erronea interpretazione dei principi giurisprudenziali e della normativa di settore che il giudice di prime cura ha fornito in relazione alla fattispecie de qua.

In primo luogo, l’Amministrazione appellante censura l’inesatta applicazione dei principi sanciti dalla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 14 del 2011, affermando che la necessità dell’indizione annuale di un concorso per l’ammissione di sottotenenti in servizio permanente nel ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri sarebbe desumibile dall’interpretazione analogica della disciplina dedicata alla Guardia di Finanza e dall’interpretazione sistematica degli artt. 634, 652, 654, 660, 666 e 1035 d.lgs. n. 66 del 2010: dall’analisi esegetica fornita, l’Avvocatura dello Stato fa derivare la possibilità per l’Arma dei Carabinieri di non procedere allo scorrimento delle graduatorie di precedenti concorsi, in quanto si rientrerebbe in uno dei peculiari meccanismi di progressione delle carriere che, secondo la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, consentirebbe un’eccezione al generale principio dello scorrimento delle graduatorie. Sotto un diverso profilo, inoltre, viene rilevato che l’eventuale ricorso allo scorrimento delle graduatorie determinerebbe la mancata indizione del concorso per sottotenenti per lunghi periodi di tempo e, di conseguenza, la preclusione all’accesso al ruolo speciale dell’Arma dei Carabinieri per coloro che abbiano superato, nel medesimo periodo di tempo, il limite di età previsto dalla normativa di settore con implicite lesioni del principio della par condicio. Inoltre, l’Amministrazione appellante ritiene che la validità della graduatoria del precedente concorso si sia esaurita nel momento in cui erano stati coperti, mediante scorrimento, tutti i posti rimasti vacanti per rinuncia decadenza o dimissioni dei vincitori: al di là di questo tipo di scorrimento, non vi sarebbe, dunque, spazio per ulteriori proroghe di validità della graduatoria.

In secondo luogo, la Difesa Erariale evidenzia che la scelta dell’indizione di un nuovo bando di concorso non è immotivata in quanto le esigenze operative ed organizzative dell’Arma sarebbero tali da esigere l’attualità dell’accertamento dei requisiti richiesti di efficienza ed idoneità psicofisica ed attitudinale.

Si sono costituiti in giudizio i sig.ri Alberto Bruno, Fontana Federico, Lattarulo Giuseppe, Ferrera Michele, Foschi Graziano Davide, Ferrara Francesco, Seu Giovan Maria, Faiella Mario, Crugliano Valter Francesco, Perrone Tiberio, Di Camillo Daniele, Calcaterra Nicola, Piana Alessandro, Bagnolo Andrea, Bernardi Giacinto, Colombo Maurizio, Strinati Mirko, Cecca Antonio, Bonini Nicola, Margarito Mauro Antonio, Fanigliulo Francesco, Marino Giuseppe, Notari Luigi, Nodari Emmanuel che, con memoria, hanno eccepito l’infondatezza di tutti i motivi di appello sollevati dall’Amministrazione ed hanno affermato l’esattezza della motivazione e dei principi espressi dal giudice di prime cure nella sentenza n. 2471 del 2015.

Le parti costituite, in vista dell’udienza di merito, si sono scambiate ulteriori memorie ed allegazioni documentali ed hanno ribadito le argomentazioni a sostegno delle rispettive conclusioni.

Chiamata all’udienza pubblica del 23 giugno 2015, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne, nella sostanza, la verifica circa la possibilità per l’Amministrazione di optare per l’indizione di un nuovo concorso ordinario, al fine di coprire i posti che si rendono progressivamente vacanti in organico, in luogo dello scorrimento di pregresse graduatorie inerenti alla medesima tipologia di profili professionali.

2. La Difesa Erariale afferma innanzitutto l’errata interpretazione, fornita dal giudice di prime cure, dei principi espressi dalla decisione n. 14 del 28 luglio 2011 dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio. In particolare, il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto che la regola generale dello scorrimento delle graduatorie fosse applicabile anche all’Arma dei Carabinieri nel caso di specie e, pertanto, sarebbe stato attuato un illegittimo ricorso ad una procedura concorsuale, peraltro senza motivare adeguatamente tale scelta. Secondo l’Amministrazione appellante invece, l’obbligo di scorrimento non sarebbe applicabile alla fattispecie de qua, data la specialità della disciplina che regola l’ordinamento dell’Arma dei Carabinieri ed, inoltre, non sussisterebbe nemmeno l’obbligo di motivare la scelta di procedere all’indizione di un nuovo concorso secondo le ordinarie scadenze programmate, stante la doverosa attualità della verifica circa il possesso dei requisiti fisici e psicoattitudinali indispensabili per l’espletamento dell’attività considerata.

2.1 Il motivo nel complesso è fondato e va accolto nei sensi di seguito precisati.

Al riguardo, il Collegio ritiene necessario preliminarmente richiamare i principi espressi dalla più volte menzionata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011.

Con essa si è affermata, all’esito di un lungo percorso giurisprudenziale, una “sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace”, per cui quest’ultima possibilità rappresenta, adesso, la regola generale da applicarsi in via principale,in quanto l’attuale ordinamento afferma un generale favore circa l’utilizzazione della graduatoria degli idonei, che recede solo in taluni specifici casi come di seguito sarà meglio precisato.

Pertanto, qualora l’amministrazione propenda per l’indizione di un nuovo concorso, sarà obbligata ad esprimere un’idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

Tuttavia, “la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non è comunque assoluta e incondizionata”. Infatti, sussistono delle ipotesi in cui è pienamente giustificabile la scelta di procedere all’indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento delle graduatorie pregresse: in tali fattispecie, l’Adunanza Plenaria afferma il ridimensionamento dell’obbligo motivazionale.

Fra le ipotesi in questione, in primo luogo, rientra quella “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: al ricorrere di queste circostanze, sussiste un dovere primario per l’Amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie.

Si tratta, nella sostanza,delle ordinarie procedure concorsuali programmate con cadenza pressochè annuale, al fine di garantire il costante reclutamento del personale necessario per le esigenze operative ed organizzative dell’Arma.

Restano quindi escluse da tale specifica ipotesi , le procedure non calendarizzate in quanto attivate occasionalmente su specifiche ed immediate esigenze della singola Forza Armata, che non possono attendere gli ordinari flussi di reclutamento .

In questo caso,infatti,il favore ordinamentale che secondo il richiamato insegnamento dell’Adunanza Plenaria deve riconoscersi allo scorrimento delle graduatorie preesistenti, viene a coniugarsi perfettamente con lo specifico interesse dell’Amministrazione a soddisfare tempestivamente esigenze impreviste e non risolvibili con l’ordinaria programmazione concorsuale.

In secondo luogo, vi sono dei casi in cui “si manifesta l’opportunità, se non la necessità, di procedere all’indizione di un nuovo concorso, pur in presenza di graduatorie ancora efficaci”: fra le ipotesi di questo genere, rientra, anzitutto, l’esigenza preminente di determinare, attraverso le nuove procedure concorsuali, la stabilizzazione del personale precario, in attuazione delle apposite regole speciali in materia.

L’indizione di una nuova procedura concorsuale può essere giustificata anche dall’intervenuta modifica sostanziale della disciplina applicabile alla stessa, rispetto a quella da cui è scaturita una graduatoria ancora efficace, con particolare riguardo al contenuto delle prove di esame e ai requisiti di partecipazione.

Una terza ipotesi che può giustificare ex se l’indizione di un nuovo concorso è quella in cui si attribuisce “risalto determinante anche all’esatto contenuto dello specifico profilo professionale per la cui copertura è indetto il nuovo concorso e alle eventuali distinzioni rispetto a quanto descritto nel bando relativo alla preesistente graduatoria”.

In definitiva, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che, al fine del reclutamento del personale, l’Amministrazione può optare fra lo scorrimento delle graduatorie preesistenti o l’indizione di un nuovo concorso: tuttavia, la scelta non può definirsi libera in quanto vi è un favor dell’ordinamento per lo scorrimento delle graduatorie preesistenti.

Pertanto,nel momento in cui l’Amministrazione propenda, comunque, per l’indizione di un nuovo concorso, essa sarà obbligata ad esternare le ragioni della propria scelta in modo da evidenziare i motivi di interesse pubblico prevalenti rispetto alle situazioni giuridiche degli idonei non vincitori nella precedente procedura concorsuale.

Sussistono, infine, delle ipotesi nelle quali, per particolari ragioni dovute alla periodicità del reclutamento imposto da normative di settore, ovvero dalla differenza strutturale della disciplina della nuova procedura concorsuale rispetto a quella cui si riferisce la graduatoria preesistente, ovvero, ancora, dalle esigenze di stabilizzazione del personale precario, o dalle differenze nel profilo professionale ricercato, sussiste la doverosità per l’Amministrazione di procedere all’indizione di nuovi concorsi, in luogo dello scorrimento delle graduatorie che, al contrario, si rivelerebbe una soluzione inopportuna e lesiva di preminenti ragioni di interesse pubblico.

2.2 Secondo il Collegio, nel caso di specie, viene in rilievo una delle ipotesi in cui l’Amministrazione non deve necessariamente procedere con lo scorrimento delle graduatorie pregresse, in quanto sussistono ragioni particolari che fanno ritenere maggiormente opportuna, o meglio doverosa, la scelta di reclutare le figure professionali mediante concorsi con cadenza periodica.

In particolare, come affermato da parte appellante, le disposizioni inerenti al reclutamento del personale, alle modalità di svolgimento delle procedure selettive, nonché al periodo di validità delle graduatorie concorsuali, di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e d.l. n. 101 del 2013 non possono ritenersi integralmente applicabili all’Arma dei Carabinieri. In effetti, l’ordinamento di quest’ultima viene disciplinato dal d.lgs. n. 66 del 2010 (c.d. Codice dell’Ordinamento Militare), il quale deve essere considerato una normativa speciale destinata a regolare le modalità di assunzione ed i rapporti di lavoro intercorrenti con le Forze Armate.

Detta specialità si ricava in modo espresso da diverse disposizioni dell’ordinamento: in primo luogo, l’art. 3 coma 1 d.lgs. n. 165 del 2001 afferma che “in deroga all’articolo 2 commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: […] il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato”. Inoltre, anche il Codice dell’Ordinamento Militare, all’art. 625 comma 1, definisce i rapporti con l’ordinamento generale del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e altri ordinamenti speciali, affermando che “al personale militare si applicano i principi e gli indirizzi di cui all’articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, nonché le disposizioni contenute nel presente codice”. Infine, l’articolo 19 della l. n. 183 del 2010 statuisce che “ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attività usuranti”.

2.3 Se tali disposizioni consentono di affermare la specificità dell’ordinamento militare rispetto agli altri comparti dell’amministrazione pubblica, il Collegio ritiene, tuttavia, di dover individuare le norme che prevedono per le Forze Armate ed, in particolare, l’Arma dei Carabinieri, una ciclicità nell’indizione dei concorsi, al fine di coprire i posti vacanti all’interno del proprio organico.

A tal fine viene in rilievo la disposizione contenuta nell’art. 635 d.lgs. n. 66 del 2010 secondo cui “l’amministrazione militare ha facoltà di conferire, nel limite delle risorse finanziarie previste, oltre i posti messi a concorso, anche quelli che risultano disponibili alla data di approvazione della graduatoria.

Detti posti, da conferire secondo l’ordine della graduatoria, non possono superare il decimo di quelli messi a concorso per il reclutamento degli ufficiali e il quinto per il reclutamento delle altre categorie di militari.

Se alcuni posti messi a concorso restano scoperti per rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, l’amministrazione militare ha facoltà di procedere, nel termine di un anno dalla data di approvazione della graduatoria e salvo diverse disposizioni del presente codice, ad altrettante nomine secondo l’ordine della graduatoria stessa, fermo restando l’accertamento dell’ulteriore possesso dei requisiti.

Nei concorsi per la nomina a ufficiale e sottufficiale in servizio permanente, se alcuni dei posti messi a concorso risultano scoperti per rinuncia o decadenza, entro trenta giorni dalla data di inizio dei corsi, possono essere autorizzate altrettante ammissioni ai corsi stessi secondo l’ordine della graduatoria. Se la durata del corso e’ inferiore a un anno, detta facoltà può essere esercitata entro 1/12 della durata del corso stesso.”

Dal dato testuale ricavato dalla disposizione sopra citata, risulta che, per quanto concerne il reclutamento delle Forze Militari ed anche per l’Arma dei Carabinieri, non incombe sull’Amministrazione un obbligo primario di procedere allo scorrimento delle graduatorie preesistenti, in luogo dell’indizione di un nuovo concorso per la copertura di determinati profili professionali.

A nulla rileva, secondo il Collegio, la circostanza secondo cui la disposizione è riferita alle nuove assunzioni e non espressamente ai transiti interni da un ruolo ad un altro: in effetti, la norma è diretta a contenere l’uso dello scorrimento nei limiti della disponibilità dei posti al momento dell’approvazione della graduatoria, ovvero nei limiti della rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, come affermato dalla giurisprudenza più recente di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. di Stato, Sez. II, parere n. 1184 del 23 aprile 2015). Inoltre, nell’ipotesi di rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, va evidenziato come il limite temporale di un anno (ben più stringente rispetto a quanto previsto dall’art. 4 comma 4 d.l. n. 101 del 2013), cui soggiace la validità della graduatoria, rende palese la volontà del legislatore di preferire, quantomeno per le immissioni in ruolo nel comparto delle Forze Armate, l’indizione di una nuova procedura concorsuale allo scorrimento delle graduatorie.

La citata giurisprudenza, tra l’altro, ha affermato che dall’art. 635 d.lgs. n. 66 del 2010 si dovrebbe dedurre un obbligo di indizione periodica dei concorsi con contestuale perdita di efficacia delle graduatorie preesistenti.

Un’ulteriore disposizione che, secondo l’Amministrazione appellante imporrebbe l’indizione annuale di concorsi nell’Arma dei Carabinieri è quella contenuta nell’art. 688 comma 7 del Codice dell’Ordinamento Militare, secondo cui “i termini di validità della graduatoria dei candidati risultati idonei ma non vincitori del concorso per l’ammissione al corso biennale di cui all’ articolo 684 possono essere prorogati con motivata determinazione ministeriale, in caso di successivi e analoghi concorsi banditi entro diciotto mesi dall’approvazione della stessa”.

A ben vedere, in effetti, la ciclica indizione dei concorsi è strumentale all’esigenza di verificare l’attualità del possesso dei requisiti inerenti all’età, all’efficienza fisica ed al profilo psico-attitudinale, in capo ai soggetti che si apprestano a ricoprire una specifica qualifica professionale all’interno dell’Arma dei Carabinieri: dal momento che il possesso dei requisiti fisici e psico-attitudinali deve necessariamente rivestire il carattere dell’attualità, l’ordinamento militare incentiva l’indizione di nuovi concorsi in luogo dello scorrimento di preesistenti graduatorie.

Diversamente argomentando, verrebbero lesi i diritti dei soggetti che non possano partecipare ad un concorso indetto in un determinato anno, per via dell’età anagrafica inferiore al limite minimo prefissato, e, a causa dell’obbligato scorrimento delle graduatorie, non potrebbero partecipare nemmeno ad un eventuale successivo concorso, indetto a distanza di diversi anni per la medesima qualifica professionale, stante il superamento dei limiti di età prescritti dall’ordinamento.

2.4 Inoltre, non può sottovalutarsi un ulteriore elemento che consente di affermare la necessaria cadenza periodica o, più precisamente, annuale del concorso oggetto dell’odierno contenzioso: il Codice dell’Ordinamento Militare, infatti, dispone espressamente che “gli organi di vertice dell’Amministrazione della Difesa sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno personale dell’Arma dei Carabinieri” (art. 634) in tal modo imponendo una previsione ciclica delle esigenze di personale. Questa disposizione, in combinato disposto con l’art. 1035 del medesimo d.lgs. n. 66 del 2010 – secondo cui le Commissioni Superiori di Avanzamento sono annualmente riunite per valutare l’operato dei singoli appartenenti alle Forze Armate – determinerebbe la ineludibile necessità di reclutamenti annuali nell’Arma dei Carabinieri. In effetti, la cadenza annuale delle valutazioni finalizzate alla progressione in carriera all’interno dell’Arma dei Carabinieri, mal si concilierebbe con una diversa cadenza di indizione dei concorsi, considerata la sopra esposta necessità di verificare il possesso dei requisiti psico-fisici con il carattere dell’attualità.

2.5 Alla luce delle pregresse considerazioni, risulta logico e non irragionevole l’assunto della Difesa Erariale secondo cui la cadenza annuale o, comunque, periodica dell’indizione del concorso oggetto del presente giudizio, può essere ricavata dall’interpretazione analogica e sistematica delle disposizioni, contenute nel Codice dell’Ordinamento Militare, dedicate precipuamente all’Arma dei Carabinieri. In effetti, anche se l’art. 35 d.lgs. n. 199 del 1995, a differenza dell’art. 679 d.lgs. n. 66 del 2010, indica espressamente l’indizione annuale dei concorsi per l’immissione nel ruolo di ispettori della Guardia di Finanza, l’esigenza di valutare il possesso attuale dei requisiti psico-attitudinali degli aspiranti ispettori rimane intatta in entrambi i casi. A ben vedere, dunque, ci si troverebbe dinanzi ad uno dei casi di “peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: questi ultimi, in connessione a specifiche disposizioni di settore e secondo i principi esposti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, da un lato, determinano una regressione del principio della prevalenza dell’istituto dello scorrimento in luogo dell’indizione di nuovi concorsi, e, dall’altro lato, non impongono all’Amministrazione uno stringente obbligo motivazionale in merito alla scelta effettuata per il reclutamento.

In virtù di quanto chiarito, il Collegio non ritiene di condividere quanto affermato dagli appellati circa la carenza motivazionale rilevata nel bando di concorso impugnato in primo grado, in quanto la scelta dell’Amministrazione non doveva essere giustificata in modo stringente, stante la necessità di indizione periodica del concorso di cui trattasi.

3. In definitiva, l’appello va accolto e, per l’effetto, la sentenza di primo grado va riformata nei sensi di cui sopra.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti, stante la complessità della vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:

1. accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;

2. compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Diego Sabatino, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 15/09/2015.

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La nuova fase del monitoraggio si avvale di una nuova piattaforma raggiungibile all’indirizzo https://www.monitoraggiograduatorie.gov.it/, che consente alle amministrazioni di:

• comunicare le proprie graduatorie, laddove non abbiano ancora provveduto;
• aggiornare, ove necessario, il precedente inserimento di dati

Inoltre, il monitoraggio diventa permanente: ciascuna amministrazione sarà tenuta a comunicare le graduatorie di ogni eventuale nuova procedura concorsuale avviata nel rispetto della normativa vigente e che giunga a conclusione, aggiornando la situazione complessiva che la riguarda.

Le amministrazioni che sono prive di graduatorie vigenti sono tenute a darne espressa comunicazione .

Entro il 31 gennaio di ogni anno è prevista la pubblicazione di un report rappresentativo dei dati raccolti al 31 dicembre dell’anno precedente.

Per l’anno 2015 il report sarà pubblicato entro il 31 maggio sulla base delle comunicazioni inserite dalle amministrazioni alla data del 30 aprile 2015.

Tali graduatorie assumono particolare importanza in considerazione della possibilità per le amministrazioni pubbliche di avvalersi delle graduatorie concorsuali formate da altre amministrazioni. LEGGI L’ARTICOLO

L'articolo Monitoraggio graduatorie concorsi: on-line la piattaforma proviene da Giurdanella.it.

Quest’ultimo, dopo aver disposto esplicitamente la subordinazione delle nuove procedure concorsuali all’obbligo (con alcuni limiti) di immissione in organico dei concorrenti risultati idonei in precedenti graduatorie della stessa amministrazione e dopo aver confermato le norme in tema di eccedenze di personale e mobilità; attraverso il successivo richiamo allo stesso articolo della legge n.350 del 2003 visto in precedenza, ribadisce indirettamente l’attuale non obbligatorietà dell’utilizzo di graduatorie di altre PA.

La portata applicativa e le interpretazioni fornite dalla giurisprudenza ci permettono di sciogliere possibili nodi interpretativi.

Pur tenendo fermi i requisiti riguardanti la corrispondenza di comparto e il previo accordo tra le amministrazioni interessate, i pareri del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni hanno confermato l’utilizzabilità di tali assunzioni ed hanno comprensibilmente affermato la necessità che l’accordo tra Amministrazioni avvenga prima dell’indizione della procedura concorsuale o prima della formale approvazione della graduatoria, al fine di meglio garantire i principi di trasparenza ed imparzialità da eventuali assunzioni nominative mascherate.

Pur tuttavia gli stessi Enti, in successivi pareri, hanno lasciato la porta aperta anche ad accordi sopravvenuti dopo l’approvazione della graduatoria, pur se ritenuta la procedura meno conveniente.

Ancor più estensiva l’interpretazione della Giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti che premiando l’autonomia amministrativa nonché gli obiettivi di riduzione della spesa pubblica, alla base della legislazione richiamata, consentirebbero tali assunzioni anche attraverso un accordo successivo tra amministrazioni, alla sola condizione che il profilo e la categoria professionale richiesti nel posto da ricoprire corrispondano a quanto previsto nel bando della graduatoria da utilizzare.

L'articolo L’utilizzo delle graduatorie di altri enti è un obbligo o una facoltà? proviene da Giurdanella.it.

Il Giudice amministrativo si richiama alla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 14/2011, secondo cui: “La pubblica amministrazione (P.A.), una volta stabilito di procedere alla provvista del posto, deve sempre motivare in ordine alle modalità prescelte per il reclutamento, dando conto dell’esistenza di eventuali graduatorie degli idonei ancora valide ed efficaci al momento dell’indizione del nuovo concorso e considerando il generale favore dell’ordinamento per l’utilizzazione della graduatoria degli idonei ancora efficace“.

E, chiariscono i consiglieri di stato, confermando la decisione di primo grado del Tar Lazio, “giusta gli insegnamenti dell’Adunanza plenaria, in costanza di proroga di una graduatoria concorsuale, la decisione di indire un nuovo concorso relativo all’assunzione degli stessi profili di quella graduatoria va congruamente motivata, poiché se non sussiste un diritto soggettivo all’assunzione in capo agli idonei, l’Amministrazione deve tenere conto sul piano ordinamentale che lo scorrimento delle preesistenti graduatorie deve costituire la regola generale, mentre l’indizione del concorso rappresenta un’eccezione; per cui è l’indizione che deve essere adeguatamente motivata sul perché si debba seguire un procedimento amministrativo di rilevante complessità ed accompagnato ad oneri di bilancio come un nuovo concorso pubblico, piuttosto che la chiamata di soggetti già scrutinati e dichiarati idonei a quelle determinate funzioni“.

In definitiva, la deroga (motivata) alla graduatoria valida ed efficace é da ritenersi consentita, solo in presenza di:

– graduatorie estremamente datate
– per la ricerca di personale dotato di requisiti fondamentalmente diversi da quelli in possesso dei precedenti idonei
– tipo differente di selezione decisa, eventualmente con passaggi più rigorosi

Per quanto poi riguarda l’efficacia della graduatoria in esame, i Giudici chiariscono come “l’art. 1 comma 4 del decreto legge 9 dicembre 2011 n. 216 (cd. Milleproroghe), convertito dalla legge 24 febbraio 2012 n. 14, ha disposto la proroga generalizzata al 31 dicembre 2012 dell’efficacia di tutte le graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni, approvate successivamente al 30 settembre 2003″.

.   .   .

Consiglio di Stato, Sezione Quinta

Sentenza del 27 dicembre 2013 numero 6247

(presidente Carmine Volpe, estensore Raffaele Prosperi)

(…)

per la riforma della sentenza breve del T.A.R. LAZIO, ROMA, Sez. II, n. 03529/2012, resa tra le parti, concernente procedura obbligatoria di mobilità esterna, a seguito di concorso per dirigente a tempo indeterminato;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Fabio Vitagliano e di Francesca Aielli; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2013 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati C. Sportelli e P.M. Montaldo;

Vista la sentenza 18 aprile 2012 n. 3529 con la quale il TAR del Lazio ha affermato la perdurante vigenza delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, nella specie a dirigente dei Sistemi Informatici e Telematici di Roma Capitale, sulle quali si fondavano le pretese dei ricorrenti in primo grado ed ora appellati e ciò sino al 31.12.2012 ai sensi dell’art. 1, comma 4, D.L. n. 216/2011, convertito dalla L. n. 14/2012;

Visto che la stessa sentenza n. 3529/2012 ha affermato che anche Roma Capitale è soggetta a limitazioni delle assunzioni per espressa ammissione della delibera n. 194 del 1° giugno 2011, dal che consegue automaticamente l’utilizzazione delle graduatorie ad efficacia prorogata;

Ritenuto che la sentenza impugnata ha ribadito quanto affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 14/2011, secondo cui la pubblica amministrazione (P.A.), una volta stabilito di procedere alla provvista del posto, deve sempre motivare in ordine alle modalità prescelte per il reclutamento, dando conto dell’esistenza di eventuali graduatorie degli idonei ancora valide ed efficaci al momento dell’indizione del nuovo concorso e considerando il generale favore dell’ordinamento per l’utilizzazione della graduatoria degli idonei ancora efficace;

Considerato che la sentenza del TAR, da un confronto tra il bando impugnato e quello del 2005, relativo al concorso cui hanno partecipato i ricorrenti, non ha rilevato differenze relative al profilo professionale, ai requisiti di partecipazione e alle prove di esame e che a quel punto doveva ritenersi fondato ed assorbente il vizio di difetto di motivazione in ordine all’(implicita) decisione di non procedere allo scorrimento della graduatoria relativa al concorso indetto con determinazione dirigenziale del 24.3.2005, in esito al quale i ricorrenti sono risultati idonei;

Visto l’appello con cui Roma Capitale sostiene che l’art. 1, comma 557, L. n. 296/2006, con decorrenza 1.1.2007, ha disapplicato lo speciale e transitorio regime limitativo delle assunzioni di dipendenti a tempo determinato per gli enti con più di 5.000 abitanti, eliminando così le limitazioni sino al 1.1.2011; in via subordinata l’ultima proroga per gli enti locali sarebbe da individuarsi in quella operata sino al 31.3.2011, poiché le successive proroghe (sino al 31.12.2011) sarebbero state dettate, con specifici decreti, per le sole P.A. centrali che ne fecero richiesta;

Vista anche la doglianza secondo cui sarebbe inapplicabile l’art. 1, comma 4, d.l. n. 216/2011, convertito dalla L. n. 14/2012, ciò sia per la vetustà della graduatoria, così che la decisione di non procedere al suo scorrimento conseguirebbe a una precisa scelta della P.A., sia per la diversità tra il bando annullato e quello precedente degli idonei, ed ancora che la soprarichiamata delibera GM n. 194 del 1.6.2011 ha approvato il nuovo sistema di classificazione della dirigenza di Roma Capitale, superando quindi anche dal punto di vista della motivazione le questioni affermate nella sentenza impugnata;

Ritenuto che la stessa deliberazione della Giunta municipale n. 194 del 1° giugno 2011 ha riconosciuto che l’art. 76, comma 7, del Decreto Legge 25 giugno 2008 n. 112 convertito in legge con modifiche dalla legge n. 133/2008, recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, sostituito dall’art. 14 del Decreto Legge 31 maggio2010, n. 78 e, da ultimo modificato dall’art. 1, comma 118 della L. 13 dicembre 2010n. 220, stabilisce, inoltre, fermo restando l’obiettivo generale di riduzione complessiva della spesa di personale, uno specifico limite per le assunzioni di personale a tempo indeterminato negli Enti nei quali la spesa di personale sia inferiore al 40% delle spese correnti, fissato, in termini finanziari, nel 20 per cento, su base annua, della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell’anno precedente;

Considerato l’art. 1 co. 4 del D.L. 9 dicembre 2011 n. 216, convertito dalla L. 24 febbraio 2012 n. 14, che ha disposto la proroga generalizzata al 31 dicembre 2012 dell’efficacia di tutte le graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni, approvate successivamente al 30 settembre 2003, non possono sussistere dubbi sulla proroga della graduatoria di cui in controversia approvata il 22 febbraio 2007;

Considerato che non possono sussistere dubbi quanto alla identità dei posti del profilo professionale da coprire – Dirigente dei Sistemi Tecnologici ed Informativi – rispetto ai posti banditi nel 2005 di cui alla graduatoria del febbraio 2007, qualificati come Dirigente Sistemi Informativi e Telematici;

Ritenuto che appare assolutamente corretto il ragionamento seguito dalla sentenza impugnata secondo cui, giusta gli insegnamenti dell’Adunanza plenaria, in costanza di proroga di una graduatoria concorsuale, la decisione di indire un nuovo concorso relativo all’assunzione degli stessi profili di quella graduatoria va congruamente motivata, poiché se non sussiste un diritto soggettivo all’assunzione in capo agli idonei, l’Amministrazione deve tenere conto sul piano ordinamentale che lo scorrimento delle preesistenti graduatorie deve costituire la regola generale, mentre l’indizione del concorso rappresenta un’eccezione; per cui è l’indizione che deve essere adeguatamente motivata sul perché si debba seguire un procedimento amministrativo di rilevante complessità ed accompagnato ad oneri di bilancio come un nuovo concorso pubblico, piuttosto che la chiamata di soggetti già scrutinati e dichiarati idonei a quelle determinate funzioni;

Ritenuto che tutto questo potrebbe eventualmente verificarsi in presenza di graduatorie estremamente datate pure in virtù della ricerca di personale dotato di requisiti fondamentalmente diversi da quelli in possesso dei precedenti idonei oppure ancora dal tipo differente di selezione decisa, eventualmente con passaggi più rigorosi, tutti elementi questi assolutamente assenti nel caso di specie in cui i requisiti di partecipazione e prove di esame del vecchio e del nuovo concorso appaiono sostanzialmente conformi, né la scansione temporale tra l’approvazione della precedente graduatoria e l’indizione del nuovo concorso appare oggettivamente giustificare la scelta di quella via procedimentale definita come eccezionale;

Visto quanto sopra l’appello deve essere respinto con la conferma della sentenza impugnata, mentre le spese di giudizio possono essere compensate, visto il carattere sedimentario e particolarmente sofferto della legislazione in questo campo;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

L'articolo Consiglio di Stato su Milleproroghe e validità graduatorie proviene da Giurdanella.it.

Per ulteriori approfondimenti, si rende disponibile il testo integrale della pronuncia in commento (Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 2754 del 21 maggio 2013).

L'articolo Consiglio di Stato: se la P.A. non utilizza le graduatorie sussiste la giurisdizione ordinaria proviene da Giurdanella.it.

Il 28 maggio 2013 il Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione Gianpiero D’Alia ha firmato il decreto che proroga al 31 dicembre 2013 le graduatorie dei vincitori e degli idonei dei concorsi pubblici.

La nota sul sito del Ministero precisa che il provvedimento riguarda le oltre 70.000 persone che attendono da tempo l’assunzione nelle pubbliche amministrazioni.

Lo stesso D’Alia, parlando qualche giorno fa al Forum Pa, aveva annunciato che sarebbe stata fatta anche una circolare per chiedere di pubblicare sui siti delle pubbliche amministrazioni l’elenco dei vincitori dei concorsi, nello stesso tempo obbligando le amministrazioni a motivare il mancato ricorso alle graduatorie già approvate. Il Ministro ha anche sottolineato che sarebbe ”allucinante il bando di nuovi concorsi”.

L'articolo Graduatorie concorsi prorogate fino al 31 dicembre… proviene da Giurdanella.it.

Lo sancisce la prima sezione del Tar Piemonte, Presidente Lanfranco Balucani, con la sentenza n. 171 del 07/02/2013, con la quale viene accolto il ricorso di alcune associazioni di studenti contro la Regione Piemonte, il Politecnico di Torino, l'Universita' del Piemonte Orientale, l'Universita' di Scienze Gastronomiche e l'Edisu Piemonte.

I ricorrenti chiedevano l'annullamento:

– del bando; delle graduatorie relative ai conferimenti delle borse di studio, dei servizi di mensa ed assistenza pubblicata dall'EDISU Piemonte e degli atti che limitano le risorse da distribuire agli studenti idonei in graduatoria sino a soli 2.120 studenti anziché 7.847 idonei non vincitori;

– del bilancio e di tutti i provvedimenti adottati dall'EDISU con i quali sono stati stabiliti i criteri di spesa e di destinazione del gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo studio universitario e delle risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio;
dei provvedimenti  con i quali la Regione Piemonte e/o l'Edisu hanno destinato le risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio a spese diverse rispetto al pagamento delle borse di studio.

Il Tar non ha dubbi, e annulla tutti i provvedimenti incriminati e le determinazioni di approvazione della graduatoria definitiva degli studenti vincitori della borsa di studio dell’anno accademico 2011/12, nella parte in cui limitano l’impegno di spesa per l’erogazione delle borse di studio entro parametri inferiori a quelli corrispondenti alle effettive entrate, a ciò vincolate, derivanti dalla tassa regionale per il diritto allo studio dell’anno accademico 2011/12.

I giudici dipongono inoltre che le graduatorie siano rideterminate in attuazione dei vincoli normativi sopra menzionati, ovvero implementando i fondi erogabili con il gettito della tassa regionale per il diritto allo studio dell’anno accademico 2011/12. La legge istitutiva della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, infatti, stabilisce all’articolo 3 comma 23 che il gettito della tassa è «interamente devoluto alla erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390».

Di seguito il testo integrale della serntenza n. 171/2013 del Tar Piemonte

N. 00171/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00310/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 310 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Unione degli Universitari + 6 Altri, rappresentati e difesi dagli avv.ti Michele Bonetti e Santi Delia, con domicilio eletto presso Francesco Repice in Torino, via Gramsci, 15;

contro

Regione Piemonte, Politecnico di Torino, Universita' del Piemonte Orientale, Universita' di Scienze Gastronomiche; Edisu Piemonte, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Dal Piaz, Francesco Russo, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via S. Agostino, 12; Universita' degli Studi di Torino, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;

per l'annullamento

del bando; delle graduatorie relative ai conferimenti delle borse di studio, dei servizi di mensa ed assistenza pubblicata dall'EDISU Piemonte, pubblicate il 16.12.2011 e degli atti ivi richiamati nella parte in cui limitano le risorse da distribuire agli studenti idonei in graduatoria sino a soli 2.120 studenti anziché 7.847 idonei non vincitori;
del bilancio e di tutti i provvedimenti adottati dall'EDISU non conosciuti con i quali sono stati stabiliti i criteri di spesa e di destinazione del gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo studio universitario e delle risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio;
dei provvedimenti non conosciuti con i quali la Regione Piemonte e/o l'Edisu hanno destinato le risorse provenienti dal Fondo di Intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio a spese diverse rispetto al pagamento delle borse di studio;
con i motivi aggiunti depositati il 1° giugno 2012:
– la delibera EDISU PIEMONTE di approvazione del bando adottato con CdA del 26 maggio 2011;
– la determinazione n. 31 del 18 gennaio 2012 adottata da EDISU PIEMONTE concernente la rettifica definitiva;
– la determinazione n. 657 del 16.12.2011 adottata da EDISU PIEMONTE e la delibera di assestamento del bilancio di previsione per esercizio finanziario 2011 (adottata nel CdA del 14 giugno 2011);
di ogni altro atto o provvedimento connesso preordinato e/o conseguente.
– la nota della Regione Piemonte del 24 novembre 2011 (prot. 9830/1301) e le richiamate DGR n. 17-1443 del 28.01.2011 e n. 18-2321 del 12.07.2011, nonché la n. 36-1487 dell'11 febbraio 2011.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Edisu Piemonte e di Universita' degli Studi di Torino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2013 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato il 14.02.2012 e depositato il 14 marzo 2012 l’Unione degli Universitari, in persona del suo legale rappresentante, e i sei studenti universitari, meglio indicati in epigrafe, dichiarati “idonei” non vincitori nella graduatoria di ammissione alla borsa di studio a.a. 2011/2012, hanno impugnato gli atti afferenti alla suddetta procedura, lamentando la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni legislative regolanti l’accesso alle borse di studio per studenti meritevoli e capaci.
Il ricorso è stato notificato all’Edisu Piemonte, alla Regione Piemonte e all’Università degli Studi di Torino.
Quest’ultima ha chiesto di essere estromessa dal giudizio, non vedendosi implicata in alcun modo nelle attività amministrative oggetto di contestazione.
Delle rimanenti parti si è costituito l’Edisu.
A seguito di fissazione dell’udienza di discussione ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a., acquisiti documentati chiarimenti da parte della Regione e dell’Edisu, la causa è pervenuta a decisione all’udienza del 24.01.2013.
2) L’eccezione di carenza di legittimazione passiva avanzata dall’Università appare fondata, negli stessi termini cui è stato dedotta, e come tale va accolta.
3) Per parte sua l’Edisu ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto il duplice profilo dell’assenza di notifica nei confronti dei soggetti controinteressati vincitori della borsa di studio, nonché della mancata impugnazione delle delibere regionali che hanno determinato gli stanziamenti per l’erogazione delle borse di studio, costituenti atti presupposti rispetto alle determinazioni gravate.
Sotto entrambi i profili l’eccezione non merita accoglimento.
3.1) Quanto al primo, perché degli atti impugnati viene chiesto l’annullamento solo nella parte in cui limitano l’accesso alla borsa di studio a danno degli idonei non vincitori. L’effetto conformativo conseguente alla caducazione invocata è quindi quello dell’estensione del beneficio economico a tutti gli idonei inseriti in graduatoria, sino ad esaurimento dei fondi a ciò destinati. Non si ravvisano, pertanto, riflessi pregiudizievoli – conseguenti all’eventuale accoglimento del ricorso – nei confronti dei soggetti dichiarati vincitori, sicché gli stessi non possono essere qualificati come controinteressati al ricorso, ai sensi dell’art. 41, 2° comma, c.p.a., ovvero come portatori di un interesse opposto a quello dei ricorrenti.
3.2) Quanto al secondo profilo, si osserva che La DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 risulta richiamata nella determina del 16.12.2011 di approvazione della graduatoria, e unitamente alla stessa è stata impugnata, atteso che il ricorso introduttivo fa esplicito riferimento alle graduatorie pubblicate il 16.12.2011 e agli “atti ivi richiamati”.
Peraltro, le delibere regionali indicate come atti presupposti, relative alla definizione dei criteri per l’assegnazione delle borse di studio (DGR n. 6/2115 del 31.05.2011) e alla quantificazione delle risorse finanziarie destinate ad alimentarle (DGR n. 17 – 1443 del 28.01.2011; n. 36 – 1487 del 11.02.2011; n. 18- 2321 del 12.07.2011), non contengono statuizioni dotate di immediata ed evidente incidenza sulla formazione delle graduatorie definitive, trattandosi di determinazioni destinate a confluire nel bilancio dell’ente erogatore (Edisu), con modalità ed effetti ex ante non prevedibili.
Appare pertanto rituale e tempestiva la loro impugnazione – con il ricorso per motivi aggiunti – in applicazione del principio giurisprudenziale secondo cui l'autonoma impugnativa degli atti a contenuto generale è configurabile soltanto quando sussista una lesione immediata e diretta delle posizioni dei destinatari. Ove, peraltro, l'incertezza del contenuto degli atti medesimi dia luogo a dubbi interpretativi, tali che non possa esserne desunta chiaramente l'immediata e concreta lesività, deve ritenersi ammissibile il ricorso radicato unicamente avverso gli atti e/o i comportamenti applicativi che incidano nella sfera degli interessati, in quanto solo alla stregua del comportamento successivamente tenuto dall'amministrazione la lesione si è manifestata chiaramente (cfr. Cons. St., sez. V, 10 giugno 1989, n. 372).
4) Sempre in via preliminare si osserva che il ricorso è stato proposto, oltre che dai sei studenti universitari in proprio, anche dall’Unione degli Universitari, associazione senza scopo di lucro che ha al centro dei propri intenti statutari “l’affermazione del diritto allo studio quale possibilità oggettiva di accesso alla formazione superiore e di sostegno fino alla conclusione del percorso formativo”.
In ordine alla sua legittimazione ad agire nel presente giudizio va richiamato il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui un'associazione o un sindacato non possono agire per la difesa di singole posizioni o di interessi di una sola parte degli iscritti, ma sono, invece, legittimati ad agire in giudizio a tutela sia delle prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia degli interessi collettivi della categoria stessa, interamente considerata. Sotto quest’ultimo profilo, non sussiste legittimazione alle azioni nelle quali l'interesse dedotto in giudizio concerna una parte soltanto delle categorie rappresentate ovvero singoli associati o, in ogni caso, in cui le posizioni delle categorie rappresentate possano essere tra loro contrapposte di modo che l'associazione finisca per porsi in conflitto di interesse con alcuni dei suoi rappresentati (cfr. Cons. di Stato sez. VI, 30 gennaio 2007 n. 351; sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2565; T.A.R. Lazio sez. I ter, 20 gennaio 2012, n. 649; sez. II ter, 12 aprile 2012, n. 3331; sez. II, 17 settembre 2012, n. 7823).
Nel contesto in esame, la legittimazione ad agire, s’intende, va scrutinata in relazione all'interesse astrattamente perseguito dall’associazione, restando irrilevante la ricorrenza in concreto di un potenziale, occasionale o meramente fattuale conflitto di interessi con singoli esponenti della categoria o associati (cfr. T.A.R. Lazio sez. II, 04 settembre 2012, n. 7516; Cons. St., sez. VI, 9 febbraio 2009, n. 710).
Nel caso di specie, l’Unione degli Universitari si fa portatrice di interessi dell’intera categoria, connessi alla finalità statutaria sopra enunciata della “affermazione del diritto allo studio quale possibilità oggettiva di accesso alla formazione superiore e di sostegno fino alla conclusione del percorso formativo”. Non solo, quindi, essa persegue una finalità statutaria, ma lo fa nell’interesse dell’intera categoria rappresentata, in assenza di contrapposizioni o di potenziali conflitti di interesse derivanti al suo interno dalle posizioni azionate in giudizio.
Gli atti avversati, d’altra parte, non recano un vantaggio personale e specifico ad una sola frazione dell’intera categoria: al contrario, l’interesse processuale e sostanziale perseguito dall'associazione si identifica con quello dell'intero gruppo di riferimento.
Sotto tutti i profili considerati, non si ravvisano ragioni di dubbio circa la legittimazione ad agire dell’associazione studentesca.
5) Nel merito, i ricorrenti deducono plurimi profili di illegittimità ed eccesso di potere degli atti impugnati.
5.1) Con un primo motivo – rubricato violazione e falsa applicazione del comma 23 dell’art. 3 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”; violazione e falsa applicazione dell’art. 16, comma 4, della legge n. 390/1991 e dell’art. 1, comma 89; violazione e falsa applicazione della legge n. 662/1996 al comma 89; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del D.P.C.M. concernente il riparto del fondo di interventi integrativo tra le Regioni e le Province autonome cos’ come approvato dall’accordo stato regioni del 2 febbraio 2012, rep. n. 38/CSR – i provvedimenti impugnati vengono censurati in quanto contrastanti con una serie di disposizioni di legge che regolano il meccanismo di reperimento e di attribuzione, a favore degli enti per il diritto allo studio, dei fondi destinati in via vincolata all’erogazione di borse di studio per studenti meritevoli e capaci.
Vengono richiamate in tal senso: I) la Legge 28 dicembre 1995 n. 549, istitutiva della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, il cui art. 3 comma 23 stabilisce che il gettito della tassa è “interamente devoluto alla erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390”; II) l’art. 16 comma 4 della legge 2 dicembre 1991 n. 390, successivamente modificato dall’art. 1 comma 89 della legge 662/1996, che ha istituito il «Fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore», destinato ad essere ripartito – fra le regioni che abbiano attivato le procedure per la concessione dei prestiti – sulla base dei criteri definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. In relazione a tale fondo, il D.P.C.M. relativo all’anno accademico 2011 ha stabilito che “i trasferimenti sul fondo integrativo per la concessione dei prestiti d'onore e delle borse di studio, di seguito denominato fondo, sono destinati dalle Regioni alla concessione di borse di studio di cui all’art. 8 L. 390/1991, sino all’esaurimento delle graduatorie degli idonei al loro conseguimento, secondo le modalità stabilite dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9 aprile 2001 “Disposizioni per l’uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari a norma dell’articolo 4 della legge 2 dicembre 1991 n. 390”.
Va precisato che l’art. 1 comma 89 della Legge 23 dicembre 1996 n. 662 ha previsto che “il fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore, istituito dal comma 4 dell'art. 16 della L. 2 dicembre 1991, n. 390 .. può essere destinato anche alle erogazioni di borse di studio di cui all'articolo 8 della medesima legge”.
A detta dei ricorrenti, nell’elaborazione della graduatoria 2011/12 degli studenti universitari beneficiari delle borse di studio, i limiti normativi sopra richiamati sarebbero stati violati, per effetto della destinazione a copertura delle assegnazioni solo di una parte dei fondi vincolati.
5.2) Con un secondo motivo – rubricato come violazione del principio di legalità, violazione dell’art. 34 della Costituzione. Eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche della discriminazione tra studenti egualmente meritevoli ed ingiustizia manifesta; violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – le specifiche doglianze già dedotte con il primo motivo vengono argomentate alla luce dei principi generali di legalità e uguaglianza che informano l’azione amministrativa, nonché alla stregua del diritto all’istruzione sancito dall’art. 34 della Carta Costituzionale.
5.3) Con il terzo motivo – inerente la violazione dell’ordinamento comunitario e in particolare del principio generale dell’Unione di cui all’art. 2 del protocollo 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo – la doglianza di ingiusta compressione del diritto allo studio viene esaminata sotto la prospettiva delle fonti internazionali vigenti in materia e immediatamente operanti nell’ordinamento nazionale.
5.4) Analogo schema argomentativo ricorre nel quarto motivo, con il quale gli atti censurati vengono rapportati ai canoni di ragionevolezza e di buon andamento che devono improntare l’attività e l’organizzazione della pubblica amministrazione.
6) A sua difesa l’Edisu ha sostenuto di non aver operato alcuna distrazione di somme vincolate, ma di aver dovuto fare fronte ad una drastica riduzione dei fondi regionali destinati al suo funzionamento, trovandosi così nella necessità di compensare la minore entrata con una riduzione di spesa per l’erogazione delle borse di studio.
7) La disciplina che regolamenta il diritto agli studi universitari e le provvidenze destinate a rendere effettivo tale diritto è contenuta nella legge 2 dicembre 1991 n. 390.
Con essa è stata attribuita alle regioni la generale competenza a determinare gli stanziamenti destinati all'erogazione di borse di studio per gli studenti iscritti ai corsi di diploma e di laurea (artt. 7 e 8); al contempo, è stato istituito presso il Ministero il già citato «Fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d'onore», che viene ripartito per i medesimi anni fra le regioni che abbiano attivato le procedure per la concessione dei prestiti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (art. 16 comma 4).
La L. 390/1991 ha inoltre previsto la possibilità da parte delle regioni di istituire per ogni università un apposito organismo di gestione, dotato di autonomia amministrativa e gestionale, con facoltà di affidargli anche la gestione degli interventi in materia di diritto agli studi universitari.
8) Nella Regione Piemonte tale ente (Edisu) è stato istituto con la L.R. 18 marzo 1992, n. 16. La stessa legge ha inoltre previsto – in linea con i principi della normativa statale – che:
I) agli studenti risultati idonei è garantita l'assegnazione della borsa di studio per la durata dell'intero corso legale di studi, ove siano mantenuti i requisiti economici e soddisfatti i requisiti di merito fissati dalla Giunta regionale secondo i criteri previsti, per la valutazione del merito, dalla normativa statale e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili (art. 6 comma 2).
II) “la Giunta regionale, su conforme parere della Commissione consiliare competente, determina i criteri generali relativi ai bandi di concorso e fissa annualmente l'importo della borsa, differenziato sulla base delle condizioni soggettive ed economiche degli studenti e delle loro famiglie, lo stanziamento complessivo destinato all'assegnazione delle borse di studio nonché la quota di risorse da destinare agli idonei iscritti al primo anno e agli idonei iscritti ad anni successivi al primo, non beneficiari di borsa nell'anno precedente” (art. 6-bis);
III) La Regione: a) impartisce le direttive per l'organizzazione e la gestione degli interventi da parte dell'Ente, coordinandone l'attività con i servizi del diritto allo studio nella scuola secondaria e nelle altre istituzioni culturali;
… d) fissa i criteri in conformità all'art. 4 della legge 2 dicembre 1991, n. 390, ai fini della formazione delle graduatorie per la fruizione dei servizi che si vanno ad attivare; e) fissa l'importo delle borse di studio secondo le modalità di cui all'articolo 6-bis, comma 1 (art. 28).
Sullo specifico tema dei prestiti d’onore (cui è destinato il fondo integrativo istituito dall’art. 16, comma 4, L. 390/1991), l’art. 12 prevede che “l'Ente destinerà una quota annuale del proprio bilancio integrato delle disponibilità che a tale titolo verranno concesse, ogni anno, dal Ministero per l'Università e la Ricerca Scientifica e Tecnologica alla Regione”.
9) La disciplina inerente la tassa regionale per il diritto allo studio è invece successiva, perché introdotta dalla legge 28 dicembre 1995 n. 549, il cui art. 3 comma 23 dispone che il gettito della tassa è “interamente devoluto alla erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390”.
La legge regionale piemontese 1 agosto 1996 n. 53 (intitolata “Tassa regionale per il diritto allo studio universitario e per l'abilitazione all'esercizio professionale”) ha ulteriormente rafforzato il suddetto vincolo di destinazione stabilendo:
a) che il gettito derivante dall'applicazione della tassa regionale per il diritto allo studio universitario è interamente devoluto all’erogazione delle borse di studio e dei prestiti d'onore di cui alla legge 2 dicembre 1991, n. 390 (art. 2);
b) che le funzioni relative alle riscossioni della tassa di cui all'articolo 1, comma 1, sono delegate all'Ente che gestisce il diritto allo studio universitario, istituito con L.R. 18 marzo 1992, n. 16, che assolve gli adempimenti con vincolo di utilizzo dei fondi per le finalità di cui all'articolo 2 (art. 4).
10) Alla luce dei riferimenti normativi sin qui illustrati, pare opportuno – in via di prima approssimazione – operare un decisivo distinguo tra le due fonti di finanziamento, ovvero il fondo integrativo ministeriale e la tassa regionale per il diritto allo studio.
10.1) La previsione del fondo integrativo ministeriale trova sede nel contesto di un corpo normativo statale (L. 390/1991) ispirato ai tre principi (a) della distinzione di ruoli tra Stato e Regioni, (b) della attribuzione a queste ultime delle funzioni attuative del diritto allo studio e (c) del contemperamento degli interventi economici con i vincoli di bilancio.
Sotto il primo profilo, se allo Stato viene riconosciuta la funzione di “indirizzo, coordinamento e programmazione degli interventi in materia di diritto agli studi universitari”, alle regioni compete l’”attivazione” degli “interventi volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari” (art. 3 L. 390/1991).
Con riguardo al secondo e al terzo profilo, la legge statale prevede, rispettivamente: I) che in questa loro funzione, “le regioni a statuto ordinario realizzino, nei limiti degli stanziamenti dei rispettivi bilanci, interventi specifici, quali, tra gli altri .. “quello dell’”assegnazione di borse di studio ai sensi dell'articolo 8” (art. 7, comma 3, L. 390/1991); II) che inoltre le stesse regioni “determinino la quota dei fondi destinati agli interventi per il diritto agli studi universitari, da devolvere annualmente all'erogazione di borse di studio” (art. 8 L. 390/1991).
La normativa in esame (L. 390/1991), quindi, subordina alla concreta mediazione dell’ente regionale l’attuazione – in via amministrativa – degli interventi a sostegno degli studenti bisognosi e, quindi, la quantificazione delle risorse destinate alle borse di studio.
10.2) Questa impostazione di principio è ulteriormente declinata nella legge regionale 18 marzo 1992, n. 16, che ribadisce sul punto un ampio margine di autonomia decisoria in capo alla Regione (cfr. artt. 6 comma 2, 6 bis, 12 e 28, sopra richiamati).
10.3) La tassa regionale per il diritto allo studio è invece caratterizzata, nella sua disciplina di livello statale e regionale, da una chiara e inequivoca finalità di scopo, che la sottrae a destinazioni diverse da quelle assegnatele dalla legge. Sul piano operativo, tale vincolo è garantito dalla delega della riscossione all’ente erogatore delle borse di studio (cfr. art. 4 L.R. 53/1996), espressamente chiamato ad assolvere tale adempimento con vincolo di utilizzo dei fondi per il finanziamento delle provvidenze agli studenti.
La L.R. n. 53/1996 determina quindi – in linea con le direttive statali – un “autovincolo” della Regione Piemonte in ordine alle modalità di impiego del gettito fiscale derivante dalla riscossione della tassa regionale per il diritto allo studio.
11) A questo punto, si può giungere a tracciare un sintetico quadro dei fatti oggetto di causa.
Con riguardo alle specifiche determinazioni adottate dalla Regione Piemonte e dall’Edisu in relazione al bando di concorso 2011/12, i chiarimenti disposti in corso di giudizio, in merito alla concreta gestione dei fondi, hanno consentito di appurare quanto segue.
Nella relazione allegata alla nota della Direzione Regionale Innovazione e Ricerca prot. n. 1694/21.03 del 15.11.2012, la Regione Piemonte ha chiarito che: a) nel bilancio della Regione Piemonte non transitano i fondi derivanti dal pagamento della tassa regionale per il diritto allo studio universitario, in quanto questi vengono incassati direttamente dell’Edisu (in applicazione del citato art. 4 L.R. 53/1996); b) che i trasferimenti annuali – operati sul fondo integrativo per la concessione di prestiti d’onore e borse di studio – vengono effettuati in più tranches, che non corrispondono all’anno solare nel quale vengono disposte; c) che gli stanziamenti effettuati in favore di Edisu, tramite erogazioni e impegni di trasferimento, destinati alla concessione di prestiti d’onore e all’erogazione di borse di studio, coprono l’intero importo dei trasferimenti ricevuti dal Ministero sul fondo integrativo negli anni 2010 – 2011; d) che i contributi regionali erogati in favore di Edisu nel 2011 – non vincolati al finanziamento delle borse di studio, ma destinati al funzionamento dell’ente – ammontano a complessivi euro 8.000.000,00.
In definitiva, dai chiarimenti forniti dalla Regione si evince che l’intero importo degli stanziamenti ministeriali sul fondo integrativo è stato devoluto dalla Regione all’Edisu per la concessione di prestiti d’onore e l’erogazione di borse di studio; e che il gettito della tassa regionale è stato direttamente riscosso dall’ente regionale per il diritto allo studio.
12) L’Edisu, a sua volta, con nota prot. n. 4076 del 20.11.2012 a firma del suo direttore, ha reso noto che:
a) il gettito della tassa regionale 2011 ammonta a euro 12.838.270,00 (mentre quello del 2010 a euro 11.797.130,00);
b) l’incasso del fondo integrativo 2011 ammonta a euro 11.195.163,13 (derivante dal riparto dell’anno 2011 pari a euro 7.923.740,63 e da somme arretrate) e per il 2010 a euro 10.014.825,00 (derivante dal riparto dell’anno 2010 pari a euro 6.910.594,52 e da somme arretrate);
c) che l’importo lordo delle borse di studio erogate per il 2011/12 (a beneficio di 3657 vincitori) è pari a euro 10.920.455,00: esso è quindi inferiore al gettito della tassa regionale del 2011 (così come al gettito della medesima tassa nel 2010).
13) Per meglio comprendere da dove originano le scelte operate dall’Edisu in punto stanziamenti per borse di studio, va ancora chiarito che, in conformità alle previsioni di cui agli artt. 7 e 8 L. 390/1991, 6, 6 bis, 12 e 28 L.R. 16/1992, la Regione, con la D.G.R. n. 6/2115 del 31.05.2011, ha stabilito in linea generale che “all’assegnazione delle borse di studio per l’a.a. 2011/12 si farà fronte con le risorse finanziarie che si renderanno disponibili sui bilanci regionali di competenza degli anni 2011 e 2012, sui capitoli 168653 e 168709 e con le somme introitate direttamente dall’Edisu dal gettito derivante dal pagamento della tassa regionale dell’a.a. 2011/12, nonché dalle somme restituite dagli studenti cui è stata revocata la borsa di studio negli anni accademici precedenti”.
Al contempo, nello schema recante i “criteri per la pubblicazione da parte dell’Edisu dei bandi di concorso relativi all’erogazione per l’a.a. 2011/12 delle borse di studio agli studenti universitari”, approvato sempre dalla DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 e alla stessa allegato, la Regione ha previsto, sub art. 1 (fondi destinati alla copertura delle borse di studio), che “ per l’anno accademico 2011/2012 sono messe a concorso borse di studio, per gli studenti impegnati a tempo pieno e parziale, nei limiti delle disponibilità del bilancio dell’ente”. Con tale ultima disposizione, l’Edisu è stato quindi abilitato dalla Regione a contenere l’erogazione delle borse di studio nei limiti delle sue disponibilità di bilancio.
Di tale dinamica si ricava conferma dalla lettura della nota del 24.11.2011 – prot. 9830/13.01, con la quale la Regione, in considerazione del perdurare del blocco delle assegnazioni sul bilancio preventivo 2011 (che aveva consentito la liquidazione in favore di Edisu del limitato importo di 8 milioni di euro, non vincolato al finanziamento delle borse di studio, ma erogato all’Edisu per l’esercizio delle sue funzioni, ai sensi della L.R. 16/1992) evidenziava l’opportunità che l’Edisu non procedesse ad ulteriori impegni di risorse regionali.
14) Pare potersi concludere, pertanto, che l’effetto di parziale contenimento dei fondi destinati al finanziamento delle borse di studio è riconducibile all’atto di indirizzo regionale contenuto nella DGR n. 6/2115 del 31.05.2011.
L’Edisu, sulla base di questa direttiva, a fronte della riduzione dei contributi regionali non vincolati al finanziamento delle borse di studio, ma destinati a garantire il suo funzionamento (dapprima preventivati in 20 milioni di euro e successivamente stanziati nella minor somma di 8 milioni), ha limitato gli esborsi per le borse di studio in misura compatibile con le disponibilità di bilancio, dovendo far fronte ad altre concomitanti rilevanti voci di spesa.
Tanto si evince dalla lettura sia dell’assestamento al bilancio di previsione dell’Edisu per l’anno 2011, sia della nota del direttore dell’Edisu datata 2.11.2011, indirizzata alla Regione, nella quale si fa presente che ogni eventuale riduzione del contributo regionale di funzionamento sotto la soglia dei preventivati 20 milioni, impedirebbe l’assolvimento degli obblighi di legge relativi all’erogazione delle borse di studio (doc. 5 fasc. resist.).
15) Il citato atto di indirizzo regionale suggerisce distinte valutazioni, circa la sua legittimità, se rapportato alle disposizioni inerenti il fondo integrativo ministeriale ovvero a quelle riguardanti la tassa regionale per il diritto allo studio.
15.1) Sotto il primo profilo, l’atto appare in linea con l’articolato normativo che conferisce alla Regione autonomia decisionale nella determinazione dei criteri generali relativi ai bandi di concorso oltre che nella fissazione annuale dell'importo della borsa e dello stanziamento complessivo destinato all'assegnazione delle borse di studio (art. 6 bis L.R. 16/1992).
Sul piano operativo, la Regione, maturate le proprie determinazioni sui distinti ambiti testé menzionati, “impartisce le direttive per l'organizzazione e la gestione degli interventi da parte dell'Ente” (art. 28 L.R. 16/1992).
15.2) Analoga autonomia decisionale non è riscontrabile per quanto concerne la tassa regionale per il diritto allo studio, trattandosi di tassa di scopo, rigidamente vincolata al finanziamento delle borse di studio, per concorde disposizione normativa statale e regionale. La Regione, pertanto, avendo confermato – in linea con la legge statale – il suddetto vincolo di scopo tramite un proprio atto legislativo, non dispone più di alcun margine di discrezionalità operativa in materia, ed eventuali suoi atti amministrativi che si ponessero in contrasto con tale vincolo legislativo, non potrebbero che risultare illegittimi per difformità dalla fonte normativa sopraordinata.
È questa, appunto, la fattispecie in esame.
Proprio in violazione del vincolo normativo, la Regione Piemonte, con la D.G.R. n. 6/2115 del 31.05.2011 – pur stabilendo in linea generale che all’assegnazione delle borse di studio per l’a.a. 2011/12 si sarebbe fatto fronte anche “con le somme introitate direttamente dall’Edisu dal gettito derivante dal pagamento della tassa regionale dell’a.a. 2011/12” – ha autorizzato l’Edisu a stanziare fondi destinati alla copertura delle borse di studio ”nei limiti delle disponibilità del bilancio dell’ente”, avallando in tal modo il contenimento di tale voce di spesa entro un tetto massimo inferiore al gettito annuo della tassa regionale.
Ed infatti è riscontrabile per tabulas – oltre che per ammissione dello stesso ente erogatore – la differenza tra l’importo delle borse di studio erogate per il 2011/12 (pari a euro 10.920.455,00) e il maggior gettito della tassa regionale relativa all’anno accademico 2011 (pari ad euro 12.838.270,00).
Sotto questo specifico profilo il ricorso appare quindi fondato e meritevole di accoglimento.
16) Gli ulteriori argomenti spesi dai ricorrenti per sostenere la dissonanza degli atti impugnati rispetto ai canoni normativi di rilievo costituzionale e comunitario (inclusi tra questi i principi della CEDU), se non assorbiti dal parziale accoglimento del ricorso, appaiono comunque superabili alla stregua dell’orientamento espresso sul punto della Corte Costituzionale, la quale, esaminando l'art. 34, secondo comma, della Costituzione, ha precisato come dal suo contenuto emerga un diritto dei capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi, diritto tuttavia non “assoluto” e che la Repubblica rende effettivo – mediante erogazione di borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze – nel quadro di una complessa disciplina legislativa e nell'osservanza dei limiti del bilancio (Corte Cost., 28 maggio 1975, n. 125).
È pertanto conforme ai principi costituzionali un’interpretazione della normativa sul diritto allo studio che ne consenta il contemperamento con le disponibilità finanziarie strumentali.
17) In conclusione, vanno annullati gli atti impugnati, ed in particolare la DGR n. 6/2115 del 31.05.2011 e le determinazioni di approvazione della graduatoria definitiva degli studenti vincitori della borsa di studio a.a. 2011/12, nella parte in cui limitano l’impegno di spesa per l’erogazione delle borse di studio entro parametri inferiori a quelli corrispondenti alle effettive entrate, a ciò vincolate, derivanti dalla tassa regionale per il diritto allo studio dell’a.a. 2011/12.
Al contempo, va disposto che le graduatorie vengano rideterminate in attuazione dei vincoli normativi sopra menzionati, ovvero implementando i fondi erogabili con il gettito della tassa regionale per il diritto allo studio dell’a.a. 2011/12.
18) Restano assorbite le ulteriori domande di risarcimento del danno in forma specifica e per equivalente, potendo i ricorrenti trovare piena soddisfazione dei loro interessi nella riedizione delle graduatorie di ammissione, cui si dovrà fare luogo in applicazione dei criteri qui indicati, fatta salva la valutazione da parte dell’ente erogatore degli ulteriori requisiti individuali necessari per potere accedere all’assegnazione della borsa di studio.
Stante la peculiarità delle questioni trattate, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, disponendo che la Regione Piemonte e l’Edisu si rideterminino, per quanto di competenza, secondo i criteri riportati al paragrafo 17 della motivazione.
Dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’Università degli Studi di Torino.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Ariberto Sabino Limongelli, Referendario
Giovanni Pescatore, Referendario, Estensore
  
  
L'ESTENSORE  IL PRESIDENTE
  
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/02/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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