In particolare, un quadro di ripetute irregolarità e di affidamenti fiduciari reiterati è tipico degli ambienti infiltrati dal fenomeno della criminalità organizzata.

(Tar Lazio, sez. I, 5 giugno 2018, n. 6239)

I principi generali in materia di scioglimento del Consiglio Comunale per infiltrazioni mafiose: gli elementi indizianti

Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, per la cui legittimazione è sufficiente la presenza di elementi “indizianti”, che consentano d’individuare la sussistenza di un rapporto inquinante tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato.

Lo scioglimento è uno strumento di tutela della collettività, in particolari situazioni ambientali, nei confronti dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, quale “misura di carattere straordinario” per fronteggiare “una emergenza straordinaria” (già Corte Cost. 19.3.93 n. 103, sul previgente art. 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55);

Il quadro fattuale posto a sostegno del provvedimento di scioglimento ex art. 143 cit. deve essere valutato non atomisticamente ma nella sua complessiva valenza dimostrativa, dovendosi tradurre in un prudente apprezzamento in grado di lumeggiare, con adeguato grado di certezza, le situazioni di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell’ente che la norma intende prevenire;

Ne consegue che, stante l’ampia sfera di discrezionalità di cui l’Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all’ordine pubblico, ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni mafiose, il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come “estrinseco”, nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito.

La norma di cui all’art. 143 cit., infatti, consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, ma sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se – come detto – di livello inferiore rispetto a quello che legittima l’azione penale o l’adozione di misure di sicurezza (Cons. Stato, Sez. III, 6.3.12, n. 1266) essendo sufficiente delineare un quadro indiziario di condotte plausibilmente frutto di condizionamento mafioso (si veda tra le altre Cons. Stato, Sez. III, n. 4529/2015, n. 3340/2015 e n. 2054/2015).

Il caso della proliferazione di procedure di appalto particolarmente “sospette”: affidamenti diretti e fiduciari sempre alle medesime aziende

In particolare, secondo i giudici amministrativi romani, rientrano tra gli indizi di una infiltrazione mafiosa il ripetuto ricorrere ad affidamenti diretti e fiduciari, il mancato rispetto del principio di rotazione, ed altre pratiche che, seppure non decisamente illegittime, creano un sospetto di “mafiosità”. In particolare se tali vicende sono inquadrate nel particolare contesto ambientale notoriamente caratterizzato dalla pervasiva presenza di una locale organizzazione criminale, profondamente radicata nel tessuto economico e sociale.

Si riporta in allegato la sentenza del TAR Lazio sez. I, 5 giugno 2018, n. 6239

L'articolo Scioglimento del Consiglio Comunale per infiltrazione mafiosa, in caso di affidamenti fiduciari sospetti proviene da Giurdanella.it.

Ad avviso del Consiglio di Stato gli elementi di infiltrazione mancavano di tali caratteristiche, inoltre i Giudici hanno sottolineato come la proposta ministeriale fosse mancante di uno congruo corredo motivazionale che desse puntualmente atto, anche a mezzo di un supplemento di istruttoria, delle ragioni che rendevano prevalente lo scioglimento del consiglio comunale con incidenza sul consenso a suo tempo espresso dall’elettorato.

Pertanto il C.d.S. ha ritenuto opportuno accogliere il ricorso proposto dall'ex sindaco e in riforma della sentenza impugnata annullare il provvedimento di sciogliemento del consiglio comunale.

Ecco il testo integrale della sentenza

N. 00126/2013REG.PROV.COLL.

N. 03195/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3195 del 2012, proposto da Giovanni Bosio,Giovanni Allavena, Francesco Verrando, Rocco Fonti, Stefano Raimondo, Emilio Rossi, Marco Laganà, Marco Mutascio, Franco Biamonti, Giovanna Borelli, Alesandro Perri, rappresentati e difesi
dagli avv. Giovanni Bormioli, Piergiuseppe Genna, Mariano Protto, con domicilio eletto presso gli avv.ti Mariano Protto e Giovanni Corbyons in Roma, via Maria Cristina, n. 2;

contro

– il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Interno, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale Dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Comune di Bordighera, U.T.G. – Prefettura di Imperia;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 01119/2012, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del consiglio comunale del Comune di Bordighera e nomina di commissario ad acta;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 novembre 2012 il Cons. Bruno Rosario Polito e uditi per le parti l’ avv. Bormioli e l’ avvocato dello Stato Dettori;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con d.P.R. del 24 marzo 2011, su proposta del Ministero dell’Interno e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, era disposto, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, lo scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera e la nomina di una Commissione straordinaria per la gestione dell’ ente locale.
Avverso detto provvedimento proponeva ricorso avanti al T.A.R. per il Lazio l’arch. Giovanni Bosio, unitamente ad altri componenti dell’organo consiliare destinatario del provvedimento dissolutorio, assumendone l’illegittimità per articolati motivi di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili.
Con sentenza n. 1119 del 2012 il T.A.R. adito respingeva il ricorso.
Avverso la pronunzia reiettiva i componenti del consiglio comunale ricorrenti in primo grado hanno interposto atto di appello, con il quale hanno confutato le conclusioni del primo giudice e reiterato i motivi di legittimità disattesi dal T.A.R.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministro dell’interno, costituitisi in giudizio, hanno contrastato la domanda di annullamento e concluso per la conferma della sentenza impugnata.
Con ordinanza del 4629 del 2012 è stata disposta l’acquisizione di documenti rilevanti ai fini del decidere.
L’incombente è stato assolto il 26 settembre 2012.
In sede di note conclusive i ricorrenti hanno insistito nelle proprie tesi difensive.
All’udienza del 23 novembre 2012 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. L’appello è fondato.
2.1. La fattispecie all’esame del collegio presente aspetti di peculiarità
Il Prefetto della Provincia di Imperia – nel quadro della disciplina dettata dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 a prevenzione di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento mafioso o similare nei consigli comunali e provinciali – su delega del Ministro dell’ Interno disponeva la nomina di apposita commissione di indagine per l’accesso presso il Comune di Bordighera per esperire ogni opportuna verifica ai predetti fini.
Con atto del 18 gennaio 2011 il Prefetto – acquisita la relazione della Commissione di indagine, estesa ai diversi settori coinvolti dell’azione amministrativa degli organi del Comune concernenti i lavori pubblici, l’urbanistica, gli abusi edilizi, il rilascio di licenze comunali e di concessioni demaniali, i tributi locali e al’erogazione di contributi e benefici, previa ricognizione del quadro normativo di riferimento e delle direttive impartite dal Ministro dell’ Interno nella materia ed acquisito il parere del comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica di S. Remo – esprimeva parere in merito all’insussistenza delle “condizioni previste dall’art. 143 del d.lgs. 267 del 2000 per procedere allo scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera”.
In contrario alle conclusioni del Prefetto di Imperia, il Ministro dell’ Interno formulava proposta di scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera cui faceva seguito il decreto del Presidente della Repubblica del 24 marzo 2011 su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri.
La relazione del Ministro, agli effetti della misura dissolutoria, dava particolare in rilievo al “diffuso clima di intimidazione cui soggiacciono sia gli organi di governo, che settori dell’apparato burocratico dell’ente”. Ai predetti effetti era assegnata “rilevanza centrale” alle intimidazioni nei confronti di due assessori da parte di membri di famiglie (Pellegrino e Barilaro) contigue alla criminalità organizzata, onde assecondare l’apertura di una sala giochi, nonché al rilevo assunto ai fini del favorevole esito del procedimento di un asserito appoggio da parte degli esponenti mafiosi in sede delle elezioni di rinnovo del consiglio comunale.
La proposta ministeriale sottolineava, inoltre, il ritardo nella chiusura di un locale notturno, di proprietà di persone che si riconoscono collegate alla suddette famiglie; la mancata costituzione in giudizio in procedimenti promossi contro l’ Amministrazione comunale; ed una non corretta gestione degli appalti pubblici nel periodo 2003/2007 ed a cavallo delle elezioni comunali del maggio 2007.
Ciò posto con i motivi terzo, quarto e quinto di appello, che per ragioni di ordine logico vanno preliminarmente esaminati, i ricorrenti censurano la misura di scioglimento dell’organo consiliare per la violazione dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito dall’art. 2 comma 30, della legge n. 94 del 2009, nonché per eccesso di potere nei profili della contraddittorietà e del difetto di motivazione.
Quanto alla violazione dell’art. 143 gli appellanti valorizzano le modifiche introdotte dalla novella del 2009 all’ originaria formulazione della disposizione in esame.
Osserva al riguardo il Collegio che l’art. 143, nel testo originario, elevava a presupposto dello scioglimento del consiglio il riscontro di “elementi” che siano espressione di “collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata”, ovvero di “forme di condizionamento degli amministratori stessi”, tali da alterare la libertà di determinazione degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità dell’ Amministrazione comunale “nonché il regolare funzionamento dei servizi” ovvero” che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.
Il testo novellato ha previsto che detti elementi devono qualificarsi come “concreti, univoci e rilevanti”.
La modifica introdotta non fa recedere la ratio sottesa alla disposizione di offrire uno strumento di tutela avanzata in particolari situazioni ambientali nei confronti del controllo ed dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo. Ciò nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità – e dunque di condizionamento – fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l'amministrazione dell'ente locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata.
Resta, quindi, ferma, come è stato osservato, la connotazione dell’ istituto nel vigente sistema normativo quale «misura di carattere straordinario» per fronteggiare «una emergenza straordinaria» (in termini, Corte costituzionale n. 103 del 19 marzo 1993, nell'escludere profili di incostituzionalità del previgente art. 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55).
Il testo novellato introduce, tuttavia, un prudente bilanciamento fra la misura amministrativa di prevenzione che, pur non caratterizzandosi come sanzionatoria verso soggetti determinati, viene ad incidere sul consenso espresso dalla comunità locale nella scelta degli organi di essa rappresentativi.
A sostegno della misura di rigore, in contrario all’ordine argomentativo del T.A.R., non è quindi sufficiente un mero quadro indiziario fondato su “semplici elementi”, in base ai quali sia solo plausibile il potenziale collegamento o l’influenza dei sodalizi criminali verso gli amministratori comunali, con condizionamento delle loro scelte e ricaduta sul buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa, sul regolare funzionamento dei servizi e sulle stesse condizioni di sicurezza pubblica, dovendo detti elementi caratterizzarsi per concretezza, essere cioè assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; univocità, che sta a significare la loro direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.
In coerenza con il su riferito dato normativo si è mosso l’accertamento istruttorio del Prefetto territorialmente competente, con nomina di una commissione di indagine con accesso presso l’ente interessato.
Nelle premesse della relazione rassegnata al Ministro ai sensi dell’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 il Prefetto ha posto in rilievo l’oggetto dell’accertamento stesso finalizzato alla verifica dell’ “esistenza di collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o alla sussistenza di rilevanti forme di condizionamento degli amministratori stessi” – con effetto sulla “compromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento o dell’imparzialità” dell’amministrazione e “del regolare funzionamento dei servizi” – nonché del “nesso causale (con) il riscontrato collegamento o condizionamento”
E’ stato altresì fatto richiamo alle direttive ministeriali impartite nella materia, nelle quali è tra l’altro posto in evidenza che l’infiltrazione da parte della criminalità di tipo mafioso o similare “deve aver determinato tanto una deviazione degli amministratori dal principio di legalità, quanto uno stato di inefficienza dell’attività amministrativa, quanto infine la disfunzione dei servizi”.
Ciò posto, si può anche escludere che le valutazioni rassegnate dal Prefetto a conclusione dell’attività istruttoria abbiano effetto vincolante rispetto alla proposta del Ministro di ogni eventuale misura dissolutoria del consiglio comunale. Invero l’atto del Ministro si pone come atto finale della fase amministrativa di ricognizione delle anzidette condizioni di disfunzione nella gestione dell’ ente, nel cui ambito l’attività di accertamento del Prefetto assume un non denegabile ruolo centrale ai sensi dei commi 2, 3 e 7 del citato art. 143. Ma si rende tuttavia necessario che il contrario avviso sia sostenuto da uno congruo corredo motivazionale che dia puntualmente atto, anche a mezzo di un supplemento di istruttoria, delle ragioni che rendono prevalente lo scioglimento del consiglio comunale con incidenza sul consenso a suo tempo espresso dall’elettorato.
Del resto lo stesso art. 143 più volte richiamato consente una graduazione delle misure di tutela del corretto svolgimento delle funzioni dell’ente locale ove gli elementi di condizionamento di cui al comma primo coinvolgano taluno degli organi di vertice dell’amministrazione ed anche singoli dipendenti.
I ricorrenti correttamente deducono che la proposta ministeriale non aggiunge ulteriori elementi motivazionali idonei a consentire il superamento delle risultanze istruttorie che, sul piano fattuale, avevano escluso l’esistenza dei presupposti per pervenire alla misura dissolutoria.
Gran parte del corredo motivazione del provvedimento impugnato si incentra sull’iniziativa intimidatoria nei confronti di due assessori da parte di appartenenti alla criminalità organizzata per il rilascio di un’autorizzazione all’apertura di una casa giochi. Tuttavia l’azione intimidatoria – i cui estremi sono stati peraltro esclusi in sede penale – non è di per sé espressione del condizionamento cui fa richiamo il primo comma dell’art. 143, tanto più ove si consideri che gli stessi assessori avevano espresso avviso contrario al rilascio di detta autorizzazione e la stessa non ha formato oggetto di provvedimento di segno positivo. Ciò fa recedere anche la circostanza di contorno di un ipotizzato favor nei confronti della locale famiglia malavitosa per un suo appoggio nelle ultime elezioni, non oggetto di puntuale riscontro in atti istruttori.
Sul punto occorre rilevare che – a differenza di altre misure di prevenzione, quali ad esempio quelle prefigurate dall’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 490 del 1994, a tutela del condizionamento delle imprese da parte della criminalità organizzata di tipo mafioso, per la cui adozione è sufficiente il mero tentativo di infiltrazione, se non il periculum della stessa – l’art. 143, comma 1, nel testo novellato dall’art. 2, comma 30, come innanzi posto in rilievo, richiede che detta situazione sia resa significativa da elementi “concreti, univoci e rilevanti” che assumano valenza tale da “determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali”, aspetto ultimo che riveste carattere essenziale ai fini dell’adozione della misura di scioglimento dell’organo rappresentativo della comunità locale.
La scelta del Legislatore che eleva la soglia di rilevanza della situazione ambientale cui possa ricondursi l’ ingerenza di cosche malavitose nell’esercizio delle funzioni dell’ente locale si correla all’incidenza della misura su organi scelti dall’elettorato, con effetto trasversale su tutti gli eletti ed azzeramento degli organi di rappresentanza politica.
L’esistenza sul piano di effettività e di attualità di una disfunzione ed alterazione indotta nella gestione dell’ente, con compromissione del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, è esclusa nella relazione del Prefetto, con segnato riferimento alla famiglia Pellegrino (contigua alla criminalità organizzata calabrese ed alla quale viene riconosciuta posizione, egemone sul territorio) sulla base di una verifica estesa ai diversi settori del rilascio di licenze, dell’abusivismo edilizio e degli appalti pubblici. Per quanto riguarda tale ultimo aspetto la proposta ministeriale dà rilevo, in costanza dell’organo consiliare da ultimo eletto, ad un singolo caso di omesso riscontro del requisito di affidabilità morale che, se giustifica eventuali iniziative sanzionatorie dei confronti dell’autore dell’omissione, non può essere elevato da solo ad elemento sintomatico di una non corretta gestione delle risorse pubbliche con vantaggio per la criminalità organizzata. In ordine agli abusi edilizi perpetrati dalle famiglie Barilaro e Pellegrino la relazione prefettizia dà atto delle conseguenti segnalazioni all’autorità giudiziaria, di un’intervenuta condanna e della reiezione di domanda di condono edilizio. Ciò rende recessivo il rilievo dato in sede di proposta ministeriale alla mancata costituzione del Comune in giudizio per abusi edilizi che vedeva parte la locale famiglia
Ugualmente l’affermato ritardo nella chiusura di un locale notturno, la cui gestione si sostiene contigua alla famiglia Pellegrino (che l’ istante difesa riconduce al riparto di competenze – in relazione alle violazioni ascritte – fra il Questore ed il Sindaco, quale organo locale di polizia amministrativa, che è intervenuto, ai sensi del d.m. 5 agosto 2008, nel momento in cui si è accertato l’esercizio del meretricio nei locali) non supera la singolarità dell’episodio e non esprime un stato di precarietà, inefficienza e disfunzione dell’ente, frutto del condizionamento criminale, cui possa ricondursi la massima misura di rigore prevista dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000.
In conclusione, a fronte dell’esito dell’attività istruttoria del Prefetto (che quale organo di vertice è preposto in ambito locale alla salvaguardia dei primari interessi inerenti alla sicurezza ed dell’ordine pubblico) e tenuto conto del ruolo centrale che nell’economia del procedimento regolamentato dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 riveste la verifica istruttoria ad esso demandata, si imponeva in sede di proposta ministeriale un più diffuso corredo motivazionale – al quale pervenirsi anche a mezzo di un eventuale supplemento di istruttoria – a dimostrazione della concreta, univoca e rilevante incidenza degli episodi ed elementi assunti sulla libera formazione della volontà degli organi elettivi, con l’effetto causale di una diffusa e trasversale compromissione del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, che costituisce concorrente ed essenziale presupposto per l’adozione della massima misura di rigore nei confronti dell’ ente locale.
Per le considerazioni che precedono l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e vanno annullati i provvedimenti con esso impugnato.
I particolari profili della controversia consentono la compensazione fra le parti di spese ed onorari per i due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti con esso impugnati.
Spese compensate per i due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Bruno Rosario Polito, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Roberto Capuzzi, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere
  
  
L'ESTENSORE                                                                                                                                                    IL PRESIDENTE

  
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo CdS, Annullato il provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale di Bordighera proviene da Giurdanella.it.

Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non esige né la prova della commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili; sono sufficienti, invece, semplici “elementi” di un collegamento e/o influenza tra l’amministrazione e i sodalizi criminali, ovvero è sufficiente che gli elementi raccolti e valutati siano “indicativi” di un condizionamento dell’attività degli organi amministrativi e che tale condizionamento sia riconducibile all’influenza ed all’ascendente esercitati da gruppi di criminalità organizzata.

È da affermarsi, dunque, l’autonomia del provvedimento di scioglimento rispetto all’esito di procedimenti penali aventi ad oggetto fatti e comportamenti degli amministratori.

E’ quanto ha affermato il Consiglio di Stato nella sentenza n. 1266 del 6 marzo scorso.

Di seguito il testo della sentenza

…

Consiglio di Stato, Sezione IV

Sentenza numero 1266 del 6 marzo 2012

(estensore Puliatti, presidente Cirillo)

(…)

DIRITTO

– L’appello, pur essendo ammissibile, non è fondato. – Gli appellanti svolgono sostanzialmente due ordini di censure avverso la sentenza impugnata: 1° – la motivazione della sentenza sarebbe “errata e lacunosa” e denoterebbe un atteggiamento del primo giudice volto a ribaltare l’onere della prova, in quanto si è limitato ad affermare che il complesso degli elementi raccolti dalla Commissione d’accesso “non avrebbe escluso” un condizionamento degli organi del Comune di Nicotera, anzicchè mettere in risalto episodi effettivamente significativi di un concreto e reale condizionamento; 2° – il TAR non avrebbe dato giusto peso alle motivate censure formulate per dimostrare la parzialità delle attività compiute dalla Commissione d’accesso. – Entrambi questi ordini di critiche sono destituiti di fondamento. – Và, innanzitutto, condivisa la premessa svolta dal TAR Lazio in ordine ai principi consolidati in giurisprudenza a proposito della natura del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, di cui agli art. 143 e ss. d.lgs. n. 267 del 2000, e delle caratteristiche del relativo giudizio di legittimità. La natura di questo provvedimento, di carattere straordinario, non è di tipo sanzionatorio, ma preventivo (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 10 marzo 2008 , n. 321); ciò comporta che quale presupposto si richiede solo la presenza di “elementi” su “collegamenti” o “forme di condizionamento” che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto fra gli amministratori e la criminalità organizzata, ma che non devono necessariamente concretarsi in situazioni di accertata volontà degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, né in forme di responsabilità personali, anche penali, degli amministratori.

Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non esige né la prova della commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili; sono sufficienti, invece, semplici “elementi” (e quindi circostanze di fatto anche non assurgenti al rango di prova piena) di un collegamento e/o influenza tra l’amministrazione e i sodalizi criminali ( T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 06 febbraio 2006 , n. 1622 ), ovvero è sufficiente che gli elementi raccolti e valutati siano “indicativi” di un condizionamento dell’attività degli organi amministrativi e che tale condizionamento sia riconducibile all’influenza ed all’ascendente esercitati da gruppi di criminalità organizzata.

È da affermarsi, dunque, l’autonomia del provvedimento di scioglimento rispetto all’esito di procedimenti penali aventi ad oggetto fatti e comportamenti degli amministratori. (Consiglio Stato, sez. VI, 26 novembre 2007 , n. 6040) Inoltre, trattandosi di atto di alta amministrazione, connotato anche da una significativa valenza politica, così come la relazione ministeriale che viene presa a fondamento per l’esercizio del potere di scioglimento, il sindacato del giudice amministrativo non può essere che estrinseco, secondo le regole proprie del giudizio di legittimità, senza possibilità di apprezzamenti che ne concernino il merito (Consiglio Stato , sez. VI, 04 agosto 2006 , n. 4765). Come già affermato dal primo giudice, inoltre, il sindacato di legittimità e la valutazione delle acquisizioni probatorie in ordine a collusioni e condizionamenti sono il risultato di un giudizio complessivo, su più fatti ed episodi sintomatici, che isolatamente considerati potrebbero anche non essere particolarmente significativi o determinanti, ma che rilevanza acquistano in una considerazione di insieme. “Gli elementi addotti a riprova di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme, giacché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza dell’addebito mosso al consiglio comunale in un determinato contesto e a prescindere da responsabilità dei singoli” ( così Consiglio Stato, sez. IV, 24 aprile 2009 , n. 2615; 6 aprile 2005, n. 1573).

L’applicazione dell’istituto di cui all’art. 143, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267 ricorre nelle ipotesi in cui l’andamento generale della vita amministrativa di un ente locale subisce influenze da un ipotizzato condizionamento mafioso, potendo di conseguenza l’indagine riguardare, oltre che scelte strettamente di governo – soprattutto quelle in materia di programmazione e pianificazione – anche specifiche attività di gestione, le quali sostanzialmente finiscono per essere quelle di maggior interesse per le consorterie criminali, in considerazione della maggiore e più repentina disponibilità che viene offerta di risorse pubbliche. – In applicazione dei richiamati principi ed alla luce delle risultanze istruttorie, valutate nel loro insieme, il TAR ha correttamente ritenuto, nel caso in esame, che gli elementi raccolti sono sufficienti a formare un quadro indiziario ragionevole e credibile, idoneo a dimostrare la connessione e vicinanza tra organizzazione criminale e sfera pubblica. Non appare, viceversa, idonea a scalfire tale quadro complessivo l’analitica esposizione delle iniziative antimafia messe in atto dalla disciolta amministrazione comunale, né la mera confutazione del “peso” dei fatti presi in esame dal TAR , con riguardo alle elezioni amministrative del 2008, ai collegamenti tra amministratori e criminalità organizzata, alla questione del porto turistico, alla gestione degli appalti, fatti sostanzialmente non contestati nella loro realtà storica. –

Quanto alle iniziative antimafia, secondo gli appellanti il TAR avrebbe supinamente fatto proprie le tesi ministeriali e non avrebbe colto la manifestata e ferma intenzione degli amministratori di attuare progetti e attività educativi della popolazione alla legalità. Invero, le valutazioni compiute dal TAR non appaiono acritiche, né lacunose e non vengono scalfite dai rilievi che muovono gli appellanti. A parte la mancata attuazione del difensore civico (figura che in effetti il d.l. 2/2010 ha soppresso dopo pochi mesi dall’adozione della delibera relativa, nel giugno 2009), con riguardo alla segnalazione dei ricorrenti, concernente la destinazione di appositi capitoli di bilancio alla gestione di due beni confiscati alla mafia e destinati ad uso sociale, il TAR ha rilevato come i riscontri contabili effettuati dal Ministero, alla data del 12 ottobre 2010, ( sul capitolo 001830, art. 2 e 3 di importo pari a 3.000,00 euro) hanno messo in luce che gli esigui fondi stanziati non sono mai stati utilizzati. Gli stessi ricorrenti riconoscono, nell’atto di appello ( pag. 16) la mancata attuazione dei due più significativi progetti avviati nell’immobile in località Timpa, sequestrato alla mafia, ( la “caserma della guardia di finanza” ed il “centro aggregazione sociale”), attuazione che, a loro dire, sarebbe stata solo “questione di tempo”. Sul Centro di Cinematografia realizzato e sull’adesione manifestata dai cittadini si sofferma particolarmente la difesa degli appellanti anche nel corso della trattazione orale: tuttavia, nulla dice sulla circostanza, messa in rilievo dalla sentenza appellata, che l’immobile destinato al Centro Cinematografia sia stato ristrutturato con fondi del PON Sicurezza a seguito di progetto la cui presentazione non è ascrivibile all’organo disciolto, mentre gli unici mandati di pagamento effettuati sul relativo capitolo di bilancio risultano in favore del Direttore generale. In definitiva, appare immune da vizi logici e da travisamento la valutazione compiuta dal TAR circa l’inidoneità di tali iniziative “culturali”, peraltro ancora non compiutamente attuate nonostante i due anni di amministrazione trascorsi, a controbilanciare gli altri elementi che, nel loro complesso, sono stati ritenuti decisivi e pregnanti nel delineare il quadro d’insieme della “deviata”gestione della cosa pubblica. Le iniziative culturali, come talora accade nei territori interessati dal fenomeno mafioso, ben possono prestarsi a svolgere un “ruolo” di copertura e/o di “di facciata”, rispetto alla realtà della dinamica clientelare degli interessi sottesi alla gestione della cosa pubblica.

Il quadro che emerge dalle risultanze istruttorie compiute dalla Prefettura di Vibo descrive, in effetti, una gestione quasi “familiare”dell’Amministrazione, come bene ha messo in evidenza il TAR nell’esaminare i dati di fatto raccolti con riguardo allo svolgimento delle elezioni amministrative, agli affidamenti degli appalti, alla questione del porto. – Passando all’esame dei singoli profili esaminati dal TAR e dalla relazione ministeriale posta a base del provvedimento impugnato, i ricorrenti ritengono insignificanti i fatti che hanno caratterizzato la presentazione delle liste nel 2008: non sarebbe dimostrata, a loro avviso, l’esistenza di indebite pressioni. Invece, il Collegio non riscontra carenze probatorie, né la dedotta inversione dell’onere della prova nell’accertamento compiuto in primo grado. Certamente desta sospetti la sola circostanza che ben due liste avversarie, proprio l’ultimo giorno utile per la presentazione, si siano ritirate dalla competizione; e ciò, anche se per ipotesi rispondesse al vero quanto affermano i ricorrenti, ovvero che il ritiro della candidatura dei potenziali candidati della lista capeggiata dal Dott. Sergio Raimondo sarebbe stata determinata dall’improvvisa sostituzione del capolista (d’Aloi o Cavallaro), e che la defezione del sig. Fortunato Ieraci sarebbe stata determinata dalla circostanza che lo zio Umberto Solano, sostenuto dalla comune parentela, si sarebbe candidato nella lista del sindaco Reggio, ovvero che lo “sparuto gruppo” a sostegno della lista che avrebbe dovuto essere capeggiata dal Dott. Macrì si sarebbe “auto dissolto” per mancanza di numero sufficiente di candidati nella lista. Si ribadisce, infatti, che qualunque siano le circostanze concomitanti che hanno eliminato la competizione politica nelle elezioni di questo Comune, si profila consistente il sospetto che la “difficoltà” riscontrata dalle liste potenzialmente avversarie non fosse casuale, ma in qualche modo collegata alla forte “influenza” che la lista capeggiata dal sindaco Reggio era in grado di esercitare sui candidati delle altre liste, non ultimo a causa dei rapporti di parentela intercorrenti tra i potenziali candidati concorrenti e gli appartenenti alla lista risultata poi eletta.

Un vincolo familiare così forte, anche se tipico dell’ambiente di un piccolo paese e tipico della cultura calabrese, desta comunque inquietanti sospetti di possibili pressioni esercitate sui potenziali aspiranti, rinunciatari, candidati delle altre liste ( emblematico, tra tutti, il caso della defezione del Sig. Fortunato Ierace, nipote del sig. Umberto Solano, che si è determinato a non candidarsi nelle file della compagine del Dott. Raimondo, in quanto la famiglia avrebbe scelto di appoggiare Umberto Solano; per lo stesso motivo, l’altro nipote Sig. Salvatore Mercuri, potenziale candidato nel raggruppamento di Macrì, decide di rinunciare a poche ore dalla scadenza del termine per il deposito delle liste). Non si può tralasciare il fatto notorio che “Il vincolo familiare” rappresenta il tratto distintivo della mafia calabrese. E sulla famiglia di Umberto Solano, candidato della lista capeggiata da Reggio, si sofferma particolarmente la relazione della Commissione: famiglia molto numerosa (-pag. 30 della relazione) cui appartengono Salvatore Solano, vice sindaco con delega al bilancio nella precedente amministrazione Adilardi, che è stata oggetto del DPR 2 sett. 2005 di scioglimento per infiltrazione mafiosa; il fratello Luigi Solano, gestore di stazioni di servizio Q 8, a cui il Comune appalterà diversi servizi; il fratello Vincenzo Solano, socio della “Porto Nicotera” s.r.l., titolare dell’agenzia funebre “Fratelli Solano”, a cui il Comune appalterà diversi servizi; il fratello Carmelo Solano, sottoscrittore della lista “Nicotera Democratica”, notato in compagnia di pregiudicati vicini al clan Mancuso e titolare insieme al fratello della predetta agenzia di servizi funebri; lo zio Antonio Solano, presente in casa Corsi allorchè è stato comunicato al Raimondi il ritiro di 6 candidati dalla compagine avversaria, titolare della ditta omonima di distributore Q8. I fratelli Solano sono stati soggetti più volte a controlli, in quanto si sono intrattenuti con persone gravate da precedenti penali ed esponenti del clan Mancuso (pag. 30 Relazione). Altra circostanza inquietante che su 89 sottoscrittori della lista “Nicotera Democratica”, 36 risultano avere precedenti penali, parentele, e frequentazioni con esponenti del clan Mancuso (uno simbolico, tra tutti, Mnuel Juanito Reggio, figlio del fratello del sindaco Reggio, trafficante di droga, reso invalido dopo una sparatoria avvenuta in Brasile, che vanta rapporti di frequentazione con Mancuso Antonio ( pag. 330 della relazione).

Tra l’altro, molti dei sottoscrittori sono soci della “Porto Nicotera” s.r.l.; alcuni risultano poi intrattenere rapporti economici e professionali col Sindaco, uno di questi è stato assunto a tempo indeterminato nell’area vigilanza. Gli appellanti non smentiscono i dati, anche numerici, risultanti dalla relazione della Commissione relativi ai sottoscrittori della lista, limitandosi a sminuirne la rilevanza e affermando che “nessun rilievo” avrebbe la circostanza che tra i presentatori della lista figurino “pochi soggetti con procedimenti penali a carico e altri con frequentazioni con affiliati alle locali organizzazioni criminali”, trattandosi di soggetti che godono comunque dell’elettorato attivo e non essendovi accertamento sulla “influenza negativa” dei sottoscrittori inquinanti. Si ribadisce quel che già ha affermato il giudice di primo grado correttamente, ovvero che 36 su 89 rappresentano più di un terzo dei sottoscrittori della lista e che l’esistenza di collusioni, collegamenti e condizionamenti, risulta dall’insieme dei dati raccolti, non ultimo la circostanza che quei sostenitori della lista risultano poi essere anche i destinatari dei provvedimenti di affidamento di servizi da parte del consiglio comunale. Deve ribadirsi, infatti, come ai fini dell’adozione del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale è sufficiente un insieme di elementi concreti, univoci e rilevanti, che nel complesso siano rivelatori di collegamento diretto o indiretto degli amministratori con la criminalità organizzata, a prescindere dalla prova rigorosa dell’effettivo condizionamento esercitato nel procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi. – Quanto agli asseriti collegamenti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, gli appellanti sostengono che il mero rapporto di parentela con pregiudicati non può condizionare la valutazione del soggetto, e che comportamenti e valutazioni riferibili ad appartenenti alla famiglia non possono essere trasferiti ad altro componente. Inoltre, la relazione ministeriale nulla dice in ordine alle azioni di interferenza amministrativa eventualmente poste in essere dalle cosche operanti sul territorio; né è dimostrato che alcun atto dell’Amministrazione è stato adottato per favorire personaggi di dubbia moralità; i fatti richiamati dalla commissione sarebbero insignificanti ed inesistenti.

Al contrario non si sarebbe tenuto conto che in un paese di 6.000 abitanti è impossibile evitare il contatto occasionale con qualche soggetto gravato da precedenti penali; il dato trascurato sarebbe invece che nessuno degli amministratori eletti ha riportato condanne penali, neppure per contravvenzioni o reati bagatellari. Le frequentazioni con malavitosi segnalati a carico del sindaco si riferiscono a 14 anni addietro e i procedimenti penali in cui è stato coinvolto riguardavano episodi legati alla giovanile militanza politica nel P.C.I.. Tali affermazioni però sono smentite dalla Relazione, nella quale la Commissione: – ha denunciato le parentele e le frequentazioni intrattenute dai componenti del consiglio comunale e dalla giunta con gli esponenti della criminalità organizzata ( pag. 16 e ss. della Relazione); – ha indicato che il consigliere comunale con delega allo sport è detenuto dal 29 settembre 2009 in regime di arresti domiciliari a seguito di o.c.c. del Tribunale di Roma per i reati di associazione a delinquere finalizzata alla ricettazione, contraffazione, contrabbando, introduzione nello stato e commercio di prodotti falsi, nonché emissione di fatture per operazioni inesistenti. Quanto alla parentela del Sindaco con Raffaele Reggio ( il fratello condannato all’ergastolo per omicidio e irreperibile da 18 anni, alleato storico del clan Mancuso – pag. 158 relazione), pur condividendosi che non è sufficiente ad integrare presupposto del provvedimento di cui all’art. 143 T.U.EE.LL., la semplice circostanza del legame parentale con soggetto appartenente ad una cosca mafiosa (Consiglio Stato , sez. V, 20 ottobre 2005 , n. 5878), deve tuttavia ribadirsi che questo elemento, di per sè non decisivo, è stato considerato, dalla Commissione prima e dal TAR poi, nell’insieme degli altri elementi raccolti

Il quadro che ne è risultato appare sufficiente a descrivere una situazione di “collegamenti” o “forme di condizionamento” indicative di uno stato di “non libertà” e “parzialità” dell’azione amministrativa: significativo appare al Collegio, ad es., il nesso tra il suddetto legame di parentela ed il fatto ( non contestato dagli appellanti) , risultante dalla relazione, che immediatamente dopo l’elezione a Sindaco, con procedura rapidissima, sia stato conferito mandato al dott. Carmelo Maccarrone per la realizzazione del porto turistico in prossimità dei terreni del figlio di Raffaele Reggio, a nord della città, come dichiara lo stesso Maccarrone il 22.2.2010 alla Commissione, (rel pag. 153). Infine, va ribadito che al fine dell’adozione della misura in esame sono sufficienti circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza di livello inferiore rispetto a quelle che legittimano l’azione penale o l’adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe (Consiglio Stato , sez. VI, 10 marzo 2011 , n. 1547). – Quanto alla vicenda relativa alla realizzazione del porto turistico, gli appellanti ripropongono le censure che la sentenza impugnata ha respinto ed osservano che il Comune, contrariamente a quanto affermato in sentenza, non ha mai ricevuto finanziamenti per la realizzazione del porto; negano la tesi della Commissione riguardo l’ipotizzato scopo per cui sarebbe sorta la Società, che è rimasta sempre inattiva; quanto alla mutata localizzazione del porto, affermano che i tecnici stessi sentiti dalla Commissione hanno confermato, a seguito di ispezione dei luoghi, che la soluzione a sud risulta completamente “ostruita” e che esiste un progetto risalente nel tempo (anni 60) che prevede l’ubicazione del porto a nord; quanto al preteso favoritismo nei confronti del nipote del sindaco Reggio, osservano che i terreni dello stesso sarebbero distanti circa un chilometro dal punto in cui è stata ipotizzata la costruzione del porto e sono separati dall’ipotizzata sede dell’infrastruttura portuale da una scogliera naturale di grandissime dimensioni che cade a picco sul mare.

La sentenza appellata, ad avviso del Collegio, ha correttamente ritenuto plausibili i sospetti emergenti dal quadro d’insieme evidenziato dalla Commissione: per un verso, l’inattività della Società rispetto allo scopo ufficiale per cui era stata costituita, ed il risultato delle elezioni corroborano l’ipotesi sostenuta dalla Commissione, secondo cui la costituzione della società è da mettere in relazione con il successo della lista capeggiata dal sindaco Reggio alle elezioni del 2008, molti essendo i soci della società che sono risultati eletti al consiglio comunale, compresi sindaco e vicesindaco, ovvero sottoscrittori della lista; non è contestato poi dagli appellanti che molti dei soci della “Porto Nicotera” s.r.l. siano risultati avere precedenti penali e frequentazione con personaggi di spicco di clan criminali, del clan Mancuso in particolare ( pag. 125 relazione). Circa la localizzazione del porto, l’esistenza di diverse ipotesi progettuali risalenti negli anni non inficia il fatto certo della localizzazione a sud inserita nel piano regolatore comunale; e pare difficile escludere che la modifica del sito, sollecitata con tanto tempismo dal Sindaco, non sia stata condizionata dalla circostanza della vicinanza dei terreni di proprietà del nipote, Achille Reggio, “figlio di un boss noto della malavita calabrese, affiliato ad uno dei clan più potenti della zona”, ancorchè siti ad un chilometro di distanza. A rendere credibile l’ipotizzato scopo di voler favorire gli interessi economici di quest’ultimo, anche la vicinanza del lido Marameo, anch’essa non smentita dagli appellanti.

– Un’ultima puntualizzazione merita la questione relativa alla gestione degli appalti. Gli appellanti affermano che si tratterebbe di legittimi affidamenti diretti di appalti e cottimi di importo modesto, a ditte fiduciarie del Comune sin dai tempi della Commissione straordinaria del 2005 e che tali affidamenti sono continuati anche successivamente allo scioglimento del Consiglio comunale (citano ad es. la ditta Pirelli). Ben più approfondita è però sul punto la motivazione della sentenza, che i rilievi degli appellanti non scalfiscono. La sentenza, infatti, ha rilevato come una parte corposa della relazione sia stata dedicata all’argomento, che ha esaminato partitamente singoli episodi, nonché il ruolo svolto dal responsabile dell’area tecnica e lavori pubblici dell’ente, su cui nulla eccepiscono gli appellanti. Inoltre, non rileva che singoli procedimenti di affidamento possano risultare legittimi, a fronte di un sistema che appare complessivamente finalizzato a soddisfare interessi diversi da quelli generali. Anche su tale profilo, nulla oppongono gli appellanti. – In conclusione, l’appello va rigettato. – Le spese di giudizio si compensano tra le parti, in considerazione della delicatezza delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Depositata in segreteria il 6 marzo 2012.

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