La funzione dell’interdittiva antimafia

In fase di premessa, i giudici di Palazzo Spada, hanno specificato nuovamente le funzioni e le finalità dello strumento a disposizione del Prefetto contro le attività della c.d. criminalità organizzata.

L’interdittiva antimafia, di cui agli artt. 91 e ss., d.lgs. 6 settembre 2011, n.159, permette il prevenire rapporti contrattuali tra la pubblica amministrazione ed imprese che possono essere, direttamente o indirettamente, colluse con organizzazioni criminali a sfondo mafioso, impedendo il contatto dell’imprenditore in combutta con le organizzazioni mafiose con gli apparati pubblici.

I canoni di valutazione della collusione dell’impresa

In tal senso, la Terza Sezione ha ricordato i canoni di valutazione al fine di determinare la collusione dell’impresa, tramite la valutazione unitaria dei fatti e utilizzando la regola del “più probabile che non”, in cui l’onere probatorio deve spingersi fino a dimostrare la conformità a tali tratti caratteristici al di là di ogni ragionevole dubbio.

Ai fini della sua adozione, vi è la necessità, in primis, della presenza di elementi sintomatici- presuntivi dai quali sia altamente probabile il pericolo d’infiltrazione da parte della criminalità organizzata; ed in secondo luogo, la valutazione unitaria di tutti gli elementi affinché gli stessi possano acquistare rilevanza in connessione con gli atti, come già ampiamente dedotto dalla stessa Sezione nella sentenza del 18 aprile 2018, n. 2343.

Rilevante novità ricondotta all’applicazione dell’interdittiva antimafia, è quella della rilevanza degli elementi anche in tempi non contestuali all’eventuale emissione dell’ordinanza prefettizia, bastando che dal complesso della vicenda emergano indizi tali da giustificare il giudizio di attualità e concretezza dell’infiltrazione mafiosa nell’attività d’impresa, previo rituale riscontro degli oneri probatori prima ricordati ( Così, C.d.S., Sez. III, 16 maggio 2017, n. 2327; C.d.S., Sez. III, 5 maggio 2016, n. 2085).

I giudici del Consiglio di Stato hanno rammentato che i tentativi di infiltrazione mafiosa possono essere desunti anche da una sentenza penale, nonostante la stessa sia antecedente rispetto all’ordinanza in esame e anche quando la stessa sentenza sia stata impugnata dal soggetto interessato. In particolare, quando tale sentenza abbia condannato l’interessato per il delitto di usura ex. art. 644 c.p., dato l’irrilevanza ai fini dell’emanazione del suddetto provvedimento della antecedenza di suddetti elementi dato che la disposizione non prevede in alcun modo ciò, disponendo che, invece, pur quando siano stati commessi determinate fattispecie di reato caratterizzanti l’eventuale collusione dell’impresa con la criminalità organizzata, il Prefetto dovrà valutare tali accadimenti in vista del rilascio dell’informativa antimafia. (Così, C.d.S., Sez. III, 24 luglio 2015.)

In allegato la sentenza completa Cons. Stato, 9 ottobre 2018, n. 5784,

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Il Comune può essere sciolto per infiltrazioni mafiose anche se già sciolto per dimissioni.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 3828/2018, riflette sulla natura del potere di scioglimento per infiltrazioni mafiose, sui suoi presupposti e sul conseguente tipo di sindacato del giudice amministrativo sugli stessi presupposti. (Cons. Stato, sez. III, 22 giugno 2018, n. 3828)

I giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto utile richiamare i principi che la giurisprudenza del giudice amministrativo e, ancora prima, quella del giudice delle leggi, hanno enunciato con specifico riferimento all’ipotesi di collegamenti diretti o indiretti degli amministratori comunali con la criminalità organizzata locale ovvero al condizionamento dei primi ad opera della seconda, e sulla loro valutazione all’interno del Decreto di scioglimento.

La finalità dello scioglimento del Comune per infiltrazioni mafiose

Il Consiglio di Stato ha richiamato l’insegnamento della Corte costituzionale 19 marzo 1993, n. 103, per cui lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali, per i quali siano emersi collegamenti con i fenomeni mafiosi, è volto ad evitare che il loro permanere alla guida degli enti esponenziali delle comunità locali sia di pregiudizio per i legittimi interessi di queste stesse comunità.

A differenza della valutazione che fa il giudice penale nel valutare i fatti di mafia, l’Amministrazione procedente ha la finalità differente di salvaguardare l’amministrazione dell’ente locale, senza alcuna valenza sanzionatoria nei confronti dell’ente locale medesimo o dei suoi esponenti politici.

La differenza tra le valutazioni del giudice penale e quelle sullo scioglimento dell’Ente, e la loro autonomia.

Il giudice delle leggi ha anche precisato che il potere di scioglimento in questione deve essere esercitato in presenza di situazioni di fatto che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi, suffragate da risultanze obiettive e con il supporto di adeguata motivazione; tuttavia, la presenza di risultanze obiettive esplicitate nella motivazione, anche ob relationem, del provvedimento di scioglimento non deve coincidere con la rilevanza penale dei fatti, né deve essere influenzata dall’esito degli eventuali procedimenti penali. Detta misura, ai sensi dell’art. 143, t.u. 18 agosto 2000, n. 267, non ha natura di provvedimento di tipo sanzionatorio, ma preventivo, con la conseguenza che, ai fini della sua adozione, è sufficiente la presenza di elementi che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato (Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2018, n. 96; id. 7 dicembre 2017, n. 5782).

In questa logica che non ha finalità repressive nei confronti di singoli, ma di salvaguardia dell’amministrazione pubblica di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità organizzata, trovano giustificazione i margini, particolarmente ampi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’Amministrazione.

Detto in altre parole, la Prefettura e il Ministero dell’Interno hanno la possibilità di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una possibile soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata.

Ciò mediante indici concreti, quali i vincoli di parentela o di affinità, i rapporti di amicizia o di affari, le notorie frequentazioni, ecc..

E ciò  anche quando il valore indiziario dei dati non è sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo assi portanti della valutazione di scioglimento, da un lato, l’accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale.

Un provvedimento di carattere straordinario, con ampi margini di discrezionalità

Lo scioglimento dell’organo elettivo, si legge nella sentenza in commento, si connota quale “misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria”; di conseguenza sono giustificati margini ampi nella potestà di apprezzamento dell’Amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori.

Ne consegue, perciò, che lo scioglimento può adottarsi anche per “situazioni che non rivelino né lascino presumere l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata”, giacché, in tal caso, sussisterebbero i presupposti per l’avvio dell’azione penale o, almeno, per l’applicazione delle misure di prevenzione a carico degli amministratori, mentre la scelta del legislatore è stata quella di non subordinare lo scioglimento del consiglio comunale né a tali circostanze né al compimento di specifiche illegittimità.

E ciò poiché la finalità perseguita dal legislatore è quella di offrire uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, anche in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo.

In sostanza, il provvedimento di scioglimento degli organi comunali deve essere la risultante di una ponderazione comparativa tra valori costituzionali parimenti garantiti, quali l’espressione della volontà popolare, da un lato, e, dall’altro, la tutela dei principi di libertà, uguaglianza nella partecipazione alla vita civile, nonché di imparzialità, di buon andamento e di regolare svolgimento dell’attività amministrativa, rafforzando le garanzie offerte dall’ordinamento a tutela delle autonomie locali.

Il controllo del giudice amministrativo sul provvedimento di scioglimento dell’ente locale

Alla luce di quanto sopra si spiega, secondo il Consiglio di Stato, perché – nell’ipotesi di scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose – l’Amministrazione gode di ampia discrezionalità, considerato che non si richiede né che la commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili, dimostrandosi sufficienti elementi univoci e coerenti volti a far ritenere un collegamento tra l’Amministrazione e i gruppi criminali.

Conseguentemente, il sindacato del giudice amministrativo sulla ricostruzione dei fatti e sulle implicazioni desunte dagli stessi non può quindi spingersi oltre il riscontro della correttezza logica e del non travisamento dei fatti, essendo rimesso il loro apprezzamento alla più ampia discrezionalità dell’autorità amministrativa (Cons. St., sez. III, 26 settembre 2014, n. 4845). Il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza quindi come estrinseco, nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito. (Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2018, n. 96).

Ne consegue che in sede giurisdizionale non è dunque necessario, né possibile,  un puntiglioso e cavilloso accertamento di ogni singolo episodio, più o meno in sé rivelatore della volontà degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, né delle responsabilità personali, anche penali, di questi ultimi (Cons. St., sez. III, 6 marzo 2012, n. 1266).

Ciò in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso nel territorio interessato dalla misura di cui si discute, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione della misura stessa.

E questo anche perché, come chiarito già dalla sentenza,  sono idonee a costituire presupposto per lo scioglimento dell’organo comunale anche situazioni che, di per sé, non rivelino direttamente, né lascino presumere, l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata.

Il giudice amministrativo non può attenzionare ogni singolo episodio della relazione prefettizia, ma la valutazione nel suo insieme

Premessi i principi generali sul tipo di controllo effettuabile, il Consiglio di Stato chiarisce che non è essenziale verificare la fondatezza di tutti gli addebiti, in particolare di quelli nei confronti dell’ex sindaco.

E questo perché,  se anche non tutti questi elementi dimostrassero, singolarmente, la compromissione delle funzioni organizzative e dell’imparziale andamento dell’amministrazione per effetto dell’influenza mafiosa, non per questo verrebbe meno la correttezza del giudizio espresso circa il distorto andamento della Pubblica amministrazione, a cagione dell’influenza mafiosa, sulla base del loro complessivo esame, in una valutazione unitaria e non frazionata delle dinamiche sottese all’agere pubblico nel contesto locale di riferimento.

Nel caso del Comune sciolto, continua il Consiglio di Stato, oltre alle innegabili influenze di alcune famiglie mafiose sull’esito delle elezioni, assumono carattere assorbente due episodi:

• Il trasferimento di competenze, che prima erano degli impiegati comunali, a giovani professionisti, che il Prefetto afferma essere privi di esperienza nella Pubblica amministrazione. L’affidamento a professionisti fiduciariamente incaricati può fare fondatamente pensare ad un comodo strumento per controllare meglio la gestione di alcuni settori di particolare interesse.
• L’avocazione in capo al Sindaco di diversi compiti di amministrazione attiva presso l’Ufficio tecnico: in capo ad una sola persona, il Sindaco, si sono assommate – direttamente o per il tramite di professionisti di fiducia – funzioni di gestione della macchina dell’ente locale in settori di non poco rilievo.

Rileva infine il Consiglio di Stato che tali elementi nella relazione prefettizia sono da soli sufficienti a supportare la decisione di applicare la misura di rigore prevista dall’art. 143, t.u. n. 267 del 2000, rappresentando lo scioglimento del consiglio comunale la risultante di una complessiva valutazione il cui asse portante è costituito, da un lato, 1) dall’accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata; dall’altro, 2) dalla carente funzionalità dell’ente in uno o più settori, sensibili agli interessi della criminalità organizzata, ovvero da una situazione di grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica.

La possibilità di scioglimento per mafia di un Comune già sciolto per dimissioni

Infine il Consiglio di Stato chiarisce che è possibile procedere allo scioglimento del consiglio comunale per infiltrazione mafiosa anche dopo l’avvenuto scioglimento per dimissioni, soprattutto nel caso  in cui le stesse fossero state rassegnate dopo  la nomina da parte del Prefetto, di una Commissione di accesso, incaricata di verificare se ci fosse una influenza malavitosa nella gestione amministrativa del Comune.

Diversamente opinando, infatti, le dimissioni costituirebbero un facile escamotage per paralizzare l’indagine prefettizia e consentire nella nuova tornata elettorale agli stessi candidati, sospettati di vicinanza agli ambienti malavitosi, di ripresentarsi, forti della disinformazione della cittadinanza locale.

In allegato la sentenza integrale Cons. Stato, sez. III, 22 giugno 2018, n. 3828.

Sull’argomento dei presupposti dello scioglimento del Consiglio Comunale, si veda anche il Consiglio di Stato, n. 3170/2017

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Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con la sentenza n. 3170 del 28 giugno 2017, si è pronunciato sui presupposti applicativi individuati dal decreto del prefetto che ha dichiarato lo scioglimento di un consiglio comunale.

I giudici di Palazzo Spada, confermando le statuizioni della sentenza del giudice di prime cure, si sono espressi in questi termini: “Dal complesso degli elementi sin qui esaminati, conclusivamente, non può che trarsi la legittima, e doverosa, conclusione che lo scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS- sia conforme al paradigma legislativo di cui all’art. 143, comma 1, del d. lgs. n. 267 del 2000, nel testo novellato dall’art. 2, comma 30, della l. n. 94 del 2009, laddove richiede che detta situazione sia resa significativa da elementi «concreti, univoci e rilevanti», che assumano valenza tale da determinare «un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali», aspetto, quest’ultimo, che riveste carattere essenziale per l’adozione della misura di scioglimento dell’organo rappresentativo della comunità locale”.

Inoltre, secondo il Collegio, gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi per concretezza ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per univocità, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per rilevanza, che si connota per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.

E’ stato chiarito che “le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale, devono essere però considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso“.

Infine, “assumono rilievo anche situazioni non traducibili in episodici addebiti personali, ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione o di una pericolosa contiguità degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 28 settembre 2015, n. 4529)”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 28/06/2017

N. 03170/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6434 del 2016, proposto da:
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocato Federico Tedeschini e dall’Avvocato Lorenzo Gatto, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, n. 7;

contro

Presidenza della Repubblica, in persona del Presidente della Repubblica pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, U.T.G. – Prefettura di Reggio Calabria, in persona del Prefetto pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
-OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Gaetano Callipo, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alessandro Fusco in Roma, via Crescenzio, n. 58;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sez. I, n. 6520 del 7 giugno 2016, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS- per la durata di 18 mesi con la conseguente nomina di una commissione straordinaria per la gestione provvisoria dell’ente

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di Ministero dell’Interno, dell’U.T.G. – Prefettura di Reggio Calabria e del -OMISSIS-;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 maggio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per gli odierni appellanti l’Avvocato Daniele Granara su delega dichiarata dell’Avvocato Federico Tedeschini, per il -OMISSIS- l’Avvocato Gaetano Callipo e per le Amministrazioni appellate l’Avvocato dello Stato Attilio Barbieri;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti, -OMISSIS-, quale sindaco del -OMISSIS- (RC) eletto nel maggio 2011, e -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, nelle rispettive qualità di consiglieri e/o assessori comunali, hanno impugnato avanti al T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, il decreto del Presidente della Repubblica del 14 aprile 2015, con il quale è stato sciolto, ai sensi dell’art. 143 del d. lgs. n. 267 del 2000, il Consiglio comunale e la gestione dell’ente locale è stata affidata per un periodo di diciotto mesi ad una Commissione straordinaria, in ragione della ritenuta sussistenza di forme di ingerenza della criminalità organizzata, tali da determinare una situazione di grave inquinamento e deterioramento, con la compromissione del buon andamento e dell’imparzialità dell’Amministrazione.

1.1. I ricorrenti, deducendo la violazione dell’art. 143 del d. lgs. n. 267 del 2000 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto molteplici profili, hanno chiesto l’annullamento del decreto impugnato, in una con tutti gli atti, prodromici, della complessa istruttoria svolta per accertare il condizionamento mafioso nel -OMISSIS-.

1.2. Nel primo grado del giudizio si sono costituite la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, l’U.T.G. – Prefettura di Catanzaro e il -OMISSIS- per resistere al ricorso.

2. Il T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, dopo aver disposto incombenti istruttori, con la sentenza n. 6520 del 7 giugno 2016, ha respinto il ricorso e ha condannato i ricorrenti a rifondere le spese di lite nei confronti delle Amministrazioni statali e di quella comunale, separatamente costituitesi.

2.1. Avverso tale sentenza hanno proposto appello i ricorrenti di prime cure, articolando due distinti motivi che qui di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto, previa sospensione, la integrale riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso proposto in primo grado.

2.2. Si sono costituite le Amministrazioni statali e il -OMISSIS- con distinti atti e memorie per resistere al gravame, di cui hanno chiesto la reiezione.

2.3. Nella camera di consiglio del 29 settembre 2016, fissata per l’esame della domanda sospensiva formulata dagli appellanti, il Collegio, sull’accordo delle parti, ha rinviato la causa all’udienza pubblica per il sollecito esame del merito.

2.4. Infine, nell’udienza pubblica del 25 maggio 2017, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- è infondato e deve essere respinto.

3.1. Il provvedimento che ha sciolto il Consiglio comunale di -OMISSIS- (RC) trae origine, anzitutto, dalle risultanze dell’indagine Arca e, soprattutto, da quella Xenopolis, che da ultimo ha messo in luce i consolidati rapporti, anche di cointeresse economico, tra il sindaco, eletto nel maggio 2011, e -OMISSIS-, imprenditore edile, ritenuto elemento di spicco della cosca -OMISSIS-, di cui farebbe parte a pieno titolo.

3.2. Dalle vaste e complesse risultanze dell’inchiesta ha preso le mosse anche l’istruttoria avviata dalla Prefettura di Reggio Calabria che, sulla base degli accertamenti svolti dalla Commissione d’accesso, che hanno a loro volta disvelato un complesso intreccio di parentele, conoscenze e cointeressenze tra amministratori locali e soggetti – in particolar modo imprenditori – legati al mondo affaristico della criminalità organizzata, è pervenuta infine alla proposta di scioglimento del Consigliocomunale per infiltrazione mafiosa, fatta propria dalla stessa Prefettura, dal Ministero dell’Interno e, infine, approvata dal Consiglio dei Ministri e recepita nel decreto del Presidente della Repubblica impugnato in primo grado.

3.3. La stessa Commissione d’indagine non ha mancato di rilevare, all’inizio della propria analisi, che il territorio di -OMISSIS- sia fortemente condizionato dalla presenza, sul versante tirrenico, delle cosche mafiose e, in particolar modo, dalla consorteria degli -OMISSIS- che, con una fittizia alleanza con le tradizionali famiglie del posto (in particolare i -OMISSIS-), avrebbe imposto la propria egemonia criminale e ha rilevato, altresì, che nel Comune negli ultimi anni si sono verificati numerosi attentati incendiari, danneggiamenti mediante esplosione di colpi di arma da fuoco, rapine, episodi tutti che hanno destato un elevato allarme sociale nella piccola comunità cittadina (v. p. 9 e ss. della relazione della Commissione d’indagine).

3.3. In questo contesto il primo giudice ha ritenuto, a conclusione della propria sintetica disamina degli elementi istruttori raccolti dalla stessa Commissione d’indagine e dalla Prefettura di Reggio Calabria, di potere affermare che il quadro indiziario complessivamente emerso dagli accertamenti istruttori dimostrerebbe «in modo obiettivo l’esistenza di un condizionamento di tipo ambientale derivante dall’accertata presenza di pericolose cosche mafiose, in grado di compromettere la libera determinazione degli organi elettivi» (p. 9 della sentenza impugnata).

3.4. Tale conclusione, censurata come apodittica e immotivata, è sottoposta a serrata critica dagli appellanti con i due motivi, che ora il Collegio passa ad esaminare.

4. Con il primo motivo (pp. 7-14 del ricorso) gli odierni appellanti lamentano che il T.A.R. per il Lazio, con argomentazioni generiche e superficiali che non si sono mai addentrate nella disamina delle singole particolareggiate questioni sollevate dagli appellanti, abbia affermato la continua ingerenza della criminalità organizzata nel -OMISSIS- e il condizionamento dei suoi organi elettivi nonché il cattivo funzionamento dei sui servizi ad opera della ‘ndrangheta in base, sostanzialmente, ad un semplice teorema privo di riscontri fattuali e sfornito di elementi indiziari che comprovino, con certezza, una fitta trama di relazioni e di frequentazioni equivoche nonché una gestione politico-amministrativa poco trasparente dell’ente.

4.1. Il primo giudice, più in particolare, avrebbe poi trascurato due elementi fondamentali, dedotti in primo grado, e di per sé bastevoli a spazzar via il teorema proposto dall’Amministrazione e recepito, in modo asseritamente acritico e immotivato, dalla sentenza qui impugnata e cioè:

a) la sentenza n. 1155 del 25 luglio 2016 del Tribunale di Palmi, sez. pen., che ha assolto -OMISSIS- da ogni capo di imputazione e, quindi, anche dal contestato delitto di associazione delinquere di stampo mafioso (art. 416-bis c.p.), facendo venire meno l’architrave motivazionale dell’intero provvedimento – i rapporti tra il sindaco e il medesimo -OMISSIS-, ritenuto soggetto “intraneo” alla cosca -OMISSIS- – e con esso anche l’unico e pur remoto elemento di collegamento dell’amministrazione comunale con il mondo della criminalità organizzata;

b) l’ordinanza del 27 aprile 2016 del Tribunale di Reggio Calabria, I sez. civ., che gli appellanti assumono essere passata in giudicato, la quale ha respinto la domanda di incandidabilità degli odierni appellanti, proposta dal Ministero dell’Interno ai sensi dell’art. 143, comma 11, del d. lgs. n. 267 del 2000, e ha quindi escluso che gli atti e i fatti, posti a base del qui contestato scioglimento del Consiglio comunale, potessero ascriversi ad una ipotesi di infiltrazione o, comunque, di contiguità mafiosa.

4.2. Entrambi i rilievi non meritano accoglimento.

4.3. Sia la relazione della Commissione d’indagine che quella prefettizia si fondano su un compendio di elementi, atti e fatti ben più vasto dei fatti e degli atti esaminati nel giudizio penale, peraltro successivo all’emissione del provvedimento qui contestato, e definito, allo stato, da una sentenza di assoluzione che non risulta – né è stato debitamente provato dagli appellanti a fronte del puntuale rilievo dell’Avvocatura Generale dello Stato (p. 20 della memoria difensiva) – essere divenuta irrevocabile e, quindi, nemmeno valutabile come accertamento giudiziale insuperabilmente ostativo e in grado di contraddire, con l’efficacia del giudicato, le risultanze investigative, plurime e complesse, raccolte nell’inchiesta Xenopolis e ampiamente valorizzate dall’autorità amministrativa.

4.4. L’esito successivo e ancor non definitivo del giudizio penale, inerente a fatti che – come ha evidenziato correttamente il T.A.R. per il Lazio – non intersecano sostanzialmente e non influenzano quelli valorizzati dal Prefetto se non in via indiretta (per quanto attiene, cioè, al presupposto, che sta sullo sfondo, della presunta “mafiosità” di -OMISSIS-), non può dunque costituire ragione sufficiente per inficiare, peraltro ex post, il grave quadro indiziario posto a base del disposto scioglimento.

4.5. Tale quadro emerge nitidamente, come si dirà, dalla relazione della Commissione d’accesso, lunga ben 345 pagine, che riporta una serie di fatti, elementi, valutazioni e anche ampi stralci di intercettazioni telefoniche, dai quali emergono chiaramente i contatti, ripetuti e intensi, degli amministratori comunali – a cominciare dal sindaco – con soggetti “controindicati”.

4.6. Un analogo ragionamento deve svolgersi per l’esito, comunque sopravvenuto agli atti qui impugnati, del giudizio civile relativo alla incandidabilità degli odierni appellanti, ininfluente ai fini del decidere per la ragione che, anche ammettendo – con il Tribunale di Catanzaro – che questi siano ritenuti candidabili per essere insussistenti le responsabilità loro ascritte, non per questo verrebbe meno automaticamente, anche in questo caso ex post, la gravità del quadro indiziario posto a base del provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale che, come in questo caso, si fondi su una pluralità differenziata e circostanziata di elementi indiziari anche diversi da quelli esaminati nel giudizio di cui all’art. 143, comma 11, del d. lgs. n. 267 del 2000.

4.6. Le valutazioni successive del giudice civile in tale giudizio, dunque, non possono incidere in modo determinante, nemmeno ex post, sul diverso accertamento al quale il giudice amministrativo è chiamato in ordine alla legittimità dello scioglimento del Consiglio comunale.

4.7. E ciò senza dire, comunque, che, come ha puntualmente eccepito l’Avvocatura Generale dello Stato (p. 22 della memoria difensiva), che non risulta che il provvedimento in questione sia passato in giudicato, diversamente da quanto affermano gli appellanti che, nel produrlo, non hanno affatto provato tale circostanza.

4.8. Il motivo, anche per le ragioni qui esposte, deve essere pertanto disatteso.

5. Con il secondo motivo (pp. 14-28 del ricorso) gli appellanti, sviluppando un thema decidendum già contenuto in nuce nel primo motivo, ripropongono le censure sollevate in ordine agli specifici elementi posti a base dei provvedimenti impugnati in primo grado, che essi lamentano non essere state esaminate in concreto e singulatim dal T.A.R. per il Lazio, censure che, per chiarezza e completezza di analisi, il Collegio passa ora ad esaminare una per una, con valutazione, però, necessariamente improntata all’obbligo di sintesi prescritto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.).

1) Sulla insufficiente motivazione della sentenza impugnata (pp. 14-15 del ricorso).

5.1.1. Gli odierni appellanti contestano, anzitutto e infatti, la carenza motivazionale della sentenza impugnata, che non avrebbe affatto scrutinato tutte le circostanze addotte e tutti i rilievi mossi dai ricorrenti in prime cure, limitandosi ad affermare, laconicamente, la legittimità dei provvedimenti impugnati.

5.1.2. La censura, anche se astrattamente condivisibile nella misura in cui stigmatizza che la sentenza impugnata non ha svolto una compiuta disamina dei singoli elementi contestati dai ricorrenti, in concreto non approda tuttavia ad un esito diverso da quello tratteggiato dal primo giudice che, seppure con valutazione eccessivamente sintetica, è infine pervenuto, come meglio si dirà esaminando gli specifici profili che seguiranno, alla pur condivisibile conclusione, fondata sulla relazione stilata dalla Commissione d’indagine, che l’influenza della criminalità di stampo mafioso fosse sussistente.

5.1.3. Occorre però, per suffragare tale conclusione alla quale il T.A.R. è pervenuto in via sintetica senza la doverosa previa analisi dei singoli elementi analizzati dalla Commissione, muovere proprio dalla disamina di questi elementi, che qui di seguito il Collegio effettuerà seguendo proprio l’ordine delle questioni esposto dagli appellanti.

2) Sul contesto territoriale sotto il profilo dell’ordine pubblico e della sicurezza (p. 15 del ricorso).

5.2.1. Gli appellanti contestano poi, in secondo luogo, che, a prescindere dall’elencazione di quelli che sono stati gli atti di danneggiamento subiti in primis dal sindaco, -OMISSIS-, e secondariamente dagli altri assessori e dipendenti comunali, nulla la relazione della Commissione d’indagine e quella prefettizia avrebbero chiarito in ordine alla presunta costa operante in -OMISSIS-.

5.2.2. La relazione della Commissione, alla quale si è già fatto cenno, offrirebbe in altri termini un quadro suggestivo, ma inconcludente delle infiltrazioni mafiose della zona, con un vago e non circostanziato riferimento alle cosche -OMISSIS-, e avrebbe occultato il dato, certamente importante, relativo al fatto che l’operazione denominata Xenopolis, che ha coinvolto -OMISSIS-, è successiva agli incontri avvenuti con -OMISSIS-, «quasi si volesse rimproverare all’odierno appellante di non essere munito della dote della preveggenza» (p. 35 del ricorso), quando lo stesso -OMISSIS-, sino alla data del suo arresto, era scevro da precedenti penali afferenti al suo presunto coinvolgimento in organizzazioni di stampo mafioso.

5.2.3. Anche il riferimento alla cosca -OMISSIS- di Sinopoli sarebbe del tutto inconcludente, perché non viene indicato alcuna commessa pubblica concessa anche indirettamente, o per interposta persona, agli -OMISSIS-.

5.2.4. La censura è priva di fondamento.

5.2.5. La relazione prefettizia, sulla base della copiosa documentazione raccolta dalla Commissione d’indagine (la cui relazione, giova di nuovo ricordarlo, è lunga ben 345 pagine), ha evidenziato un contesto di profonda e capillare infiltrazione mafiosa nel territorio di -OMISSIS- e, in particolare, ha sottolineato come l’intera zona abbia subito la colonizzazione della criminalità sinopolese, come è emerso dalle operazioni di polizia giudiziaria Arca e Xenopolis.

5.2.6. L’operazione Arca, in particolare, ha posto in luce come la cosca degli -OMISSIS- avesse preso il sopravvento nella zona di -OMISSIS- attraverso la fittizia alleanza con le cosche dei -OMISSIS- e, di conseguenza, con le altre famiglie del luogo, -OMISSIS-, in realtà imponendo il proprio predominio sull’intera zona.

5.2.7. Il rilievo della relazione non ha un sapore meramente cronachistico o impressionistico, ma prelude alla ben più rilevante constatazione che l’operazione Xenopolis, nel 2013, ha ulteriormente posto in luce l’alleanza tra la famiglia -OMISSIS- e -OMISSIS-, nato a -OMISSIS-, imprenditore edile e ritenuto essere sulla base delle acquisizioni investigative, al momento in cui sono stati adottati i provvedimenti qui contestati, soggetto intraneo alla stessa cosca -OMISSIS-, con forti interessi anche in -OMISSIS-.

5.2.8. La relazione prefettizia, sulla scorta di quella stilata dalla Commissione d’indagine, elenca poi una lunga e impressionate sequela di attentati incendiari ai danni di autovetture, rapine, danneggiamenti medianti esplosione di colpi di arma da fuoco, furti in abitazione, i quali corroborano, laddove ve ne fosse bisogno, le risultanze delle investigazioni penali, conducenti alla sicura conclusione di una forte, invasiva e minacciosa presenza delle cosche criminali a -OMISSIS-.

5.2.9. Questo quadro, nitido e univoco, non è affatto scalfito dalle contestazioni sollevate dagli appellanti, del tutto generiche e, comunque, ininfluenti, attesa la considerazione che, se anche diversi amministratori locali abbiano subito danneggiamenti, ciò non significa che il Comune, per diverse ragioni, dovesse necessariamente subire anch’esso la pressione e l’influenza delle organizzazioni mafiose ben radicate nel territorio.

5.2.10. Quanto ai rapporti tra il sindaco e -OMISSIS-, poi, la censura secondo cui quest’ultimo fosse in apparenza immune da qualsivoglia sospetto di infiltrazione mafiosa fino al momento dell’arresto è del tutto sterile e formalistica, perché, se è vero che il sindaco non aveva la dote della preveggenza, nemmeno però, per la sua profonda conoscenza delle dinamiche locali e i suoi rapporti con -OMISSIS-, può ragionevolmente invocare il beneficio dell’ignoranza rispetto a contesti, situazioni e persone a lui ben note, anche prescindendo dalla formale incensuratezza del -OMISSIS- o dalla conclamata assenza della sua “mafiosità” fino all’arresto.

5.2.11. La relazione della Commissione d’indagine, del resto, contiene ampi stralci delle conversazioni tra -OMISSIS- e il sindaco (v., per esempio, pp. 249-286), le quali rivelano un rapporto di consolidata conoscenza, di radicata collaborazione fondata su una comunanza di interessi economici nel territorio di -OMISSIS-.

5.2.12. Nemmeno risulta decisivo, infine, il rilievo che gli -OMISSIS- non si siano aggiudicati alcun appalto nel Comune: infatti, come ora si dirà, le cosche mafiose del luogo potevano ed hanno potuto ottenere diversi e significativi vantaggi dall’amministrazione comunale per mezzo di uomini ed imprese a loro contigui o legati.

3) Sugli organi comunali e sull’apparato burocratico (pp. 15-20 del ricorso).

5.3.1. Gli appellanti, con una serie di specifici rilievi, contestano singolarmente le valutazioni effettuate dalla relazione prefettizia in ordine alle posizioni del sindaco, -OMISSIS-, e del consigliere comunale, -OMISSIS-, e degli assessori -OMISSIS- e -OMISSIS-, stigmatizzando singole imprecisioni, inesattezze, approssimazioni ed errori del corposo documento posto a base dell’atto impugnato.

5.3.2. Anche tale censura, pure nella sua minuziosa analiticità, non merita accoglimento.

5.3.3. Quanto al sindaco, anzitutto, la relazione prefettizia, con un rilievo che è rimasto incontestato dagli stessi appellanti, ha evidenziato come, sulla base degli elementi investigativi raccolti nell’operazione Xenopolis, questi rappresentasse un sicuro punto di riferimento all’interno del Comune per -OMISSIS-, il quale, come si è appena ricordato, interloquiva con lo stesso -OMISSIS- per tutte le problematiche connesse alla sua attività lavorativa nel territorio -OMISSIS-.

5.3.4. Ancora dalle intercettazioni disposte nel corso dell’operazione Xenopolis è emerso come gli interessi di -OMISSIS- fossero estremamente diversificati sul territorio e come questi, per il territorio di -OMISSIS-, si avvalesse dell’apporto collaborativo di -OMISSIS-, al tempo assessore alle attività produttive e politiche giovanili del Comune.

5.3.5. Si tratta di legami stretti e consolidati, innegabili nel loro significato oggettivo e laddove unitariamente letti e interpretati, anche al di là di eventuali imprecisioni, contenute nella relazione, circa la esatta natura dei singoli rapporti intercorsi di collaborazione economica intercorsi tra le parti.

5.3.6. Egualmente è a dirsi con riferimento alla posizione del consigliere comunale, -OMISSIS-: si tratta del figlio di -OMISSIS-, detto “-OMISSIS-”, ritenuto vicino a soggetti legati a cosche mafiose, e di -OMISSIS-, socia della -OMISSIS-, società che, prima del suo inserimento, era amministrata da -OMISSIS-, elemento di spicco della cosca “-OMISSIS-” di -OMISSIS-.

5.3.7. Quest’ultimo elemento, di sicuro rilievo (v. p. 10, nt. 18 della relazione prefettizia), non è stato affatto considerato dagli odierni appellanti, che ne hanno così taciuto il pregnante significato indiziario.

5.3.9. Anche l’assessore -OMISSIS- viene menzionato nella relazione prefettizia quale elemento ritenuto di spicco della criminalità -OMISSIS-, in quanto addirittura presunto aderente alla cosca -OMISSIS-, nonché gravato da numerosi precedenti di polizia anche per favoreggiamento personale.

5.3.10. La relazione cita poi le posizioni di -OMISSIS-, consigliere di maggioranza, che annovera frequentazioni con soggetti legati alla malavita; di -OMISSIS-, anch’egli consigliere di maggioranza, indagato per il delitto di cui all’art. 314 c.p. e tratto in arresto insieme con il comandante dei vigili, -OMISSIS-, con l’accusa di avere posto in essere atti volti ad ottenere indebitamente dal Comune la somma di € 17.000,00; -OMISSIS-, consigliere di maggioranza nonché assessore ai Lavori pubblici, controllato con soggetti indagati per svariati reati (rissa, abuso d’ufficio, malversazione ai danni dello Stato, etc.); di diversi dipendenti comunali, tra i quali -OMISSIS-, il cui marito è stato tratto in arresto per l’accusa, tra l’altro, di associazione di stampo mafioso, e -OMISSIS-, indagato per omissione in atti d’ufficio ed abuso d’ufficio, e coniugato con -OMISSIS-, sorella di -OMISSIS-, arrestato nell’ambito dell’operazione Minotauro in quanto indagato per associazione di stampo mafioso, e nipote di -OMISSIS-, detto anche “-OMISSIS-”, elemento di spicco della cosca -OMISSIS-.

4) Sulla gestione del servizio per la raccolta dei rifiuti solidi urbani (pp. 20-21 del ricorso).

5.4.1. Gli appellanti contestano fermamente come la Commissione d’indagine sia pervenuta a conclusioni affrettate in ordine all’affidamento della gestione del servizio per la raccolta dei rifiuti solidi urbani a -OMISSIS-, in seguito alla dichiarazione, da parte del titolare della -OMISSIS-, di non poter proseguire nell’appalto, ed osservano che il servizio, attualmente, è gestito da altra società, -OMISSIS-

5.4.2. Il motivo è destituito di fondamento.

5.4.3. La Commissione d’indagine ha anzitutto osservato, nella sua relazione (p. 78), che «il servizio raccolta dei rifiuti viene ulteriormente parcellizzato, a seconda che si tratti di raccolta rifiuti porta a porta – all’interno della quale per esempio si trovano diverse ditte incaricate ora della semplice «raccolta differenziata» ora della «raccolta differenziata porta a porta» – e di raccolta indifferenziata, anche in questo caso con l’intervento di diverse ditte che si accavallano nell’espletamento dei medesimi servizi».

5.4.4. Di tale anomala e ingiustificata parcellizzazione del servizio si è giovata -OMISSIS-, anche per effetto dell’insistito e indebito ricorso alla proroga da parte del Comune, risultando -OMISSIS- società a forte rischio di infiltrazione mafiosa e, in quanto tale, colpita da informazione antimafia ad effetto interdittivo, confermata, da ultimo, proprio da questo Consiglio di Stato con la sentenza di questa sez. III, 10 ottobre 2016, n. 3566, sotto l’influenza dominante di -OMISSIS-, già condannato per omicidio e ritenuto fiancheggiatore della cosca dei -OMISSIS- di Palmi e della cosca -OMISSIS- di Seminara.

5.4.5. La relazione prefettizia ha inoltre evidenziato come, proprio dall’analisi effettuata dalla Commissione d’indagine in ordine alla gestione del servizio per la raccolta dei rifiuti, emerga la preoccupante coincidenza degli episodi intimidatori anche gravi, che hanno riguardato due imprese impegnate per la raccolta dei rifiuti, e in particolare nei confronti di -OMISSIS-, alla quale sono stati incendiati gli autocompattatori, in quanto verosimilmente “rea”, quale ditta esterna, di essersi intromessa nel redditizio settore degli appalti comunali (v. p. 17 della relazione prefettizia e, ivi, nt. 46 nonché le pp. 111-112 della relazione della Commissione d’indagine).

5.4.6. I rilievi svolti dagli appellanti, a fronte del complesso di tali elementi in sintesi appena ricordato, non sono idonei a scalfire il quadro di grave alterazione delle funzioni amministrative, per la verosimile influenza delle cosce mafiose interessate a tale lucroso nevralgico settore, e proprio emblematicamente rappresentato dalla anomala gestione del servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani da parte del Comune.

5) Sui lavori svolti da -OMISSIS- (pp. 21-22 del ricorso).

5.5.1. Gli appellanti contestano, ancora, che possa assurgere ad indizio di compromissione mafiosa per l’ente comunalel’affidamento dei lavori da parte dell’amministrazione comunale ad -OMISSIS-, munita di certificazione antimafia e addirittura iscritta nella c.d. white list della Prefettura di Reggio Calabria.

5.5.2. Anche in questo caso, tuttavia, gli appellanti trascurano il dato sostanziale, che essi non possono ignorare quali amministratori locali, che -OMISSIS-, affidataria di numerosissimi lavori (manutenzione ordinaria della rete fognaria comunale, pavimentazione di alcune strade interne, lavori di pulizia delle condotte fognarie del centro abitato e delle frazioni del territorio comunale), non è aliena da logiche malavitose perché sarebbe, di fatto, controllata dal più volte menzionato -OMISSIS-, elemento di vertice della cosca -OMISSIS- proprio operante in -OMISSIS- e detto “-OMISSIS-”.

5.5.3. L’aggiudicazione di numerose commesse da parte di tale società, per quanto al momento indenne da informative antimafia a carattere interdittivo, appare circostanza di sicuro rilievo indiziario, che gli organismi comunali, ben consapevoli delle dinamiche locali, non potevano né possono fingere di ignorare a cagione della documentazione liberatoria di cui si avvale la società.

6) Sui pagamenti effettuati in favore di -OMISSIS- (pp. 22-23 del ricorso).

5.6.1. Gli appellanti, in riferimento ai lavori svolti da -OMISSIS-, lamentano che la Commissione d’indagine avrebbe loro imputato una attività di cui non sono responsabili, in quanto la determinazione n. 308 del 14 settembre 2010 è stata adottata dalla precedente amministrazione comunale e rilevano che, evidentemente, al momento della gara la certificazione antimafia non era presente e la successiva amministrazione non avrebbe avuto l’onere di richiedere la produzione di tale certificazione, evidentemente già prodotta alla precedente amministrazione.

5.6.2. Il motivo è già intrinsecamente contraddittorio nella sua formulazione perché, se gli stessi appellanti affermano che la documentazione antimafia non era presente al momento della gara e della stipula del contratto (che essi infatti producono a comprova di ciò), non è dato capire come essi possano affermare, invece, che tale documentazione era stata evidentemente già prodotta alla precedente amministrazione.

5.6.3. Non rinvenendo tale documentazione, obbligatoria per legge, l’amministrazione comunale subentrante avrebbe avuto, anzitutto, il dovere di richiederla, come invece non ha fatto supponendo erroneamente che essa fosse stata acquisita.

5.6.4. Il Comune si è invece affrettato ad eseguire i pagamenti delle somme nei confronti di una società colpita da informativa antimafia fin dal 23 maggio 2011, peraltro con provvedimenti affetti da irregolarità contabili molto gravi, ancor prima, in particolare, che la determina n. 146 del 16 maggio 2011 – la quale aveva approvato una perizia di variante essa stessa di dubbia legittimità (non essendo i motivi giustificativi di questa tra quelli previsti dall’art. 132 del d. lgs. n. 163 del 2006) – fosse munita del visto di regolarità contabile e fosse divenuta esecutiva e ancor prima, addirittura, che fosse redatto lo stato finale dei lavori, effettuato solo il 13 giugno 2001 (v. pp. 150-151 e p. 156 della relazione della Commissione d’indagine).

5.6.5. Si tratta di condotte assai gravi, soprattutto se si considera che di esse ha beneficiato un’impresa colpita da informativa antimafia che l’amministrazione comunale subentrante non si è premurata nemmeno di acquisire.

7) Sui pagamenti effettuati in favore della ditta -OMISSIS- (pp. 23-26 del ricorso).

5.7.1. Gli appellanti, anche in relazione alla vicenda del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani affidato alla ditta -OMISSIS-, contestano l’esistenza delle gravi irregolarità, che assumono a torto essere state loro imputate dalla Commissione d’indagine, e ne giustificano l’affidamento alla luce della grave emergenza dei rifiuti, acclarata, peraltro, con la deliberazione n. 218 del 31 dicembre 2012.

5.7.2. Essi negano recisamente che le fatture emesse dalla ditta -OMISSIS-, in mancanza delle ore di lavoro svolte richieste dal tariffario regionale, possano essere imputate, mediante uno stratagemma contabile, al corrispettivo per l’utilizzo di un terreno adibito, in base ad un contratto di comodato d’uso gratuito, al deposito momentaneo della parte secca dei rifiuti ed ingombranti.

5.7.3. La Commissione d’indagine avrebbe desunto erroneamente da una mera dimenticanza – la mancata indicazione delle ore in fattura – la conclusione che il pagamento delle fatture non rispondesse ad un lavoro realmente effettuato, ma dissimulasse, invece, il pagamento per la concessione di un suolo dato in comodato d’uso gratuito dalla stessa -OMISSIS-, per il parcheggio dei cassoni utilizzati per la raccolta dei rifiuti solidi urbani allorché la Provincia di Reggio Calabria «andò in tilt» (p. 24 del ricorso) per la raccolta in questione a causa della chiusura delle discariche non solo provinciali, ma finanche regionali, dimenticando che la stipula del contratto di comodato è successiva alla raccolta dei rifiuti, cristallizzatasi al 31 dicembre 2012, allorché, quindi, le fatture avrebbero tutte già trovato una loro giustificazione fattuale nella raccolta già espletata.

5.7.4. Gli appellanti poi contestano, nella parte conclusiva del motivo in esame (pp. 25-26 del ricorso), alcuni elementi di sospetto indicati dalla relazione della Commissione d’indagine e poi dalla relazione prefettizia in ordine alla posizione del consigliere -OMISSIS-, censurando, punto per punto, la fumosità e, per taluni aspetti, anche la calunniosità di taluni accostamenti effettuati dalle relazioni.

5.7.5. Il motivo va respinto.

5.7.6. La Commissione d’indagine ha rilevato, esaminando le determine emesse in favore della ditta -OMISSIS-, moglie del già citato -OMISSIS-, detto “’-OMISSIS-”, e madre del consigliere comunale -OMISSIS-, che molti dei lavori sono stati affidati direttamente, senza alcuna indizione di gara, ad esclusione dell’ultima, alla quale non ha preso parte alcuna impresa tant’è che fu interpellata direttamente -OMISSIS-.

5.7.7. La Commissione d’indagine e il Prefetto hanno poi concentrato la loro attenzione sulle determine n. 58 del 5 dicembre 2013 e n. 60 del 10 dicembre 2013 e, oltre a rilevare che l’affidamento del servizio – in questo come, in generale, in altri casi – non è stato preceduto da alcuna gara, hanno rilevato che la fattura emessa dalla -OMISSIS- non contiene le ore di utilizzazione del bene al quale parametrare l’importo e che la sua emissione è contemporanea allo stesso diretto affidamento del servizio, con un’anomalia difficilmente giustificabile e non certo giustificata dalla ragione asseritamente comprensibile anche dal “profano”, come vorrebbero gli appellanti, che si tratterebbe di modesto importo per lavori di poco conto.

5.7.8. La Commissione d’indagine ha ritenuto fortemente sospetta tale circostanza anche perché ha rilevato che il 3 settembre 2013 la medesima -OMISSIS- aveva ceduto in comodato d’uso gratuito il terreno, per il deposito temporaneo dei rifiuti, ed ha avanzato dei dubbi, adombrando l’ipotesi che la cifra fatturata fosse una sorta di corrispettivo, a dispetto della gratuità del contratto, per l’utilizzazione del terreno.

5.7.9. Si tratta di ipotesi niente affatto inverosimile, a differenza di quanto assumono gli appellanti, ma anche ammettendo che essa sia frutto di una congettura non confermabile rimane il dato dell’anomalia dell’intera vicenda nel contesto, più generale, di ripetuti affidamenti diretti di lavori alla ditta -OMISSIS- in spregio di ogni regola di evidenza pubblica.

5.7.10. La Commissione d’indagine ha contestualizzato poi i suoi rilievi, con specifico riferimento alla famiglia -OMISSIS-, e ha evidenziato da ultimo che -OMISSIS- e la di lui moglie, -OMISSIS-, sono indagati nell’ambito del procedimento penale n. 4508/06, nell’operazione c.d. “Cosa mia”, perché sospettati di essere contigui alla cosca -OMISSIS- di Sinopoli.

5.7.11. Ora, se anche non fosse vero che i predetti siano coinvolti in tale inchiesta sfociata in un processo penale attualmente pendente in appello, resta il dato che -OMISSIS-, come emerge dalla lettura dell’ampia relazione depositata dalla Commissione d’indagine e dagli stralci di intercettazioni ivi riportati (v. pp. 133-138 e pp. 146-149 della relazione della Commissione d’indagine), fosse in costante contatto, per i cospicui interessi imprenditoriali nella -OMISSIS-, con -OMISSIS- e -OMISSIS-, ritenuti contigui a logiche ed interessi delle cosche mafiose.

5.7.12. Di qui, anche se, per ipotesi, alcuni dei rilievi degli appellanti fossero fondati, non uscirebbe alterato il quadro complessivo di una loro contiguità ad un mondo affaristico non alieno dai interessi mafiosi, con la conseguente reiezione del motivo, nel suo complesso, alla luce del detto quadro fattuale, quale sistematicamente emergente dall’insieme degli elementi raccolti nella relazione depositata dalla Commissione d’indagine e condivisi dal Prefetto.

8) Sui lavori affidati alla ditta individuale di -OMISSIS- (p. 26 del ricorso).

5.8.1. Gli appellanti si soffermano, pur brevemente, anche sull’unico lavoro affidato, per un “misero” importo di € 2.500,00, alla ditta individuale di -OMISSIS-, e passati al setaccio dalla Commissione d’indagine, rilevandone l’esiguità di tale commessa, che farebbe del -OMISSIS- un «boss di cartone» (p. 26 del ricorso).

5.8.2. Ma in senso contrario, e ostativo all’accoglimento della censura, valga qui osservare che -OMISSIS- è tutt’altro che un “boss di cartone”, in quanto considerato – v. p. 26 della relazione prefettizia e pp. 175-176 della relazione della Commissione d’indagine – un elemento di spicco della criminalità -OMISSIS- e, in particolare, affiliato alla cosca -OMISSIS-.

5.8.3. Lungi dall’essere episodico e isolato, l’affidamento dei lavori alla ditta individuale del -OMISSIS- è frequente e ripetuto nel tempo, da parte del Comune, sempre diretto e mai preceduto da previa indizione di gara (v. pp. 177-178 della relazione della Commissione d’indagine, ove sono menzionati anche lavori per importi di € 5.180,18 e di € 5.180,18, tutt’altro che esigui per un Comune di piccole dimensioni).

9) Sui lavori di riqualificazione del centro urbano (pp. 26-27 del ricorso).

5.9.1. Anche in riferimento a tali lavori, affidati all’impresa -OMISSIS-colpita da informativa antimafia, gli appellanti contestano le irregolarità loro addebitate dalla Commissione d’indagine e dal Prefetto ed osservano che la determina, avente ad oggetto l’aggiudicazione in via definitiva dei lavori, enunciava la constatazione, da parte dell’Ufficio appalti e contratti, di non procedere alla verifica dei requisiti, di cui all’art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006, con riferimento alla ditta in questione, perché già verificata in sede di gara.

5.9.2. Anche questa censura va respinta perché a tacer d’altro (e al di là delle presunte altre irregolarità in sede di gara contestate nella relazione), come ha osservato la Commissione d’indagine in modo puntuale (pp. 188-190 della relazione), molte delle imprese partecipanti – tra le quali quella del -OMISSIS- – non avevano presentato la dichiarazione, di cui all’art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006, circa la pendenza di presenza di pregiudizi penali né la circostanza che la determina appena citata avesse dato atto, erroneamente, di tale verifica, esonera da responsabilità il r.u.p. e il sindaco, che ben seguiva l’andamento dei lavori intervenendo sulla loro esecuzione (v. pp. 191-192 della relazione della Commissione), tanto più che – attesi gli stretti rapporti di conoscenza tra il sindaco e -OMISSIS- – l’impresa di quest’ultimo è, poi, risultata essere interdetta dai pubblici appalti per effetto dell’informativa antimafia emessa dalla Prefettura di Ancona a cagione, tra l’altro, dei gravissimi precedenti penali che aveva omesso di menzionare nella dichiarazione.

10) Sui lavori di costruzione dei loculi nel cimitero urbano (p. 27 del ricorso).

5.10.1. Analoghe considerazioni il Collegio deve svolgere anche con riferimento ai lavori di costruzione dei loculi nel cimitero urbano, pure affidati all’impresa -OMISSIS-, per i quali gli appellanti anche contestano le anomalie e le illegittimità loro attribuite dalla Commissione d’indagine in riferimento all’osservanza dell’art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006.

5.10.2. Anche in questo caso infatti, al di là di ogni considerazione sulla contestata regolarità delle operazioni di gara, si deve constatare, condividendo i rilievi svolti della Commissione d’indagine (p. 199 della relazione) e dal Prefetto di Reggio Calabria (p. 29 della relazione), il dato inoppugnabile che molte imprese partecipanti – tra le quali quella del -OMISSIS- – non avevano presentato la dichiarazione di cui all’art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006, omissione, questa, di assoluta gravità, nemmeno verificata dal Comune, che avrebbe dovuto immediatamente decretarne l’esclusione dalla gara.

5.10.3. Né giova agli appellanti replicare che nessuna responsabilità potrebbe essere loro ascritta, al riguardo, competendo il controllo sulle dichiarazioni al responsabile del procedimento, in quanto si è trattato, in questo come in altri casi, di una sistematica inescusabile violazione delle più elementari regole di gara pubblica, in favore, peraltro, di impresa colpita da informativa antimafia.

11) Sui lavori di ristrutturazione dell’asilo nido (pp. 27-28 del ricorso).

5.11.1. Eguali considerazioni, ancora e infine, si devono svolgere per l’affidamento dei lavori di ristrutturazione di un edificio da destinarsi ad asilo nido, la cui procedura di gara pare affetta dalle stesse gravi illegittimità, a cominciare dalla violazione dell’art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006 quanto alle prescritte dichiarazioni sulla moralità dei partecipanti.

5.11.1. Non giova nemmeno in questo caso agli appellanti trincerarsi dietro la formale separazione tra responsabilità politico-amministrativa e quella gestionale, considerata la gravità delle violazioni commesse in seno alle tre procedure di gara, con caratteristiche comuni e ancora più evidenti, come evidenziato dalla Commissione d’indagine, nel caso di specie, ove il -OMISSIS-, che anche in tale procedura non aveva presentato la dichiarazione di cui all’art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006, aveva addirittura presentato una autocertificazione circa la mancanza di controindicazioni ai sensi dell’art. 10 del d. lgs. n. 252 del 1998 (v. p. 30 della relazione prefettizia e p. 207 della relazione della Commissione d’indagine).

12) Sulla gestione dei beni immobili confiscati alla criminalità organizzata (p. 28 del ricorso).

5.12.1. Infine gli appellanti contestano l’addebito, loro mosso dalla Commissione d’indagine e dal Prefetto, di non avere dato corso all’affidamento dei beni confiscati alla mafia per finalità sociali, non solo perché la consegna dei beni immobili è avvenuta nel 2009, quando l’amministrazione non era entrata in carica, ma anche perché il Consiglio comunale, con la delibera del 30 aprile 2014, ha approvato il regolamento per l’utilizzo dei beni confiscati.

5.12.2. Anche tale ultima censura va respinta perché, come ha ben evidenziato la relazione prefettizia (p. 30), si è contestato all’amministrazione comunale, e a ragione, di essere rimasta inerte quanto al riscontro circa l’uso sociale dei cespiti sequestrati, con destinazione a finalità di aggregazione giovanile, e anzi, secondo quanto riferiscono le forze dell’ordine intervenute in loco (p. 344 della relazione della Commissione d’indagine), si tratterebbe di immobili in totale stato d’abbandono.

5.12.3. E tale deprecabile stato, a dispetto di quanto affermano gli appellanti, non è certo ascrivibile a responsabilità della precedente amministrazione. Anzi, ritiene il Collegio che i comportamenti dell’Amministrazione disciolta, volti da lasciare in preda al degrado immobili confiscati alla mafia, evidenzi almeno in modo sintomatico il disprezzo o quantomeno il rifiuto verso un obiettivo – di legge – alto e nobile, come l’utilizzo a fini sociali degli immobili che la mafia possedeva ed usava per l’estrema possibile antisocialità, rappresentata dal sodalizio criminoso.

6. Dal complesso degli elementi sin qui esaminati, conclusivamente, non può che trarsi la legittima, e doverosa, conclusione che lo scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS- sia conforme al paradigma legislativo di cui all’art. 143, comma 1, del d. lgs. n. 267 del 2000, nel testo novellato dall’art. 2, comma 30, della l. n. 94 del 2009, laddove richiede che detta situazione sia resa significativa da elementi «concreti, univoci e rilevanti», che assumano valenza tale da determinare «un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali», aspetto, quest’ultimo, che riveste carattere essenziale per l’adozione della misura di scioglimento dell’organo rappresentativo della comunità locale.

6.1. Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, per la costante giurisprudenza di questo Consiglio, caratterizzarsi per concretezza ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per univocità, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per rilevanza, che si connota per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.

6.2. La definizione di questi precisi parametri costituisce un vincolo con il quale il legislatore della l. n. 9 del 2009 non ha voluto elidere quella discrezionalità, ma controbilanciarla, ancorandola a fatti concreti e univoci, in funzione della necessità di commisurare l’intervento più penetrante dello Stato a contrasto del fenomeno mafioso con i più alti valori costituzionali alla base del nostro ordinamento, quali il rispetto della volontà popolare espressa con il voto e l’autonomia dei diversi livelli di governo garantita dalla Costituzione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 19 ottobre 2015, n. 4792; Cons. St., sez. III, 20 gennaio 2016, n. 197).

6.3. Le vicende, che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale, devono essere però considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso.

6.4. Assumono rilievo a tali fini anche situazioni non traducibili in episodici addebiti personali, ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione o di una pericolosa contiguità degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 28 settembre 2015, n. 4529).

6.5. Ebbene, proprio alla luce di tali principî consolidati ormai nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, sulla base delle verifiche effettuate e dai dati acquisiti dalla Commissione d’indagine e degli elementi emersi nel corso delle operazione di polizia giudiziaria Arca e Xenopolis non può negarsi, nel caso di specie, che tale pericolosa contiguità degli amministratori locali alla locale cosca mafiosa sussista, ad ogni livello dell’apparato burocratico e politico-amministrativo del -OMISSIS-, e che essa si sia riflessa, nel concreto esercizio delle funzioni da parte dell’ente in ogni settore della vita pubblica, anche indipendentemente dalle contestazioni addebitabili (o già addebitate) ai singoli amministratori e, in primo luogo, al sindaco e dagli esiti del successivo giudizio, di cui all’art. 143, comma 11, del d. lgs. n. 267 del 2000, sulla loro incandidabilità, e sia sfociata in una grave distorsione del suo funzionamento e in una vistosa alterazione della sua imparzialità.

6.6. Tanto si è rispecchiato e riscontrato ad esempio, come visto, nel ripetuto diretto affidamento di beni, servizi o lavori a soggetti e imprese contigui ad un mondo affaristico legato alle cosce, nelle gravi irregolarità nella conduzione delle procedure di gara, nell’anomala gestione della raccolta dei rifiuti, ma anche in versanti “più minuti” e “quotidiani” della gestione della cosa pubblica – aspetti, questi, nemmeno toccati dalle censure esaminate – quali le riparazioni degli automezzi comunali o le pratiche di condono edilizio (v., rispettivamente, pp. 179-183 e pp. 318-323 della relazione della Commissione d’indagine).

Si è verificato, cioè, il caso emblematico in cui la mafia, tramite suoi esecutori seduti nei luoghi di maggiori responsabilità, governa il Comune contro, e non secondo, i canoni della legalità, trasparenza e buon andamento, e dunque contro l’interesse generale, certamente incompatibile con gli ordini della cosche.

7. Non può che discenderne, quindi, la correttezza della sentenza impugnata, seppure per le più specifiche e precise ragioni sin qui evidenziate, e, con essa, la legittimità dei provvedimenti e degli atti tutti impugnati in primo grado con l’originario ricorso.

8. In conclusione quindi l’appello, infondato in entrambi i motivi sopra esaminati, deve essere respinto, con la conseguente conferma, anche per le analitiche ragioni sin qui esposte, della sentenza impugnata.

9. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza degli odierni appellanti.

9.1. Rimane definitivamente a loro carico anche il contributo unificato corrisposto per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto da -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, lo respinge e per l’effetto conferma, per le ragioni di cui in parte motiva, la sentenza impugnata.

Condanna in solido -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- a rifondere in favore delle Amministrazioni statali appellate e del -OMISSIS- le spese del presente grado di giudizio, che liquida nell’importo di € 5.000,00 per ciascuna di due dette parti, oltre gli accessori come per legge.

Pone definitivamente a carico di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Francesco Bellomo, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Scioglimento consiglio comunale per mafia: il CdS sui presupposti applicativi proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio ha osservato che l’art. 143, comma 1, nel testo novellato dall’art. 2, comma 30, della l. 94/2009, richiede che detta situazione sia resa significativa da elementi «concreti, univoci e rilevanti», che assumano valenza tale da determinare «un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali», aspetto, quest’ultimo, che riveste carattere essenziale per l’adozione della misura di scioglimento dell’organo rappresentativo della comunità locale. Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, quindi, caratterizzarsi per concretezza ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per univocità, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.

Il Collegio inoltre precisa che  la definizione di questi precisi parametri costituisce un vincolo con il quale il legislatore della l. 9/2009 non ha voluto elidere quella discrezionalità, ma controbilanciarla, ancorandola a fatti concreti e univoci, in funzione della necessità di commisurare l’intervento più penetrante dello Stato a contrasto del fenomeno mafioso con i più alti valori costituzionali alla base del nostro ordinamento, quali il rispetto della volontà popolare espressa con il voto e l’autonomia dei diversi livelli di Governo garantita dalla Costituzione (Cons. St., sez. III, 19.10.2015, n. 4792).

Ad avviso del Collegio, le vicende, che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale, devono essere però considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso, assumendo pertanto rilievo anche situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione o di una pericolosa contiguità degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 28.9.2015, n. 4529).

Lo scioglimento del Consiglio comunale costituisce dunque la sintesi e non la somma dei singoli elementi, sicché è errato considerare atomisticamente il significato di ciascuno di essi, pur necessario presupposto della loro valutazione secondo un iniziale giudizio analitico, senza poi valutare la loro intima interconnessione e il loro nesso sistematico, in un giudizio sintetico e conclusivo, irrinunciabile, che verifichi se il significato di alcuni, per quanto dubbi, non possa spiegarsi invece alla luce di altri, di più certa e chiara pregnanza, in un inquadramento generale della vita dell’ente, che si cali nel contesto ambientale e tenga ben presenti le coordinate di tempo e di luogo che lo contraddistinguono.

Si riporta di seguito il testo integrale della sentenza.

***

N. 00197/2016REG.PROV.COLL

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8853 del 2015, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Palermo, in persona del Prefetto pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Antonino Parisi, rappresentato e difeso dall’Avv. Gaetano Armao, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. Gaetano Armao in Roma, via di Capo Le Case, n. 3;

nei confronti di

Comune di Altavilla Milicia (PA);
Regione Sicilia;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 09683/2015, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del Consiglio comunale di Altavilla Milicia (PA)

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio di Antonino Parisi;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2015 il Cons. Massimiliano Noccelli e uditi per le parti l’Avv. Armao e l’Avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellato, Antonino Parisi, Sindaco del Comune di Altavilla Milicia (PA) oggi reintegrato nelle proprie funzioni, ha impugnato il decreto del Presidente della Repubblica dell’11.2.2014, con il quale è stato disposto lo scioglimento dell’organo consiliare dell’ente e l’affidamento temporaneo della gestione del Comune di Altavilla Milicia ad una Commissione straordinaria, ai sensi dell’art. 143 del d. lgs. 267/2000; la relazione del Prefetto di Palermo del 22.11.2013; la relazione di accompagnamento dl Ministero dell’Interno del 30.1.2014; la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella seduta del 6.2.2014; il provvedimento prefettizio del 7.2.2014, prot. n. 236/N.C. 2014 Area O.S.P. 1bis, di sospensione, con effetto immediato, degli organi del Comune di Altavilla Milicia (PA) dalla carica ricoperta e da ogni altro incarico connesso; il diniego all’istanza di accesso agli atti assunto l’11.3.2014 dalla Prefettura di Palermo nonché di ogni altri atto presupposto, connesso e consequenziale, chiedendone l’annullamento sulla base di due articolati motivi, rispettivamente fondati sulla lamentata violazione dell’art. 143 del d. lgs. 167/2000 nonché sulla violazione e sulla falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della l. 241/1990, della l. 124/2007 e del D.M. 415/1994.

1.1. Nel giudizio di primo grado si sono costituite le Amministrazioni intimate, per resistere al ricorso e per chiederne la reiezione, mentre non si è costituito il Comune di Altavilla Milicia.

1.2. Con ordinanza n. 5446/2014 il T.A.R. Lazio ha accolto l’istanza istruttoria formulata dal ricorrente, disponendo il deposito, da parte della difesa erariale, della relazione del Prefetto di Palermo del 22.11.2013 in versione completa, e degli atti relativi alla sospensione, con effetto immediato, degli organi comunali.

1.3. Infine, con la sentenza n. 9683 del 17.7.2015, il T.A.R. Lazio ha accolto il gravame, annullando i provvedimenti impugnati.

2. Avverso tale sentenza hanno proposto appello la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Palermo, chiedendone, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con conseguente reiezione del ricorso proposto in primo grado.

2.1. Il gravame si fonda su un unico articolato motivo, teso a censurare il vizio di fondo che affliggerebbe la sentenza qui impugnata, costituito dall’essersi il primo giudice limitato ad un parziale e non esaustivo esame dei vari profili che hanno indotto l’Amministrazione ad adottare il decreto di scioglimento, soffermandosi sui singoli episodi e tralasciando, invece, il quadro d’insieme che, alla luce di consolidati orientamenti giurisprudenziali, sarebbe l’unico profilo significativo che può giustificare il provvedimento di cui all’art. 143 del d. lgs. 267/2000.

2.2. Si è costituito l’appellato, con articolata memoria di difesa, per resistere all’avversario gravame e chiederne la reiezione.

2.3. Nella camera di consiglio del 19.11.2015, fissata per l’esame della domanda cautelare, la causa è stata rinviata, per la sollecita definizione del merito, all’udienza pubblica del 10.12.2015.

2.4. Nell’udienza pubblica del 10.12.2015 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è fondato e va accolto.

4. Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di irricevibilità del gravame, sollevata dall’appellato nella propria memoria di costituzione (pp. 5-7).

4.1. Si eccepisce, infatti, che l’appello sarebbe stato notificato dalle Amministrazioni il 16.10.2015, ben oltre il termine breve dimezzato di trenta giorni, ai sensi dall’art. 119, comma 1, lett. e), c.p.a., decorrente dalla notifica della sentenza, avvenuta a mezzo di posta elettronica certificata il 22.7.2015, come la stessa difesa erariale avrebbe riconosciuto pacificamente a p. 2 dello stesso appello.

4.2. L’eccezione è infondata.

4.3. La notifica del 22.7.2015, come la difesa erariale ha ben evidenziato nella memoria depositata il 16.11.2015, è avvenuta presso l’indirizzo di posta elettronica roma@mailcert.avvocaturastato.it, che tuttavia non è l’indirizzo PEC prescritto per fini processuali, essendo quest’ultimo ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it.

4.4. Il primo, quello usato dall’odierno appellato per la notifica della sentenza, è l’indirizzo PEC presente sull’indice delle p.a. e destinato alla corrispondenza amministrativa, mentre solo il secondo è valido per le notifiche processuali.

4.5. Ne segue che la notifica del 22.7.2015, quand’anche abbia messo l’Avvocatura Generale nelle condizioni di conoscere, de facto, la sentenza, non è valida a far decorrere il termine breve per l’impugnazione, poiché detta notifica doveva essere ritualmente effettuata presso l’indirizzo di posta elettronica dell’Avvocatura predisposto a fini processuali e, cioè, quello risultante al REGINDE, previsto dall’art. 7 del D.M. 44/2011 e menzionato come registro valido ai fini delle notifiche PEC dall’art. 16-ter del D.L. 179/2012.

4.6. Di qui la tempestività dell’appello qui proposto, per inidoneità della notifica effettuata il 22.7.2015 via PEC, presso indirizzo non valido a fini processuali, a far decorrere il termine breve per l’impugnazione.

5. La Sezione ritiene necessario ribadire, per un corretto inquadramento della specifica vicenda, quali siano, in estrema sintesi, i consolidati principi di diritto applicabili alla materia controversa.

5.1. Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, ai sensi dell’art. 143 del T.U.E.L. (d. lgs. 267/2000), non ha natura di provvedimento di tipo sanzionatorio, ma preventivo, con la conseguenza che, per l’emanazione del relativo provvedimento di scioglimento, è sufficiente la presenza di elementi che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato (Cons. St., sez. III, 3.11.2015, n. 5023).

5.2. L’art. 143, comma 1, nel testo novellato dall’art. 2, comma 30, della l. 94/2009, richiede che detta situazione sia resa significativa da elementi «concreti, univoci e rilevanti», che assumano valenza tale da determinare «un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali», aspetto, quest’ultimo, che riveste carattere essenziale per l’adozione della misura di scioglimento dell’organo rappresentativo della comunità locale.

5.3. Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, quindi, caratterizzarsi per concretezza ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per univocità, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.

5.4. La definizione di questi precisi parametri costituisce un vincolo con il quale il legislatore della l. 9/2009 non ha voluto elidere quella discrezionalità, ma controbilanciarla, ancorandola a fatti concreti e univoci, in funzione della necessità di commisurare l’intervento più penetrante dello Stato a contrasto del fenomeno mafioso con i più alti valori costituzionali alla base del nostro ordinamento, quali il rispetto della volontà popolare espressa con il voto e l’autonomia dei diversi livelli di Governo garantita dalla Costituzione (Cons. St., sez. III, 19.10.2015, n. 4792).

5.5. Le vicende, che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale, devono essere però considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso.

5.6. Assumono pertanto rilievo anche situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione o di una pericolosa contiguità degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 28.9.2015, n. 4529).

5.7. Così brevemente premessi e riassunti i principi ermeneutici, che devono guidare l’esame della complessa e delicata materia, si può ora alla luce di questi esaminare le vicende che hanno interessato l’amministrazione comunale di Altavilla Milicia (PA).

6. La sentenza qui impugnata dall’Amministrazione ha ritenuto che non sia stata sufficientemente provata l’esistenza di elementi comprovanti il condizionamento e il collegamento dell’amministrazione comunale con la criminalità organizzata, poiché non emergerebbero dal contesto concrete azioni di interferenza amministrativa poste in essere da appartenenti a cosche operanti nel territorio, risultando affidata al solo rilievo delle irregolarità elencate che, sia per consistenza che specificità, rivelerebbero «disfunzionalità non dissimili da quelle che interessano molte amministrazioni locali», laddove, invece, le irregolarità amministrative rilevanti ai fini dell’art. 143 del T.U.E.L. non possono consistere in meri giudizi negativi sull’attività degli amministratori locali o in elementi che non rappresentino un serio indice della presunta esistenza di fenomeni di infiltrazione e condizionamento da parte della mafia (pp. 23-24 della sentenza impugnata).

6.1. A questa conclusione generale il T.A.R. Lazio è pervenuto sulla base di una analitica disamina (p. 14 e ss. della sentenza impugnata) dei singoli elementi esposti nella relazione prefettizia, passando in rassegna ciascuno di essi, nella sua specifica consistenza, e negando che essi potessero «dimostrare quella consistenza e unidirezionalità necessaria a permettere una fondata percezione della loro forte e decisa valenza rivelatrice dei collegamenti esistenti tra gli amministratori locali e la criminalità organizzata e dei conseguenti condizionamenti dell’attività amministrativa» (pp. 15-16 della sentenza impugnata).

6.2. Ma è proprio questa affermata mancanza di consistenza e di unidirezionalità, nella sua imprescindibile valenza rivelatrice dei collegamenti tra l’ente e la mafia, a non apparire convincente, poiché essa, fondata sull’atomistica considerazione di ciascuno di essi, tralascia una doverosa interpretazione sistematica del loro valore complessivo, arguibile soltanto dalla storia dell’ente comunale e dall’esame del contesto ambientale, nel quale essi, singolarmente, si collocano.

6.3. Le circostanze di luogo e di tempo nel quale si cala, hic et nunc, la vicenda dell’infiltrazione mafiosa nell’ente comunale sono imprescindibili per valutare e illuminare il significato dei singoli episodi, molti dei quali assumono valenza rivelatrice del condizionamento solo se letti insieme e spiegati l’uno alla luce dell’altro, perché non spiegabili altrimenti e ragionevolmente, in un’ottica preventiva, se non con l’ipotesi del condizionamento o del collegamento mafioso.

6.4. I singoli elementi sintomatici del condizionamento o collegamento possono non avere tutti, ciascuno singolarmente considerato, le caratteristiche richieste dal novellato art. 143 del T.U.E.L., nel senso sopra precisato della loro concretezza, univocità e rilevanza, ma sicuramente deve essere il loro complesso a denotare tale concretezza, univocità e rilevanza, sicché la prognosi sfavorevole al sano, limpido, fisiologico esplicarsi delle libertà democratiche nella vita dell’ente, per via dell’inquinamento mafioso, si deve fondare su un quadro indiziario fondato su presunzioni gravi, precisi e concordanti, ai sensi dell’art. 2729 c.c.

6.5. Lo scioglimento del Consiglio comunale costituisce la sintesi e non la somma dei singoli elementi, sicché è errato considerare atomisticamente il significato di ciascuno di essi, pur necessario presupposto della loro valutazione secondo un iniziale giudizio analitico, senza poi valutare la loro intima interconnessione e il loro nesso sistematico, in un giudizio sintetico e conclusivo, irrinunciabile, che verifichi se il significato di alcuni, per quanto dubbi, non possa spiegarsi invece alla luce di altri, di più certa e chiara pregnanza, in un inquadramento generale della vita dell’ente, che si cali nel contesto ambientale e tenga ben presenti le coordinate di tempo e di luogo che lo contraddistinguono.

6.6. L’astratta previsione dell’art. 143 del T.U.E.L., in altri termini, deve misurarsi e fare i conti con la realtà del singolo ente comunale.

7. Ciò posto, dunque, e anche volendo seguire l’impostazione del T.A.R., che pure ha correttamente presso le mosse dall’esame dei singoli elementi posti a base della relazione prefettizia, non si può tuttavia condividerne il giudizio di sintesi, ad avviso del Collegio, parziale e incompleto e, dunque, erroneo.

8. Il primo giudice svaluta, in particolare, le risultanze delle investigazioni condotte nell’operazione polizia giudiziaria “Argo”, che ha condotto all’arresto di vertici ed affiliati della locale cosca mafiosa di Altavilla Milicia, e il contenuto delle intercettazioni, alle quali si fa riferimento nella relazione prefettizia, osservando che, al di là di formule generiche ed evocative più volte impiegate negli atti impugnati, gli elementi di prova in concreto richiamati quali indici della ritenuta influenza sui risultati elettorali sarebbero, in realtà, essenzialmente nei commenti di un mafioso sull’avvenuta sfiducia di un precedente Sindaco ad esso inviso senza che tuttavia da ciò potesse desumersi la paternità di un’operazione politica, laddove la sfiducia al precedente sindaco verosimilmente non era che la conseguenza di una perdurante inerzia ad amministrare, così come dimostrato dall’ampia messe di interrogazioni e lamentele provenienti tanto dai consiglieri quanto dai cittadini, ampiamente provate dagli atti (p. 16 della sentenza impugnata).

8.1. Il T.A.R. capitolino ha anche ridimensionato la pericolosità e, comunque, la significatività locale del contesto mafioso, quale risultante dalle intercettazioni telefoniche disposte nel corso dell’operazione investigativa Argo, ed ha in particolare osservato che le espressioni utilizzate dal capo mandamento di Bagheria per sottolineare l’importante di un’azione estorsiva organizzata, capillare e penetrante – “Il Comune è tutto” – non si riferivano espressamente e dichiaratamente al Comune di Altavilla Milicia, qui considerato, né dal contesto in cui erano usate sembravano riferirsi necessariamente al suddetto Comune, poiché del resto, nell’ambito di tale operazione, come pure in altre, nessuna contestazione è stata sollevata al Sindaco di Altavilla Milicia o ad altri esponenti della Giunta Comunale o del Consiglio Comunale.

8.2. La circostanza che il sistema di controllo degli uffici pubblici riguardasse il Comune di Altavilla Milicia, dunque, non si evince dall’intercettazione, ma sarebbe rimasta «una deduzione della Prefettura, priva però di riscontri» (p. 18 della sentenza impugnata).

9. La valutazione del primo giudice non è condivisibile.

9.1. La tesi della relazione prefettizia, secondo cui la sfiducia al precedente Sindaco, Francesco Camarda, e l’elezione del nuovo, Antonino Parisi, sarebbe stata condizionata dalla mafia non appare inverosimile né è esclusa, dal resto, dalla sussistenza di eventuali altre ragioni, alternative o concomitanti, più o meno consistenti, che potrebbero aver concorso in tale avvicendamento.

9.2. Il fatto che la precedente amministrazione comunale non riuscisse a governare con efficienza l’ente, quand’anche comprovato dall’esistenza di plurime interrogazioni e lamentele di cittadini e consiglieri, non esclude che alla sua caduta abbia dato un contributo, non secondario, anche la mafia locale.

9.3. Dalle intercettazioni telefoniche si apprende, infatti, che il locale boss, Francesco Lombardo, poi tratto in arresto, si era lamentato con il suo “picciotto” Umberto Gagliardo che il precedente sindaco avesse fatto togliere al figlio Andrea, titolare del bar “Bellevue”, situato nella piazza principale del paese e presso il belvedere, proprio dal belvedere stesso, aggiungendo che «Sarà morto il Sindaco» e preannunciando che alla sera dello stesso giorno, precisamente dalle ore 18.50 del 26.9.2008, sarebbe cambiato tutto.

9.4. E proprio al 26.9.2008, data in cui fu approvata la mozione di sfiducia presentata dall’allora Presidente del Consiglio comunale e attuale Sindaco, Antonino Parisi, risale la conversazione telefonica intercettata, di cui dà conto la relazione prefettizia.

9.5. Non convince l’obiezione dell’odierno appellato (p. 21 della sua memoria), secondo cui, poiché Francesco Lombardo era intercettato, se avesse realmente posto in essere un’azione di condizionamento, si sarebbe trovata traccia dei colloqui con i quindici – o almeno alcuni dei – consiglieri comunali che hanno presentato la mozione.

9.6. La criminalità mafiosa, proteiforme ed omertosa, non ha bisogno affatto di contatti diretti con gli amministratori locali e, anzi, li rifugge, sovente, proprio per il timore che essi vengano facilmente alla luce e comprometta il suo silente ruolo egemone, ma si avvale di conoscenze, contatti, intermediazioni, pressioni, anche ambientali, e fa leva sulla sua capillare e sistematica capacità di infiltrarsi nel tessuto sociale, a tutti i livelli, specialmente in un contesto locale ristretto, fatto di parentele, amicizie, conoscenze, frequentazioni strette e circoscritte.

9.7. La circostanza che ad influire sull’avvicendamento ai vertici dell’amministrazione comunale vi fosse, se non esclusivamente, certamente anche la mafia è avvalorata dal contenuto di altre intercettazioni, rivelatrici nel loro complesso di un sicuro condizionamento della mafia, al di là delle vicende che condussero alla sfiducia verso la precedente amministrazione, sull’elezione della nuova.

10. Risulta indubbio e acclarato l’impegno profuso dal locale boss, Francesco Lombardo, a sostegno della cugina di primo grado, Carmela Lombardo, per quanto stimata nel contesto locale e incensurata, poi eletta addirittura Presidente del Consiglio Comunale.

10.1. In una intercettazione Francesco Lombardo raccomanda a Pietro Liga, anch’egli colpito da provvedimento cautelare e attualmente in carcere, di dare «una mano a questa mia cugina se non brutta figura faccio; facciamo la figura di nessuno» e risulta dalle attività investigative, in effetti, che Franco Liga svolgesse un’intensa attività di propaganda elettorale in favore di Carmela Lombardo, sottolineando come la candidatura fosse sponsorizzata, non a casa, dal cugino “Franco” e, cioè, Francesco Lombardo.

10.2. Ulteriore conferma di tale verosimile ricostruzione si ha in una conversazione telefonica, intercettata dagli organi di polizia nel febbraio del 2012, nella quale il menzionato Umberto Guagliardo, uomo di fiducia del locale boss, e un suo amico che, in merito alle elezioni comunali, riferisce che avrebbe dovuto comunicare al figlio del capomafia di «andare a prendere i soldi come hai fatto quella volta», con velata ma comprensibile allusione alla pratica del “voto di scambio” – procacciamento di voti in cambio di denaro – al quale fare ricorso, evidentemente per una inveterata prassi rinnovatasi, purtroppo, pure in quel caso, in vista delle imminenti elezioni comunali.

10.3. Tali gravissime interferenze della mafia sulle elezioni dell’attuale Consiglio comunale, che ne viziano manifestamente e irrimediabilmente la legittimità, sono rese evidenti anche dal contenuto, non equivoco, di ulteriori intercettazioni.

10.4. In una conversazione, oggetto di intercettazione ambientale tra Giuseppe Lombardo e Sebastiano Lombardo, rispettivamente fratello e figlio del più volte citato Francesco Lombardo, e una loro amica, il primo svela i retroscena della candidatura della cugina al Consiglio comunale della cugina, «votata […]solo da gente che gli ha detto lui[il boss: n.d.r.] di votarla», ribadendo, inoltre, che per l’elezione della cugina il bacino di voti, di cui disponeva il fratello del boss, era stato indirizzato in favore della lista di Antonino Parisi, poi eletto Sindaco.

10.5. Elemento altrettanto significativo, ancora, in un’altra conversazione con un consigliere di maggioranza – Stefano Lo Coco – attualmente reintegrato nelle sue funzioni in forza della sentenza qui impugnata, le parole di Giuseppe Lombardo, fratello del boss, non lasciano dubbi sul condizionamento mafioso delle elezioni, con parole che suonano come un tronfio, ma in realtà mesto, epitaffio sul libero svolgimento di queste: «quindi quello che è andato a sederlo sulla sedia [il Sindaco, n.d.r.] non sono stati i candidati […]ma è stato […]tutto il sistema che praticamente è stato coinvolto da mio fratello [il locale boss, n.d.r.]».

10.6. L’esistenza di questo penetrante e, comunque, condizionate sistema è corroborata non solo dal contenuto delle intercettazioni qui riportate, tutte costituenti elementi concreti, precisi, rilevanti, ma anche da quanto riferito dal personale del Comando Stazione Carabinieri di Altavilla Milicia, come ricorda la relazione prefettizia, in occasione della tornata del maggio 2010 e, cioè, che in quell’occasione Francesco Lombardo e i figli Sebastiano e Andrea venivano visti sostare, sia nei giorni destinati alle consultazioni elettorali che in quelli successivi dedicati allo scrutinio delle schede, all’ingresso degli edifici preposti alle consultazioni o, addirittura, introducendosi nei locali adibiti ai seggi.

10.7. Non pare quindi verosimile, tutto ciò considerando, la tesi dell’odierno appellato, il quale sostiene (p. 22 della sua memoria) che lo stesso Francesco Lombardo, sino al suo arresto nel novembre del 2012, era un soggetto incensurato, di cui nessuno, in paese, conosceva il ruolo all’interno dell’organizzazione mafiosa.

10.8. Ben è evidente, invece, che il suo ruolo fosse a tutti noto, in un paese piccolo come Altavilla Milicia, e che egli esercitasse questo ruolo, con prepotenza, finanche nel corso delle elezioni, non potendosi sostenere dunque, come assume l’appellato (p. 22 della sua memoria), che la relazione prefettizia effettui una ricostruzione priva di qualsiasi riferimento o indizio reale.

11. Quanto sin qui riportato dimostra già di per sé solo a sufficienza, sulla base di elementi concreti, univoci e rilevanti e, quindi, sulla base di un giudizio prognostico di verosimiglianza fondato attendibilmente sulla logica del «più probabile che non» applicabile anche allo scioglimento del Consiglio comunale, che ha funzione anticipatoria e non sanzionatoria, che l’elezione dell’attuale Consiglio comunale di Altavilla Milicia (PA) sia stata geneticamente viziata dal condizionamento della locale mafia, con pesanti interferenze sulla libera espressione del voto popolare.

11.1. Tali interferenze, del resto, non hanno condizionato solo le elezioni del Consiglio comunale, essendo impensabile e inspiegabile, ovviamente, un disinteressamento della mafia dopo di esse, ma la successiva vita dell’amministrazione neoeletta, chiamata a pagare un pesante debito elettorale al “sistema” orchestrato dalla mafia per agevolarne l’ascesa politica al governo del Comune.

11.2. Né giova sostenere, come fa l’odierno appellato (pp. 14-15 della sua memoria), che l’amministrazione comunale avrebbe intrapreso numerose iniziative, più o meno convinte e convincenti, per contrastare la mafia e ad affermare la legalità, quasi dando per presupposto e scontato, alla base di tale argomentare, ciò che è e, ragionevolmente, non può essere e, cioè, che un’amministrazione comunale eletta con l’appoggio e/o con l’accordo della mafia vitiatur et non vitiat, esca, cioè, “immacolata” da tale nefasta influenza nel corso del suo mandato e non debba poi, invece, pagare dopo le elezioni, nella gestione dell’ente, un pesante tributo al “sistema”, di cui la mafia si vale, con prepotenza e invadenza, in un contesto ad alta densità criminale.

11.3. Si tratta di un argomento errato, fondato su una logica meramente esteriore e falsante, e puntualmente smentito, come ora si accennerà in breve, dall’analisi di alcuni elementi sintomatici, anch’essi non valutati in modo adeguato e completo dal primo giudice, dell’efficacia irrimediabilmente viziante del condizionamento mafioso sulle elezioni amministrative sulla gestione dell’ente.

12. Già nell’estate del 2012, a distanza di pochi mesi dalle elezioni svoltesi nel maggio del 2012, in una conversazione intercettata tra Francesco Lombardo e il Vicesindaco Giuseppe Petrancosta, concernente lo svolgimento di alcuni spettacoli nella piazza ove è ubicato il già citato bar “Bellevue”, il Vicesindaco gli raccomanda di rivolgersi alla cugina Carmela – «hai tua cugina che è Presidente del Consiglio» – e ottiene una risposta alquanto significativa, con la minaccia di bruciare qualche macchina, qualche magazzino, e l’eloquente e per nulla rassicurante epilogo: «saltano le cose in aria».

12.1. Il T.A.R. ha ritenuto, ancora una volta, tali elementi non convincenti e non idonei ed ha osservato che anche dall’esame dei documenti depositati dalla difesa erariale nel corso del giudizio si evincerebbe che il disposto scioglimento del Comune di Altavilla Milicia «si fonda sostanzialmente sulle mere dichiarazioni dei collaboratori di giustizia, dichiarazioni, oltretutto, prive di riscontri fattuali e rese, allo stato, nella sola fase delle indagini preliminari» (p. 23 della sentenza impugnata).

12.2. Tale valutazione del compendio probatorio non è condivisibile.

12.3. Il grave quadro indiziario, sopra evidenziato, che ha condotto alla scioglimento del Consiglio comunale si fonda anzitutto sulle risultanze dell’operazione “Argo”, come ha ben messo in rilievo la relazione prefettizia, e sulla lettura delle intercettazioni, che rivelano un intreccio di conoscenze e di interessi tra gli esponenti della mafia locali e l’amministrazione comunale ben radicato.

12.4. Nemmeno si può svalutare, come ha fatto il primo giudice, il valore delle dichiarazioni rese dai collaboratori di giustizia e, in particolare, di Vincenzo Gennaro, attualmente collaboratore di giustizia, che proprio la sentenza penale, che ha condannato per associazione a delinquere di stampo mafioso ed estorsione molti dei soggetti arrestati nel corso dell’operazione “Argo”, ha rimarcato l’attendibilità delle dichiarazioni da lui rese, evidenziando che «la sua adesione a Cosa Nostra […]non risulta avere alcuna componente familiare ovvero ideologica, ma appare motivata da fattori opportunistici e “tecnici” e cioè dalla esigenza di lavorare nel settore delle imprese e degli appalti, esigenza facilitata dalla adesione di fatto alla consorteria criminale, egemone nel territorio e grazie alla quale il Gennaro si è assicurato sostanzialmente per un certo periodo la gestione monopolistica degli appalti del Comune di Altavilla».

12.5. È questo – la gestione monopolistica degli appalti del Comune di Altavilla Milicia da parte di un soggetto affiliato alla mafia – un elemento di indubbia gravità, che toglie ogni residuo dubbio, laddove di fosse, sul condizionamento della mafia sull’ente.

13. Il T.A.R. ha definito “priva di riscontro probatorio” la circostanza, contestata nella relazione prefettizia, che l’amministrazione avrebbe imposto un affiliato della mafia – appunto il suddetto Vincenzo Gennaro, che falsamente aveva dichiarato di essere iscritto all’albo dei geometri – come ispettore di cantiere nell’impresa aggiudicataria per i lavori di riqualificazione della zona sud-est di Altavilla Milicia affidati nel 2010 dalla precedente amministrazione, ritenendo non dimostrata «la conoscenza del sindaco Parisi dei tentativi da parte del soggetto in questione di ottenere incarichi per i lavori della specie» e, più in generale e in modo dirimente, ha osservato che «non risultano conferiti incarichi al suddetto soggetto dal Sindaco Parisi, che nemmeno consta l’interessamento del sindaco per il conferimento di incarico alcuno, che il soggetto in questione non risulta essere stato mai nominato ispettore di cantiere in lavori appaltati dal Comune di Altavilla Milicia nel periodo dell’Amministrazione del sindaco Parisi e che, d’altro canto, la nomina dell’ispettore di cantiere non era di competenza del sindaco ma della direzione lavori» (p. 19 della sentenza impugnata).

13.1. Il primo giudice si è così limitato ad una valutazione atomistica di singoli elementi formali ed estrinseci, senza valorizzare nel complesso la sostanza dell’intero quadro indiziario, dal quale emergeva la presenza non solo non autorizzata, ma nemmeno controllata dallo stesso ente e, di fatto, indisturbata e incontrastata di un mafioso nella gestione delle commesse pubbliche, gestione da lui stesso confermata con dichiarazioni ritenute attendibili dal giudice penale.

13.2. Ad avvalorare il ruolo di Vincenzo Gennaro in questo sistema collaudato, nel quale il Comune stesso è la fonte diretta delle informazioni concernenti il lavori pubblici da affidare, sono le stesse lagnanze espressa dal capomafia Francesco Lombardo a Pietro Liga circa lo stesso Gennaro, giudicato in qualche caso poco solerte a “far conoscere” per tempo i lavori che venivano svolti ad Altavilla Milicia (intercettazione ambientale del 15.6.2012 a carico di Pietro Liga).

13.3. Le conversazioni telefoniche intercettata dagli organi di polizia hanno dimostrato l’esistenza di un consolidato e capillare sistema di controllo, da parte della locale consorteria mafiosa, delle attività edilizie ed affini poste in essere dal Comune di Altavilla Milicia.

13.4. Particolarmente significative sono due vicende, relative l’una, rispettivamente, all’affidamento di alcuni lavori all’impresa del figlio del capo mandamento di Bagheria e, l’altra, ai lavori di riqualificazione della zona sudest del Comune.

13.5. Il T.A.R. ha ritenuto «priva di significatività» la circostanza che l’Amministrazione avrebbe fatto allestire a Vincenzo Gennaro, affiliato della mafia, un ponteggio per piccoli lavori di rifacimento del tetto del corpo scala all’interno dell’Ufficio tributi, trattandosi di atti meramente gestionali che non coinvolgono gli amministratori (p. 19 della sentenza impugnata).

13.6. La rappresentazione dell’episodio e la valutazione del suo significato, tuttavia, sono riduttive, parziali ed erronee.

13.7. Trascura il primo giudice che, in questo modo, grazie all’intervento di Vincenzo Gennaro si è consentito alla Edilponteggi s.r.l., impresa di cui è titolare il figlio del boss bagherese Giuseppe Scaduto, capo indiscusso del mandamento mafioso di Bagheria ed attualmente ristretto in carcere, di realizzare un intervento occulto e non autorizzato, consistente nell’installazione di un ponteggio presso lo stabile dell’Ufficio Tributi per la risistemazione del tetto.

13.8. La conduzione della vicenda, quale emersa dalle investigazioni penali, è alquanto oscura e inquietante e getta più di un’ombra sulla presunta impermeabilità dell’amministrazione comunale alle influenze mafiose, poiché non convince, nemmeno in questa sede, la riduttiva rappresentazione dei fatti offerta dall’odierno appellato nella sua memoria (pp. 38-39).

14. Il Sindaco Parisi, al quale i Carabinieri hanno chiesto di esibire i documenti relativi al ponteggio, ha affermato che per i suddetti lavori il ponteggio era stato “prestato” dal Vicesindaco Petrancosta – che, come si rammenterà, è stato intercettato in alcune conversazioni, seppur relativa ad altra vicenda (quella del bar “Bellevue”), con Francesco Lombardo – imprenditore edile che, unitamente al tecnico responsabile del procedimento geom. Canale, ha confermato tale versione.

14.1. Ma tali dichiarazioni, ribadite in questa sede (v. le già citate pp. 38-39 della memoria), sono state smentite dalla versione dei fatti fornita dagli operai comunali, incaricati di eseguire i lavori, i quali hanno affermato che il ponteggio era stato fornito, per interessamento di Vincenzo Gennaro, dalla ditta Scaduto, aggiungendo di aver notato nel luogo di esecuzione dei lavori – l’Ufficio Tributi del Comune, è bene non dimenticarlo – la presenza dello stesso Gennaro.

14.2. In seguito, a parziale rettifica della propria versione, il geom. Canale ha dichiarato di avere richiesto al Vicesindaco Pietrancosta la fornitura, a titolo gratuito, del ponteggio e che questi, solo successivamente, gli aveva chiesto di essersi rivolto a Vincenzo Gennaro che, a sua volta, aveva contattato la ditta intestata al figlio del bossGiuseppe Scaduto.

14.3. Il geom. Canale, in particolare, ha confermato di aver visto Vincenzo Gennaro presso il cantiere, senza sapersene spiegare il motivo, poiché questi non aveva alcun incarico, e ha affermato di non poter escludere che fosse stato lo stesso Gennaro a far montare quel ponteggio, «ma su incarico di Petrancosta, visto che Gennaro Vincenzo sono svariati anni che presenzia su diversi cantieri, sia come contabilità, coordinatore di sicurezza, ecc. » (sommarie informazioni rese il 13.6.2013 dal dipendente comunale Canale ai Carabinieri di Altavilla Milicia).

14.4. Insomma Vincenzo Gennaro, pur in assenza di formale incarico e senza averne alcun titolo anche professionale, di fatto era presente, quale uomo di fiducia della mafia, per l’espletamento – occulto – di lavori pubblici presso gli uffici stessi del Comune, scegliendo persino i subappaltatori.

14.5. Ne emerge un quadro inquietante – al di là della circostanza, del tutto ininfluente e, del resto, non necessaria, che il Sindaco e Vincenzo Gennaro si conoscessero o meno personalmente – di cui gli stessi amministratori non hanno saputo dare alcuna credibile spiegazione, fornendo dichiarazioni insufficienti, contraddittorie e comunque rivelatrici di un clima poco limpido, per non dire omertoso, circa la gestione dei lavori da svolgersi addirittura presso gli uffici comunali, dove compariva come coordinatore e “direttore dei lavori”, così qualificatosi e da tutti conosciuto, un soggetto affiliato alla mafia.

14.6. Non pare francamente verosimile che gli organi di vertice del Comune nulla sapessero di tale grave e illecita situazione, evidente e consolidatasi nel tempo, ed anzi che essi ne fossero a conoscenza è confermato proprio che fu il Vicesindaco Pietrancosta a rivolgersi a Vincenzo Gennaro per la questione dei ponteggi.

14.7. La costante intromissione e presenza del Gennaro negli appalti gestiti dal Comune è confermata anche da una conversazione intercettata tra il Sindaco e un altro imprenditore, conversazione nel quale Antonino Parisi definisce Vincenzo Gennaro, significativamente, “direttore dei lavori”.

15. Nemmeno si può trascurare, del resto, il ruolo di Vincenzo Gennaro quanto ai lavori di riqualificazione urbana della zona sud-est del Comune, aggiudicati alla GE.CO. s.r.l. di Michele Genualdi per un importo di € 688.224,65.

15.1. Dalle risultanze investigative e dall’esame delle intercettazioni risulta che garante dell’operazione fu, ancora una volta, Vincenzo Gennaro che, per l’appalto in questione, aveva il compito di “ispettore di cantiere”, incarico grazie al quale egli riusciva ad imporsi, senza alcun titolo, su proposta del Sindaco, così come è stato riferito dal direttore dei lavori nel corso degli accertamenti svolti dalla polizia giudiziaria.

15.2. La circostanza, affermata dal T.A.R., che il Sindaco non conoscesse il ruolo del Gennaro e il suo tentativo di infiltrarsi anche nell’esecuzione di questi lavori, oltre che inverosimile (poiché tra l’altro, lo si ricorda, agli atti del Comune è stata rinvenuta la determina di conferimento dell’incarico al predetto Vincenzo Gennaro, mancante di protocollo e data, firmata dal R.U.P., geom. Canale), è del tutto ininfluente circa la sicura influenza della mafia, tramite il suddetto Gennaro, nell’esecuzione di tale commessa, come dimostrano i contatti avuti dallo stesso Vincenzo Gennaro, sul “pizzo” da riscuotere su tali lavori dalla ditta del Genualdi, con il neoreggente della famiglia mafiosa di Altavilla Milicia, Rosario La Mantia, succeduto a Francesco Lombardo dopo il suo arresto.

15.3. Ne emerge un quadro, ancora una volta, di sicuro condizionamento della mafia sulle commesse pubbliche e sulla gestione amministrativa dell’ente, al di là del diretto e partecipe coinvolgimento del Sindaco nelle singole vicende, coinvolgimento, comunque, non decisivo ai fini che qui interessano, conoscendo e avendo la mafia molteplici modi, anche occulti e trasversali, per insinuarsi nei gangli dell’amministrazione.

16. Ciò che appare al di là di ogni dubbio chiaro e certo è l’assoluta permeabilità dell’amministrazione comunale al condizionamento della mafia, come ha correttamente posto in rilievo la relazione prefettizia.

17. Non meno significativa del condizionamento mafioso, del resto, appare la vicenda dell’impresa di Leonardo Granà e del suo ruolo nell’imposizione di forniture al Comune.

17.1. Si tratta di una impresa fortemente sospetta di essere contigua alla mafia, poiché appartenente e intestata a Leonardo Granà, figlio di Pietro, sodale della famiglia mafiosa di Altavilla e destinatario di una ordinanza di custodia cautelare in carcere a seguito dell’operazione di polizia “Reset” del giugno 2014.

17.2. Il T.A.R. ha svalutato la significatività della vicenda inerente all’acquisto del compattatore per asfalto ad un prezzo esorbitante, ritenendo che, nella specie, si trattasse di un acquisto, di modico valore e a prezzo di mercato, di un bene indispensabile per la corretta e duratura riparazione del manto stradale, per il quale il Sindaco aveva sostenuto la proposta d’acquisto fatta dal responsabile del procedimento, geom. Antonino Bucaro (pp. 19-20 della sentenza impugnata).

17.3. Trascura però il T.A.R. di considerare che, se anche tale motivazione tecnica fosse stata corretta, non per questo si sarebbe dovuto affidare la commessa a tale impresa, soprattutto ove si consideri il favore mostrato dal Sindaco al fine di farle ottenere forniture dal Comune, ben dimostrato dalle informazioni testimoniali rese il 13.6.2013 ai Carabinieri dal già citato geom. Canale, ove si riferisce che «appena insediatosi il Sindaco disse a tutti, nel corso di una riunione, che il materiale per il Comune doveva essere acquistato presso il deposito di Leonardo Granà».

17.4. Dichiarazioni, queste, piuttosto eloquenti, che non si ha ragione di ritenere inattendibili in questa sede, anche perché avvalorate dai sicuri rapporti di conoscenza, frequentazione e di collaborazione tra il Sindaco e Leonardo Granà, rapporti non del tutto chiari, emergenti dall’intercettazione ambientale del 13.2.2013, rilevata mentre il Sindaco e Leonardo Granà si trovavano a bordo dell’autovettura in uso a quest’ultimo, rapporti che, comunque, non possono essere ricondotti sic et simpliciter, come sostiene l’appellato nella propria memoria (p. 45), ad un semplice interessamento del primo cittadino “per lo sviluppo del territorio”.

18. Gli elementi sin qui tutti esposti ed evidenziati dimostrano, con ogni evidenza e, comunque, verosimiglianza, l’esistenza di collegamenti, diretti o indiretti, della locale amministrazione con la criminalità di tipo mafioso, tali da compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’ente nonché il regolare funzionamento dei servizi affidatigli, pienamente giustificando il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 143, comma 1, del T.U.E.L.

18.2. Ritiene il Collegio che l’esame di tali elementi, già in sé ampiamente sufficienti, perché concreti, univoci e rilevanti, renda ultroneo e ininfluente, ai fini del decidere, l’esame degli ulteriori elementi, pure esposti nella relazione prefettizia, elementi, peraltro, in sé non irrilevanti, riguardando i numerosi rapporti di parentela, di amicizia e/o di frequentazione di taluni amministratori con gli ambienti della mafia – di alcuni si è, peraltro, già accennato – o la vicenda poco limpida del bar “Bellevue”, di cui è titolare il figlio del boss Francesco Lombardo.

18.3. La sufficienza di tutti gli elementi sin qui esposti, per le ragioni in fatto e in diritto già chiarite, esime il Collegio dall’ulteriore esame, dunque, di tali elementi, pure comunque significativi.

19. Solo per completezza motivazionale, infine, devono essere esaminati i due vizi di illegittimità procedimentale riproposti dall’appellato nella propria memoria di costituzione (p. 56 e ss.) e non esaminati dal primo giudice.

20. Entrambi i motivi sono infondati.

21. Con il primo (pp. 56-58 della memoria) l’odierno appellato lamenta l’illegittimità dell’intero procedimento, di cui all’art. 143 del d. lgs. 267/2000, perché avviato senza la necessaria comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della l. 241/1990, considerando che, nelle more della sua definizione, il Prefetto aveva peraltro adottato un provvedimento cautelare di sospensione.

21.1. Il motivo è infondato.

21.2. Questo Consiglio ha più volte chiarito che il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale per condizionamento dalla criminalità organizzata non deve essere necessariamente preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività di natura preventiva e cautelare, per la quale non vi è necessità di partecipazione, anche per il tipo di interessi coinvolti che non concernono, se non indirettamente, persone, ma la complessiva rappresentazione operativa dell’ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell’intera collettività comunale.

21.3. Rileva, quindi, il carattere straordinario della misura che, nell’ipotesi di una concreta minaccia ai beni primari appartenenti a tutta la collettività, quali quelli rappresentati dall’ordine e dalla sicurezza pubblica, che lo scioglimento di cui all’art. 143 del d. lgs. 267/2000, è volto a tutelare, giustifica una immediata reazione dell’ordinamento, mediante un intervento rapido e deciso (v., inter alias, Cons. St., sez. V, 20.10.2005, n. 5878; Cons. St., sez. V, 4.10.2007, n. 5146Cons. St., sez. III, 14.2.2014, n. 727).

21.4. In altre parole, nel vigente sistema normativo, lo scioglimento dell’organo elettivo – che, di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità organizzata, ha non finalità repressive nei confronti di singoli, bensì di salvaguardia dell’amministrazione pubblica (Cons. St., sez. VI, 13.5.2010, n. 2957) – si connota quale “misura di carattere straordinario” per fronteggiare “una emergenza straordinaria” (Corte cost., 19.3.1993, n. 103; Cons. Stato, sez. VI, 10.3.2011, n. 1547).

21.5. La stessa natura dell’atto di scioglimento dà, quindi, ragione dell’esistenza, oltre che della gravità, dell’urgenza del provvedere, alla quale non può non correlarsi l’affievolimento dell’esigenza di salvaguardare in capo ai destinatari, nell’avvio dell’iter del procedimento di scioglimento, le garanzie partecipative e del contraddittorio assicurate dalla comunicazione di avvio del procedimento.

21.6. Occorre pertanto ribadire, anche in questa sede, che per l’attività amministrativa in questione, stante la sua ratio di straordinarietà, non trova applicazione l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento previsto in via generale dall’art. 7 della l. 241/1990 (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 13.3.2007, n. 2222; Cons. St., sez. VI, 28.10.2009, n. 6657; Cons. St., sez. III, 14.2.2014, n. 727).

21.7. Né la previsione dell’art. 143, comma 12, del T.U.E.L., secondo cui il Prefetto, nell’ipotesi di urgente necessità, sospende gli organi comunali dalla carica ricoperta, può costituire ragione per affermare la soggezione del procedimento “ordinario” alle garanzie partecipative, poiché lo scioglimento è e resta un provvedimento straordinario, anche se preceduto, per eccezionali ragioni dettate da urgente necessità, da un provvedimento cautelare e anticipatorio di sospensione che, del resto, mette gli interessati a conoscenza dell’esistenza di tale procedimento, consentendo loro, se credono, di fornire la propria personale rappresentazione dei fatti in ordine all’ipotizzato pericolo di condizionamento mafioso.

21.8. Il motivo, dunque, è infondato.

22. Con un secondo motivo (pp. 58-59 della memoria), ancora, l’appellato lamenta che, in violazione dell’art. 42 della l. 124/2007, la relazione sarebbe disseminata da “omissis”, che rendono difficoltosa l’individuazione di fatti e personaggi, ostruendo l’attività difensiva costituzionalmente garantita e impedendo al giudice l’integrale cognizione della vicenda e dei presupposti.

22.1. Il motivo è infondato.

22.2. Proprio le ampie difese svolte dall’appellato, nelle oltre sessanta pagine della propria memoria di costituzione, in ordine ai singoli punti della relazione prefettizia, con minuziosa elencazione di persone, fatti, luoghi e tempi, smentiscono l’assunto che i numerosi “omissis” gli abbiano impedito di esercitare il proprio diritto di difesa.

22.3. Ne segue l’irrilevanza dei numerosi omissis, imposti dal segreto istruttorio, se questi, come questo Consiglio ha già rilevato in altro caso, «non hanno comunque impedito di cogliere le recondite motivazioni del disposto scioglimento» (Cons. St., sez. III, 14.2.2014, n. 727).

22.4. Anche il secondo motivo, qui riproposto, deve essere pertanto disatteso.

23. Ritiene il Collegio di dover qui ribadire, in conclusione, come il complessivo quadro emergente dalla relazione prefettizia e dagli atti istruttori, al di là di specifiche inesattezze o imprecisioni – che, però, non sono in grado di incidere sul complessivo significato dello stesso – mostri tutta la gravità della situazione nella quale versa l’amministrazione comunale di Altavilla Milicia (PA), caratterizzata da entrambe le situazioni tipiche descritte dall’art. 143 del T.U.E.L. e, cioè, sia da notevoli collegamenti diretti e indiretti con la criminalità organizzata sia da forme di condizionamento degli stessi amministratori, tali da determinare, anche prescindendo dalla responsabilità e/o dal coinvolgimento di tutti o alcuni di loro, un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione comunale stessa.

24. Il Collegio, perciò, condivide e ritiene logiche, ben motivate, attendibili le conclusioni alle quali è pervenuta la relazione prefettizia, a p. 18, laddove ha sottolineato che «la pervasiva influenza dell’organizzazione mafiosa, emersa chiaramente dagli accertamenti esperiti dall’Arma dei Carabinieri, evidenzia un quadro di palese alterazione della libera elezione degli organi elettivi del Comune di Altavilla, con conseguente capacità di compromettere il buon andamento della cosa pubblica, il regolare funzionamento dei servizi ed il libero esercizio dei diritti civili, minando così il sereno svolgimento dell’attività dell’intero apparato amministrativo e determinando pregiudizio per l’ordine e la sicurezza pubblica», poiché lo scenario investigativo ha evidenziato, di per sé, la capacità pervasiva della “cosca” mafiosa di Altavilla Milicia, nell’amministrazione del Comune, mettendo in luce elementi sintomatici del condizionamento mafioso, così evidenti da far ritenere al Prefetto inessenziale lo svolgimento di un accesso ispettivo.

25. In conclusione, per tutti i motivi esposti, l’appello delle Amministrazioni deve essere accolto e la sentenza impugnata merita riforma, con conseguente reiezione del ricorso proposto da Antonino Parisi in primo grado.

26. Alla accertata legittimità dei provvedimenti, erroneamente annullati in primo grado, conseguirà l’immediato reinsediamento della Commissione straordinaria per la gestione dell’ente sino alla ricostituzione degli organi ordinari a norma di legge.

27. Le spese del doppio grado di giudizio, considerata la complessità sia del quadro fattuale esaminato che delle ragioni giuridiche sin qui esposte, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno e dall’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Palermo, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso proposto in primo grado da Antonino Parisi.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Dante D’Alessio, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Alessandro Palanza, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/01/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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