Infatti il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159 del 2011 non dipende dal mero trascorrere del tempo, in sé, ma dal sopraggiungere di obiettivi elementi diversi o contrari che ne facciano venir meno la portata sintomatica o perché ne controbilanciano, smentiscono e in ogni caso superano la valenza sintomatica, o perché rendono remoto, e certamente non più attuale, il pericolo.

Cons. St., sez. III, 9 aprile 2019, n. 2324

Il Consiglio di Stato, con sentenza 2324 del 2019, chiarisce quali sono i presupposti per la revoca dell’interdizione antimafia, stabilendo dei requisiti stringenti sugli elementi che devono essere posti a fondamento di tale revoca.

Il venire meno delle ricrostanze rilevanti, il decorso del tempo e gli elementi nuovi

La clausola rebus sic stantibus prevista dall’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, prevede che “l’informazione antimafia, acquisita dai soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, con le modalità di cui all’articolo 92, ha una validità di dodici mesi dalla data dell’acquisizione“.

Tuttavia vi è l’eccezione a questa durata annuale per il caso del “venir meno delle circostanze rilevanti”.

Ai sensi dell’art. 9, comma 5 del D. Lgs 159/2011, c.d. Codice Antimafia,  “il prefetto, anche sulla documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa”.

Il Consiglio di Stato, a tale proposito, si richiama alla propria giurisprudenza, che ha costantemente evidenziato (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, V, n. 4602/2015; III, n. 292/2012; VI, n. 7002/2011) che, col decorso dell’anno, la misura interdittiva che rileva il pericolo di condizionamento mafioso non perde efficacia.

Il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, non dipende, infatti, dal mero trascorrere del tempo, in sé, ma dal sopraggiungere di obiettivi elementi diversi o contrari che ne facciano venir meno la portata sintomatica (o perché ne controbilanciano, smentiscono e in ogni caso superano la valenza sintomatica, o perché rendono remoto, e certamente non più attuale, il pericolo).

L’oggetto della verifica della Prefettura sugli elementi nuovi favorevoli all’impresa

In caso di sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore (ad es. in relazione ai casi di modificazioni degli assetti societari e gestionali dell’impresa, in ipotesi capaci di modificare la valutazione alla base dell’informativa) spetta all’Amministrazione verificare nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà di impresa del soggetto inciso.

Tuttavia, sottolinea il Collegio, in caso di ripetute e strumentali reiterazioni di domande dirette ad ottenere un provvedimento di ritiro o di revoca di un’interdittiva in corso di validità, collegate alla affermata rilevanza di sopravvenienze e fatti nuovi asseriti come favorevoli al soggetto inciso, la Prefettura può limitarsi:

– a verificare se la domanda sia accompagnata da un fatto realmente nuovo, perché sopravvenuto ovvero non conosciuto, che possa essere ritenuto effettivamente incidente sulla fattispecie (es. effettiva cessione dell’impresa a soggetto del tutto estraneo al rischio di condizionamento o infiltrazione da parte della delinquenza organizzata);

– a valutare quindi se possano ritenersi venute meno quelle ragioni di sicurezza e di ordine pubblico in precedenza ritenute prevalenti sull’iniziativa e sulla libertà di impresa del soggetto inciso.

In caso di esito negativo di detta verifica, la Prefettura può semplicemente limitarsi a prendere atto della inesistenza di profili nuovi e, di conseguenza, adottare un atto di natura meramente confermativa.

L’irrilevanza dell’esclusione di un socio dalla società per la revoca dell’intedittiva

Applicando tali principi al caso di specie, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il provvedimento della Prefettura, che non ha considerato rilevante l’esclusione dalla società di un socio, che aveva a sua volta ricevuto le sue quote per cessione dall’ex socio tratto in arresto per associazione mafiosa, essendo stata la prima cessione un mero espediente per evitare l’interdittiva.

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Il Tar (Tar Toscana, Sez. II, 6 giugno 2018 n. 910) ha accertato il principio per cui il Prefetto nell’emanazione del provvedimento interdittivo, essendo quest’ultimo per sua stessa natura discrezionale, deve valutare una serie di indici fattuali che devono condurre verso una chiara situazione di infiltrazione mafiosa, secondo la logica del “più probabile che non”. Nel caso in esame, per il Tar Toscana, non basta la sola cessione del ramo d’azienda per accertare tale quadro fattuale.

Con la presente sentenza, il Tar Toscana ha accolto la richiesta di annullamento dei provvedimenti emessi dalla Prefettura di Lucca, avuto riscontro quanto sostenuto dal ricorrente, il quale deduceva che il condizionamento criminale sull’impresa colpita dall’interdittiva era desunto unicamente dall’affitto dell’azienda agricola, cessione che da sola non poteva giustificare l’ordinanza prefettizia.

I provvedimenti ex art. 84, d. lgs. 159/2011, quale tutela per l’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della Pubblica Amministrazione.

In generale il Collegio si è soffermato sulla valenza garantistica ricoperta dai provvedimenti interdittivi, esempio classico della “forma di tutela avanzata avverso il fenomeno della penetrazione della mafia nell’economia legale” e ha ricordato, inoltre, che l’emissione di tali provvedimenti, come statuito dal Consiglio di Stato attraverso l’Adunanza Plenaria del 6 aprile 2018 n. 3, implica l’esclusione dell’imprenditore dalla titolarità di rapporti contrattuali con le Pubbliche Amministrazioni, comportandogli una particolare forma d’incapacità giuridica.

Differenze tra la comunicazione e l’interdittiva antimafia.

Il Tribunale nel motivare tale accoglimento ha evidenziato la differenza versante tra la comunicazione e l’interdittiva antimafia.

In particolare, la comunicazione consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, sospensione o divieto di cui all’art. 67 del medesimo d.lgs. n. 159/2011; l’interdittiva, ulteriormente alle circostanze appena delineate, può configurare anche la ulteriore sussistenza di tentativi d’infiltrazione mafiosa volti al controllo delle scelte e degli indirizzi di un’impresa soggetta ai controlli in materia.

Al contempo il Collegio ha sostenuto che l’interdittiva antimafia, a differenza della comunicazione, si dispone tramite una ponderazione discrezionale circa la sussistenza o meno di tentativi d’infiltrazione mafiosa, i quali devono risultare evidenti da specifici elementi fattuali che devono delineare indici certi e sintomatici di connessioni o collegamenti con associazioni criminali.

La necessaria valutazione complessiva dell’azienda ai fini dell’emanazione dell’interdittiva antimafia: non è sufficiente la cessione del ramo d’azienda.

In tale sede, il Tar ha appurato che l’affitto del ramo di azienda, nonostante in via astratta possa essere sintomatico del pericolo di tentativo di infiltrazione mafiosa, non è stata accertato all’interno di un quadro fattuale volto a dimostrare che fosse in atto un tentativo di condizionamento nei confronti del ricorrente, risultando non decisivo ai fini di una possibile ordinanza interdittiva.

Richiamando le sentenze del Consiglio di Stato (sez. III, 28 dicembre 2016 n. 5509; 29 dicembre 2016, n. 5533), e ricordando che il Prefetto nell’esercizio dei suoi poteri deve basarsi su fatti ed episodi i quali nel loro insieme configurino un quadro indiziario univoco e concordante avente valore sintomatico del pericolo di infiltrazioni mafiose nella gestione dell’impresa esaminata, il Collegio ha statuito definitivamente accogliendo il ricorso del ricorrente e provvedendo all’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Si riporta di seguito il testo della sentenza Tar Toscana, Sez. II, 6 giugno 2018 n. 910

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Il Collegio ha affermato che “la disciplina dettata dal d.lgs. n. 159 del 2011 (c.d. codice delle leggi antimafia) consente l’applicazione delle informazioni antimafia anche ai provvedimenti a contenuto autorizzatorio”.

Nel caso di specie è stata ritenuta legittima una informativa antimafia interdittiva che aveva comportato la revoca della licenza sanitaria d’uso per l’esercizio dell’attività di produzione di carta e cartotecnica.

Ha osservato la sentenza: “La tendenza del legislatore muove, in questa materia, verso il superamento della rigida bipartizione e della tradizionale alternatività tra comunicazioni antimafia, applicabili alle autorizzazioni, e informazioni antimafia, applicabili ad appalti, concessioni, contributi ed elargizioni”.

Queste sono, infine, le conclusioni dei giudici di Palazzo Spada: “Nell’attuale sistema della documentazione antimafia la suddivisione tra l’ambito applicativo delle comunicazioni antimafia e delle informazioni antimafia, codificata dal d. lgs. n. 159 del 2011, mantiene la sua attualità – del resto ribadita nel codice stesso – se e nella misura in cui essa non si risolva nella impermeabilità dei dati posti a fondamento delle une con quelli posti a fondamento delle altre, soprattutto dopo l’istituzione, in attuazione dell’art. 2 della legge delega, della Banca dati nazionale unica, che consente di avere una cognizione ad ampio spettro e aggiornata della posizione antimafia di una impresa”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 08/03/2017

N. 01109/2017REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4598 del 2016, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, ed U.T.G. – Prefettura di Napoli, in persona del Prefetto pro tempore, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comune di Arzano (NA), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Erik Furno, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Dorina Furno Guerriero in Roma, viale dei Colli Portuensi, n. 187;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, sez. I, n. 103 del 12 gennaio 2016, resa tra le parti, concernente la revoca della licenza sanitaria d’uso per l’esercizio di carta e cartotecnica, da parte del Comune di Arzano (NA), a seguito di informativa antimafia emessa dalla Prefettura di Napoli nei confronti di -OMISSIS-

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, dell’U.T.G. – Prefettura di Napoli e del Comune di Arzano (NA);

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per -OMISSIS-, odierna appellante, l’Avvocato Lorenzo Lentini e, per il Ministero dell’Interno e l’U.T.G. – Prefettura di Napoli, Amministrazioni appellate, l’Avvocato dello Stato Agnese Soldani;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS-, impresa cartiera ed odierna appellante, è stata attinta da una informativa antimafia a carattere interdittivo, prot. n. 28203 del 5 marzo 2015, emessa dalla Prefettura di Napoli sulla base dei seguenti elementi:

a) la conferma, in grado di appello, della condanna emessa dal Tribunale penale di Napoli, in danno del socio -OMISSIS-, per il reato di cui all’art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006;

b) il controllo dei fratelli, -OMISSIS- e -OMISSIS-, nell’aprile 2013, in occasione di un incontro di calcio svoltosi a Poggibonsi (FI), con -OMISSIS-, coinvolto, nel corso del 2014, in un procedimento penale per il reato di cui all’art. 12-quinquies della l. n. 306 del 1992, aggravato dal metodo mafioso;

c) la denuncia di un sindaco supplente della società, -OMISSIS-, risalente al 2013, per il reato di cui all’art. 12-quinquies della l. n. 306 del 1992.

1.1. Il Comune di Arzano (NA), sulla base di tale informativa, ha disposto automaticamente, con nota dirigenziale prot. n. 17185 del 4 agosto 2015, la revoca della licenza sanitaria d’uso, rilasciata alla -OMISSIS-, per l’esercizio dell’attività di produzione di carta e cartotecnica.

1.2. Avverso il provvedimento di revoca comunale e la presupposta informativa antimafia del Prefetto di Napoli l’odierna appellante, -OMISSIS-, ha proposto ricorso avanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, lamentando sia l’illegittimità dell’estensione degli effetti interdittivi, discendenti dall’informativa, alla materia delle autorizzazioni, realizzatasi con la revoca della licenza da parte del Comune di Arzano, sia l’assenza dei presupposti previsti dagli artt. 84 e 91 del d. lgs. n. 159 del 2011 per emettere l’informativa antimafia ed articolando, così, molteplici motivi di censura, e ne ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento.

1.3. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Napoli e il Comune di Arzano (NA) per resistere al ricorso ex adverso proposto.

1.4. Sono altresì intervenuti ad adiuvandum -OMISSIS-., in qualità di impresa legata da rapporti di fornitura con la ricorrente, nonché i dipendenti di quest’ultima, aderendo in entrambi i casi alle doglianze del ricorso.

1.5. Con la sentenza n. 103 del 12 gennaio 2016 il T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite.

2. Avverso tale sentenza ha proposto appello -OMISSIS- e, articolando quattro distinte censure, ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma, con conseguente annullamento dell’informativa antimafia impugnata in primo grado.

2.1. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Napoli e il Comune di Arzano (NA) per resistere al ricorso.

2.2. Con l’ordinanza n. 4366 del 3 ottobre 2016 il Collegio, pur evidenziato la delicatezza, anche sul piano costituzionale, delle questioni sollevate (in particolare quelle dedotte con il primo motivo, inerente all’applicazione delle informative antimafia agli atti di natura autorizzatoria), ha respinto la domanda cautelare proposta dall’appellante.

2.3. Infine nell’udienza del 2 febbraio 2017 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato e deve essere respinto.

4. Con il primo motivo di appello (pp. 4-14 del ricorso), che ha indubbia centralità nell’impostazione del gravame, -OMISSIS- contesta fermamente che, sulla base delle disposizioni della legge delega (l. n. 136 del 2010) e dell’attuale codice delle leggi antimafia (d. lgs. n. 159 del 2011), le informative antimafia possano esplicare il loro effetto interdittivo sulle autorizzazioni, come è avvenuto nel caso di specie, e al di fuori, quindi, dell’ambito applicativo proprio delle informative stesse (contratti, concessioni, elargizioni e contributi), perché vigerebbe in materia un rigido sistema di alternatività tra le comunicazioni e le informazioni antimafia, che non consente a queste ultime di operare in un campo applicativo, quello delle autorizzazioni, riservato a provvedimenti tipici, come le misure di prevenzione adottate dal Tribunale in via definitiva, e alle conseguenti comunicazioni antimafia, pena l’incostituzionalità di un siffatto sistema per violazione, quantomeno, dell’art. 41 Cost.

4.1. In tale prospettiva, deduce l’appellante, anche l’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011, introdotto nel 2014, si porrebbe in contrasto con il regime di alternatività voluto dalla legge delega in violazione dell’art. 76 Cost., oltre che con l’art. 41 Cost., e creerebbe un grave vulnus al sistema di garanzie che presidia la prevenzione antimafia a alla libertà di impresa privata.

5. Il motivo, pur nella sua complessa articolazione, non merita accoglimento.

6. La disciplina dettata dal d. lgs. n. 159 del 2011 (c.d. codice delle leggi antimafia) consente, al contrario di quanto assume l’appellante, l’applicazione delle informazioni antimafia anche ai provvedimenti a contenuto autorizzatorio.

6.1. La tendenza del legislatore muove, in questa materia, verso il superamento della rigida bipartizione e della tradizionale alternatività tra comunicazioni antimafia, applicabili alle autorizzazioni, e informazioni antimafia, applicabili ad appalti, concessioni, contributi ed elargizioni.

6.2. Il più risalente riparto dei rispettivi ambiti di applicazione, tipico della legislazione anteriore al nuovo codice delle leggi antimafia (d. lgs. n. 159 del 2011), si è rilevato inadeguato ed è entrato in crisi a fronte della sempre più frequente constatazione empirica che la mafia tende ad infiltrarsi, capillarmente, in tutte le attività economiche, anche quelle soggetto a regime autorizzatorio (o a s.c.i.a.), e che un’efficace risposta da parte dello Stato alla pervasività di tale fenomeno criminale rimane lacunosa, e finanche illusoria nello stesso settore dei contratti pubblici, delle concessioni e delle sovvenzioni, se la prevenzione del fenomeno mafioso non si estende al controllo e all’eventuale interdizione di ambiti economici nei quali, più frequentemente, la mafia si fa, direttamente o indirettamente, imprenditrice ed espleta la propria attività economica.

6.3. L’esperienza ha mostrato, infatti, che in molti di tali settori, strategici per l’economia nazionale (l’edilizia, le grandi opere pubbliche, lo sfruttamento di nuove fonti energetiche, gli scarichi delle sostanze reflue industriali, le licenze sanitarie, come nel caso di specie, e persino la ricostruzione dopo i gravi eventi sismici che funestano il territorio italiano), le associazioni di stampo mafioso hanno impiegato, diretto o controllato ingenti capitali e risorse umane per investimenti particolarmente redditizi finalizzati non solo ad ottenere pubbliche commesse o sovvenzioni, ma in generale a colonizzare l’intero mercato secondo un disegno, di più vasto respiro, del quale l’aggiudicazione degli appalti o il conseguimento di concessioni ed elargizioni costituisce una parte certo cospicua, ma non esclusiva né satisfattiva per le mire egemoniche della criminalità; disegno, quello mafioso, talvolta agevolato dall’omertà, se non persino dalla collusione o dalla corruzione, dei pubblici amministratori.

6.4. La tradizionale reciproca impermeabilità tra le comunicazioni antimafia, richieste per le autorizzazioni, e le informazioni antimafia, rilasciate per i contratti, le concessioni e le agevolazioni, ha fatto sì che le associazioni di stampo mafioso potessero, comunque, gestire tramite imprese infiltrate, inquinate o condizionate da essa, lucrose attività economiche, in vasti settori dell’economia privata, senza che l’ordinamento potesse efficacemente intervenire per contrastare tale infiltrazione, al di fuori delle ipotesi di comunicazioni antimafia emesse per misure di prevenzione definitive con effetto interdittivo ai sensi dell’art. 67 del d. lgs. n. 159 del 2011, anche quando, paradossalmente, a dette imprese fosse stata comunque interdetta la stipulazione dei contratti pubblici per effetto di una informativa antimafia.

6.5. Ciò non di rado ha condotto allo stesso aggiramento della normativa antimafia, nel suo complesso, perché l’organizzazione mafiosa, anche dopo l’interdizione di una impresa mediante una informativa, poteva (e può) servirsi di una nuova, creata ad hoc, per avviare, intanto e comunque, una nuova attività economica privata, soggetta solo al regime della comunicazione antimafia, e nuovamente concorrere alle pubbliche gare, fintantoché non venga emessa una informazione antimafia anche a carico di quest’ultima.

7. Il riordino della materia, impresso dalla legge delega, ha posto fine a molte delle gravi lacune evidenziatasi nel sistema precedente della prevenzione antimafia.

7.1. La l. n. 136 del 13 agosto 2010, intitolata «Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia», ha introdotto, nell’art. 2 che reca la specifica Delega al Governo per l’emanazione di nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, il comma 1, lett. c), il quale ha istituto la Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, con immediata efficacia delle informative antimafia negative su tutto il territorio nazionale e «con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere, con la pubblica amministrazione, finalizzata all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione e al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa».

7.2. È evidente che l’art. 2, comma 1, lett. c) si riferisca a tutti i rapporti con la pubblica amministrazione, senza differenziare le autorizzazioni dalle concessioni e dai contratti, come fanno invece, ed espressamente, le lett. a) e b); dunque, la lettera c) si riferisce anche a quei rapporti – come nel caso di specie la licenza sanitaria d’uso revocata dal Comune di Arzano (NA) – che, per quanto oggetto di mera autorizzazione, hanno un impatto fortissimo e potenzialmente devastante su beni e interessi pubblici, come nei casi di scarico di sostanze inquinanti o l’esercizio di attività pericolose per la salute e per l’ambiente.

7.3. Né giova replicare che l’espressione «rapporti» si riferisca solo ai contratti e alle concessioni, ma non alle autorizzazioni, che secondo una classica concezione degli atti autorizzatori non costituirebbero un “rapporto” con l’Amministrazione.

7.4. Tale conclusione non solo è smentita dal tenore letterale dell’art. 2, comma 1, lett. c), che non differenzia le une dalle altre come fanno, invece, la lett. a) e la lett. b) (che richiama la lett. a), ma anche a livello sistematico contrasta con una visione moderna, dinamica e non formalistica del diritto amministrativo, quale effettivamente vive e si svolge nel tessuto economico e nell’evoluzione dell’ordinamento, che individua un rapporto tra amministrato e amministrazione in ogni ipotesi in cui l’attività economica sia sottoposta ad attività provvedimentale, che essa sia di tipo concessorio o autorizzatorio o, addirittura soggetta a s.c.i.a., come questo Consiglio, in sede consultiva, ha chiarito nei numerosi pareri emessi in ordine all’attuazione della l. n. 124 del 1015 (v., in particolare e tra gli altri, il parere n. 839 del 30 marzo 2016 sulla riforma della disciplina della s.c.i.a.).

7.5. Di qui la legittimità, anche prima dell’introduzione dell’art. 89-bis – di cui ora si dirà – con il decreto correttivo n. 153 del 2014, disposizione, questa, fortemente contestata dalla odierna appellante, delle originarie previsioni contenute nel d. lgs. n. 159 del 2011 (Codice delle leggi antimafia) attuative dei fondamentali principî già contenuti in nuce nell’art. 2 della legge delega e, in particolare:

– dell’art. 83, comma 1, laddove prevede che le amministrazioni devono acquisire la documentazione, di cui all’art. 84, prima di rilasciare o consentire i provvedimenti di cui all’art. 67 (tra cui rientrano, appunto, le autorizzazioni di cui alla lett. f);

– dell’art. 91, comma 1, laddove prevede che detti soggetti devono acquisire l’informativa prima di rilasciare o consentire anche i provvedimenti indicati nell’art. 67;

– dell’art. 91, comma 7, che prevede che con regolamento, adottato con decreto del Ministro dell’Interno – di concerto con quello della Giustizia, con quello delle Infrastrutture e con quello dello Sviluppo Economico ai sensi dell’art. 17, comma 3, della l. n. 400 del 1988 – siano individuate «le diverse tipologie di attività suscettibili di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa per le quali, in relazione allo specifico settore di impiego e alle situazioni ambientali che determinano un maggiore rischio di infiltrazione mafiosa, è sempre obbligatoria l’acquisizione della documentazione indipendentemente dal valore del contratto, subcontratto, concessione, erogazione o provvedimento di cui all’art. 67», dovendosi ricordare che l’art. 67 tra l’altro prevede, alla lett. f), proprio le «altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominate»;

8. L’introduzione dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011 ad opera del d. lgs. n. 153 del 2014, dunque, non rappresenta una novità né, ancor meno, una distonia nel sistema, come invece assume l’appellante, ma è anzi coerente con esso e con le stesse disposizione della legge delega, secondo la chiara tendenza legislativa di cui si è detto, avviata dalla legge delega, che aveva già trovato parziale attuazione, sul piano sostanziale, nelle richiamate disposizioni del codice delle leggi antimafia.

8.1. Tale disposizione prevede, nel comma 1, che «quando in esito alle verifiche di cui all’articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un’informazione interdittiva antimafia e ne dà comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, senza emettere la comunicazione antimafia» e in tal caso, come espressamente sancisce il comma 2, «l’informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta».

8.2. Con questa previsione, che non ha natura attributiva di un nuovo potere sostanziale, invero già rinvenibile nei dati di diritto positivo sopra evidenziati, ma ha al più carattere specificativo e procedimentale, il codice delle leggi antimafia ha inteso chiarire e disciplinare l’ipotesi nella quale il Prefetto, nell’eseguire la consultazione della Banca dati nazionale unica per il rilascio della comunicazione antimafia, appuri che vi sia il pericolo di infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa.

8.3. L’art. 98, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011, come è noto, prevede che nella Banca dati nazionale unica, ora operativa, «sono contenute le comunicazioni e le informazioni antimafia, liberatorie ed interdittive» e, dunque, tutti i provvedimenti che riguardano la posizione “antimafia” dell’impresa; tale Banca consente, ai sensi del comma 2, la consultazione dei dati acquisiti nel corso degli accessi nei cantieri delle imprese interessate all’esecuzione di lavori pubblici, disposti dal Prefetto, e tramite il collegamento ad altre banche dati, ai sensi del comma 3, anche la cognizione di eventuali ulteriori dati anche provenienti dall’estero.

8.4. Si tratta di disposizione quanto mai opportuna, considerato il carattere pervasivo ed espansivo, a livello economico, e la dimensione sovente transnazionale delle attività imprenditoriali da parte delle associazioni mafiose.

8.5. Va qui ricordato che il Prefetto, richiesto di rilasciare la documentazione antimafia, può emettere la comunicazione antimafia liberatoria, attestando che la stessa è stata emessa utilizzando il collegamento alla Banca dati, in due ipotesi.

a) quando non emerge, a carico dei soggetti censiti, la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’art. 67 (art. 88, comma 1: c.d. comunicazione de plano);

b) quando, emersa la sussistenza di una di dette cause ed effettuate le necessarie verifiche, di cui all’art. 88, comma 2, per accertare la «corrispondenza dei motivi ostativi emersi dalla consultazione della banca dati nazionale unica alla situazione aggiornata del soggetto sottoposto ad accertamenti», queste abbiano dato un esito negativo e non sussista più, nell’attualità, alcuna causa di decadenza, di sospensione o di divieto (art. 88, comma 1).

8.6. Nel corso di tali verifiche, quando emerga dalla Banca dati la presenza di provvedimenti definitivi di prevenzione, ai sensi dell’art. 67, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011, o comunque di dati che, ai sensi del richiamato art. 98, impongano una necessaria attività di verifica nell’impossibilità di emettere la comunicazione antimafia de plano, il Prefetto può riscontrare la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, in base all’art. 89-bis, ed emettere informazione antimafia, sostitutiva della comunicazione richiesta.

8.7. Ciò può verificarsi, ad esempio, quando il Prefetto, nell’eseguire il collegamento alla Banca dati e le verifiche di cui all’art. 88, comma 2, constati l’esistenza di «una documentazione antimafia interdittiva in corso di validità a carico dell’impresa», come ad esempio una pregressa informativa emessa in rapporto ad un contratto pubblico, secondo quanto prevede espressamente l’art. 24, comma 2, del d.P.C.M. n. 193 del 2014 (regolamento recante le modalità di funzionamento, tra l’altro, della Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, istituita ai sensi dell’art. 96 del d. lgs. n. 159 del 2011), o acquisisca dati risultanti da precedenti accessi in cantiere, ai sensi dell’art. 98, comma 2, o informazioni provenienti dall’estero, ai sensi dell’art. 98, comma 3.

8.8. L’istituzione della Banca dati nazionale unica, prevista dall’art. 2 della legge delega sopra ricordato e resa operativa con il d.P.C.M. n. 193 del 2014, consente ora al Ministero dell’Interno, e per esso ai Prefetti competenti, di monitorare, e di “mappare”, le imprese sull’intero territorio nazionale – o, addirittura, anche nelle loro attività svolte all’esterno – e nello svolgimento di qualsivoglia attività economica, che essa sia soggetta a comunicazione o a informazione antimafia, sicché l’autorità prefettizia, richiesta di emettere una comunicazione antimafia liberatoria, ben può venire a conoscenza, nel collegarsi alla Banca dati, che a carico dell’impresa sussista una informativa antimafia o ulteriori elementi di apprezzabile significatività, provvedendo ad emettere, ai sensi dell’art. 89-bis, comma 2, del d. lgs. n. 159 del 2011, una informativa antimafia in luogo della richiesta comunicazione.

8.9. E ciò perfettamente in linea con la richiamata previsione dell’art. 2, comma 1, lett. c) della legge delega – l. n. 136 del 2010 – che, giova ripeterlo, ha istituto una Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, testualmente, con «immediata efficacia delle informative antimafia negative su tutto il territorio nazionale» e «con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere, con la pubblica amministrazione, finalizzata all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione e al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa».

9. Tale ultima finalità, chiaramente enunciata dal legislatore, pienamente giustifica, ad avviso di questo Consiglio, il potere prefettizio di emettere una informativa antimafia, ricorrendone i presupposti dell’art. 84, comma 4, e dell’art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011 in luogo e con l’effetto della richiesta comunicazione antimafia.

9.1. Al riguardo questo stesso Consiglio di Stato, sez. I, nel parere n. 3088 del 17 novembre 2015 ha già evidenziato che «le perplessità di ordine sistematico e teleologico sollevate in ordine all’applicazione di tale disposizione anche alle ipotesi in cui non vi sia un rapporto contrattuale – appalti o concessioni – con la pubblica amministrazione non hanno ragion d’essere, posto che anche in ipotesi di attività soggette a mera autorizzazione l’esistenza di infiltrazioni mafiose inquina l’economia legale, altera il funzionamento della concorrenza e costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubbliche».

9.2. La prevenzione contro l’inquinamento dell’economia legale ad opera della mafia ha costituito e costituisce, tuttora, una priorità per la legislazione del settore, che ha indotto il legislatore delegante e, di seguito, quello delegato, nelle previsioni originarie del codice delle leggi antimafia e dei successivi correttivi, ad estendere la portata delle informazioni antimafia anche ad ambiti tradizionalmente e precedentemente ad esse estranei.

9.3. Questo Collegio non ignora che, con l’ordinanza n. 2337 del 28 settembre 2016, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rimesso alla Corte costituzione la questione di compatibilità dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011 in relazione ad un presunto eccesso di delega ai sensi degli art. 76, 77, primo comma, e 3 della Cost.

9.4. Alla Corte competerà, ovviamente, decidere di tale delicata questione quanto al sollevato vizio inerente al presunto eccesso di delega, di cui pure si duole l’odierna appellante nel motivo qui in esame (v., in particolare, pp. 13-14 del ricorso).

9.5. Ritiene tuttavia questo Collegio che tale questione, anche al di là della sua manifesta infondatezza per le ragioni sopra vedute, sia comunque irrilevante nel presente giudizio, perché l’applicazione dell’informativa antimafia alle autorizzazioni si fonda sull’applicazione della stessa legge delega e di disposizioni del codice delle leggi antimafia anche diverse dal richiamato art. 89-bis, che pure costituisce indice significativo ed ulteriore riconferma, sul piano procedimentale, della innovativa impostazione del legislatore in questa materia.

10. Deve questo Collegio solo qui aggiungere, per completezza di esame rispetto alle delicate questioni sollevate dall’odierna appellante, che non ritiene che la nuova disciplina contrasti con gli artt. 3, 24, 27, comma secondo, 41 e 42 Cost.

10.1. Lo Stato non riconosce dignità e statuto di operatori economici, e non più soltanto nei rapporti con la pubblica amministrazione, a soggetti condizionati, controllati, infiltrati ed eterodiretti dalle associazioni mafiose.

10.2. Questa valutazione, che ha natura preventiva e non sanzionatoria ed è, dunque, avulsa da qualsivoglia logica penale o lato sensu punitiva (Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743), costituisce un severo limite all’iniziativa economica privata, che tuttavia è giustificato dalla considerazione che il metodo mafioso, per sua stessa ragion di essere, costituisce un «danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» (art. 41, comma secondo, Cost.), già sul piano dei rapporti tra privati (prima ancora che in quello con le pubbliche amministrazioni), oltre a porsi in contrasto, ovviamente, con l’utilità sociale, limite, quest’ultimo, allo stesso esercizio della proprietà privata.

10.3. Il metodo mafioso è e resta tale, per un essenziale principio di eguaglianza sostanziale prima ancora che di logica giuridica, non solo nelle contrattazioni con la pubblica amministrazione, ma anche tra privati, nello svolgimento della libera iniziativa economica.

10.4. Non si può ignorare, e la legislazione antimafia più recente non ha di certo ignorato, che tra economia pubblica ed economia privata sussista un intreccio tanto profondo, anche nell’attuale contesto di una economia globalizzata, che non è pensabile e possibile contrastare l’infiltrazione della mafia “imprenditrice” e i suoi interessi nell’una senza colpire anche gli altri e che tale distinzione, se poteva avere una giustificazione nella società meno complessa di cui la precedente legislazione antimafia era specchio, viene oggi a perdere ogni valore, ed efficacia deterrente, per entità economiche che, sostenute da ingenti risorse finanziarie di illecita origine ed agevolate, rispetto ad altri operatori, da modalità criminose ed omertose, entrino nel mercato con una aggressività tale da eliminare ogni concorrenza e, infine, da monopolizzarlo.

10.5. La tutela della trasparenza e della concorrenza, nel libero esercizio di una attività imprenditoriale rispettosa della sicurezza e della dignità umana, è un valore che deve essere preservato nell’economia sia pubblica che privata.

10.6. La stessa Corte di Giustizia UE, in riferimento alla prassi dei cc.dd. protocolli di legalità, ha ribadito di recente che «va riconosciuto agli Stati membri un certo potere discrezionale nell’adozione delle misure destinate a garantire il rispetto del principio della parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza, i quali si impongono alle amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure di aggiudicazione di un appalto pubblico» poiché «il singolo Stato membro è nella posizione migliore per individuare, alla luce di considerazioni di ordine storico, giuridico, economico o sociale che gli sono proprie, le situazioni favorevoli alla comparsa di comportamenti in grado di provocare violazioni del rispetto del principio e dell’obbligo summenzionati» (Corte di Giustizia, sez. X, 22 ottobre 2015, in C-425/14).

10.7. Non a caso proprio per tali considerazioni di ordine storico, giuridico, economico e sociale peculiari del nostro ordinamento, la c.d. legge anticorruzione (l. n. 190 del 2012), nell’art. 1, commi 52 e 53, ha istituito la c.d. white list, con la creazione di appositi elenchi, presso le Prefetture, dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa per attività economiche particolarmente sensibili.

10.8. Ad esempio, per il terremoto che ha colpito le province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo il 20 e il 29 maggio 2012, l’art. 5-bis, comma 4, del d.l. n. 74 del 2012, inserito in sede di conversione dalla l. n. 122 del 1° agosto 2012, ha previsto che i controlli antimafia, relativi alle imprese iscritte in tali elenchi, si estendessero «sugli interventi di ricostruzione affidati da soggetti privati e finanziati con le erogazioni e le concessioni di provvidenze pubbliche».

10.9. Ulteriore conferma questa, laddove ve ne fosse bisogno, che la distinzione tra economia pubblica ed economia privata, in taluni settori – l’edilizia, lo smaltimento dei rifiuti, il traporto dei materiali in discarica, i noli a freddo, gli autotrasporti per conto terzi, la fornitura di ferro lavorato, il trasporto terra, etc. – è del tutto inidonea e inefficace a descrivere, e a circoscrivere, la vastità e la pervasività del pericolo mafioso in esame.

11. Se ne deve concludere, pertanto, che nell’attuale sistema della documentazione antimafia la suddivisione tra l’ambito applicativo delle comunicazioni antimafia e delle informazioni antimafia, codificata dal d. lgs. n. 159 del 2011, mantiene la sua attualità – del resto ribadita nel codice stesso – se e nella misura in cui essa non si risolva nella impermeabilità dei dati posti a fondamento delle une con quelli posti a fondamento delle altre, soprattutto dopo l’istituzione, in attuazione dell’art. 2 della legge delega, della Banca dati nazionale unica, che consente di avere una cognizione ad ampio spettro e aggiornata della posizione antimafia di una impresa.

11.1. E una simile impermeabilità e incomunicabilità tra i diversi settori economici e i relativi provvedimenti interdittivi, infatti, ha inteso evitare il legislatore con le più recenti modifiche del codice delle leggi antimafia.

11.2. Il Prefetto, pertanto, avrà l’obbligo di rilasciare le informazioni antimafia nelle ipotesi di cui all’art. 91, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011 e avrà la facoltà, nelle ipotesi di verifiche, procedimentalizzate dall’art. 88, comma 2, e dall’art. 89-bis, di emettere una informativa antimafia, in luogo della richiesta comunicazione antimafia, tutte le volte in cui, nel collegamento alla Banca dati nazionale unica, emergano provvedimenti o dati che lo inducano a ritenere non possibile emettere una comunicazione liberatoria de plano, ma impongano più serie verifiche in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa.

11.3. Il sistema così delineato, che risponde a valori costituzionali ed europei di preminente interesse e di irrinunciabile tutela, non attenua le garanzie che la tradizionale ripartizione tra le comunicazioni e le informazioni antimafia prima assicurava, consentendo alle sole comunicazioni antimafia, emesse sulla base di un provvedimento di prevenzione definitivo adottato dal Tribunale con tutte le garanzie giurisdizionali, di precludere l’ottenimento di licenze, autorizzazioni o di qualsivoglia provvedimento, comunque denominato, per l’esercizio di attività imprenditoriali (art. 67, comma 1, lett. f) del d. lgs. n. 159 del 2011).

11.4. Il timore che, estendendo l’applicazione delle informative antimafia alle attività economiche soggette al regime autorizzatorio, si schiuda la via all’arbitrio dell’autorità prefettizia nella valutazione della permeabilità mafiosa e quindi anche nell’accesso alle attività economiche (solo) private, senza che tale valutazione sia assistita da preventive garanzie procedimentali o, comunque, dalle stesse garanzie delle misure di prevenzione emesse dal Tribunale, è del tutto infondato.

11.5. La valutazione prefettizia – questa Sezione deve ancora una volta e con più convinzione qui ribadirlo – deve fondarsi su elementi gravi, precisi e concordanti che, alla stregua della «logica del più probabile che non», consentano di ritenere razionalmente credibile il pericolo di infiltrazione mafiosa in base ad un complessivo, oggettivo, e sempre sindacabile in sede giurisdizionale, apprezzamento dei fatti nel loro valore sintomatico.

11.6. Gli elementi di inquinamento mafioso, ben lungi dal costituire un numerus clausus, assumono forme e caratteristiche diverse secondo i tempi, i luoghi e le persone e sfuggono, per l’insidiosa pervasività e mutevolezza, anzitutto sul piano sociale, del fenomeno mafioso, ad un preciso inquadramento (v., sul punto, la già richiamata sentenza di questo Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743), ma essi devono pur sempre essere ricondotti ad una valutazione unitaria e complessiva, che imponga all’autorità e consenta al giudice di verificare la ragionevolezza o la logicità dell’apprezzamento discrezionale, costituente fulcro e fondamento dell’informativa, in ordine al serio rischio di condizionamento mafioso.

11.7. In tale senso il criterio civilistico del «più probabile che non», seguito costantemente dalla giurisprudenza di questo Consiglio, si pone quale regola, garanzia e, insieme, strumento di controllo, fondato anche su irrinunciabili dati dell’esperienza, della valutazione prefettizia e, in particolare, consente di verificare la correttezza dell’inferenza causale che da un insieme di fatti sintomatici, di apprezzabile significato indiziario, perviene alla ragionevole conclusione di permeabilità mafiosa, secondo una logica che nulla ha a che fare con le esigenze del diritto punitivo e del sistema sanzionatorio, laddove vige la regola della certezza al di là di ogni ragionevole dubbio per pervenire alla condanna penale.

11.8. Questa ultima regola, come è stato di recente chiarito, si palesa «consentanea alla garanzia fondamentale della “presunzione di non colpevolezza”, di cui all’art. 27 Cost. , comma 2, cui è ispirato anche il p. 2 del citato art. 6 CEDU», sicché è evidente come la vicenda in esame in alcun modo possa essere ricondotta nell’alveo del principio anzidetto, desunto dalla giurisprudenza di Strasburgo dall’art. 6 CEDU, in quanto «non attiene ad ipotesi di affermazione di responsabilità penale», è«estranea al perimetro delle garanzie innanzi ricordate» (v., in questi significativi termini, Cass., sez. I, 30 settembre 2016, n. 19430, per la responsabilità civile), ma riguarda la prevenzione amministrativa antimafia.

12. L’equilibrata ponderazione dei contrapposti valori costituzionali in gioco, la libertà di impresa, da un lato, e la tutela dei fondamentali beni che presidiano il principio di legalità sostanziale sopra richiamati, richiedono alla Prefettura un’attenta valutazione di tali elementi, che devono offrire un quadro chiaro, completo e convincente del pericolo di infiltrazione mafiosa, e a sua volta impongono al giudice amministrativo un altrettanto approfondito esame di tali elementi, singolarmente e nella loro intima connessione, per assicurare una tutela giurisdizionale piena ed effettiva contro ogni eventuale eccesso di potere da parte del Prefetto nell’esercizio di tale ampio, ma non indeterminato, potere discrezionale.

12.1. La delicatezza di tale ponderazione intesa a contrastare in via preventiva la minaccia insidiosa ed esiziale delle organizzazioni mafiose, richiesta all’autorità amministrativa, può comportare anche un’attenuazione, se non una eliminazione, del contraddittorio procedimentale, che del resto non è un valore assoluto, slegato dal doveroso contemperamento di esso con interessi di pari se non superiore rango costituzionale, né un bene in sé, o un fine supremo e ad ogni costo irrinunciabile, ma è un principio strumentale al buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e, in ultima analisi, al principio di legalità sostanziale (art. 3, comma secondo, Cost.), vero e più profondo fondamento del moderno diritto amministrativo.

12.2. E d’altro canto, occorre qui ricordare, il contraddittorio procedimentale non è del tutto assente nemmeno nelle procedure antimafia, se è vero che l’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011 «il prefetto competente al rilascio dell’informazione, ove lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle informazioni acquisite invita, in sede di audizione personale, i soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi documentali, ogni informazione ritenuta utile».

12.3. Infine deve essere qui anche ribadito, come questa Sezione ha più volte chiarito, che il bilanciamento tra i valori costituzionali rilevanti in materia – l’esigenza, da un lato, di preservare i rapporti economici dalle infiltrazioni mafiose in attuazione del superiore principio di legalità sostanziale e, dall’altro, la libertà di impresa – trova nella previsione dell’aggiornamento, ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. n. 159 del 2011, un punto di equilibrio fondamentale e uno snodo della disciplina in materia, sia in senso favorevole che sfavorevole all’impresa, poiché impone all’autorità prefettizia di considerare i fatti nuovi, laddove sopravvenuti, o anche precedenti – se non noti – e consente all’impresa stessa di rappresentarli all’autorità stessa, laddove da questa non conosciuti (v., ex plurimis,Cons. St., sez. III, 5 ottobre 2016, n. 4121).

12.4. L’ordinamento positivo in materia, dalla legge-delega al cd. “Codice antimafia” sino alle più recenti integrazioni di quest’ultimo, ha voluto apprestare, per l’individuazione del pericolo di infiltrazione mafiosa nell’economia e nelle imprese, strumenti sempre più idonei e capaci di consentire valutazioni e accertamenti tanto variegati e adeguabili alle circostanze, quanto variabili e diversamente atteggiati sono i mezzi che le mafie usano per cercare di moltiplicare i loro illeciti profitti.

12.5. Nella ponderazione degli interessi in gioco, tra cui certo quello delle garanzie per l’interessato da una misura interdittiva è ben presente, non può pensarsi che gli organi dello Stato contrastino con “armi impari” la pervasiva diffusione delle organizzazioni mafiose che hanno, nei sistemi globalizzati, vaste reti di collegamento e profitti criminali quale “ragione sociale” per tendere al controllo di interi territori

13. Ne segue che, alla luce delle ragioni esposte, il primo motivo di appello debba essere respinto.

14. Con il secondo motivo (pp. 14-1 del ricorso), ancora, l’odierna appellante lamenta che il T.A.R. avrebbe errato nell’attribuire al provvedimento impugnato in primo grado la qualifica e il valore di comunicazione antimafia quando, in realtà, si tratterebbe di una informazione antimafia.

14.1. La decisione qui appellata, qualificando il provvedimento del Prefetto come comunicazione antimafia, avrebbe erroneamente esteso gli effetti della condanna penale nei confronti di -OMISSIS- a -OMISSIS- in assenza di una delle tassative ipotesi previste dall’art. 67 del d. lgs. n. 159 del 2011.

14.2. Il motivo deve essere respinto.

14.3. Il primo giudice ha a ragione rilevato che la corretta qualificazione del provvedimento prefettizio impugnato in termini di informazione antimafia, anziché di comunicazione antimafia, non eliminerebbe comunque l’effetto interdittivo ascrivibile alla natura di informazione antimafia che deve riconoscersi al provvedimento stesso, sicché «l’impianto complessivo e l’effetto inibitorio proprio di tale provvedimento risultano validamente sorretti dal concomitante contenuto motivazionale di informazione antimafia» (pp. 21 della sentenza impugnata).

14.4. Tale motivazione è condivisibile perché, anche se il provvedimento prefettizio qui in esame deve essere correttamente inquadrato e valutato solo come informazione antimafia, di essa nel caso di specie tale provvedimento integra tutti i legittimi requisiti, sia sul piano formale che sostanziale, in quanto la Prefettura di Napoli ha ben valutato, come ora si dirà, la sussistenza di elementi sintomatici di infiltrazione mafiosa all’interno di -OMISSIS-

14.5. Di qui la reiezione del motivo, irrilevante essendo che il primo giudice abbia, peraltro solo incidentalmente e senza annettere al rilievo efficacia decisiva, qualificato il provvedimento prefettizio anche come comunicazione antimafia, avendo esso, anche indipendentemente dalla sua opinabile qualifica di comunicazione, tutte le caratteristiche, formali e sostanziali, dell’informativa antimafia, come ora meglio si dirà.

15. Con il terzo motivo (pp. 20-23 del ricorso), ciò premesso, l’odierna appellante lamenta come il T.A.R. per la Campania avrebbe totalmente omesso di considerare il deficit di contiguità mafiosa che affligge la valutazione di permeabilità criminale dell’impresa, operata dal Prefetto nell’informativa antimafia, perché la sola condanna di -OMISSIS- per il reato di cui all’art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006, pur qualificato reato-spia dall’art. 84, comma 4, del codice delle leggi antimafia, non sarebbe sicuro elemento di infiltrazione mafiosa, nel caso si specie, in quanto “svestito” da connotazioni di tipo mafioso, a suo avviso non desumibile dalla frequentazione, emersa in un controllo del 2013, dei soci -OMISSIS- e -OMISSIS- con -OMISSIS-.

15.1. Il motivo è infondato.

15.2. La consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, anzitutto, ha affermato che il delitto di cui all’art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006 costituisce elemento in sé bastevole a giustificare l’emissione dell’informativa, perché il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso al traffico illecito di rifiuti rappresentano, già da soli, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al rischio di infiltrazioni di malaffare che hanno caratteristiche e modalità di stampo mafioso (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 21 dicembre 2012, n. 6618; Cons. St., sez. III, 28 aprile 2016, n. 1632; Cons. St., sez. III, 28 ottobre 2016, n. 4555 e n. 4556).

15.3. Nel caso di specie tale contesto imprenditoriale è stato attentamente valutato dal Prefetto di Napoli, il quale ha rilevato che -OMISSIS-, già socio di -OMISSIS-, destinataria di informativa antimafia la cui legittimità è stata peraltro confermata da questo Consiglio, in via definitiva, con sentenza n. 5698 del 28 novembre 2013, è stato condannato, in concorso con altri, per i delitti di associazione a delinquere, falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico, attività di gestione dei rifiuti non autorizzata e attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti.

15.4. La sentenza di condanna definitiva emessa dalla Corte d’Appello di Napoli, richiamata dall’informativa, bene evidenzia che -OMISSIS- è stato addirittura, nella vicenda oggetto di accertamento penale, capo e promotore delle modalità del tutto irregolari con cui i suoi collaboratori attuavano la gestione dei rifiuti.

15.5. La medesima sentenza di condanna, come pure ricorda il provvedimento prefettizio (p. 2), ha in particolare evidenziato che -OMISSIS-, colpita – giova ancora ribadirlo – informativa antimafia, destinava ad attività di recupero solo carta e cartoni in vista della commercializzazione presso -OMISSIS- di Arzano che, parimenti, faceva capo al gruppo -OMISSIS–.

15.6. L’attività criminosa era organizzata, diretta, e guidata dallo stesso -OMISSIS-.

15.7. Non vi è dubbio che tale attività criminosa, altamente indicativa ai fini antimafia ed elevata perciò dal legislatore a delitto-spia, costituisca un elemento di preoccupante infiltrazione mafiosa, nel caso di specie, ove si consideri che essa è stata gestita e diretta da un unico gruppo familiare, la -OMISSIS-, mediante le imprese da esso controllate.

15.8. In questa prospettiva l’ulteriore elemento valorizzato dall’informativa, la frequentazione degli altri fratelli nonché soci di -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, con -OMISSIS-, già segnalato negli anni ’80 per riciclaggio e associazione di stampo mafioso, estorsione e, da ultimo, coinvolto in un procedimento penale per violazione dell’art. 648-ter c.p. e dell’art. 12-quinquies della l. n. 356 del 1992, con l’aggravante del metodo mafioso (art. 7 della l. n. 203 del 1991), ulteriormente corrobora il giudizio di condizionamento, anche indiretto, di -OMISSIS- da parte di associazioni criminali di stampo mafioso, condizionamento di cui il grave reato per il quale è stato condannato -OMISSIS-, regista di un consistente traffico illecito di rifiuti abilmente organizzato, costituisce sicuro delitto-spia nel caso di specie.

15.9. Nemmeno può seguirsi la tesi dell’appellante (pp. 17-19 del ricorso) allorché afferma che gli effetti decadenziali, di cui all’art. 67, comma 8, del d. lgs. n. 159 del 2011, non possono trovare automatica applicazione per sentenze di condanna, relative a reati di illecito trasporto di rifiuti, consumati nel 2006, prima della entrata in vigore della novella del 2010, che ha inserito nell’elenco dei reati di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p., richiamato dall’art. 67, comma 8, del d. lgs. n. 159 del 2011 (e anche, come ora si dirà, dall’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011).

15.10. L’argomento è infondato perché l’art. 67, comma 8, del d. lgs. n. 159 del 2011, relativo alle comunicazioni antimafia, non si applica al caso di specie per le ragioni sopra vedute.

15.11. Quanto alla analoga disposizione dettata per le informazioni antimafia dall’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011, che pure richiama l’art. 51, comma 3-bis, c.p.p. ed applicabile al caso di specie, la deduzione dell’appellante è parimenti infondata non solo perché l’informazione antimafia non è un provvedimento sanzionatorio, alla quale non si applicano i principi relativi all’irretroattività del diritto punitivo, come invece a torto sostiene -OMISSIS-, ma anche perché, già con riferimento ad analoga informativa emessa nei confronti di -OMISSIS- per la medesima vicenda (condanna penale in primo grado di -OMISSIS-, poi confermata dalla Corte d’Appello), la richiamata sentenza n. 5698 del 28 novembre 2013, di questo stesso Consiglio, ha evidenziato la carenza di «interesse alla censura» perché «in sede di ipotetica riedizione del provvedimento, ora per allora, la Prefettura, proprio tenendo conto del reato ambientale, non potrebbe certo pronunziarsi in senso favorevole per la appellante».

15.12. E ciò senza dire che, peraltro, la sentenza di condanna in via definitiva della Corte d’Appello, valorizzata dall’informativa, era intervenuta il 29 settembre 2014, allorquando era già in vigore il novellato art. 51, comma 3-bis, c.p.p., al quale rinvia la previsione dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011, che indica quale elemento-spia la condanna per uno di tali delitti, facendo apposito riferimento alla condanna, peraltro, e non al tempus commissi delicti, proprio perché non si è qui in materia di diritto sanzionatorio, ma di diritto amministrativo della prevenzione, che ha riguardo al fatto-spia, altamente sintomatico, di una intervenuta condanna, anche non definitiva, per uno di tali delitti.

15.13. Di qui la infondatezza, nel suo complesso, del secondo motivo qui in esame.

16. Con il terzo motivo (pp. 23-28 del ricorso), infine, l’odierna appellante lamenta che l’unico controllo effettuato nel 2013, dal quale risulterebbe la frequentazione dei -OMISSIS- con -OMISSIS-, non dimostrerebbe affatto la contiguità di questi al mondo della criminalità organizzata.

16.1. -OMISSIS- sottolinea, in particolare, che l’Arzanese Calcio avrebbe reciso ogni rapporto con -OMISSIS-, estromettendolo dal ruolo tecnico prima rivestito a far data dalla stagione agonistica 2013-2014, comportamento, questo, incompatibile con il preteso vincolo stabile, di natura personale, ipotizzato dal T.A.R. per sostenere l’attualità del pericolo di condizionamento mafioso.

16.2. Il motivo va respinto.

16.3. È la stessa appellante, invero, a ricordare, ancora una volta (p. 25 del ricorso), che -OMISSIS- era stato estromesso dall’Arzanese Calcio, gestita dai -OMISSIS-, solo dopo che -OMISSIS-, di cui si è detto, era stata colpita da informativa antimafia c.d. atipica, nel 2012, emessa, oltre che per la condanna di -OMISSIS-, anche per la ragione del consolidato rapporto di collaborazione tra la -OMISSIS- e -OMISSIS-.

16.4. È dunque evidente che tale rapporto di stretta collaborazione vi fosse e che sia stato interrotto solo a seguito del precedente provvedimento interdittivo, per quanto atipico, emesso nei confronti di -OMISSIS- nel 2012, confermato, come detto, da questo Consiglio di Stato con la richiamata sentenza della sez. III, 28 novembre 2013, n. 5698, ai cui rilievi occorre qui anche richiamarsi anche per obbligo di sintesi (art. 3, comma 2, c.p.a.).

16.5. Né giova replicare all’appellante che, trattandosi di informativa c.d. atipica con efficacia non interdittiva, perché solo a seguito di tale informativa era emersa una condotta dissociativa, certamente non spontanea, perché diversamente non si spiegherebbe perché mai, prima di allora, i -OMISSIS- non avessero mai minimamente pensato o provveduto ad estromettere -OMISSIS- dall’Arzanese Calcio.

16.6. In tale estromissione, dunque, non è ravvisabile alcun elemento di novità né, ancor meno, di spontanea e sincera discontinuità rispetto al passato, apparendone chiara, al contrario, la strumentalità rispetto ad un provvedimento – l’informativa del 2012 – che, fondandosi anche sul consolidato rapporto di collaborazione ulteriormente confermato dal controllo eseguito, poi, nel 2013, era stato fortemente lesivo degli interessi della -OMISSIS-, tanto da essere stato impugnato da -OMISSIS-, a suo tempo, avanti al T.A.R. e, in appello, avanti a questo stesso Consiglio di Stato, come si è detto.

16.7. Bene ha pertanto osservato il primo giudice, in conclusione, che il controllo del 2013, «lungi dal presentare una connotazione di singolarità, denota invece la sussistenza di uno stretto e continuo rapporto di collaborazione che, pur trovando occasione in motivazioni di carattere sportivo-lavorativo, riflette comunque l’esistenza di uno stabile vincolo di natura personale, rafforzato proprio dalla precedente militanza di tale soggetto nei quadri organizzativi della locale squadra di calcio».

16.8. Di qui, per le ragioni vedute, l’infondatezza del motivo in esame.

17. Dalla piena sufficienza del quadro indiziario sin qui tratteggiato a giustificare l’emissione dell’informativa antimafia, secondo i consolidati principî affermati da questo Consiglio in materia (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743), discende la reiezione di tutti i motivi di censura, con conseguente assorbimento dell’ulteriore motivo di primo grado, qui riproposto (pp. 28-29 del ricorso), del tutto superfluo ai fini del decidere alla luce delle ragioni vedute.

18. In conclusione, proprio per tali ragioni, l’appello deve essere respinto, con piena conferma della sentenza impugnata.

19. Le spese del presente grado del giudizio, attesa la parziale novità delle questioni trattate, possono essere interamente compensate tra le parti.

19.1. Rimane definitivamente a carico dell’odierna appellante, stante comunque la sua sostanziale soccombenza, il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto da -OMISSIS-, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Sergio Fina, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Informativa antimafia: si applica anche alle autorizzazioni amministrative proviene da Giurdanella.it.

Si legge dalla sentenza: “Il prefetto può desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata, nonché dall’accertamento delle violazioni degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, commesse con la condizione della reiterazione prevista dall’articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tali casi, entro il termine di cui all’articolo 92, rilascia l’informazione antimafia interdittiva”.

Secondo i giudici di Palazzo Spada, richiamando la giurisprudenza dello stesso Giudice, l’istituto dell’informativa antimafia si basa su una logica di “anticipazione della soglia di difesa sociale”, che consente di emanare il provvedimento anche in presenza di “elementi sintomatici” di infiltrazioni e condizionamenti del crimine organizzato (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 22 giugno 2016 n. 2774).

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 21/02/2017

N. 00781/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7558 del 2016, proposto da:
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Valentino Capece Minutolo Del Sasso, con domicilio eletto presso lo studio Valentino Capece Minutolo in Roma, via dei Pontefici N. 3;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t.
U.T.G. – Prefettura di Caserta, in persona del legale rappresentante p.t.
rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma via dei Portoghesi 12;
Parco della Musica S.C.A.R.L. non costituito in giudizio;
Comune di Firenze non costituito in giudizio;

per l’annullamento ovvero riforma

della sentenza del TAR Campania sede di Napoli, sezione I 27 maggio 2016 n.2758, resa fra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro la determinazione dirigenziale 15 aprile 2015 n.2281 del Comune di Firenze e la nota 27 marzo 2015 n.17469 della Prefettura –UTG di Caserta, concernenti rispettivamente revoca di autorizzazione al subappalto e informazione antimafia;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’U.T.G. – Prefettura di Caserta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti gli avvocati Nico Panio su delega di Valentino Capece Minutolo Del Sasso e l’Avvocato dello Stato Wally Ferrante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente appellante ha impugnato in primo grado con il ricorso principale il provvedimento del Comune di Firenze meglio indicato in epigrafe, con il quale si è vista revocare l’autorizzazione ad eseguire in subappalto taluni lavori affidati dal Comune alla Parco della Musica S.c.a r.l.; con lo stesso ricorso, ha impugnato anche la presupposta informativa antimafia della Prefettura di Caserta, non immediatamente conosciuta, ma richiamata nella motivazione del provvedimento comunale; una volta conosciuto il testo dell’informativa prefettizia ha poi contro di essa presentato motivi aggiunti.

Con la sentenza impugnata, il TAR ha respinto sia il ricorso principale, sia i motivi aggiunti. Nella sentenza, ha in primo luogo ritenuto accertata una serie di elementi di fatto, posti a fondamento dell’informativa prefettizia, ovvero l’esistenza di una serie di legami fra gli attuali amministratori della ricorrente appellante, meglio detto fra l’amministratore unico e il direttore tecnico, e certo -OMISSIS-, socio e proprietario di altra società, la -OMISSIS-, destinataria di altra informativa antimafia. In particolare, il TAR ha valorizzato un precedente di polizia del 9 gennaio 2015, per cui l’amministratore è stato controllato in compagnia di -OMISSIS-; la circostanza per cui sia l’amministratore, sia il direttore sono stati, il primo nel 2011 e il secondo nel 2011 e 2012, dipendenti della -OMISSIS- percependo le relative retribuzioni; infine la presenza nel capitale sociale della ricorrente appellante di certa -OMISSIS-, persona senza competenze in materia di edilizia, ma sorella di -OMISSIS-. In diritto, il TAR ha poi dichiarato inammissibili le ulteriori censure contenute nell’istanza cautelare notificata il 22 dicembre 2015 e nelle memorie finale e di replica, ritenendole motivi nuovi tardivi; ha parimenti dichiarato inammissibile perché generico il ricorso principale nella parte in cui esso è rivolto contro l’informativa prefettizia; nel merito, ha poi respinto sia il ricorso principale, nella residua parte proposta contro il provvedimento comunale, sia i motivi aggiunti, ritenendo che il provvedimento comunale fosse atto dovuto in presenza dell’informativa prefettizia e che quest’ultima fosse immune da vizi di illogicità, potendosi correttamente desumere un collegamento con la criminalità organizzata in base agli indizi descritti.

Ha proposto appello l’originaria ricorrente, con atto in cui chiede la riforma della sentenza impugnata sostenendo in sintesi:

– anzitutto, che il Giudice di primo grado avrebbe errato nel dichiarare inammissibili le censure ulteriori di cui si è detto, che avrebbero semplicemente meglio illustrato i motivi già formulati;

– in secondo luogo, che il Giudice di primo grado avrebbe errato anche nel dichiarare parzialmente inammissibile il ricorso principale, che avrebbe contenuto specifiche censure contro l’informativa prefettizia;

– infine, nel merito, ripropone i motivi respinti in primo grado e sostiene che l’informativa prefettizia sarebbe illegittima perché sostanzialmente immotivata. Evidenzia in particolare che -OMISSIS-, anche se destinatario di informativa antimafia relativamente alla sua società, sarebbe persona incensurata: il mero rapporto di frequentazione fra lui, da una parte, e l’amministratore e il direttore tecnico dall’altra, non integrerebbe allora alcune delle fattispecie di cui agli artt. 84 e 91 d. lgs. 6 settembre 2011 n°159; evidenzia poi che -OMISSIS- avrebbe ceduto la propria partecipazione.

Ha resistito all’appello l’amministrazione degli Interni, con memoria formale 21 ottobre 2016, e chiesto che esso sia respinto.

Con memoria 15 dicembre 2016 la ricorrente appellante ha insistito sulle proprie asserite ragioni; ha replicato l’amministrazione con memoria 29 dicembre 2016, in cui ha ribadito le precedenti conclusioni.

Alla udienza del giorno 19 gennaio 2017, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte.

2. L’informativa antimafia impugnata si fonda, testualmente, sulla previsione degli artt. 84 comma 4 e 91 comma 6 del d. lgs. 6 settembre 2011 n.159, che si riportano per chiarezza.

3. Ai sensi della prima norma, “Le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva di cui al comma 3 sono desunte: a) dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all’articolo 12-quinquies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356; b) dalla proposta o dal provvedimento di applicazione di taluna delle misure di prevenzione; c) salvo che ricorra l’esimente di cui all’articolo 4 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dall’omessa denuncia all’autorità giudiziaria dei reati di cui agli articoli 317 e 629 del codice penale, aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, da parte dei soggetti indicati nella lettera b) dell’articolo 38 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, anche in assenza nei loro confronti di un procedimento per l’applicazione di una misura di prevenzione o di una causa ostativa ivi previste; d) dagli accertamenti disposti dal prefetto anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministro dell’interno ai sensi del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, ovvero di quelli di cui all’articolo 93 del presente decreto; e) dagli accertamenti da effettuarsi in altra provincia a cura dei prefetti competenti su richiesta del prefetto procedente ai sensi della lettera d); f) dalle sostituzioni negli organi sociali, nella rappresentanza legale della società nonché nella titolarità delle imprese individuali ovvero delle quote societarie, effettuate da chiunque conviva stabilmente con i soggetti destinatari dei provvedimenti di cui alle lettere a) e b), con modalità che, per i tempi in cui vengono realizzati, il valore economico delle transazioni, il reddito dei soggetti coinvolti nonché le qualità professionali dei subentranti, denotino l’intento di eludere la normativa sulla documentazione antimafia”

4. A sua volta, la seconda delle norme richiamate dispone che “Il prefetto può, altresì, desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata, nonché dall’accertamento delle violazioni degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, commesse con la condizione della reiterazione prevista dall’articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tali casi, entro il termine di cui all’articolo 92, rilascia l’informazione antimafia interdittiva”.

5. Nel caso di specie, l’ipotesi che secondo logica rileva è quella prevista dalla seconda parte di quest’ultima norma: l’informativa per cui è causa è in ipotesi fondata su “elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata”. In proposito, vanno quindi richiamati in sintesi i principi interpretativi fissati dalla giurisprudenza di questo Giudice.

6. Com’è noto, l’istituto dell’informativa antimafia si basa su una logica di “anticipazione della soglia di difesa sociale”, che consente di emanare il provvedimento anche a semplici “elementi sintomatici” di infiltrazioni e condizionamenti del crimine organizzato: così per tutte, da ultimo C.d.S. sez. III 22 giugno 2016 n.2774. Sussiste quindi in proposito una discrezionalità dell’amministrazione la quale, per quanto ampia, non è però senza limiti: deve essere esercitata sulla base non di meri sospetti, ma di specifici elementi di fatto, idonei a dimostrare un rischio di collegamenti con la criminalità organizzata in questione, elementi da considerare non isolatamente, ma nel quadro indiziario che nel loro complesso vanno a delineare: così espressamente C.d.S. sez. III 27 febbraio 2016 n.868.

7. Assumono poi potenziale rilievo per il caso di specie alcune situazioni frequentemente poste a fondamento della misura interdittiva. In primo luogo, è noto che in proposito possono rilevare i rapporti tra i soggetti che, in senso ampio, governano l’impresa e loro familiari che risultino organici, affiliati, organici o semplicemente contigui alle associazioni mafiose. In proposito, si è chiarito che il mero rapporto di parentela non è sufficiente -non essendo possibile affermare che il parente di un mafioso sia per ciò solo mafioso- ma occorre che esso si atteggi in modo tale da far pensare, anche solo in termini di maggior probabilità, che l’impresa sia gestita dal soggetto criminale mediante il contatto con il proprio congiunto (così C.d.S. sez. III 3 maggio 2016 n.1743).

8. In secondo luogo, possono rilevare anche rapporti non di parentela, ma di semplice frequentazione, fra gli stessi soggetti preposti all’impresa o da essa dipendenti e persone soggette a provvedimenti di carattere penale o a misure di prevenzione antimafia, quando si tratti di rapporti non dovuti al caso, ovvero ad una necessità di vita. Occorre in altre parole una “consapevolezza”, anche non tradotta in condotte penalmente rilevanti, dell’imprenditore di “frequentare soggetti mafiosi e di porsi su una pericolosa linea di confine tra legalità e illegalità”, come ritenuto sempre dalla citata C.d.S. 1743/2016.

9. In terzo luogo, possono rilevare vicende anomale di qualsiasi tipo nella struttura formale o nella concreta gestione dell’impresa, vicende spiegabili, anche qui semplicemente in una logica di maggiore probabilità, con “con la permeabilità mafiosa dell’impresa e il malcelato intento di dissimularla”, di cui è tipico esempio l’intestazione di quote sociali o l’attribuzione della carica di amministratore ad una cd. “testa di legno”: così ancora C.d.S. 1743/2016.

10. Si è in particolare ritenuta legittima l’adozione di un’informativa antimafia cd. a cascata, ovvero fondata soltanto su “legami associativi stabili” tra l’impresa colpita dall’informativa ostativa e quella gravata da un’interdittiva precedente e senza, quindi, diversi e ulteriori addebiti rivolti alla prima, nel momento in cui “la natura, la consistenza e i contenuti delle modalità di collaborazione tra le due imprese siano idonei a rivelare il carattere illecito dei legami stretti tra i due operatori economici”: così C.d.S. sez. III 22 giugno 2016 n.2774.

11. A questo punto, i principi sopra delineati vanno applicati al caso di specie. Prima di far ciò, è necessario chiarire che la questione, illustrata in premesse, della inammissibilità delle censure contenute nell’istanza cautelare notificata il 22 dicembre 2015 e nelle memorie finale e di replica del primo grado, inammissibilità ritenuta dalla sentenza impugnata e contestata in questa sede, risulta non rilevante ai fini del decidere. Infatti, il ricorso principale e i motivi aggiunti di primo grado, i cui contenuti sono riproposti nell’appello, contengono già il nucleo essenziale delle difese della ricorrente appellante, la quale in sintesi estrema contesta che la motivazione dell’atto impugnato sia congrua, e ritiene irrilevanti gli elementi in essa contenuti, che nei motivi aggiunti puntualmente enumera.

12. In tal senso, la prospettazione della ricorrente appellante va condivisa. Come detto in premesse, gli elementi posti a carico della stessa sono essenzialmente due. In primo luogo, vi è la circostanza che l’amministratore e il direttore tecnico della stessa siano stati a suo tempo dipendenti dell’impresa del citato -OMISSIS-, con il quale hanno mantenuto un qualche rapporto, nel senso che in epoca successiva l’amministratore è stato controllato una volta assieme a lui. Inoltre, la circostanza che la sorella di -OMISSIS- risultasse socia dell’impresa del ricorrente appellante.

13. In proposito, ritiene però il Collegio che il quadro indiziario così delineato sia troppo labile per giustificare l’adozione dell’informativa. E’ infatti vero quanto correttamente evidenzia la difesa della ricorrente appellante, ovvero che -OMISSIS- è persona incensurata, è certamente titolare di una società per conto suo assoggettata a interdittiva, ma non risulta personalmente affiliato o contiguo al crimine organizzato, e lo stesso va detto di sua sorella.

14. Con specifico riguardo ad -OMISSIS-, va poi detto che i rapporti fra lei e il fratello non risultano specificamente descritti, unico elemento offerto è la residenza nella stessa via a due numeri civici diversi, e che la stessa (doc. 3 in primo grado ricorrente appellante, riferito all’elenco allegato alla domanda cautelare notificata il 22 dicembre 2015, visura CCIAA) è uscita dalla compagine sociale della ricorrente appellante: sull’eventuale carattere fraudolento di questa cessione, in astratto anche ipotizzabile, ma non dedotto, nulla si dice.

15. In tali termini, ritenere legittima l’informativa impugnata integrerebbe un caso particolare di informativa “a cascata”, fondato appunto sul semplice rapporto dei titolari con il titolare di società raggiunta per suo conto da similare interdittiva. Mancherebbero però nel caso di specie i rapporti di affari in qualche modo significativi fra le due imprese, dovendosi notare che l’impresa ricorrente appellante risulta aver incominciato l’attività dopo che l’amministratore ed il direttore tecnico cessarono di essere dipendenti della società di -OMISSIS-, e che ulteriori rapporti di affari non sono documentati.

16. Per sola completezza, dalla lettura delle relazioni allegate all’interdittiva impugnata, emerge un ulteriore elemento non espressamente richiamato nei “considerato” della motivazione, ovvero che la ricorrente appellante ha concluso con altro soggetto, nel 2013, un acquisto di ramo di azienda. La nota, atto 18 marzo 2015 del Comando CC di Caserta, non dice però che questa persona sia in qualche modo legata alla famiglia -OMISSIS-, e dà atto soltanto che egli è fratello, ma non convivente, di persona destinataria di informativa antimafia. Si tratta quindi di elemento che nulla aggiunge, anche volendolo ritenere parte della motivazione, a quanto si è detto.

17. In conclusione, l’appello va accolto e vanno annullati gli atti impugnati in primo grado, salvo e impregiudicato il potere dell’amministrazione di riesaminare la fattispecie con istruttoria ulteriore.

18. Le spese di entrambi i gradi si possono compensare.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n.7558/2016 R.G.), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado. Spese di entrambi i gradi compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e gli altri soggetti menzionati in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

Luca Lamberti, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Il CdS su tracciabilità flussi finanziari e informativa antimafia proviene da Giurdanella.it.

Il Collegio ha affermato che “l’informativa interdittiva antimafia è per sua stessa ragion d’essere un provvedimento discrezionale, e non vincolato, che deve fondarsi su di un autonomo apprezzamento degli elementi delle indagini svolte, o dei provvedimenti emessi in sede penale, da parte dell’autorità prefettizia”.

I giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che è compito del Prefetto valutare il provvedimento giurisdizionale nel suo valore in quanto indice dell’infiltrazione mafiosa a fronte di uno dei delitti di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), del Codice delle leggi antimafia, ma deve contestualmente formare un opinione autonoma circa le implicazioni penali, non essendovi un collegamento automatico tra l’emissione del provvedimento cautelare in sede penale e l’emissione dell’informativa interdittiva.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 02/03/2017

N. 00982/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2157 del 2015, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e dall’U.T.G. – Prefettura di Roma, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, -OMISSIS-, in persona a del legale rappresentante pro tempore, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutte rappresentate e difese dall’Avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

nei confronti di

AMA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Damiano Lipani e dall’Avvocato Francesca Sbrana, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Damiano Lipani in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sez. I-ter, resa tra le parti, concernente l’informativa antimafia emessa a carico di -OMISSIS-., -OMISSIS- ed -OMISSIS-

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-., di -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di AMA s.p.a.;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per le appellate, -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, l’Avvocato Maria Ida Leonardo su delega dichiarata dell’Avvocato Angelo Clarizia, per AMA s.p.a. l’Avvocato Francesca Sbrana e per le Amministrazioni appellanti l’Avvocato dello Stato Mario Antonio Scino;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le odierne appellate, -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, hanno impugnato avanti al T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, l’informativa antimafia emessa nei loro confronti dalla Prefettura di Roma con provvedimento prot. n. 17327/Area I bis/ O.S.P. del 27 gennaio 2014 e le conseguenti note adottate da AMA s.p.a. il 27 febbraio 2014 e il 13 marzo 2014 – con le quali tale società ha rifiutato il pagamento delle prestazioni rese per l’attività di smaltimento dei rifiuti urbani indifferenziati nel territorio di Roma Capitale – e, articolando due distinte censure di illegittimità, ne hanno chiesto, previa sospensione, l’annullamento.

1.1. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio il Ministero dell’Interno ed AMA s.p.a. per resistere al ricorso.

2. Il T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, con la sentenza n. 8069 del 23 luglio 2014, ha accolto il ricorso avverso l’informativa antimafia impugnata, che ha quindi annullato, mentre ha dichiarato improcedibile l’impugnativa avverso le note di AMA s.p.a., sul rilievo, incontestato dalle stesse appellanti, che queste stesse provvedendo ai pagamenti per le prestazioni rese dalle società in ordine allo smaltimento dei rifiuti indifferenziati.

2.1. Avverso tale sentenza, nella parte in cui ha accolto il ricorso delle società avverso il provvedimento prefettizio, hanno proposto appello il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Roma, che hanno articolato tre motivi di censura che saranno di seguito esaminati, e ne hanno chiesto la riforma, con conseguente reiezione del ricorso proposto in primo grado da dette società.

2.2. Si sono costituite le appellate -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, chiedendo la reiezione del gravame, e si è altresì costituita AMA s.p.a.

2.3. Nella pubblica udienza del 23 febbraio 2017 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è fondato.

3.1. Oggetto del presente giudizio è l’informativa antimafia emessa dalla Prefettura di Roma a carico di -OMISSIS-., -OMISSIS- ed -OMISSIS- sulla base di due fondamentali elementi:

a) le ordinanze applicative di misure cautelari personali emesse dal G.I.P. presso il Tribunale di Roma nei confronti di -OMISSIS-, ritenuto il dominus del gruppo imprenditoriale al quale sono riconducibili le odierne società appellate, e dei suoi numerosi collaboratori, per i delitti di associazione a delinquere (art. 416 c.p.) e di traffico illecito di rifiuti (art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006), nonché il decreto di sequestro preventivo emanato a carico delle stesse società;

b) la pregressa informativa antimafia emessa il 29 novembre 2006 dalla Prefettura di Roma, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 252 del 1998, a carico di -OMISSIS-., società facente parte del gruppo imprenditoriale gestito da -OMISSIS-.

3.1. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza qui impugnata, ha ritenuto tali elementi inidonei a giustificare la valutazione prefettizia di permeabilità mafiosa dell’impresa e la conseguente emissione del provvedimento antimafia a carattere interdittivo.

4. Con un primo motivo (pp. 4-8 del ricorso) il Ministero dell’Interno lamenta la violazione dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011 da parte del primo giudice, che erroneamente avrebbe affermato l’inidoneità del solo procedimento penale, avente ad oggetto l’accertamento di traffico illecito di rifiuti, a giustificare l’emissione di una informativa antimafia, senza verificare se la fattispecie di reato costituisca o meno indice di rischio di infiltrazione da parte della criminalità di stampo mafioso.

4.1. Secondo il T.A.R. per il Lazio, infatti, sebbene sia esatto che le organizzazioni mafiose, comunque denominate, abbiano ormai da anni grande interesse nel settore dei rifiuti, tanto che è stato coniato da anni il termine “ecomafie”, ciò non implica necessariamente che tutti i soggetti sottoposti a misura cautelare o rinviati a giudizio con l’imputazione di essere coinvolti nel traffico illecito di rifiuti siano ipso facto a rischio di collusione con ambienti della criminalità organizzata e che, come tali, non forniscano più sufficienti garanzie per la p.a.

4.2. Questa valutazione o, in altri termini, presunzione non può essere assoluta, tenuto conto degli effetti dirompenti prodotti dall’informativa, ma deve essere relativa, dovendo il Prefetto comunque verificare, prima di adottare il provvedimento, l’esistenza della concreta possibilità di interferenze mafiose, come del resto si evincerebbe anche dalla circolare ministeriale sopra ricordata.

4.3. Il primo giudice ha fatto propria la tesi secondo cui, a norma dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011, a giustificare l’informativa «non basta il titolo del reato riportato nel provvedimento del giudice penale, ma occorre esaminare il contenuto dell’ordinanza o della sentenza del giudice penale e rintracciare nel provvedimento stesso gli indizi da cui desumere il rischio di contiguità con la malavita organizzata, e dunque l’inaffidabilità dell’impresa» (p. 16 della sentenza impugnata).

4.4. Questo assunto è tuttavia avversato dal Ministero appellante, il quale sostiene che l’elencazione dei titoli di reato, contenuta nell’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011, sarebbe di per sé esaustiva, nel senso che per quei reati il legislatore ha inteso operare a monte una valutazione circa il pericolo di infiltrazione mafiosa, in quanto si tratta di fattispecie che destano maggiore allarme sociale, intorno alle quali con maggiore regolarità statistica gravita il mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso.

4.5. Il motivo, con le precisazioni che ora seguiranno, merita condivisione.

4.6. Occorre anzitutto ricordare che, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, il Prefetto può e non deve già desumere elementi di infiltrazione mafiosa dalla contestazione dei reati previsti dall’art. 84, comma 4, lett. a) del d. lgs. n. 159 del 2011.

4.7. A mente dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 159 del 2011, le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva, di cui al comma 3, sono desunte, fra l’altro, «dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all’articolo 12-quinquies del d.l. 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 1992, n. 356».

4.8. Ora questo Consiglio ha distinto nettamente il valore estrinseco del provvedimento giurisdizionale emesso in sede penale per uno dei delitti-spia dell’art. 84, comma 4, lett. a), quale fatto sintomatico dell’infiltrazione mafiosa, dal contenuto intrinseco di tale provvedimento, ossia dall’«apprezzamento che il Prefetto compie della sentenza» – o di altro provvedimento in sede penale – «e, cioè, il valore intrinseco che il contenuto della sentenza assume nella valutazione discrezionale compiuta dall’autorità» (Cons. St., sez. III, 24 luglio 2015, n. 3653).

4.9. L’informativa antimafia è infatti per sua stessa ragion d’essere un provvedimento discrezionale, e non vincolato, che deve fondarsi su di un autonomo apprezzamento degli elementi delle indagini svolte, o dei provvedimenti emessi in sede penale, da parte dell’autorità prefettizia.

4.10. Il Prefetto, in altri termini, deve necessariamente tenere in conto l’emissione o, comunque, il sopravvenire di un provvedimento giurisdizionale, nel suo valore estrinseco, tipizzato dal legislatore, di fatto sintomatico dell’infiltrazione mafiosa a fronte di uno dei delitti-spia previsti dall’art. 84, comma 4, lett. a), del codice delle leggi antimafia, ma deve nel contempo effettuarne un autonomo apprezzamento, nel suo contenuto intrinseco, delle risultanze penali, senza istituire un automatismo tra l’emissione del provvedimento cautelare in sede penale e l’emissione dell’informativa ad effetto interdittivo.

4.11. E tanto l’autorità prefettizia ha correttamente fatto, nel caso di specie, perché l’informativa antimafia adottata dal Prefetto di Roma riporta, valuta e valorizza i gravi indizi di colpevolezza che hanno giustificato l’emissione della misura degli arresti domiciliari nei confronti di -OMISSIS- e dei suoi collaboratori e/o fiduciari (tra i quali, come si dirà, -OMISSIS-), accusati di essersi associati al fine di commettere una serie indeterminata di reati di abuso d’ufficio, falso in atto pubblico, traffico di rifiuti, truffa aggravata, frode nelle pubbliche forniture, gestione illecita di rifiuti e comunque atti o attività illeciti necessari a consentire il mantenimento o l’ampliamento della posizione di sostanziale monopolio dello stesso -OMISSIS- e delle sue aziende nel settore della gestione dei rifiuti solidi urbani, prodotti dai Comuni insistenti all’interno della Regione Lazio, nonché di aver posto in essere sistematiche violazioni dell’art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006 perché, anche in tempo diversi e in concorso tra loro, al fine di consentire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate gestivano abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti.

4.12. Si tratta di condotte gravi, compendiate nell’ipotesi accusatoria, il cui impianto ha retto al vaglio del G.I.P. presso il Tribunale di Roma, di associazione a delinquere (art. 416 c.p.) e, appunto, di traffico illecito di rifiuti (art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006), fattispecie delittuose che entrambe giustificano, per la loro alta sintomaticità mafiosa, l’emissione dell’informativa antimafia.

4.13. Non è mancata, come sostiene invece il primo giudice, un’autonoma valutazione di tali fattispecie da parte dell’autorità prefettizia, che ha singolarmente elencato e valutato la posizione di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, e tutta la galassia di figure, società, cointeressenze, gravitanti attorno all’egemonica figura di -OMISSIS-, ed ha correttamente ricordato, proprio nell’incipit dell’apparato motivazionale, l’emissione di una precedente informativa a carico della società con provvedimento del 29 novembre 2006 ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 252 del 1998, all’epoca vigente.

4.14. Elemento, questo, che, pur nella sua laconicità, non è un mero dato d’archivio o una semplice notazione dal sapore cronachistico, quasi atteggiandosi a considerazione estemporanea o marginale nel compendio argomentativo del provvedimento, ma che al contrario, come si dirà, assume una centrale evidenza e fondamentale rilevanza all’interno di tale compendio.

4.15. Di qui, per le ragioni vedute, l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha ritenuto che il provvedimento prefettizio non abbia esaminato il contenuto dell’ordinanza e non abbia rintracciato in esso gli elementi di collegamento con la criminalità organizzata, ché anzi esso ha rinvenuto tali elementi proprio nell’ipotizzato sodalizio criminoso costituito e diretto da -OMISSIS- attraverso il gruppo imprenditoriale da lui costituito e diretto per anni.

4.16. L’informativa antimafia qui in esame, infatti, ha fatto proprio e rielaborato il contenuto dell’ordinanza e ha evidenziato che tali elementi consistono proprio nelle imputazioni di associazioni a delinquere e di traffico illecito di rifiuti nei confronti di -OMISSIS- e dei suoi collaboratori per mantenere, sostanzialmente, con metodi illeciti un sostanziale monopolio sulla gestione di tali rifiuti nell’intero Lazio, rifiuti abusivamente gestiti.

4.17. Nemmeno può condividersi, quanto allo specifico profilo del traffico illecito dei rifiuti, l’eccessiva svalutazione dell’art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006 che la sentenza qui impugnata effettua del suo valore sintomatico ai fini che qui rilevano.

4.18. La consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ribadito, anche di recente, che il delitto di cui all’art. 260 del d. lgs. n. 152 del 2006 costituisce elemento in sé bastevole a giustificare l’emissione dell’informativa, perché il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso al traffico illecito di rifiuti rappresentano, già da soli, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al rischio di infiltrazioni di malaffare che hanno caratteristiche e modalità di stampo mafioso (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 21 dicembre 2012, n. 6618; Cons. St., sez. III, 28 aprile 2016, n. 1632; Cons. St., sez. III, 28 ottobre 2016, n. 4555 e n. 4556).

4.19. La presenza di legami con la criminalità organizzata, a fronte di tale grave condotta, è data per presupposta dal legislatore, con una praesumptio iuris tantum che certamente, in ciò si può convenire con la difesa delle società appellate, deve ammettere la prova contraria, non potendosi postulare un automatismo tra l’emissione dell’ordinanza e l’emissione dell’informativa, ma che nel caso di specie, per quanto si dirà, non è stata offerta dalle stesse società appellate, le quali si sono limitate ed eccepire – v., in particolare, pp. 8-9 della memoria depositata il 2 gennaio 2017 – che nelle 410 pagine dell’ordinanza cautelare non si rinverrebbe traccia di legami con la criminalità organizzata di stampo mafioso, ma ha trascurato o, comunque, svalutato, oltre alla grave sintomaticità dei delitti contestati al -OMISSIS- e ai suoi collaboratori, l’esistenza di una precedente informativa a carattere interdittivo a carico della medesima società, risalente al 2006, e fondata sulla vicinanza di uomini del gruppo imprenditoriale diretto da -OMISSIS- al mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso.

5. Di qui, per le ragioni evidenziate, la fondatezza del primo motivo qui in esame, come anche, e conseguentemente, del secondo motivo (pp. 9-12 del ricorso), laddove il Ministero dell’Interno evidenzia che le contestazioni penali poste a fondamento dell’informativa prefettizia non riguardano un singolo episodio, come si è detto, ma una attività organizzata e stabilmente dedita alla commissione reiterata del reato, al punto tale che i soggetti coinvolti sono chiamati a rispondere anche dell’associazione a delinquere (art. 416 c.p.).

5.1. Al riguardo il Ministero appellante, facendo leva sulle motivazioni dell’ordinanza cautelare fondata su corposi riscontri investigativi, rimarca una condizione di vera e propria immedesimazione tra il sodalizio criminale e le strutture societarie gravitanti nel gruppo -OMISSIS- al quale, nella gestione delle rilevanti attività in materia ambientale e nei rapporti con le competenti amministrazioni pubbliche, si impone un modulo operativo illecito, come è emerso nella emblematica vicenda del termovalorizzatore di Albano Laziale, con la collaborazione di pubblici dipendenti, ritenuti correi, che sistematicamente favoriscono gli interessi del privato in spregio ai propri doveri di imparzialità.

5.2. Si tratta, anche sotto tale profilo, di elementi assai gravi, che l’informativa prefettizia ha tenuto bene in conto nel sottolineare la particolare pericolosità del sodalizio criminoso ai fini antimafia, già attestata, del resto, dall’emissione, anni addietro, di una informativa antimafia.

5.3. Il motivo, dunque, è anch’esso fondato e deve essere accolto, non avendo il T.A.R. per il Lazio attentamente esaminato il complesso di tutti gli elementi investigativi, acquisiti in sede penale, dai quali risulta la particolare insidiosità delle condotte tenute dal gruppo imprenditoriale, secondo modalità operative illecite in grado di coinvolgere pubblici funzionari e di distoglierli dall’imparziale esercizio delle loro funzioni.

6. È infine fondato, e merita accoglimento, anche il terzo motivo di appello (pp. 13-18 del ricorso), con il quale il Ministero dell’Interno lamenta come il primo giudice non abbia erroneamente individuato una sostanziale linea di continuità tra l’informativa emessa nel 2006 e quella qui impugnata.

6.1. Il T.A.R. per il Lazio ha infatti escluso che i fatti che hanno condotto all’adozione dell’ordinanza cautelare, sulla quale si fonda l’informativa qui impugnata, siano i medesimi posti a fondamento dell’informativa adottata nel 2006; ha evidenziato che essa è molto risalente nel tempo e frattanto la compagine societaria è mutata, con delibera assembleare del 19 gennaio 2017; ha sottolineato che lo stesso -OMISSIS- è cessato dalla carica nel 2012, ben prima che venisse adottata l’ordinanza cautelare; ha osservato che, in riferimento a -OMISSIS-., erano stati eseguiti accertamenti, illo tempore, nei confronti di -OMISSIS-, soggetto interessato da un processo penale con soggetti appartenenti alla criminalità organizzata e segnalato per riciclaggio e associazione di tipo mafioso, e su -OMISSIS-, cessato dalla carica, come detto, nel 2012; ha infine rimarcato che nella nota prot. n. 7381/02/R della Questura di Roma del 25 maggio 2002 emerge anche il nome di -OMISSIS- e del Consorzio Laziale Rifiuti, ma nessun provvedimento interdittivo è mai stato adottato nei confronti del suddetto (pp. 20-21 della sentenza impugnata).

6.2. Il primo giudice ne ha così concluso che l’informativa del 2006, emessa nei confronti di -OMISSIS-. sulla base di circostanze di fatto ormai mutate per il lungo passaggio del tempo, «non possa né sostenere in via autonoma il provvedimento interdittivo, né supportare il carente presupposto costituito dall’ordinanza che dispone la misura cautelare nei confronti del -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di -OMISSIS-» (p. 21 della sentenza impugnata).

6.3. La motivazione del primo giudice, anche al riguardo, non è condivisibile.

6.4. Il T.A.R. per il Lazio trascura di considerare, infatti, che l’informativa n. 74258 del 29 settembre 2006, che ha sicuro carattere interdittivo a differenza di quanto sostengono le appellate, ha ritenuto il rischio di infiltrazione mafiosa in virtù dei legami tra diversi soggetti riconducibili al gruppo imprenditoriale facente capo al -OMISSIS- – -OMISSIS- e -OMISSIS- – e il mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso.

6.5. A tale riguardo è del tutto ininfluente la circostanza che -OMISSIS- sia cessato dalla carica nel 2012, poiché tale elemento non scongiura certo il rischio che il gruppo riconducibile al -OMISSIS- si avvalga, come si è avvalso in passato e per diversi anni, di soggetti legati al mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso, non dovendosi dimenticare che -OMISSIS-, come evidenzia correttamente l’informativa qui impugnata, figura «quale amministratore in molte imprese riconducibili a –OMISSIS- e storico “braccio destro” dello stesso».

6.6. Ben evidente è dunque che la galassia imprenditoriale del -OMISSIS-, come emerge dall’informativa del 2006, non impugnata, e dalle informazioni dei competenti organi di polizia richiamate per relationem da tale informativa, si sia avvalsa di soggetti non solo essi stessi indagati per associazione a delinquere, ma a loro volta in contatto con soggetti contigui od organici al mondo della criminalità organizzata di stampo mafioso, fatto, questo, che avvalora ancor di più il grave quadro indiziario a carico delle società tutte gestite e dirette, direttamente o per interposta persona, da -OMISSIS-, pienamente giustificando la valutazione di permeabilità mafiosa effettuata dalla Prefettura di Roma, nel richiamare anche la precedente informativa del 2006.

6.7. Né a tale rilievo osta il mutato assetto sociale di -OMISSIS-., comunque riconducibile ad un gruppo imprenditoriale fortemente indiziato di gravi reati, associativi e ambientali, e di rapporti con soggetti organici a consorterie mafiose instaurati da uomini di sicura fiducia dello stesso -OMISSIS-, indipendentemente dalla cessazione della carica formalmente rivestita nelle società costituenti un unicum sul piano imprenditoriale.

6.8. Da tale quadro complessivo il primo giudice avrebbe dovuto trarre ulteriore conferma, e non certo smentita, del grave rischio di infiltrazione mafiosa all’interno delle società odierne appellate.

7. Ne segue che, in accoglimento dell’appello proposto dal Ministero dell’Interno, la sentenza qui impugnata deve essere in parte qua riformata, con conseguente reiezione del ricorso proposto da -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS- nei confronti dell’informativa emessa il 27 gennaio 2014 nei loro riguardi.

7.1. Non essendo stata impugnata con appello incidentale, invece, il capo della sentenza che ha dichiarato improcedibile l’impugnativa avverso le note dell’AMA s.p.a., su tale punto si è formato il giudicato.

8. Le spese del doppio grado del giudizio, considerata la complessità delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra le parti.

8.1. Rimane definitivamente a carico delle società appellate, attesa la loro soccombenza, il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in primo grado.

8.2. Le stesse società devono essere condannate a corrispondere il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello da parte del Ministero dell’Interno.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto dal Ministero dell’Interno e dall’U.T.G. – Prefettura di Roma, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado da -OMISSIS-., -OMISSIS- e da -OMISSIS- avverso l’informativa antimafia prot. n. 17327/Area I bis O.S.P. emessa il 27 gennaio 2014 dalla Prefettura di Roma nei loro confronti.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di -OMISSIS-., -OMISSIS- e da -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso proposto in primo grado.

Condanna -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS- a corrispondere il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità della parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS-., -OMISSIS-., -OMISSIS- e -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Francesco Bellomo, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Informativa antimafia interdittiva: il CdS sui requisiti per l’emissione proviene da Giurdanella.it.

I giudici di Palazzo Spada, al fine di dirimere la controversia, hanno richiamato l’art. 2, comma 1, lett. c) della l. 13 agosto 2010, n. 136. Tale disposizione ha istituto la Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, con immediata efficacia delle informative antimafia negative su tutto il territorio nazionale, “con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere, con la pubblica amministrazione, finalizzata all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione e al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa”.

La disciplina trova applicazione a tutti i rapporti con la P.A., senza distinguere tra le autorizzazioni e le concessioni o i contratti, come avviene ai casi di cui alle lettere a) e b).

Sulla scorta di tali motivazione è stato infine ritenuto legittimo l’operato della P.A., la quale, nel caso sottoposto all’attenzione del Consiglio di Stato, aveva doverosamente e correttamente richiesto l’informativa antimafia.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 09/02/2017

N. 00565/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7324 del 2016, proposto dalla Provincia di La Spezia, in persona del Presidente della Giunta Provinciale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Veronica Allegri, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone, n. 44;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Daniele Granara e dall’Avvocato Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, n. 7;

nei confronti di

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e U.T.G. – Prefettura di Reggio Emilia, in persona del Prefetto pro tempore, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comune di Vezzano Ligure, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, sez. I, n. 123/2016, resa tra le parti, concernente una informativa interdittiva antimafia e un diniego di iscrizione nella white list;

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, del Ministero dell’Interno, dell’U.T.G. – Prefettura di Reggio Emilia;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per la Provincia di La Spezia, appellante principale, l’Avvocato Giovanni Corbyons, su delega dichiarata dell’Avvocato Veronica Allegri, per l’appellata -OMISSIS- l’Avvocato Daniele Granara e, per il Ministero dell’Interno e per l’ l’Avvocato dello Stato Paola Saulino;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la richiesta di Autorizzazione Unica Ambientale (c.d. AUA), prevista dal d.P.R. n. 59 del 2013, relativa allo scarico di acque reflue industriali, alle emissioni in atmosfera e alla valutazione di impatto acustico, che la odierna appellante incidentale, -OMISSIS- – subentrata alla -OMISSIS- – impresa operante nel settore del commercio all’ingrosso di materiale da costruzione, materiali inerti, prodotti da cava nonché granulati e marmi, ha presentato allo Sportello Unico delle Attività Produttive – SUAP, di qui in avanti – del Comune di Vezzano Ligure.

1.1. La Prefettura di Reggio Emilia, su richiesta della documentazione antimafia da parte del SUAP di Comune di Vezzano Ligure, ai sensi dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011 ha emesso il 21 gennaio 2015, con nota prot. n. 2225/2014/Area 1, una informativa antimafia con effetto interdittivo a carico di -OMISSIS-, perché ritenuta contigua ad ambienti criminali di matrice ‘ndranghetista.

1.2. A seguito della comunicazione prot. n. 159 del 6 febbraio 2015 del SUAP del Comune di Vezzano Ligure, che l’ha resa edotta di tale informativa, la Provincia di La Spezia ha emesso le note prot. n. 5311 del 2015 e prot. n. 5312 del 2015, con le quali essa ha comunicato a -OMISSIS- di non poter rilasciare l’AUA per lo scarico delle acque reflue provenienti dagli stabilimenti di via Lagoscuro, n. 84 e n. 123, ove -OMISSIS- esercita la propria attività.

2. Avverso tali provvedimenti e la presupposta informativa del 21 gennaio 2015 a carattere interdittivo, emessa ai sensi dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011, come anche del precedente provvedimento di diniego di iscrizione nella white list prot. n. 1844/13 adottato il 3 luglio 2014, -OMISSIS-, odierna appellante incidentale, deducendo cinque motivi di censura, ha proposto ricorso dapprima avanti al T.A.R. per la Liguria e successivamente alla dichiara incompetenza di questo con l’ordinanza n. 390 del 23 aprile 2015, in riassunzione, avanti al T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, e ne ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento, con conseguente risarcimento del danno patito per effetto di tali provvedimenti.

2.1. Nel primo grado del giudizio si sono costituiti il Ministero dell’Interno, la Provincia di La Spezia e il Comune di Vezzano Ligure, per chiedere la reiezione del ricorso.

2.2. Il T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, con l’ordinanza n. 109 del 29 maggio 2015, ha respinto l’istanza cautelare della ricorrente.

2.3. Con l’ordinanza n. 3777 del 28 agosto 2015 questo Consiglio di Stato ha respinto l’appello cautelare proposto da -OMISSIS-

2.4. Infine, con la sentenza n. 123 dell’8 aprile 2016, il T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, ha accolto il primo motivo dell’originario ricorso, assorbendo tutti gli altri, e ha annullato l’informativa antimafia del 21 gennaio 2015 e gli atti consequenziali o presupposti, mentre ha dichiarato inammissibile, per difetto di interesse, l’impugnativa del precedente provvedimento interdittivo di diniego di iscrizione nella c.d. white list.

3. Avverso tale sentenza, nella parte in cui ha accolto il primo motivo del ricorso originario, ha proposto appello principale la Provincia di La Spezia, deducendo due motivi che di seguito saranno esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione anche inaudita altera parte, la riforma, con conseguente integrale reiezione del ricorso proposto in primo grado da -OMISSIS-

3.1. Il Presidente della III Sezione di questo Consiglio di Stato, con il decreto n. 4184 del 26 settembre 2016, ha accolto la domanda cautelare monocratica e ha sospeso interinalmente l’esecutività della sentenza impugnata fino alla camera di consiglio, che ha fissato per il 13 ottobre 2016.

3.2. Si è costituito il Ministero dell’Interno, con atto depositato l’8 ottobre 2016, per aderire all’appello proposto dalla Provincia.

3.3. Si è costituita altresì l’appellata -OMISSIS- con memoria depositata il 10 ottobre 2016, per resistere all’appello principale, e ha proposto di seguito appello incidentale, con atto notificato il 15 novembre 2016 e depositato il 24 novembre 2016, deducendo tre motivi, che saranno di seguito esaminati.

3.4. Con l’ordinanza n. 4631 del 14 ottobre 2016, all’esito della camera di consiglio fissata dal menzionato decreto n. 4184 del 26 settembre 2016 per la trattazione collegiale, la Sezione, in accoglimento della domanda cautelare proposta dalla Provincia appellante, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata e ha rinviato, per la sollecita trattazione del merito, all’udienza pubblica del 12 gennaio 2017, successivamente differita, per ragioni d’ufficio, all’udienza del 26 gennaio 2017.

3.5. Infine, nella pubblica udienza del 26 gennaio 2017, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello principale, proposto dalla Provincia di La Spezia, è fondato in entrambi i motivi e merita accoglimento.

5. Il T.A.R. per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, nell’accogliere il primo motivo del ricorso, ha ritenuto che la Prefettura di Reggio Emilia non potesse emettere, nei confronti di -OMISSIS-, l’informativa antimafia, in base alla disciplina di cui al d. lgs. n. 159 del 2011, perché l’autorizzazione da essa richiesta «è funzionale all’esercizio di una attività imprenditoriale privata estranea alle ipotesi espressamente previste dalla illustrata normativa non comportando alcun rapporto con la Pubblica Amministrazione» (p. 6 della sentenza impugnata).

6. Tale motivazione non è condivisibile.

6.1. La disciplina dettata dal d. lgs. n. 159 del 2011 (c.d. codice delle leggi antimafia) consente, al contrario di quanto ha ritenuto il primo giudice, l’applicazione delle informazioni antimafia anche ai provvedimenti a contenuto autorizzatorio.

6.2. La tendenza del legislatore muove, in questa materia, verso il superamento della rigida bipartizione tra comunicazioni antimafia, applicabili alle autorizzazioni, e informazioni antimafia, applicabili ad appalti, concessioni, contributi ed elargizioni.

6.3. Questo tradizionale riparto dei rispettivi ambiti di applicazione, tipico della legislazione anteriore al nuovo codice delle leggi antimafia (d. lgs. n. 159 del 2011), si è rilevato inadeguato ed è entrato in crisi a fronte della sempre più frequente constatazione empirica che la mafia tende ad infiltrarsi, capillarmente, in tutte le attività economiche, anche quelle soggetto a regime autorizzatorio (o a s.c.i.a.), e che un’efficace risposta da parte dello Stato alla pervasività di tale fenomeno criminale rimane lacunosa, e finanche illusoria nello stesso settore dei contratti pubblici, delle concessioni e delle sovvenzioni, se la prevenzione del fenomeno mafioso non si estende al controllo e all’eventuale interdizione di ambiti economici nei quali, più frequentemente, la mafia si fa, direttamente o indirettamente, imprenditrice ed espleta la propria attività economica.

6.4. L’esperienza ha mostrato, infatti, che in molti di tali settori, strategici per l’economia nazionale (l’edilizia, le grandi opere pubbliche, lo sfruttamento di nuove fonti energetiche, gli scarichi delle sostanze reflue industriali, come appunto nel caso di specie, relativo all’AUA, e persino la ricostruzione dopo i gravi eventi sismici che funestano il territorio italiano), le associazioni di stampo mafioso hanno impiegato, diretto o controllato ingenti capitali e risorse umane per investimenti particolarmente redditizi finalizzati non solo ad ottenere pubbliche commesse o sovvenzioni, ma in generale a colonizzare l’intero mercato secondo un disegno, di più vasto respiro, del quale l’aggiudicazione degli appalti o il conseguimento di concessioni ed elargizioni costituisce una parte certo cospicua, ma non esclusiva né satisfattiva per le mire egemoniche della criminalità; disegno, quello mafioso, talvolta agevolato dall’omertà, se non persino dalla collusione o dalla corruzione, dei pubblici amministratori.

6.5. La tradizionale reciproca impermeabilità tra le comunicazioni antimafia, richieste per le autorizzazioni, e le informazioni antimafia, rilasciate per i contratti, le concessioni e le agevolazioni, ha fatto sì che le associazioni di stampo mafioso potessero, comunque, gestire tramite imprese infiltrate, inquinate o condizionate da essa, lucrose attività economiche, in vasti settori dell’economia privata, senza che l’ordinamento potesse efficacemente intervenire per contrastare tale infiltrazione, al di fuori delle ipotesi di comunicazioni antimafia emesse per misure di prevenzione definitive con effetto interdittivo ai sensi dell’art. 67 del d. lgs. n. 159 del 2011, anche quando, paradossalmente, a dette imprese fosse stata comunque interdetta la stipulazione dei contratti pubblici per effetto di una informativa antimafia.

6.6. Ciò non di rado ha condotto allo stesso aggiramento della normativa antimafia, nel suo complesso, perché l’organizzazione mafiosa, anche dopo l’interdizione di una impresa mediante una informativa, poteva (e può) servirsi di una nuova, creata ad hoc, per avviare, intanto e comunque, una nuova attività economica privata, soggetta solo al regime della comunicazione antimafia, e nuovamente concorrere alle pubbliche gare, fintantoché non venga emessa una informazione antimafia anche a carico di quest’ultima.

7. Il riordino della materia, impresso dalla legge delega, ha posto fine a molte delle gravi lacune evidenziatasi nel sistema precedente della prevenzione antimafia.

7.1. La l. n. 136 del 13 agosto 2010, intitolata «Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia», ha introdotto, nell’art. 2 che reca la specifica Delega al Governo per l’emanazione di nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, il comma 1, lett. c), il quale ha istituto la Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, con immediata efficacia delle informative antimafia negative su tutto il territorio nazionale e «con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere, con la pubblica amministrazione, finalizzata all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione e al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa».

7.2. È evidente che l’art. 2, comma 1, lett. c) si riferisca a tutti i rapporti con la pubblica amministrazione, senza differenziare le autorizzazioni dalle concessioni e dai contratti, come fanno invece, ed espressamente, le lett. a) e b); dunque, la lettera c) si riferisce anche a quei rapporti – come nel caso di specie l’AUA – che, per quanto oggetto di mera autorizzazione, hanno un impatto fortissimo e potenzialmente devastante su beni e interessi pubblici, come nei casi di scarico di sostanze inquinanti o l’esercizio di attività pericolose per la salute e per l’ambiente.

7.3. Né giova replicare, come fa il primo giudice, che l’espressione «rapporti» si riferisca solo ai contratti e alle concessioni, ma non alle autorizzazioni, che secondo una classica concezione degli atti autorizzatori non costituirebbero un “rapporto” con l’Amministrazione.

7.4. Tale conclusione non solo è smentita dal tenore letterale dell’art. 2, comma 1, lett. c), che non differenzia le une dalle altre come fanno, invece, la lett. a) e la lett. b) (che richiama la lett. a), ma anche a livello sistematico contrasta con una visione moderna, dinamica e non formalistica del diritto amministrativo, quale effettivamente vive e si svolge nel tessuto economico e nell’evoluzione dell’ordinamento, che individua un rapporto tra amministrato e amministrazione in ogni ipotesi in cui l’attività economica sia sottoposta ad attività provvedimentale, che essa sia di tipo concessorio o autorizzatorio o, addirittura soggetta a s.c.i.a., come questo Consiglio, in sede consultiva, ha chiarito nei numerosi pareri emessi in ordine all’attuazione del d. lgs. n. 124 del 1015 (v., in particolare e tra gli altri, il parere n. 839 del 30 marzo 2016 sulla riforma della disciplina della s.c.i.a.).

7.5. Di qui la legittimità, anche prima dell’introduzione dell’art. 89-bis – di cui ora si dirà – con il decreto correttivo n. 153 del 2014, delle originarie previsioni contenute nel d. lgs. n. 159 del 2011 (Codice delle leggi antimafia) attuative dei fondamentali principî già contenuti in nuce nell’art. 2 della legge delega e, in particolare:

– dell’art. 83, comma 1, laddove prevede che le amministrazioni devono acquisire la documentazione, di cui all’art. 84, prima di rilasciare o consentire i provvedimenti di cui all’art. 67 (tra cui rientrano, appunto, le autorizzazioni di cui alla lett. f);

– dell’art. 91, comma 1, laddove prevede che detti soggetti devono acquisire l’informativa prima di rilasciare o consentire anche i provvedimenti indicati nell’art. 67;

– dell’art. 91, comma 7, che prevede che con regolamento, adottato con decreto del Ministro dell’Interno – di concerto con quello della Giustizia, con quello delle Infrastrutture e con quello dello Sviluppo Economico ai sensi dell’art. 17, comma 3, della l. n. 400 del 1988 – siano individuate «le diverse tipologie di attività suscettibili di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa per le quali, in relazione allo specifico settore di impiego e alle situazioni ambientali che determinano un maggiore rischio di infiltrazione mafiosa, è sempre obbligatoria l’acquisizione della documentazione indipendentemente dal valore del contratto, subcontratto, concessione, erogazione o provvedimento di cui all’art. 67», dovendosi ricordare che l’art. 67 tra l’altro prevede, alla lett. f), proprio le «altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominate»;

8. L’introduzione dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011 ad opera del d. lgs. n. 153 del 2014, dunque, non rappresenta una novità né, ancor meno, una distonia nel sistema, ma è anzi coerente con esso, secondo la chiara tendenza legislativa di cui si è detto, avviata dalla legge delega, che aveva già trovato parziale attuazione, sul piano sostanziale, nelle richiamate disposizioni del codice delle leggi antimafia.

8.1. Tale disposizione prevede, nel comma 1, che «quando in esito alle verifiche di cui all’articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un’informazione interdittiva antimafia e ne dà comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, senza emettere la comunicazione antimafia» e in tal caso, come espressamente sancisce il comma 2, «l’informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta».

8.2. Con questa previsione, che non ha natura attributiva di un nuovo potere sostanziale, invero già rinvenibile nei dati di diritto positivo sopra evidenziati, ma ha al più carattere specificativo e procedimentale, il codice delle leggi antimafia ha inteso chiarire e disciplinare l’ipotesi nella quale il Prefetto, nell’eseguire la consultazione della Banca dati nazionale unica per il rilascio della comunicazione antimafia, appuri che vi sia il pericolo di infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa.

8.3. L’art. 98, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011, come è noto, prevede che nella Banca dati nazionale unica, ora operativa, «sono contenute le comunicazioni e le informazioni antimafia, liberatorie ed interdittive» e, dunque, tutti i provvedimenti che riguardano la posizione “antimafia” dell’impresa; tale Banca consente, ai sensi del comma 2, la consultazione dei dati acquisiti nel corso degli accessi nei cantieri delle imprese interessate all’esecuzione di lavori pubblici, disposti dal Prefetto, e tramite il collegamento ad altre banche dati, ai sensi del comma 3, anche la cognizione di eventuali ulteriori dati anche provenienti dall’estero.

8.4. Si tratta di disposizione quanto mai opportuna, considerato il carattere pervasivo ed espansivo, a livello economico, e la dimensione sovente transnazionale delle attività imprenditoriali da parte delle associazioni mafiose.

8.5. Va qui ricordato che il Prefetto, richiesto di rilasciare la documentazione antimafia, può emettere la comunicazione antimafia liberatoria, attestando che la stessa è stata emessa utilizzando il collegamento alla Banca dati, in due ipotesi.

a) quando non emerge, a carico dei soggetti censiti, la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’art. 67 (art. 88, comma 1: c.d. comunicazione de plano);

b) quando, emersa la sussistenza di una di dette cause ed effettuate le necessarie verifiche, di cui all’art. 88, comma 2, per accertare la «corrispondenza dei motivi ostativi emersi dalla consultazione della banca dati nazionale unica alla situazione aggiornata del soggetto sottoposto ad accertamenti», queste abbiano dato un esito negativo e non sussista più, nell’attualità, alcuna causa di decadenza, di sospensione o di divieto (art. 88, comma 1).

8.6. Nel corso di tali verifiche, quando emerga dalla Banca dati la presenza di provvedimenti definitivi di prevenzione, ai sensi dell’art. 67, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011, o comunque di dati che, ai sensi del richiamato art. 98, impongano una necessaria attività di verifica nell’impossibilità di emettere la comunicazione antimafia de plano, il Prefetto può riscontrare la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, in base all’art. 89-bis, ed emettere informazione antimafia, sostitutiva della comunicazione richiesta.

8.7. Ciò può verificarsi, ad esempio, quando il Prefetto, nell’eseguire il collegamento alla Banca dati e le verifiche di cui all’art. 88, comma 2, constati l’esistenza di «una documentazione antimafia interdittiva in corso di validità a carico dell’impresa», come ad esempio una pregressa informativa emessa in rapporto ad un contratto pubblico, secondo quanto prevede espressamente l’art. 24, comma 2, del d.P.C.M. n. 193 del 2014 (regolamento recante le modalità di funzionamento, tra l’altro, della Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, istituita ai sensi dell’art. 96 del d. lgs. n. 159 del 2011), o acquisisca dati risultanti da precedenti accessi in cantiere, ai sensi dell’art. 98, comma 2, o informazioni provenienti dall’estero, ai sensi dell’art. 98, comma 3.

8.8. L’istituzione della Banca dati nazionale unica, prevista dall’art. 2 della legge delega sopra ricordato e resa operativa con il d.P.C.M. n. 193 del 2014, consente ora al Ministero dell’Interno, e per esso ai Prefetti competenti, di monitorare, e di “mappare”, le imprese sull’intero territorio nazionale – o, addirittura, anche nelle loro attività svolte all’esterno – e nello svolgimento di qualsivoglia attività economica, che essa sia soggetta a comunicazione o a informazione antimafia, sicché l’autorità prefettizia, richiesta di emettere una comunicazione antimafia liberatoria, ben può venire a conoscenza, nel collegarsi alla Banca dati, che a carico dell’impresa sussista una informativa antimafia o ulteriori elementi di apprezzabile significatività, provvedendo ad emettere, ai sensi dell’art. 89-bis, comma 2, del d. lgs. n. 159 del 2011, una informativa antimafia in luogo della richiesta comunicazione.

8.9. E ciò perfettamente in linea con la richiamata previsione dell’art. 2, comma 1, lett. c) della legge delega che, giova ripeterlo, ha istituto una Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, testualmente, con «immediata efficacia delle informative antimafia negative su tutto il territorio nazionale» e «con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere, con la pubblica amministrazione, finalizzata all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione e al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa».

9. Tale ultima finalità, chiaramente enunciata dal legislatore, pienamente giustifica, ad avviso di questo Consiglio, il potere prefettizio di emettere una informativa antimafia, ricorrendone i presupposti dell’art. 84, comma 4, e dell’art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011 in luogo e con l’effetto della richiesta comunicazione antimafia.

9.1. Al riguardo questo stesso Consiglio di Stato, sez. I, nel parere n. 3088 del 17 novembre 2015 ha già evidenziato che «le perplessità di ordine sistematico e teleologico sollevate in ordine all’applicazione di tale disposizione anche alle ipotesi in cui non vi sia un rapporto contrattuale – appalti o concessioni – con la pubblica amministrazione non hanno ragion d’essere, posto che anche in ipotesi di attività soggette a mera autorizzazione l’esistenza di infiltrazioni mafiose inquina l’economia legale, altera il funzionamento della concorrenza e costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubbliche».

9.2. La prevenzione contro l’inquinamento dell’economia legale ad opera della mafia ha costituito e costituisce, tuttora, una priorità per la legislazione del settore, che ha indotto il legislatore delegante e, di seguito, quello delegato, nelle previsioni originarie del codice delle leggi antimafia e dei successivi correttivi, ad estendere la portata delle informazioni antimafia anche ad ambiti tradizionalmente e precedentemente ad esse estranei.

9.3. Questo Collegio non ignora che, con l’ordinanza n. 2337 del 28 settembre 2016, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rimesso alla Corte costituzione la questione di compatibilità dell’art. 89-bis del d. lgs. n. 159 del 2011 in relazione ad un presunto eccesso di delega ai sensi degli art. 76, 77, primo comma, e 3 della Cost.

9.4. Alla Corte competerà, ovviamente, decidere di tale delicata questione quanto al sollevato vizio inerente al presunto eccesso di delega.

9.5. Ritiene tuttavia questo Collegio che tale questione, anche al di là della sua manifesta infondatezza per le ragioni sopra vedute, sia comunque irrilevante nel presente giudizio, perché l’applicazione dell’informativa antimafia alle autorizzazioni si fonda sull’applicazione della stessa legge delega e di disposizioni del codice delle leggi antimafia anche diverse dal richiamato art. 89-bis, che pure costituisce indice significativo ed ulteriore riconferma, sul piano procedimentale, della innovativa impostazione del legislatore in questa materia.

10. Deve questo Collegio solo qui aggiungere, per completezza, che non ritiene che la nuova disciplina contrasti con gli artt. 3, 24, 27, comma secondo, 41 e 42 Cost.

10.1. Lo Stato non riconosce dignità e statuto di operatori economici, e non più soltanto nei rapporti con la pubblica amministrazione, a soggetti condizionati, controllati, infiltrati ed eterodiretti dalle associazioni mafiose.

10.2. Questa valutazione, che ha natura preventiva e non sanzionatoria ed è, dunque, avulsa da qualsivoglia logica penale o lato sensu punitiva (Cons. St., sez. III, 3 maggio 2013, n. 1743), costituisce un severo limite all’iniziativa economica privata, che tuttavia è giustificato dalla considerazione che il metodo mafioso, per sua stessa ragion di essere, costituisce un «danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» (art. 41, comma secondo, Cost.), già sul piano dei rapporti tra privati (prima ancora che in quello con le pubbliche amministrazioni), oltre a porsi in contrasto, ovviamente, con l’utilità sociale, limite, quest’ultimo, allo stesso esercizio della proprietà privata.

10.3. Il metodo mafioso è e resta tale, per un essenziale principio di eguaglianza sostanziale prima ancora che di logica giuridica, non solo nelle contrattazioni con la pubblica amministrazione, ma anche tra privati, nello svolgimento della libera iniziativa economica.

10.4. Non si può ignorare, e la legislazione antimafia più recente non ha di certo ignorato, che tra economia pubblica ed economia privata sussista un intreccio tanto profondo, anche nell’attuale contesto di una economia globalizzata, che non è pensabile e possibile contrastare l’infiltrazione della mafia “imprenditrice” e i suoi interessi nell’una senza colpire anche gli altri e che tale distinzione, se poteva avere una giustificazione nella società meno complessa di cui la precedente legislazione antimafia era specchio, viene oggi a perdere ogni valore, ed efficacia deterrente, per entità economiche che, sostenute da ingenti risorse finanziarie di illecita origine ed agevolate, rispetto ad altri operatori, da modalità criminose ed omertose, entrino nel mercato con una aggressività tale da eliminare ogni concorrenza e, infine, da monopolizzarlo.

10.5. La tutela della trasparenza e della concorrenza, nel libero esercizio di una attività imprenditoriale rispettosa della sicurezza e della dignità umana, è un valore che deve essere preservato nell’economia sia pubblica che privata.

10.6. La stessa Corte di Giustizia UE, in riferimento alla prassi dei cc.dd. protocolli di legalità, ha ribadito di recente che «va riconosciuto agli Stati membri un certo potere discrezionale nell’adozione delle misure destinate a garantire il rispetto del principio della parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza, i quali si impongono alle amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure di aggiudicazione di un appalto pubblico» poiché «il singolo Stato membro è nella posizione migliore per individuare, alla luce di considerazioni di ordine storico, giuridico, economico o sociale che gli sono proprie, le situazioni favorevoli alla comparsa di comportamenti in grado di provocare violazioni del rispetto del principio e dell’obbligo summenzionati» (Corte di Giustizia, sez. X, 22 ottobre 2015, in C-425/14).

10.7. Non a caso proprio per tali considerazioni di ordine storico, giuridico, economico e sociale peculiari del nostro ordinamento, come ha correttamente dedotto la Provincia appellante nel secondo motivo (pp. 9-12 del ricorso), la c.d. legge anticorruzione (l. n. 190 del 2012), nell’art. 1, commi 52 e 53, ha istituito la c.d. white list, con la creazione di appositi elenchi, presso le Prefetture, dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa per attività economiche particolarmente sensibili.

10.8. Ad esempio (e l’esempio è quanto mai appropriato, per quanto si dirà, nel caso di specie, che riguarda impresa operante nel territorio emiliano e non inserita nella c.d. white list), per il terremoto che ha colpito le province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo il 20 e il 29 maggio 2012, l’art. 5-bis, comma 4, del d.l. n. 74 del 2012, inserito in sede di conversione dalla l. n. 122 del 1° agosto 2012, ha previsto che i controlli antimafia, relativi alle imprese iscritte in tali elenchi, si estendessero «sugli interventi di ricostruzione affidati da soggetti privati e finanziati con le erogazioni e le concessioni di provvidenze pubbliche».

10.9. Ulteriore conferma questa, laddove ve ne fosse bisogno, che la distinzione tra economia pubblica ed economia privata, in taluni settori – l’edilizia, lo smaltimento dei rifiuti, il traporto dei materiali in discarica, i noli a freddo, gli autotrasporti per conto terzi, la fornitura di ferro lavorato, il trasporto terra, etc. – è del tutto inidonea e inefficace a descrivere, e a circoscrivere, la vastità e la pervasività del pericolo mafioso in esame.

11. Se ne deve concludere, pertanto, che nell’attuale sistema della documentazione antimafia la suddivisione tra l’ambito applicativo delle comunicazioni antimafia e delle informazioni antimafia, codificata dal d. lgs. n. 159 del 2011, mantiene la sua attualità – del resto ribadita nel codice stesso – se e nella misura in cui essa non si risolva nella impermeabilità dei dati posti a fondamento delle une con quelli posti a fondamento delle altre, soprattutto dopo l’istituzione, in attuazione dell’art. 2 della legge delega, della Banca dati nazionale unica, che consente di avere una cognizione ad ampio spettro e aggiornata della posizione antimafia di una impresa.

11.1. E una simile impermeabilità e incomunicabilità tra i diversi settori economici e i relativi provvedimenti interdittivi, infatti, ha inteso evitare il legislatore con le più recenti modifiche del codice delle leggi antimafia.

11.2. Il Prefetto, pertanto, avrà l’obbligo di rilasciare le informazioni antimafia nelle ipotesi di cui all’art. 91, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011 e avrà la facoltà, nelle ipotesi di verifiche, procedimentalizzate dall’art. 88, comma 2, e dall’art. 89-bis, di emettere una informativa antimafia, in luogo della richiesta comunicazione antimafia, tutte le volte in cui, nel collegamento alla Banca dati nazionale unica, emergano provvedimenti o dati che lo inducano a ritenere non possibile emettere una comunicazione liberatoria de plano, ma impongano più serie verifiche in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa.

11.3. Il sistema così delineato, che risponde a valori costituzionali ed europei di preminente interesse e di irrinunciabile tutela, non attenua le garanzie che la tradizionale ripartizione tra le comunicazioni e le informazioni antimafia prima assicurava, consentendo alle sole comunicazioni antimafia, emesse sulla base di un provvedimento di prevenzione definitivo adottato dal Tribunale con tutte le garanzie giurisdizionali, di precludere l’ottenimento di licenze, autorizzazioni o di qualsivoglia provvedimento, comunque denominato, per l’esercizio di attività imprenditoriali (art. 67, comma 1, lett. f) del d. lgs. n. 159 del 2011).

11.4. Il timore che, estendendo l’applicazione delle informative antimafia alle attività economiche soggette al regime autorizzatorio, si schiuda la via all’arbitrio dell’autorità prefettizia nella valutazione della permeabilità mafiosa e quindi anche nell’accesso alle attività economiche (solo) private, senza che tale valutazione sia assistita da preventive garanzie procedimentali o, comunque, dalle stesse garanzie delle misure di prevenzione emesse dal Tribunale, è del tutto infondato.

11.5. La valutazione prefettizia – questa Sezione deve ancora una volta e con più convinzione qui ribadirlo – deve fondarsi su elementi gravi, precisi e concordanti che, alla stregua della «logica del più probabile che non», consentano di ritenere razionalmente credibile il pericolo di infiltrazione mafiosa in base ad un complessivo, oggettivo, e sempre sindacabile in sede giurisdizionale, apprezzamento dei fatti nel loro valore sintomatico.

11.6. Gli elementi di inquinamento mafioso, ben lungi dal costituire un numerus clausus, assumono forme e caratteristiche diverse secondo i tempi, i luoghi e le persone e sfuggono, per l’insidiosa pervasività e mutevolezza, anzitutto sul piano sociale, del fenomeno mafioso, ad un preciso inquadramento (v., sul punto, la già richiamata sentenza di questo Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743), ma essi devono pur sempre essere ricondotti ad una valutazione unitaria e complessiva, che imponga all’autorità e consenta al giudice di verificare la ragionevolezza o la logicità dell’apprezzamento discrezionale, costituente fulcro e fondamento dell’informativa, in ordine al serio rischio di condizionamento mafioso.

11.7. In tale senso il criterio civilistico del «più probabile che non», seguito costantemente dalla giurisprudenza di questo Consiglio, si pone quale regola, garanzia e, insieme, strumento di controllo, fondato anche su irrinunciabili dati dell’esperienza, della valutazione prefettizia e, in particolare, consente di verificare la correttezza dell’inferenza causale che da un insieme di fatti sintomatici, di apprezzabile significato indiziario, perviene alla ragionevole conclusione di permeabilità mafiosa, secondo una logica che nulla ha a che fare con le esigenze del diritto punitivo e del sistema sanzionatorio, laddove vige la regola della certezza al di là di ogni ragionevole dubbio per pervenire alla condanna penale.

11.8. Questa ultima regola, come è stato di recente chiarito, si palesa «consentanea alla garanzia fondamentale della “presunzione di non colpevolezza”, di cui all’art. 27 Cost. , comma 2, cui è ispirato anche il p. 2 del citato art. 6 CEDU», sicché è evidente come la vicenda in esame in alcun modo possa essere ricondotta nell’alveo del principio anzidetto, desunto dalla giurisprudenza di Strasburgo dall’art. 6 CEDU, in quanto «non attiene ad ipotesi di affermazione di responsabilità penale», è«estranea al perimetro delle garanzie innanzi ricordate» (v., in questi significativi termini, Cass., sez. I, 30 settembre 2016, n. 19430, per la responsabilità civile), ma riguarda la prevenzione amministrativa antimafia.

12. L’equilibrata ponderazione dei contrapposti valori costituzionali in gioco, la libertà di impresa, da un lato, e la tutela dei fondamentali beni che presidiano il principio di legalità sostanziale sopra richiamati, richiedono alla Prefettura un’attenta valutazione di tali elementi, che devono offrire un quadro chiaro, completo e convincente del pericolo di infiltrazione mafiosa, e a sua volta impongono al giudice amministrativo un altrettanto approfondito esame di tali elementi, singolarmente e nella loro intima connessione, per assicurare una tutela giurisdizionale piena ed effettiva contro ogni eventuale eccesso di potere da parte del Prefetto nell’esercizio di tale ampio, ma non indeterminato, potere discrezionale.

12.1. La delicatezza di tale ponderazione intesa a contrastare in via preventiva la minaccia insidiosa ed esiziale delle organizzazioni mafiose, richiesta all’autorità amministrativa, può comportare anche un’attenuazione, se non una eliminazione, del contraddittorio procedimentale, che del resto non è un valore assoluto, slegato dal doveroso contemperamento di esso con interessi di pari se non superiore rango costituzionale, né un bene in sé, o un fine supremo e ad ogni costo irrinunciabile, ma è un principio strumentale al buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e, in ultima analisi, al principio di legalità sostanziale (art. 3, comma secondo, Cost.), vero e più profondo fondamento del moderno diritto amministrativo.

12.2. E d’altro canto, occorre qui ricordare, il contraddittorio procedimentale non è del tutto assente nemmeno nelle procedure antimafia, se è vero che l’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011 «il prefetto competente al rilascio dell’informazione, ove lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle informazioni acquisite invita, in sede di audizione personale, i soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi documentali, ogni informazione ritenuta utile».

12.3. Infine deve essere qui anche ribadito, come questa Sezione ha più volte chiarito, che il bilanciamento tra i valori costituzionali rilevanti in materia – l’esigenza, da un lato, di preservare i rapporti economici dalle infiltrazioni mafiose in attuazione del superiore principio di legalità sostanziale e, dall’altro, la libertà di impresa – trova nella previsione dell’aggiornamento, ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. n. 159 del 2011, un punto di equilibrio fondamentale e uno snodo della disciplina in materia, sia in senso favorevole che sfavorevole all’impresa, poiché impone all’autorità prefettizia di considerare i fatti nuovi, laddove sopravvenuti, o anche precedenti – se non noti – e consente all’impresa stessa di rappresentarli all’autorità stessa, laddove da questa non conosciuti (v., ex plurimis,Cons. St., sez. III, 5 ottobre 2016, n. 4121).

12.4. L’ordinamento positivo in materia, dalla legge-delega al cd. “Codice antimafia” sino alle più recenti integrazioni di quest’ultimo, ha voluto apprestare, per l’individuazione del pericolo di infiltrazione mafiosa nell’economia e nelle imprese, strumenti sempre più idonei e capaci di consentire valutazioni e accertamenti tanto variegati e adeguabili alle circostanze, quanto variabili e diversamente atteggiati sono i mezzi che le mafie usano per cercare di moltiplicare i loro illeciti profitti.

12.5. Nella ponderazione degli interessi in gioco, tra cui certo quello delle garanzie per l’interessato da una misura interdittiva è ben presente, non può pensarsi che gli organi dello Stato contrastino con “armi impari” la pervasiva diffusione delle organizzazioni mafiose che hanno, nei sistemi globalizzati, vaste reti di collegamento e profitti criminali quale “ragione sociale” per tendere al controllo di interi territori.

13. Per le complesse ragioni sin qui esposte deve essere, quindi, accolto l’appello principale proposto dalla Provincia di La Spezia, con conseguente riforma della sentenza impugnata, laddove erroneamente ha negato che le informative antimafia non possano inibire, secondo la legislazione vigente, provvedimenti a contenuto autorizzatorio.

14. Devono essere ora esaminati i motivi dell’appello incidentale, proposto da -OMISSIS-, che va in toto respinto alla luce delle argomentazioni sin qui esposte e di quelle, aggiuntive, che seguiranno.

15. Con il primo motivo (pp. 8-13 dell’appello incidentale) -OMISSIS- deduce e ribadisce che, sia per il valore che per il tipo di attività svolta nel Comune di Vezzano Ligure, in relazione alla quale è stata richiesta l’AUA, non doveva essere richiesta l’informazione antimafia.

15.1. Si tratterebbe, infatti e anzitutto, di lavorazione di ciottoli in marmo, nell’impianto di Lagoscuro, n. 84, e di frantumazione di marmo per la realizzazione di graniglie, in quello di via Lagoscuro, n. 123, che non rientrerebbero nella disciplina delle informazioni antimafia.

15.2. L’assunto è infondato, alla luce delle argomentazioni sopra svolte che qui, per obbligo si sintesi (art. 3, comma 2, c.p.a.), si richiamano, e certo non può essere corroborato dalla circostanza, irrilevante alla luce del chiaro dettato legislativo, che tuttora non sia stato emanato il regolamento di cui al sopra richiamato art. 91, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011 (p. 12 dell’appello incidentale).

15.3. Sarebbe davvero contraddittoria con la descritta, crescente attenzione del legislatore alla penetrazione della mafia nei sistemi economici, una interpretazione – quale quella sostenuta nell’appello incidentale – che conduca alla paralisi applicativa delle norme primarie (in cui si fa riferimento all’art. 67 per indicare i provvedimenti diversi da contratto, subcontratto, concessione o erogazione) sino a quando il decreto interministeriale non sia stato adottato.

15.4. Sino a tale momento, infatti, proprio perché la conclusione adombrata dall’appellante incidentale contrasterebbe in pieno con la “ratio” del sistema, deve ritenersi che “tutti” gli atti indicati all’art. 91, comma 7 (e dunque “tutti” i provvedimenti ex art. 67) siano soggetti alle procedure che possono condurre a una misura interdittiva.

15.5. Non può, questo Consiglio, neppure immaginare che dalla inerzia governativa nella adozione del regolamento derivi un “periodo di franchigia” di cui si avvantaggino soggetti di cui si dimostri contiguità con organizzazioni mafiose.

15.6. Quanto poi al rapporto della concessione demaniale, relativo solo allo stabilimento di via Lagoscuro, n. 123, che non attingerebbe la soglia di € 150.000,00 prevista dall’art. 83, comma 3, lett. e), e quindi non sarebbe soggetto ai controlli antimafia, si deve qui ribadire che tale disposizione deve essere interpretata nel senso che non è obbligatorio, per le pubbliche amministrazioni, richiedere la documentazione antimafia anche per i provvedimenti, gli atti e contratti inferiori a tale soglia, e non nel senso che ad esse sia vietato farlo, con un esito paradossale che conduce, di fatto, alla impenetrabilità di tali atti ai controlli antimafia, che non corrisponde affatto all’intenzione del legislatore, come la consolidata giurisprudenza di questa Sezione da tempo ha chiarito (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 20 luglio 2016, n. 3300).

16. È infondato anche il secondo motivo dell’appello incidentale (pp. 13-18), con il quale -OMISSIS- deduce che il primo giudice abbia errato nel ritenere inammissibile l’impugnazione del diniego di iscrizione nella c.d. white list del 3 luglio 2014 e delle comunicazioni ai sensi dell’art. 1-septies della l. n. 786 del 1982 perché prive di effetti inibitori in ordine al rilascio delle autorizzazioni ambientali richieste.

16.1. Il motivo va respinto perché, se è vero che detto diniego è richiamato nell’informativa, questa si fonda purtuttavia anche e soprattutto su di un autonomo, per quanto sintetico, apprezzamento dei fatti sintomatici dell’infiltrazione mafiosa, sicché la menzione di detto provvedimento nell’informativa non fa assumere ad esso alcuna rilevanza decisiva né alcuna autonoma lesività ai fini del presente giudizio, che riguarda il diniego dell’AUA fondato su autonomo provvedimento prefettizio a carattere interdittivo.

16.2. Di qui, come ha correttamente ritenuto il T.A.R. per l’Emilia Romagna, l’inammissibilità, per difetto di interesse, della impugnativa contro il diniego di iscrizione nella white list, peraltro non autonomamente impugnato a suo tempo da -OMISSIS- in riferimento al relativo procedimento, non potendo certo la menzione di esso nell’informativa qui gravata, al di là della sua irrilevanza ai fini che qui interessano, rimettere in termini l’odierna appellante incidentale, alla quale il diniego di iscrizione nella white list del 3 luglio 2014 era stato regolarmente notificato il 10 luglio 2014 senza che esso abbia provveduto ad impugnarlo, come emerge dalla nota della Prefettura di Reggio Emilia depositata dall’Avvocatura Generale dello Stato il 13 gennaio 2017.

17. Destituito di fondamento, infine, è anche il terzo motivo dell’appello incidentale (pp. 18-34), con il quale -OMISSIS-, lamentando che la sentenza abbia erroneamente dichiarato inammissibili per carenza di interesse i motivi dell’originario ricorso individuati rispettivamente sub 2), 3), 4) e 5), ed abbia omesso di esaminarli, li ha qui riproposti, chiedendone l’accoglimento in ragione della loro fondatezza, obliterata dal primo giudice.

17.1. Tali motivi, non esaminati dal primo giudice che ha, come visto, erroneamente accolto il primo motivo dell’originario ricorso, sono tutti infondati e vanno respinti.

17.2. Con essi, in sintesi, l’odierna appellante incidentale, deducendo plurime violazioni di parametri costituzionali e della legislazione in subiecta materia, lamenta l’insussistenza degli elementi che giustificherebbero, ai sensi dell’art. 84, comma 4, e dell’art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011, la valutazione di permeabilità mafiosa di -OMISSIS- da parte del Prefetto.

17.3. Ma tali censure, alla luce della consolidata giurisprudenza della Sezione in questa materia, non possono qui trovare accoglimento.

17.4. L’informativa prot. n. 2225/14/Area I – Comunicazione del 21 gennaio 2015 qui impugnata, oltre ad evidenziare che l’impresa risulta gravata da provvedimento n. 1844/13 avente natura interdittiva antimafia di diniego di iscrizione nella c.d. white list, si fonda sulla considerazione che -OMISSIS-, titolare della impresa, è coniugata con -OMISSIS-, gravato da precedenti penali per violazioni in materia della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nonché da rapporti di famiglia o contiguità con esponenti della malavita di stampo mafioso.

17.5. Né il rapporto di coniugio – al di là della circostanza, irrilevante, che i coniugi, residenti in Comuni diversi, avrebbero avviato le pratiche per separarsi (p. 24 dell’appello incidentale) – né l’esistenza di tali rapporti tra -OMISSIS- (e la sua famiglia) e la criminalità ‘ndranghetista, quali peraltro emergono, e in modo molto consistente, dal già menzionato provvedimento di diniego di iscrizione nella white list, sono stati efficacemente smentiti, nella loro indubbia oggettiva e pregnante rilevanza sintomatica, dall’odierna appellante incidentale, che si è limitata a censure generiche e, comunque, ininfluenti ai fini del decidere.

17.6. L’impressionante ed estesa rete di rapporti tra la famiglia -OMISSIS- di autotrasportatori residenti a -OMISSIS-, ritenuti molto vicini alla cosca di -OMISSIS-, con imprese già colpite da interdittive antimafia lascia ritenere, secondo la logica del “più probabile che non”, estremamente verosimile che anche -OMISSIS- rientri nell’orbita di tale regia familiare e sia riconducibile al centro di interessi facente capo alla famiglia -OMISSIS-, contigua ad ambienti di stampo mafioso di elevata pericolosità sociale.

17.7. Si tratta di elementi che, a differenza di quanto sostiene l’appellante incidentale che nemmeno, come detto, ha tempestivamente impugnato il precedente diniego di iscrizione nella white list, pienamente giustificano, ed anzi impongono, l’emissione di una informativa antimafia a carico di -OMISSIS-, orbitante nella galassia di imprese legate alla cosca di -OMISSIS-, infiltratasi nelle attività economiche dell’Emilia Romagna, anche in occasione della ricostruzione successiva agli eventi sismici del 2012.

18. Di qui, stante la solidità del grave quadro indiziario a carico di -OMISSIS- e dei soggetti che la gestiscono e controllano, la legittimità dell’informativa antimafia qui impugnata.

19. Ne segue, pertanto, la reiezione di tutte le censure proposte in primo grado e qui riproposte con il terzo motivo dell’appello incidentale, sia per vizi propri dell’informativa che per invalidità derivata dei provvedimenti consequenziali rispettivamente adottati dalla Provincia di La Spezia e dal Comune di Vezzano Ligure.

20. In conclusione deve essere accolto l’appello principale proposto dalla Provincia di La Spezia e respinto quello incidentale proposto da -OMISSIS-, sicché, in parziale riforma della sentenza impugnata (che ha correttamente dichiarato inammissibile l’impugnativa contro il diniego di iscrizione nella c.d. white list), va respinto nella sua interezza il ricorso proposto in primo grado da -OMISSIS- contro l’informativa antimafia adottata dalla Prefettura di Reggio Emilia il 21 gennaio 2015 e i consequenziali, vincolati, provvedimenti autorizzatori di segno negativo.

21. Le spese del doppio grado di giudizio, attesa la novità delle questioni qui trattate, possono essere interamente compensate tra le parti.

21.1. Rimane definitivamente a carico di -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado e dell’appello incidentale.

21.2. -OMISSIS-, attesa comunque la sua soccombenza sostanziale, deve essere condannata a rimborsare in favore della Provincia di La Spezia il contributo unificato effettivamente corrisposto per la proposizione dell’appello principale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello principale, come proposto dalla Provincia di La Spezia, nonché sull’appello incidentale, come proposto da -OMISSIS-, accoglie il primo e respinge il secondo e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso proposto in primo grado da -OMISSIS- contro l’informativa antimafia adottata il 12 gennaio 2015 dalla Prefettura di Reggio Emilia e conferma la legittimità sia di questa che dei provvedimenti consequenziali adottati dalla Provincia di La Spezia e dal Comune di Vezzano Ligure.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di -OMISSIS- il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in primo grado e dell’appello incidentale.

Condanna -OMISSIS- a rimborsare il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello principale da parte della Provincia di La Spezia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Francesco Bellomo, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

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I giudici di Palazzo Spada hanno affermato che “nell’ipotesi di recesso conseguente all’informativa non vengono impugnati, unitamente all’informativa antimafia, atti inerenti alla procedura di gara, di cui all’art. art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a., per i quali sussiste l’interesse pubblico specifico alla sollecita definizione delle relative controversie, sotteso alla disposizione che dimezza i termini processuali”.

La deliberazione con cui la PA sceglie di recedere dal contratto di appalto, a seguito di informativa prefettizia di infiltrazioni mafiose nell’impresa appaltatrice, esige un potere di valutazione di natura pubblicistica volto ad evitare la costituzione o il mantenimento in essere di rapporti contrattuali fra i soggetti indicati nell’art. 1 del d.P.R. 159/2011 e le imprese con sospetti legami con la criminalità organizzata.

Pertanto, la conclusione del Consiglio di Stato è che in tale circostanza è prevalente l’interesse pubblicistico insito anche nel recesso dal contratto della PA, non dovendosi applicare le regole proprie del diritto privato, ragione questa che giustifica la giurisdizione del giudice amministrativo.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

Pubblicato il 26/01/2017

N. 00319/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4910 del 2016, proposto da G.O.R.I. s.p.a. – Gestione Ottimale Risorse Idriche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo Scalfati e dall’Avvocato Mario Percuoco, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alessandro Biamonte in Roma, via Pistoia, n. 6;

contro

Consorzio Stabile Grandi Opere s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato -OMISSIS- Migliarotti, domiciliato ai sensi dell’art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della III Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

nei confronti di

-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;
Antonini s.r.l., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 4911 del 2016, proposto da G.O.R.I. s.p.a. – Gestione Ottimale Risorse Idriche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo Scalfati e dall’Avvocato Mario Percuoco, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alessandro Biamonte in Roma, via Pistoia, n. 6;

contro

-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;

nei confronti di

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e U.T.G. – Prefettura di Napoli, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Consorzio Stabile Grandi Opere s.c.a.r.l., non costituito in giudizio;
Antonini s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4910 del 2016:

della sentenza del T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, Sezione I, n. 02220/2016, resa tra le parti, concernente l’affidamento ad altra concorrente del contratto di manutenzione delle reti idriche e fognarie a seguito di recesso per interdittiva antimafia.

quanto al ricorso n. 4911 del 2016:

della sentenza del T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, Sezione I, n. 02732/2016, resa tra le parti, concernente l’informativa prefettizia antimafia con conseguente recesso dal contratto di affidamento per manutenzione delle reti idriche e fognarie

visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

visti i rispettivi atti di costituzione, nei giudizi riuniti, di Consorzio Stabile Grandi Opere s.c.a.r.l., di -OMISSIS-del Ministero dell’Interno e dell’U.T.G. – Prefettura di Napoli;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’appellante Gestione Ottimale Risorse Idriche – G.O.R.I. s.p.a. l’Avvocato Massimo Scalfati, per l’appellata-OMISSIS- l’Avvocato Lorenzo Lentini e per il Ministero dell’Interno, appellante incidentale, l’Avvocato dello Stato-OMISSIS-Grumetto;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso avente R.G. n. 5958/2015 e proposto avanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, il Consorzio Stabile Grandi Opere s.c. a r.l. (di qui in avanti, per brevità, il Consorzio) ha impugnato il recesso esercitato da Gestione Ottimale Risorse Idriche – G.O.R.I. s.p.a. (di qui in avanti, per brevità, G.O.R.I. s.p.a.) dal contratto di appalto, relativo ai lavori di «Manutenzione, pronto intervento, rifunzionalizzazione, ricostruzione e riabilitazione delle reti idriche e fognarie di competenza della GORI s.p.a. ricadenti nel territorio dell’ATO 3 Sarnese Vesuviano – Lotto 3 – CIG 5171452132», in seguito all’interdittiva antimafia emessa dal Prefetto di Napoli il 23 ottobre 2015 a carico della consorziata -OMISSIS-.

1.1. Nel ricorso il Consorzio, lamentando la violazione dell’art. 37, commi 18 e 19, del d. lgs. n. 163 del 2006 e dell’art. 95, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 159 del 2011, ha chiesto l’annullamento del recesso esercitato da G.O.R.I. s.p.a. e la conseguente reintegrazione in forma specifica, ai sensi degli artt. 30 e 34 c.p.a., mercé l’affidamento delle lavorazioni residue previste nel contratto di appalto in conformità a quanto previsto dal citato art. 37 del d. lgs. n. 163 del 2006.

1.2. Nel primo grado del giudizio si è costituita G.O.R.I. s.p.a per resistere al ricorso, di cui ha chiesto la reiezione, esponendo, peraltro, di aver proceduto all’interpello ai sensi dell’art. 140 del d. lgs. n. 163 del 2006, dopo aver esercitato il recesso, e di avere affidato i lavori alla seconda graduata, Antonini s.r.l., nuova aggiudicataria dell’appalto, che aveva completato i lavori residui.

1.3. Con successivi motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato anche i documenti depositati il 5 dicembre 2015 da G.O.R.I. s.p.a. e, in particolare, gli atti dell’interpello, la nuova aggiudicazione e i verbali attestanti il nuovo affidamento e l’ultimazione dei lavori.

1.4. Si è costituita nel primo grado di giudizio la controinteressata Antonini s.r.l., la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, per inesistenza della notifica nei suoi riguardi, e comunque la sua infondatezza nel merito.

1.5. Il T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, ha accolto l’istanza cautelare del Consorzio con l’ordinanza n. 247 del 10 febbraio 2016, confermata dalla sez. V di questo Consiglio di Stato, in sede di appello cautelare, con l’ordinanza n. 1183 del 7 aprile 2016.

1.6. Infine, con la sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016, il T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, accolto il ricorso e i motivi aggiunti, ha annullato tutti gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con gli stessi motivi aggiunti, ma ha dichiarato non luogo a provvedere sulla domanda di reintegrazione in forma specifica proposta dal Consorzio, perché «dai provvedimenti impugnati segue l’obbligo dell’amministrazione di attivare il procedimento di cui all’art. 95, primo e secondo comma, del D.Lgs. n. 159/2011».

2. Parallelamente e separatamente, con il ricorso avente R.G. n. 5601/2015,-OMISSIS- ha impugnato avanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, l’informativa antimafia emessa dal Prefetto di Napoli il 23 ottobre 2015 a suo carico, costituente, come detto, la ragione e il presupposto del recesso esercitato da G.O.R.I. s.p.a., nonché tale recesso e tutti gli atti conseguenziali, chiedendone l’annullamento e il conseguente accertamento del diritto a completare il contratto di appalto già stipulato con la stazione appaltante.

2.1. Nel primo grado del giudizio si sono costituiti il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Napoli, G.O.R.I. s.p.a. e il Consorzio, tutti per resistere al ricorso proposto da-OMISSIS-

2.2. La ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso anche gli atti istruttori depositati dalla Prefettura di Napoli a supporto dell’informativa antimafia.

2.3. Con la sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016, infine, il T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, ha annullato tutti gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti e la consequenziale domanda di -OMISSIS-per l’accertamento del diritto della ricorrente ad eseguire il contratto di appalto stipulato con la stazione appaltante G.O.R.I. s.p.a.

3. Avverso le due sentenze, che concernono la stessa vicenda sostanziale – l’informativa emessa a carico di-OMISSIS- e il conseguente recesso di G.O.R.I. s.p.a. dal contratto stipulato con il Consorzio aggiudicatario dell’appalto – e che hanno entrambe annullato per ben due volte, senza disporre la opportuna riunione dei giudizi, lo stesso recesso seppure per ragioni diverse, ha proposto appello G.O.R.I. s.p.a.

3.1. Avverso la sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016 G.O.R.I. s.p.a. ha proposto infatti appello, rubricato al R.G. n. 4910/2016, deducendo cinque motivi di censura che saranno successivamente esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma, con conseguente reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado dal Consorzio.

3.2. Si sono costituiti in tale giudizio il Consorzio e -OMISSIS-entrambe per resistere all’appello proposto da G.O.R.I. s.p.a.

3.3. Avverso la sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016 G.O.R.I. s.p.a. ha pure proposto appello principale, rubricato al R.G. n. 4911/2016, deducendo due distinti motivi di censura di cui oltre si dirà, e ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma.

3.4. Il 5 agosto 2016 il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Napoli hanno proposto, a loro volta, appello incidentale autonomo avverso tale pronuncia, ritenuta erronea nella parte in cui ha annullato l’informativa antimafia, e ne hanno chiesto, previa sospensione, la riforma.

3.5. Si è costituita anche in tale giudizio-OMISSIS- per resistere ad entrambe le impugnazioni, principale ed incidentale, di cui ha chiesto la reiezione.

3.6. Nella camera di consiglio del 30 agosto 2016, fissata per l’esame di entrambe le domande cautelari proposte contro le sentenze qui impugnate, il Collegio, ritenuto di doverle esaminare con sollecitudine nel merito, sull’accordo delle parti ne ha rinviato la trattazione congiunta all’udienza pubblica del 12 gennaio 2017.

3.7. Infine, in tale udienza, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. Preliminarmente ritiene il Collegio ritiene di dover disporre la riunione dei giudizi R.G. n. 4910/2016 e n. 4911/2016, perché i ricorsi separatamente proposti in primo grado dal Consorzio e da-OMISSIS- per la loro stretta e oggettiva connessione, avrebbero dovuto essere definiti in un simultaneus processus dal T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, con un unico contestuale accertamento, cioè, sia della legittimità dell’informativa antimafia, emessa a carico della consorziata -OMISSIS-sia della legittimità, derivata o per vizi propri, dal recesso di G.O.R.I. s.p.a. dal contratto stipulato con il Consorzio.

4.1. È prioritario nell’ordine logico delle questioni controverse l’esame dell’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Interno, che investe la legittimità dell’informativa antimafia emessa dalla Prefettura di Caserta, annullata dal T.A.R. con la sentenza n. 2732 del 2016 e costituente presupposto, a sua volta, del recesso annullato dal T.A.R., con la precedente sentenza n. 2220 del 2016, tuttavia per vizi propri di questo, come ora si dirà.

4.2. In via preliminare deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello incidentale, formulata da-OMISSIS- nella memoria difensiva depositata il 9 agosto 2016, sull’assunto che detto appello sarebbe stato notificato oltre il termine di 30 giorni, scaduto il 13 luglio 2016, dalla notificazione della decisione appellata, intervenuta il 13 giugno 2016.

4.3. Tale appello incidentale autonomo, proposto dal Ministero dell’Interno, è tempestivo perché il termine per impugnare l’informativa antimafia – istituto di portata generale, “trasversale”, che non interseca, cioè, solo la materia dei pubblici appalti – è quello ordinario di 60 giorni e non quello dimezzato di 30 giorni, previsto dall’art. 120, comma 5, c.p.a.

4.4. La Sezione ha già avuto modo di chiarire, infatti, che nell’ipotesi di recesso conseguente all’informativa non vengono impugnati, unitamente all’informativa antimafia, atti inerenti alla procedura di gara, di cui all’art. art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a., per i quali sussiste l’interesse pubblico specifico alla sollecita definizione delle relative controversie, sotteso alla disposizione che dimezza i termini processuali (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 31 agosto 2016, n. 3754).

4.5. Nel caso di specie, come quello esaminato dal precedente appena citato, «la fase di affidamento si era in precedenza esaurita con la stipulazione dei contratti oggetto dei contestati atti risolutivi», sicché devono trovare applicazione le regole del rito ordinario, non potendo estendersi all’impugnazione dell’informativa la ratio della disciplina acceleratoria di cui all’art. 120 c.p.a.

4.6. Questa Sezione non ritiene condivisibile il precedente di questo Cons. St., sez. IV, 20 luglio 2016, n. 3247, secondo cui il potere di recesso esercitato dalla stazione appaltante in seguito a sopraggiunta informativa antimafia sarebbe riconducibile alla nozione dei «provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture», di cui all’art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a. o comunque al novero degli «atti delle procedure di affidamento», di cui all’art. 120, comma 1, c.p.a.

4.7. La soggezione alla disciplina degli artt. 119 e 120 c.p.a. in tanto si giustifica in quanto venga in rilievo, e sia impugnato, un atto riconducibile all’esercizio (o al mancato) esercizio del potere di scelta, da parte dell’Amministrazione, in una procedura di gara.

4.8. Il potere di recedere dal contratto, in seguito all’emissione dell’informativa, è invece l’espressione di una speciale potestà amministrativa che compete alla stazione appaltante ai sensi dell’art. 92, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011, anche nella fase esecutiva del contratto, e non già del generale potere “selettivo” attribuitole dall’ordinamento per la scelta del miglior contraente.

4.9. La risoluzione pubblicistica del rapporto eccezionalmente riconosciuto alla stazione appaltante dall’art. 92, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011, infatti, non costituisce propriamente l’oggetto o l’effetto di uno degli «atti delle procedure di affidamento», ma è il contenuto di un atto vincolato della stazione appaltante, la conseguenza necessitata, a valle, di una valutazione compiuta dal Prefetto, a monte, in ordine ad un requisito fondamentale richiesto dall’ordinamento per la partecipazione alle gare o, per dirla nei termini della citata sentenza n. 3247 del 2016, di una «indispensabile capacità giuridica»: l’impermeabilità mafiosa delle imprese concorrenti.

4.10. L’accertamento di tale indispensabile capacità giuridica spetta al Prefetto con un atto tipica espressione di una ampia discrezionalità nell’esercizio di tale funzione connessa alla tutela dell’ordine pubblico e alla prevenzione antimafia e, proprio in quanto tale, non è corretto ricondurla e relegarla alla sola materia delle procedure di gara, che del resto non ne esaurisce il ben più vasto raggio applicativo, e alla relativa disciplina processuale, di cui quindi è errato invocare la ratio acceleratoria e la dimidiazione dei termini.

4.11. Di qui, per le ragioni esposte, l’infondatezza dell’eccezione preliminare sollevata dall’appellata-OMISSIS-

5. Nel merito, ciò premesso, l’appello incidentale è fondato e merita accoglimento.

5.1. Il T.A.R. per la Campania, con la sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016, ha annullato l’informativa antimafia emessa il 23 ottobre 2015 dalla Prefettura di Napoli a carico di -OMISSIS-sulla base del rilievo che, «sebbene la informativa antimafia sia motivata con riferimento anche a fatti ulteriori rispetto all’ordinanza di custodia cautelare successivamente annullata dal Tribunale del riesame, facendosi riferimento a frequentazioni del -OMISSIS- con persone controindicate, l’elemento centrale della nota prefettizia è certamente costituito dall’ordinanza di custodia cautelare in carcere, di cui sono riportati ambi brani a dimostrazione del ritenuto pericolo di connivenza con la mafia» (p. 9 della sentenza impugnata).

5.2. Il primo giudice ha stigmatizzato essenzialmente il fatto che l’ordinanza di custodia cautelare richiamata nell’informativa fosse già stata annullata dal Tribunale del riesame di Napoli alla data di adozione della informativa prefettizia e ciò non avrebbe dovuto essere ignorato dall’autorità amministrativa procedente, che avrebbe dovuto prendere in considerazione le motivazioni del riesame.

5.3. Il T.A.R. per la Campania non ha escluso che, pur dopo la caducazione dell’ordinanza cautelare in sede di riesame, la Prefettura avrebbe potuto adottare una informativa a carico dell’impresa, «qualora avesse ravvisato gravi elementi indiziari dai quali desumere la concretezza del pericolo di condizionamento e infiltrazione mafiosa» (p. 9 della sentenza impugnata).

5.4. Secondo il primo giudice, quindi, la Prefettura di Napoli avrebbe dovuto esaminare con attenzione il provvedimento del Tribunale del riesame, che confuta radicalmente la validità del quadro indiziario riprodotto nella misura cautelare e dare conto delle eventuali ragioni per le quali avesse ritenuto egualmente rilevanti le circostanze esposte nell’ordinanza di custodia cautelare.

5.5. La mancata analisi dell’ordinanza del riesame renderebbe illegittima, per eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria, la informativa del 23 ottobre 2015, impugnata con il ricorso introduttivo, e vizierebbe, per illegittimità derivata, gli atti esecutivi della nota prefettizia, impugnati con lo stesso ricorso.

6. Il ragionamento del primo giudice, tuttavia, non è anzitutto condivisibile in punto di diritto perché non è conforme ai consolidati principî che questa Sezione, anche di recente, è venuta affermando in questa materia (v., al riguardo, la già richiamata sentenza di Cons. St., sez. III, 31 agosto 2016, n. 3754).

6.1. Il T.A.R. per la Campania ha trascurato, anzitutto, che l’informativa antimafia prot. n. 135910 del 23 ottobre 2015, impugnata in primo grado, non si fonda soltanto sulle motivazioni dell’ordinanza di custodia cautelare emessa dal G.I.P. presso il Tribunale di Napoli, poi annullata dal Tribunale del riesame dei Napoli, ma su ulteriori elementi – in particolare il contenuto delle intercettazioni telefoniche, autonomamente esaminato dall’autorità prefettizia, e le frequentazioni di-OMISSIS–OMISSIS- – che sono stati esaminati e valorizzati dal Gruppo Ispettivo Antimafia nella seduta del 16 settembre 2015, all’esito della quale detto Gruppo ha proposto l’adozione dell’informativa antimafia.

6.2. Il Prefetto di Napoli ne ha concluso che «il quadro complessivo, delineato a conclusione dell’attività istruttoria, risulta fondato ed attuale in termini di esposizione della-OMISSIS- al pericolo di condizionamento da parte della criminalità organizzata».

6.3. Si tratta di motivazione che, proprio alla luce dei plurimi elementi esaminati dal Gruppo e in maniera autonoma sganciati dalla valutazione del materiale probatorio fatta dal G.I.P. a fini cautelari, resiste alle censure tutte sollevate da-OMISSIS- con il ricorso originario e i motivi aggiunti, tutti erroneamente accolti dal T.A.R.

6.4. La sola mancata valutazione di una precedente ordinanza di riesame non determina, ex se, l’illegittimità dell’informativa antimafia, laddove questa si fondi su autonomi elementi indiziari non valutati in sede cautelare penale.

6.5. Il venir meno del grave quadro indiziario, posto a base dell’ordinanza custodiale annullata in sede di riesame, non comporta in altri termini la caducazione degli ulteriori elementi, posti a base dell’informativa antimafia, che siano rimasti estranei alla valutazione del giudice penale.

6.6. Non esiste una corrispondenza biunivoca, infatti, tra gli atti di indagine penale valutati ai fini cautelari e gli elementi indiziari apprezzati dal Prefetto a fini interdittivi né è corretto ipotizzare, come fa il primo giudice, un rapporto di ancillarità tra i primi e i secondi che comporti l’invalidità derivata dell’informativa antimafia quale effetto automatico dell’annullamento dell’ordinanza di custodia cautelare disposta in sede di riesame.

6.7. Di qui, evidentemente, l’erroneità della sentenza impugnata che, senza avvedersi degli ulteriori elementi di inquinamento mafioso valorizzati dall’informativa e capaci di giustificarne l’emissione (il contenuto delle intercettazioni, dalle quali emerge una situazione di inquietante vicinanza di-OMISSIS–OMISSIS- ad ambienti criminali, al di là della “tenuta” della ipotesi di turbata libertà degli incanti a lui contestata, e le altrettanto significative frequentazioni con uomini riconducibili al clan -OMISSIS- indipendentemente dalla loro formale posizione di associati ai sensi dell’art. 416-bis c.p.), ha istituito un nesso di derivazione necessaria tra l’annullamento dell’ordinanza custodiale e l’annullamento dell’informativa antimafia.

7. Peraltro, anche volendo ammettere che tale nesso concretamente possa sussistere in alcuni casi diversi dal presente (allorché, ad esempio, l’informativa si limiti a recepire pedissequamente i soli elementi indiziari valorizzati dell’ordinanza custodiale annullata dal Tribunale del riesame), il giudice amministrativo non può dal solo annullamento dell’ordinanza cautelare far discendere ipso iure l’annullamento dell’informativa, come ha fatto il T.A.R. per la Campania, senza scrutinare con attenzione le motivazioni del riesame.

7.1. È ben possibile ed anzi ben frequentemente accade che il giudice penale, pur avendo ritenuto non sussistere i «gravi indizi di colpevolezza» di cui all’art. 273, comma 1, c.p.p., capaci di supportare, allo stato delle indagini, l’ipotesi accusatoria e di giustificare l’emissione dell’ordinanza custodiale, abbia appurato o, comunque, non escluso l’esistenza di taluni dei fatti o degli elementi investigativi recepiti nell’informativa.

7.2. Il giudice amministrativo, nello scrutinare la “tenuta” del quadro indiziario posto a base dell’informativa antimafia soprattutto se recepito, almeno in parte, da ordinanze cautelari penali, deve valutare integralmente le motivazioni di tutti i provvedimenti giurisdizionali (v., sul punto, Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743), anche ad effetto “scagionante”, per appurare se effettivamente essi abbiano privato funditus di rilevanza gli elementi fattuali, se e nella misura in cui l’apprezzamento dell’autorità amministrativa, come nella vicenda in esame, si sia (correttamente) svincolata dalla pedissequa recezione delle risultanze penali.

7.3. E tanto in punto di fatto, anche volendo prescindere dai rilievi in diritto sopra svolti, è accaduto nel caso di specie.

7.4. L’informativa antimafia qui impugnata, alla luce dell’autonoma istruttoria svolta dal Gruppo Investigativo Antimafia e dell’autonoma valutazione compiuta dal Prefetto, ha mostrato di sapere ben distinguere il piano dell’accertamento penale da parte del G.I.P., nell’ordinanza di custodia cautelare in carcere, e quello amministrativo ai fini preventivi antimafia, laddove ha tenuto conto, in particolare (ma, come detto, non in via esclusiva), «delle circostanze addotte nella misura cautelare sopraindicata che evidenziano un significativo quadro indiziario sul piano cautelare antimafia».

7.5. Questo quadro è stato autonomamente valutato dall’autorità prefettizia nei suoi elementi fattuali, al di là delle motivazioni che avevano indotto il G.I.P. a ritenere sussistente un quadro gravemente indiziario dell’ipotesi delittuosa – quella di cui all’art. 353 c.p. – contestata ad-OMISSIS–OMISSIS-, ed autonomamente esso avrebbe dovuto essere esaminato dal T.A.R. per verificare se, nonostante l’ordinanza di riesame, la valenza indiziaria di quegli elementi ai fini antimafia ne risultasse o meno inficiata.

7.6. Al riguardo, come bene ha rilevato infatti il Ministero dell’Interno, appellante incidentale, nel suo ricorso (pp. 5-6), l’ordinanza del Tribunale del riesame non ha affatto negato la esistenza di alcuni di quegli elementi gravi, precisi e concordanti che, seppure inidonei in sede cautelare a giustificare l’emissione dell’ordinanza cautelare ai sensi dell’art. 273, comma 1, c.p.p., ben possono essere posti dall’autorità prefettizia a fondamento dell’informativa.

7.7. Nel caso di specie, come ha rilevato il Tribunale del riesame, costituiva «motivo di sospetto» (p 7 dell’ordinanza) che-OMISSIS–OMISSIS-, imprenditore di -OMISSIS-, legato da rapporti di parentela con -OMISSIS- -OMISSIS- detto “-OMISSIS-”, cognato di -OMISSIS- -OMISSIS- uno dei tanti imprenditori legati «a doppio filo» a -OMISSIS- -OMISSIS- in anticipo di alcuni mesi rispetto all’aggiudicazione della gara faceva riferimento a due degli imprenditori aggiudicatari,-OMISSIS-e-OMISSIS–OMISSIS-, quest’ultimo, appunto, socio e amministratore unico della-OMISSIS-

7.8. Particolarmente significative appaiono in quest’ottica le dichiarazioni rese dall’imprenditore coindagato -OMISSIS-e dal collaboratore di giustizia -OMISSIS-, esaminate dal Tribunale del riesame nell’ordinanza del 7 agosto 2015, citate a p. 7, secondo cui-OMISSIS–OMISSIS-, dominus di -OMISSIS-faceva parte del “cerchio di imprenditori” di fiducia di -OMISSIS- -OMISSIS-.

7.9. Il quadro indiziario, quale emerge anche dall’ordinanza del riesame, si deve dunque considerare grave ai fini che qui rilevano e, lungi dallo smentirla, conforta la valutazione prefettizia di impermeabilità mafiosa dell’impresa per i legami di-OMISSIS–OMISSIS-, emergenti dalle risultanze investigative, con il mondo della criminalità organizzata di stampo camorristico.

7.10. E ciò senza qui dover ricordare, ancora una volta, che-OMISSIS–OMISSIS- è stato controllato più volte in compagnia di-OMISSIS-e di-OMISSIS–OMISSIS-, ritenuti uomini organici o comunque contigui al clan -OMISSIS- – elemento anche questo già bastevole, in sé, a giustificare l’emissione dell’informativa e ben valorizzato da questa – mostrando, così, una inquietante prossimità ad ambienti criminali di sicuro rilievo ai fini di prevenzione antimafia che qui interessano.

8. Le contrarie argomentazioni sviluppate da-OMISSIS- nella memoria difensiva depositata il 9 agosto 2016 e nei successivi scritti, nell’enfatizzare la centralità dell’annullamento dell’ordinanza emessa dal G.I.P. e l’incidenza di tale evenienza processuale sulle sorti dell’informativa, non meritano condivisione alla luce di quanto sin qui esposto.

8.1. L’annullamento in autotutela dell’informativa antimafia emessa a carico di-OMISSIS-di -OMISSIS–OMISSIS-& C. s.a.s. (doc. 4 fasc. parte appellata), da parte della Prefettura di Caserta, è circostanza del tutto neutra ai fini del presente giudizio, sia perché essa riguarda, formalmente, la posizione di una società diversa dalla -OMISSIS-sulla quale pende ricorso R.G. n. 753/2016 avanti al T.A.R. per la Campania, sia soprattutto perché dall’esame del provvedimento liberatorio non è dato evincere le ragioni che abbiano indotto la Prefettura di Caserta a riesaminare con esito positivo il precedente provvedimento interdittivo e, in particolare, non è possibile conoscere il contenuto della relazione del 26 febbraio 2016 e degli elementi emersi nel corso della riunione del Gruppo Investigativo Interforze, di cui, appunto, si legge nell’informativa liberatoria del 3 marzo 2016.

9. Quanto esposto impone, radicalmente, la riforma della sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016 che, accogliendo il ricorso originario e i motivi aggiunti proposti da -OMISSIS-ha statuito l’annullamento dell’informativa antimafia e, per invalidità derivata, anche del recesso e degli atti consequenziali e ha riconosciuto erroneamente a-OMISSIS- il diritto alla conclusione dell’appalto, diritto che peraltro, a tutto concedere, sarebbe spettato al Consorzio aggiudicatario, come si vedrà, e non certo alla consorziata-OMISSIS-

10. Le motivazioni esposte rendono improcedibile l’appello principale proposto da G.O.R.I. s.p.a. in quanto:

a) il primo motivo (pp. 6-8 del ricorso), relativo all’error in iudicando relativo al soggetto effettivo titolare del contratto di appalto e dell’eventuale diritto alla sua prosecuzione, non è più sorretto da alcuna ragione di interesse a seguito dell’integrale riforma della sentenza n. 2732 del 2016 – per l’accertata legittimità dell’informativa antimafia presupposta al recesso – anche nella parte in cui ha accertato in capo alla ricorrente-OMISSIS- a completare l’esecuzione del contratto;

b) il secondo motivo (p. 8 del ricorso), relativo al presunto contrasto di giudicati, deve ritenersi ormai anche esso privo di interesse perché, dopo la riunione delle impugnative disposta in sede di appello con la presente sentenza e la riforma della sentenza n. 2732 del 2016, non vi è più ipotetica ragione di contrasto con la pronuncia n. 2220 del 2016, che di seguito si passa ad esaminare.

11. Devono essere ora esaminati, infatti, i vizi propri del recesso, che hanno indotto il T.A.R. per la Campania, con la separata pronuncia n. 2220 del 2016, ad annullare detto atto anche indipendentemente dalla legittimità, o meno, della presupposta informativa.

11.1. La sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016 del T.A.R. per la Campania, come si è anticipato, ha annullato il recesso esercitato da G.O.R.I. s.p.a. nei confronti del Consorzio per un vizio proprio di questo, svincolato dalla legittimità della presupposta informativa, rilevando, a p. 10, che il recesso contrattuale, gravato dal Consorzio in prime cure, era stato disposto senza consentire al Consorzio di attivare il procedimento di cui all’art. 95, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 195 del 2011.

11.2. L’appellante G.O.R.I. s.p.a. ha contestato tuttavia le statuizioni della sentenza qui impugnata, articolando cinque motivi di censura tra i quali ha peraltro dedotto, con il penultimo (pp. 12-13 del ricorso) e l’ultimo motivo (p. 13 del ricorso), l’error in iudicando conseguente alla mancata trattazione congiunta dei ricorsi separatamente proposti in primo grado dal Consorzio e da-OMISSIS- perché, come già ampiamente veduto, con la sentenza n. 2732 del 2016 lo stesso T.A.R. per la Campania, che non aveva disposto la riunione dei ricorsi, ha annullato l’informativa emessa dal Prefetto di Napoli nei confronti della-OMISSIS- per mancanza degli elementi necessari a supporto dell’informativa, statuendo peraltro la prosecuzione del rapporto con la-OMISSIS-

11.3. Il quarto e il quinto motivo tuttavia, alla luce delle motivazioni sin qui esposte e della riforma della sentenza n. 2732 del 2016, sono divenuti improcedibili, dovendosi qui richiamare, per obbligo di sintesi (art. 3, comma 2, c.p.a.), quanto già esposto in relazione al secondo motivo di appello proposto da G.O.R.I. s.p.a. avverso la sentenza n. 2732 del 2016, sicché non si pone alcun problema di contrasto tra divergenti statuizioni giudiziali e di incompatibilità effettuale nei rapporti interni tra il Consorzio e-OMISSIS- quanto alla prospettata prosecuzione del rapporto contrattuale, peraltro ormai esauritosi in seguito al completamento dei lavori ormai effettuato da Antonini s.r.l.

12. Il Collegio passa ora al sintetico esame, nel merito, dei restanti tre motivi proposti da G.O.R.I. s.p.a., tutti infondati alla luce delle ragioni che qui di seguito, in breve, si passano in rassegna.

13. Quanto al primo motivo (pp. 6-7), con il quale G.O.R.I. s.p.a. ha eccepito il difetto di giurisdizione in capo al giudice amministrativo perché essa avrebbe asseritamente inteso esercitare il diritto potestativo di recesso previsto dall’art. 134 del d. lgs. n. 163 del 2006, ne è evidente l’infondatezza.

13.1. G.O.R.I. s.p.a. non ha affatto inteso esercitare il diritto di recesso, previsto dall’art. 134 del d. lgs. n. 163 del 2016, come a torto sostiene, ma il diritto di recesso dall’appalto espressione di quella speciale potestà pubblicistica conferita alla stazione appaltante in esito all’emissione dell’informativa antimafia, di cui sopra si è detto, e ciò «ai sensi del d.lgs. n. 159/2011 e ss. mm. e ii. », come si legge a chiare lettere e in modo inequivocabile nel provvedimento di recesso (doc. 7 fasc. parte appellante).

13.2. Tale inoppugnabile constatazione destituisce di qualsivoglia fondamento l’eccezione di difetto di giurisdizione qui riproposta da G.O.R.I. s.p.a.

13.3. Alle considerazioni svolta svolte, circa la natura pubblicistica e speciale di tale potere spettante alla stazione appaltante (v., supra, §§ 4.8-4.10), si aggiunga qui che le Sezioni Unite della Cassazione (v., ex plurimis, Cass., Sez. Un., 29 agosto 2008, ord. n. 21928; Cass., Sez. Un., 18 novembre 2016, ord. n. 23468) hanno costantemente riconosciuto, nella loro giurisprudenza, che la deliberazione di recedere dal contratto di appalto, «consequenziale all’informativa prefettizia di infiltrazioni mafiose nell’impresa appaltatrice, resa ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252» e ora dall’art. 92, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011, è espressione di un potere di valutazione di natura pubblicistica, diretto a soddisfare «l’esigenza di evitare la costituzione o il mantenimento di rapporti contrattuali, fra i soggetti indicati nell’art. 1 del medesimo d.P.R. » e le imprese, nei cui confronti emergano sospetti di legami con la criminalità organizzata.

13.4. «Conseguentemente, trattandosi di atto estraneo alla sfera del diritto privato, in quanto espressione di un potere autoritativo di valutazione dei requisiti soggettivi del contraente, il cui esercizio è consentito anche nella fase di esecuzione del contratto ai sensi dell’art. 11, comma 2, citato D.P.R., la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo» (Cass., Sez. Un., 18 novembre 2016, n. 23468).

13.5. Di qui, con evidenza, l’infondatezza del primo motivo di appello proposto da G.O.R.I. s.p.a.

14. Va respinto anche il secondo motivo di appello (pp. 7-10 del ricorso), con il quale G.O.R.I. s.p.a. sostiene, una volta di più, che essa ha inteso esercitare un potere di recesso, ai sensi dell’art. 134 del d. lgs. n. 163 del 2016, e che, diversamente da quanto ha sostenuto il T.A.R., l’esercizio di tale affermato potere poggerebbe su ragioni interne concernenti l’opportunità di proseguire il contratto.

14.1. Tali ragioni, esternate nella fase esecutiva del rapporto contrattuale, porrebbero G.O.R.I. s.p.a. in una posizione paritetica rispetto al Consorzio nell’esercizio di un potere privatistico, che radicherebbe la giurisdizione del giudice ordinario, come ha chiarito l’Adunanza plenaria nella decisione n. 14 del 20 giugno 2014.

14.2. Anche tale motivo è destituito di fondamento perché, occorre ribadirlo, il recesso esercitato da G.O.R.I. s.p.a. non è riconducibile al paradigma “privatistico” dell’art. 134 del d. lgs. n. 163 del 2006, ma a quello pubblicistico dell’art. 92, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011, come è reso palese dal tenore letterale, prima ancor che dalle sostanziali motivazioni, del recesso esercitato in (esclusiva) conseguenza dell’informativa antimafia a carico di-OMISSIS-

15. È anche infondato il terzo motivo di appello (pp. 11-12 del ricorso), con il quale G.O.R.I. s.p.a. sostiene che il T.A.R. per la Campania non avrebbe tenuto conto del fatto che il Consorzio, dinanzi alla comunicazione prefettizia, non avrebbe espresso alcuna indicazione di sostituire l’esecutore delle opere entro i 30 giorni fissati dall’art. 37, comma 19, del d. lgs. n. 163 del 2006 e dall’art. 95, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011.

15.1. Il Consorzio si sarebbe solo limitato a comunicare a G.O.R.I. s.p.a. il verbale assembleare del 28 ottobre 2015, relativo all’esclusione di-OMISSIS- dalla propria compagine, nonché di avere intentato un’azione risarcitoria in sede civile contro la stessa -OMISSIS-ma una siffatta comunicazione non sarebbe di alcuna utilità nella prosecuzione del rapporto che, poi, lo stesso Consorzio pretenderebbe di fare valere in sede giudiziaria.

15.2. Il primo giudice, conclude l’appellante, con una inversione logica avrebbe finito per ribaltare sulla stazione appaltante gli effetti del comportamento inattivo, e finanche ambiguo, tenuto dal Consorzio.

15.3. Il motivo, seppure alla luce delle ragioni che seguiranno, va respinto.

15.4. La V Sezione di questo Consiglio si è invero pronunciata, in sede di appello cautelare, con l’ordinanza n. 1183 del 7 aprile 2016, osservando che «il provvedimento di recesso impugnato fa esclusivo riferimento all’interdittiva antimafia emessa nei confronti della consorziata esecutrice-OMISSIS- e, come già evidenziato dal giudice di primo grado, non è stato preceduto dalle formalità previste dall’art. 95, commi 1 e 2, delle leggi antimafia di cui al d. lgs. 6 settembre 2011, n. 159».

15.5. Ritiene il Collegio di dovere condividere e fare propria la valutazione espressa dall’ordinanza cautelare.

15.6. L’art. 95, comma 1, ult. periodo, del d. lgs. n. 159 del 2011 prevede che «la sostituzione può essere effettuata entro trenta giorni dalla comunicazione delle informazioni del prefetto qualora esse pervengano successivamente alla stipulazione del contratto».

15.7. Ora la documentazione prodotta in primo grado dal Consorzio ricorrente dimostra che esso, appena ricevuta l’informativa prefettizia (il 26 ottobre 2015), abbia tempestivamente estromesso-OMISSIS- dalla propria compagine (il 28 ottobre 2015), con comunicazione inviata a G.O.R.I. s.p.a. il giorno successivo (29 ottobre 2015), e addirittura abbia intrapreso una controversia civile contro la stessa -OMISSIS-iscritta ruolo il 24 novembre 2015 presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere.

15.8. A tale comunicazione è, però, seguito il recesso ex abrupto esercitato dalla stazione appaltante il 29 ottobre 2015, senza consentire al Consorzio di indicare una nuova impresa esecutrice dei lavori nel termine di 30 giorni dalla recezione dell’informativa, avvenuta il 26 ottobre 2015.

15.9. Tale recesso appare vieppiù illegittimo perché, dopo la immediata estromissione di-OMISSIS- dal Consorzio comunicata a G.O.R.I. s.p.a., non appariva affatto eventualità remota che il Consorzio indicasse una nuova impresa adatta allo scopo nel termine di 30 giorni, che G.O.R.I. s.p.a. avrebbe dovuto comunque rispettare prima di esercitare il recesso e di procedere all’interpello.

15.10. L’impossibilità di indicare una impresa sostituta, a fronte dell’inopinato e immediato recesso della stazione appaltante senza il rispetto dei 30 giorni, ha impedito al Consorzio di esercitare la facoltà di sostituzione riconosciutagli dall’art. 95, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 159 del 2011, con conseguente illegittimità del recesso stesso.

16. È ben vero, come sostiene l’appellante, che l’art. 95, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011 – e con esso anche le disposizioni dell’art. 37, comma 18, del d. lgs. n. 163 del 2006 – non configura un obbligo di “interpello” a carico della stazione appaltante, residuando in capo ad essa, anche a fronte dell’estromissione e della sostituzione dell’impresa infiltrata, il potere di apprezzare l’opportunità di proseguire il rapporto con il Consorzio alla luce di tutte le complesse circostanze del caso concreto, ma è altresì innegabile che la disposizione imponga alla stazione appaltante di rispettare almeno un termine di trenta giorni al fine «di contemperare il prosieguo dell’iniziativa economica delle imprese in forma associata con le esigenze afferenti alla sicurezza e all’ordine pubblico connesse alla repressione dei fenomeni di stampo mafioso, ogni volta che, a mezzo di pronte misure espulsive, si determini volontariamente l’allontanamento e la sterilizzazione delle imprese in pericolo di condizionamento mafioso» (Cons. St., sez. III, 7 marzo 2016, n. 923).

16.1. Queste pronte misure espulsive nel caso di specie, come detto, sono state efficacemente poste in essere dal Consorzio e tempestivamente comunicate a G.O.R.I. s.p.a.

16.2. G.O.R.I. s.p.a. avrebbe dovuto attendere l’indicazione del Consorzio anziché recedere immediatamente dal contratto, al fine di valutare se sussistessero i presupposti e i requisiti – a cominciare, ovviamente, dalla sua accertata impermeabilità mafiosa – in capo al Consorzio per proseguire nel rapporto contrattuale.

16.3. Quanto al comportamento “ambiguo” dello stesso Consorzio, che non avrebbe subito esercitato la propria facoltà di sostituzione, nel termine di 30 giorni, nell’incertezza del proprio diretto coinvolgimento nella vicenda di inquinamento mafioso che aveva colpito la consorziata-OMISSIS- (p. 12 del ricorso), tale ragione è del tutto ininfluente ai fini che qui rilevano.

16.4. G.O.R.I. s.p.a., se avesse ritenuto che le ragioni impeditive alla prosecuzione dell’appalto estensibili anche al Consorzio, avrebbe dovuto renderle ostensibili e farne menzione nel provvedimento di recesso, ben potendo la stazione appaltante recedere dal contratto con lo stesso Consorzio laddove le ragioni di inquinamento mafioso coinvolgano anche questo e non solo l’impresa consorziata (v., sul punto, Cons. St., sez. V, 12 ottobre 2010, n. 7407, per l’ipotesi di inquinamento mafioso, oltre che della consorziata, anche del consorzio stesso, con conseguente legittimità del recesso esercitato nei confronti del consorzio).

16.5. Ma ciò non è stato fatto perché il provvedimento di recesso menziona, seccamente, quale unico presupposto l’informativa emessa a carico di-OMISSIS- e non già eventuali motivi ostativi riguardanti alla prosecuzione del rapporto con il Consorzio nella sua totalità.

16.6. Di qui, per le ragioni espresse, l’infondatezza anche del terzo motivo proposto da G.O.R.I. s.p.a.

17. Quanto al quarto motivo (pp. 12-13 del ricorso) e al quinto motivo (p. 13 del ricorso) di appello, come si è premesso, essi sono divenuti improcedibili per effetto della riforma della sentenza n. 2732 del 2016.

18. Ne deriva che la sentenza n. 2220 del 2016 merita conferma, per le ragioni esposte, con conseguente annullamento del recesso esercitato da G.O.R.I. s.p.a. per violazione dell’art. 95, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 159 del 2011, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione, ora per allora, adotterà, sia rivalutando le ragioni poste a base dell’informativa antimafia sia tenendo conto, ormai del mutato contesto fattuale, che ha visto concludersi i lavori oggetto di appalto.

18.1. Al riguardo, peraltro, si deve considerare che il Consorzio non ha impugnato a sua volta la sentenza n. 2220 del 2016 nella parte in cui ha escluso il ristoro in forma specifica, mediante ripristino dell’affidamento, proprio per la necessità di attivare il procedimento di cui all’art. 95, comma 1, del d. lgs. n. 159 del 2011.

19. In conclusione l’appello di G.O.R.I. s.p.a. contro la sentenza n. 2220 del 2016 quindi, deve essere respinto, quanto ai primi tre motivi, e dichiarato improcedibile, quanto agli ultimi due motivi, con conseguente conferma, seppure per le ragioni esposte, dell’annullamento del recesso e degli atti consequenziali, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, la quale valuterà ora per allora, nel proprio discrezionale apprezzamento, se sussistessero i presupposti per la conclusione dei lavori con il Consorzio.

20. Deve essere invece accolto, come detto, l’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Interno nei confronti della sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016, laddove questa ha erroneamente annullato l’informativa antimafia, con conseguente integrale riforma della sentenza impugnata, e invece deve essere dichiarato improcedibile l’appello principale proposto avverso detta sentenza da G.O.R.I. s.p.a.

21. Devono essere interamente compensate tra le parti, all’esito del presente contenzioso, le spese processuali del grado di appello del giudizio avente R.G. n. 4910 del 2016, relativo alla sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016, attesa la complessità del quadro fattuale sin qui esaminato.

21.1. Per le medesime ragioni devono essere compensate anche le spese del doppio grado del giudizio avente R.G. n. 4911 del 2016, relativo alla sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016.

21.2. Rimane definitivamente a carico di G.O.R.I. s.p.a. il contributo unificato corrisposto per la proposizione degli appelli avverso le sentenze qui impugnate.

21.3. -OMISSIS-attesa la sua sostanziale soccombenza quanto all’impugnazione dell’informativa antimafia, deve essere condannata a versare il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello incidentale da parte del Ministero dell’Interno, mentre rimane a suo carico il contributo unificato versato per la proposizione del ricorso e dei motivi aggiunti in primo grado nel giudizio R.G. n. 5601/2015 avanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sulle impugnazioni, come rispettivamente proposte da G.O.R.I. s.p.a. avverso la sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016 del T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, nonché da G.O.R.I. s.p.a., con appello principale, e dal Ministero dell’Interno, con appello incidentale, avverso la sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016 dello stesso T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, previa loro riunione, in parte respinge e in parte dichiara improcedibile l’appello proposto da G.O.R.I. s.p.a. avverso la sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016; accoglie l’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Interno, mentre dichiara improcedibile quello proposto da G.O.R.I. s.p.a. avverso la sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016 e, per l’effetto, conferma ai sensi di cui motivazione la sentenza n. 2220 del 4 maggio 2016 del T.A.R. per la Campania e riforma, invece, la sentenza n. 2732 del 26 maggio 2016, con definitivo annullamento del solo recesso esercitato da G.O.R.I. s.p.a. e dei consequenziali atti impugnati con motivi aggiunti.

Compensa interamente tra le parti le spese del solo grado d’appello del giudizio avente R.G. n. 4910/2016 e quelle del doppio grado del giudizio avente R.G. n. 4911/2016.

Pone definitivamente a carico di G.O.R.I. s.p.a. il contributo unificato corrisposto per la proposizione degli appelli.

Condanna-OMISSIS- a versare il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello incidentale da parte del Ministero dell’Interno.

Pone definitivamente a carico di-OMISSIS- il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in primo grado e dei motivi aggiunti nel giudizio avente R.G. n. 5601/2015 avanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS–OMISSIS-di -OMISSIS–OMISSIS-& C. s.a.s., -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS-,-OMISSIS–OMISSIS-,-OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS-,-OMISSIS-e di-OMISSIS–OMISSIS-.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Francesco Bellomo, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Informativa antimafia: vige la giurisdizione del G.A. in caso di recesso della PA proviene da Giurdanella.it.

– l’informativa antimafia, ai sensi degli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d. lgs. n. 159/2011, presuppone “concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata»;

– quanto alla ratio dell’istituto, si tratta di una misura volta alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della pubblica Amministrazione: l’interdittiva antimafia comporta che il Prefetto escluda che un imprenditore – pur dotato di adeguati mezzi economici e di una adeguata organizzazione – meriti la fiducia delle Istituzioni e possa essere titolare di rapporti contrattuali con le pubbliche Amministrazioni o degli altri titoli abilitativi, individuati dalla legge;

– ai fini dell’adozione del provvedimento, rileva il complesso degli elementi concreti emersi nel corso del procedimento: una visione ridotta di un singoli elementi fa perdere a ciascuno di essi la sua rilevanza nel suo legame sistematico con gli altri;

– è estranea al sistema delle informativa antimafia, non trattandosi di provvedimenti nemmeno lontanamente sanzionatori, qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là del ragionevole dubbio;

– il rischio di inquinamento mafioso deve essere valutato in base al criterio del più ‘probabile che non’, alla luce di una regola di giudizio, cioè, che ben può essere integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali, qual è, anzitutto, anche quello mafioso;

– pertanto, gli elementi posti a base dell’informativa possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o, addirittura e per converso, possono essere già stati oggetto del giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione.

Il Consiglio di Stato si è inoltre espresso sui rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose. In tal caso l’Amministrazione può dare loro rilievo laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità, o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del ‘più probabile che non’, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regìa familiare (di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti) ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto col proprio congiunto;

Possono assumere rilevanza, dunque, anche circostanze obiettive (come, ad es., la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti, che pur non abbiano dato luogo a condanne in sede penale) e rilevano le peculiari realtà locali, ben potendo l’Amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza – su un’area più o meno estesa – del controllo di una ‘famiglia’ e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti (specialmente se questi non risultino avere proprie fonti legittime di reddito).

Si riporta di seguito il testo della sentenza

***

Pubblicato il 15/09/2016

N. 03889/2016REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 386 del 2016, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro-tempore, dall’U.T.G. – Prefettura di Milano, in persona del Prefetto pro-tempore e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la s.r.l. SIDECO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Morazzoni (C.F. MRZGTN32S20B105Z) ed Andrea Di Porto (C.F. DPRNDR50M02G702B), con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Andrea Di Porto in Roma, Via Giovanni Battista Martini, n. 13;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lombardia, sede di Milano, Sezione I, n. 2313 del 5 novembre 2015.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della s.r.l. SIDECO;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti l’Avvocato Serena Patrisso, su delega dell’avvocato Gaetano Morazzoni, e l’Avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con il ricorso n. 787 del 2015, proposto al T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, la s.r.l. SIDECO impugnava l’informazione antimafia del Prefetto di Milano prot. 12B7/2013-01931 n. int. 18804 del 10 marzo 2015.

2. – La società ricorrente lamentava che erroneamente il Prefetto avrebbe collegato all’amministratore e legale rappresentante -OMISSIS-fatti e circostanze inerenti a gravi attività criminali, non riconducibili in alcun modo alla società e ai suoi soci, erroneamente ritenendo sussistente il rischio di infiltrazioni sulla base di stretti legami familiari con esponenti della criminalità organizzata.

3. – Con l’ordinanza n. 650 del 2015, il T.a.r. sospendeva gli effetti degli atti impugnati, imponendo all’Amministrazione un riesame dell’«attuale relazione tra le decisioni aziendali della società ricorrente e il condizionamento su di essa eventualmente esercitato da soggetti facenti capo alla criminalità organizzata».

4. – A seguito di riesame, con provvedimento del 16 giugno 2015, la Prefettura di Milano emanava una ulteriore informativa; la società impugnava l’atto con motivi aggiunti, depositati il 29 giugno 2015.

5. – Con la sentenza in epigrafe n. 2313 del 2015, il T.a.r. dichiarava l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse – con riguardo all’impugnazione dell’informativa del 10 marzo 2015 – e accoglieva i motivi aggiunti avverso l’atto del 17 giugno 201, condannando l’Amministrazione al risarcimento dei danni nei confronti della società ricorrente nella misura di euro 14.027,00, oltre interessi, e alle spese di lite.

6. – Con l’appello in esame, l’Amministrazione lamenta l’erroneità della sentenza per i seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 84, comma 4, e dell’art. 91 D.lgs 159 del 2011; erroneità, in fatto e diritto, nonché manifesta illogicità;

b) illegittimità della condanna al risarcimento dei danni.

7. – Si è costituita in giudizio la società appellata, che contesta il carattere indiziante dei singoli fatti e degli episodi richiamati dall’Amministrazione a dimostrazione del pericolo di infiltrazione e propone appello incidentale, perché la sentenza non avrebbe tenuto conto del primo motivo del ricorso introduttivo, in sede di esame della fondatezza della domanda di risarcimento dei danni, che sarebbero stati quantificati senza tener conto della documentazione prodotta.

La Società appellata chiede, pertanto, il rigetto dell’appello e l’accoglimento dell’appello incidentale in relazione alla quantificazione del danno.

8. – Alla pubblica udienza del 26 maggio 2016, a seguito di scambio di memorie, l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. – L’appello è fondato alla luce delle censure svolte dal Ministero.

2. – E’ opportuno premettere che, secondo la più recente giurisprudenza di questa Sezione, in materia di informativa antimafia trovano applicazione i seguenti principi (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743):

– l’informativa antimafia, ai sensi degli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d. lgs. n. 159/2011, presuppone «concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata»;

– quanto alla ratio dell’istituto, si tratta di una misura volta – ad un tempo – alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della pubblica Amministrazione: l’interdittiva antimafia comporta che il Prefetto escluda che un imprenditore – pur dotato di adeguati mezzi economici e di una adeguata organizzazione – meriti la fiducia delle Istituzioni (vale a dire che risulti ‘affidabile’) e possa essere titolare di rapporti contrattuali con le pubbliche Amministrazioni o degli altri titoli abilitativi, individuati dalla legge;

– ai fini dell’adozione del provvedimento, rileva il complesso degli elementi concreti emersi nel corso del procedimento: una visione ‘parcellizzata’ di un singolo elemento, o di più elementi, non può che far perdere a ciascuno di essi la sua rilevanza nel suo legame sistematico con gli altri;

– è estranea al sistema delle informative antimafia, non trattandosi di provvedimenti nemmeno latamente sanzionatori, qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là del ragionevole dubbio (né – tanto meno – occorre l’accertamento di responsabilità penali, quali il ‘concorso esterno’ o la commissione di reati aggravati ai sensi dell’art. 7 della legge n. 203 del 1991), poiché simile logica vanificherebbe la finalità anticipatoria dell’informativa, che è quella di prevenire un grave pericolo e non già quella di punire, nemmeno in modo indiretto, una condotta penalmente rilevante;

– il rischio di inquinamento mafioso deve essere valutato in base al criterio del più ‘probabile che non’, alla luce di una regola di giudizio, cioè, che ben può essere integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali, qual è, anzitutto, anche quello mafioso;

– pertanto, gli elementi posti a base dell’informativa possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o, addirittura e per converso, possono essere già stati oggetto del giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione;

– quanto ai rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose, l’Amministrazione può dare loro rilievo laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità, o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del ‘più probabile che non’, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regìa familiare (di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti) ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto col proprio congiunto;

– nei contesti sociali in cui attecchisce il fenomeno mafioso, all’interno della famiglia si può verificare una ‘influenza reciproca’ di comportamenti e possono sorgere legami di cointeressenza, di solidarietà, di copertura o quanto meno di soggezione o di tolleranza;

– una tale influenza può essere desunta non dalla considerazione (che sarebbe in sé errata e in contrasto con i principi costituzionali) che il parente di un mafioso sia anch’egli mafioso, ma per la doverosa considerazione, per converso, che la complessa organizzazione della mafia ha una struttura clanica, si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fondante della ‘famiglia’, sicché in una ‘famiglia’ mafiosa anche il soggetto che non sia attinto da pregiudizio mafioso può subire, nolente, l’influenza del ‘capofamiglia’ e dell’associazione;

– hanno dunque rilevanza circostanze obiettive (a titolo meramente esemplificativo, ad es., la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti, che pur non abbiano dato luogo a condanne in sede penale) e rilevano le peculiari realtà locali, ben potendo l’Amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza – su un’area più o meno estesa – del controllo di una ‘famiglia’ e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti (a fortiori se questi non risultino avere proprie fonti legittime di reddito).

2.1. – A questi principi enucleati di recente da questa Sezione, occorre aggiungere quelli che sono stati costantemente affermati dalla giurisprudenza:

– non è richiesta la prova dell’attualità delle infiltrazioni mafiose, dovendosi solo dimostrare la sussistenza di elementi dai quali è deducibile – secondo il principio del ‘più probabile che non’ – il tentativo di ingerenza, o una concreta verosimiglianza dell’ipotesi di condizionamento sulla società da parte di soggetti uniti da legami con cosche mafiose, e dell’attualità e concretezza del rischio (Cons. Stato, Sez. III, 5 settembre 2012, n. 4708; Cons. Stato n. 3057/10; 1559/10; 3491/09);

– la valutazione del pericolo di infiltrazioni mafiose, di competenza del Prefetto, è connotata, per la specifica natura del giudizio formulato, dall’utilizzo di peculiari cognizioni di tecnica investigativa e poliziesca, che esclude la possibilità per il giudice amministrativo di sostituirvi la propria, ma non impedisce ad esso di rilevare se i fatti riferiti dal Prefetto configurino o meno la fattispecie prevista dalla legge e di formulare un giudizio di logicità e congruità con riguardo sia alle informazioni acquisite, sia alle valutazioni che il Prefetto ne abbia tratto (Cons. Stato, n. 5130 del 2011; Cons. Stato, n. 2783 del 2004; Cons. Stato, n. 4135 del 2006);

– l’ampia discrezionalità di apprezzamento del Prefetto in tema di tentativo di infiltrazione mafiosa comporta che la sua valutazione sia sindacabile in sede giurisdizionale in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, mentre al sindacato del giudice amministrativo sulla legittimità dell’informativa antimafia rimane estraneo l’accertamento dei fatti, anche di rilievo penale, posti a base del provvedimento (in termini, Cons. Stato, n. 4724 del 2001).

Tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalità che, per giurisprudenza costante, può essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicità in relazione alla rilevanza dei fatti accertati (Cons. Stato, n. 7260 del 2010).

3. – Alla luce di tali criteri, il Collegio ritiene che:

a) – sia irrilevante la circostanza, ritenuta invece decisiva nella sentenza appellata, che «l’amministrazione non abbia raggiunto la prova dell’assenza di soluzione di continuità», nell’operare attività di fiancheggiamento di organizzazioni criminali, tra l’attività imprenditoriale gestita da-OMISSIS-– soggetto coinvolto nel contesto operativo di una cosca di ‘ndrangheta negli anni ottanta e novanta e poi condannato in via definitiva a sette anni per fatti inerenti agli stupefacenti – e l’attività imprenditoriale gestita da suo figlio-OMISSIS-, soggetto incensurato: difatti, non si richiede che sia fornita la prova della continuità tra l’attività imprenditoriale del padre e quella della società ricorrente, fondata nel 2002 dal Sig. -OMISSIS-e dall’omonimo cugino, né è necessario che sia intervenuta condanna o applicazione di misura di sicurezza nei confronti dell’amministratore della società, in quanto ai fini del giudizio prognostico del pericolo di condizionamento derivante dalla infiltrazione mafiosa è sufficiente la sussistenza di elementi dal valore univocamente indiziante;

b) nella specie, la valutazione del Prefetto, già espressa nel provvedimento del marzo 2015 e poi nel successivo atto del luglio 2015, si è legittimamente fondata su una pluralità di elementi “concreti”, che intesi complessivamente lasciano presumere la continuità della SIDECO s.r.l con l’impresa dei F.lli-OMISSIS-, e la contiguità ad ambienti mafiosi.

Tra gli elementi indizianti possono qui richiamarsi: la “parziale” provenienza delle risorse iniziali della società dall’impresa dei due genitori degli attuali soci -OMISSIS-), la pregressa coabitazione di-OMISSIS- col padre e la collaborazione di fatto del figlio nell’impresa paterna, come accertato dal Comando di polizia Municipale di Corsico già nel 1997; la proprietà di alcuni veicoli appartenuti all’impresa di -OMISSIS-, ancorchè risalente ad anni prima; l’impiego di tre dipendenti della ex società F.lli -OMISSIS-, che sebbene non abbiano rivestito in SIDECO S.r.l. alcun ruolo dirigenziale, vanno considerati potenzialmente idonei ad influenzare le scelte dell’impresa, in quanto riconducibili per vari aspetti ad attività vicine a contesti criminosi (-OMISSIS-, in stretto collegamento con la cosca -OMISSIS-; -OMISSIS- Federico, inserito in tutte le imprese con le quali -OMISSIS- Pietro operava per conto dei-OMISSIS-e dei -OMISSIS-, -OMISSIS-); le numerose operazioni di cessioni di immobili dalla società F.lli -OMISSIS-, alcuni rivenduti appena una settimana dopo l’acquisto alla Immobiliare Quattro Costruzioni srl (costituita solo due settimane prima dell’acquisto) e che, secondo quanto rilevato dall’Amministrazione, sulla base dei dati derivanti dal processo penale relativo all’operazione “Nord-Sud”, rappresenterebbero «copertura agli illeciti proventi dal traffico di droga, garantendo altresì il reimpiego degli stessi».

3.1. – Ancora, ulteriori elementi di collegamento – del sig. -OMISSIS-con l’ambiente imprenditoriale del padre e dello zio Federico – sono desunti da varie operazioni economiche (ad es. l’acquisto nell’aprile 2008 del capannone industriale sito in Buccinasco, ceduto da -OMISSIS-, padre di -OMISSIS-, coinvolto in indagine per traffico di stupefacenti con organizzazione facente capo a famiglie calabresi, e condannato nell’ambito del relativo procedimento; la vendita di una unità immobiliare in Rosate, alla Sig.a -OMISSIS-, il cui pagamento viene effettuato da -OMISSIS-, titolare di omonima impresa individuale colpita da certificazione antimafia interdittiva e legato da vincoli di parentela alle famiglie ‘ndranghetiste dei -OMISSIS- e dei -OMISSIS-, anch’egli coinvolto nella operazione “Parco Sud”).

Alla luce di tali elementi concreti (e degli altri richiamati dal Ministero appellante) risultano ragionevoli ed adeguatamente supportate le valutazioni compiute dalla Prefettura di Milano.

4. – L’appello, pertanto, va accolto, sicché, in riforma della sentenza impugnata, va respinta la domanda di annullamento formulata in primo grado, con conseguente reiezione della domanda risarcitoria, ivi proposta.

Va conseguentemente dichiarato improcedibile l’appello incidentale (volto ad ottenere una liquidazione di un importo maggiore a titolo di risarcimento danni, rispetto a quello determinato dal TAR).

Pertanto, il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti vanno integralmente respinti.

5. – Le spese dei due gradi di giudizio si compensano tra le parti, attesa la complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello principale n. 386 del 2016, come in epigrafe proposto, lo accoglie e dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Milano, sezione I, n.2313 del 2015, respinge integralmente il ricorso di primo grado, nonché i relativi motivi aggiunti.

Spese compensate dei due gradi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del D. Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità delle persone fisiche, indicate in motivazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere, Estensore

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Informativa antimafia: i recenti orientamenti del Cds proviene da Giurdanella.it.

Ad avviso del Collegio infatti, potendosi sempre accertare se l’impresa meriti la «fiducia delle Istituzioni», si può attivare il procedimento volto alla verifica della sussistenza o meno del tentativo di infiltrazione della criminalità organizzata, con il conseguente esercizio dei poteri della Prefettura.

Il Collegio ha ricordato che ai sensi dell’art. 10, comma 1, del d.P.R. 252/1998, applicabile ratione temporis alla presente controversia), le Pubbliche Amministrazioni « devono acquisire» le informazioni antimafia in relazione a determinate soglie di valore, corrispondenti:

– per gli appalti di lavori, servizi e forniture, ad un valore pari o superiore a quello di rilevanza comunitaria (lettera a);

– per le concessioni di beni pubblici, ovvero di contributi, finanziamenti ed altre erogazioni dello stesso tipo (lettera b), nonché per l’autorizzazione di subcontratti, cessioni o cottimi concernenti la realizzazione di lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche (lettera c), ad un valore superiore ai 300 milioni di lire .

Ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera e), la documentazione antimafia « non è comunque richiesta» per i provvedimenti gli atti, i contratti e le erogazioni il cui valore complessivo non supera i 300 milioni di lire.

Tuttavia ad avviso del Collegio, anche al di là dei casi in cui vi è l’obbligo per l’amministrazione procedente di richiedere le informazioni antimafia, essa è legittimata a richiederle, con i conseguenti poteri-doveri della Prefettura.

La scelta, infatti, di un’amministrazione pubblica di avvalersi della possibilità di richiedere l’informativa non è preclusa dall’art. 10, comma 1, del d.P.R. 252/1998 (che impone l’obbligo di acquisire le informazioni, qualora l’importo della gara o della concessione superi la soglia normativamente posta), non essendovi un divieto di richiedere informazioni al di sotto della soglia indicata (in tal senso, cfr. Cons. Stato, V, n. 4533/2008; VI, n. 240/2008; III, n. 2798/2013).

Dunque, il Collegio ha evidenziato che il principio generale da applicare – ai sensi dell’art. 10, comma 2, del d.P.R. 252/1998 e, oggi, dell’art. 94, comma 1, del d.lgs. 159/2011 – è quello per cui, quando emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate, le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni «non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni».

Tale conclusione è l’unica coerente con le complessive finalità della disciplina delle informazioni antimafia, che è volta ad evitare radicalmente l’erogazione di risorse pubbliche a soggetti esposti ad infiltrazioni di tipo mafioso, e che pertanto mal tollera che ciò possa avvenire solo entro determinati limiti quantitativi.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

***

N. 03300/2016REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 398 del 2014, proposto dal Ministero dell’Interno e dall’U.T.G. – Prefettura di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

La signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Riccio, con domicilio eletto presso il signor Sergio De Felice in Roma, viale delle Milizie, n. 34;

nei confronti di

La Regione Calabria;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 291/2013, resa tra le parti, concernente una informativa interdittiva antimafia;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora -OMISSIS-;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2016 il Cons. Pierfrancesco Ungari e udito per la parte appellante l’avvocato dello Stato Marco La Greca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia trae origine dall’informativa antimafia adottata nei confronti dell’impresa odierna appellata dalla Prefettura di Reggio Calabria con nota n. 353772 del 25 ottobre 2012 (e del conseguente decreto della Regione Calabria n. 42560 del 6 febbraio 2013, con cui è stato revocato un contributo – “premio unico” di euro 35.000,00 a valere sulla «Misure 112 del PSR 2007/2013 – in precedenza erogatole).
2. Il TAR per la Calabria, Sezione di Reggio Calabria, con la sentenza appellata (n. 291/2013), ha accolto il ricorso dell’impresa n. 201 del 2013, affermando, in sostanza, che:
(a) – è illegittima l’informativa antimafia rilasciata per rapporti aventi valore inferiore alla soglia di cui all’art. 1, comma 2, lett. e) del d.P.R. 252/1998 (oggi, art. 83 del d.lgs. 159/2011), per il quale le pubbliche amministrazioni e le stazioni uniche appaltanti non possono comunque richiedere al Prefetto informative antimafia per provvedimenti di importo inferiore a 300 milioni di lire (oggi, euro 150.000);
(b) – infatti, la soglia di valore non è disponibile, perché costituisce un punto di equilibrio del bilanciamento di opposti interessi (concernenti la prevenzione nei confronti dei condizionamenti da parte della criminalità organizzata, la libertà di impresa e l’efficiente effettuazione da parte della PA di spese, ordinativi e contratti di uso comune e di minore complessità);
(c) – l’estensione degli accertamenti preventivi di tipo interdittivo, al di sotto della soglia di valore individuata dalla legge, comporta per l’Amministrazione pubblica chiamata a contrastare la criminalità organizzata un dispendio di energie e di risorse umane che incide negativamente sulla qualità ed efficacia della stessa azione preventiva, impedendo, da un lato, di concentrare la prevenzione sulle fattispecie contrattuali di maggiore rilevanza economica, e concorrendo, dall’altro, ad abbassare gli standard qualitativi delle stesse informazioni rese dalle Forze dell’Ordine, coinvolte in un controllo generalizzato di tipo amministrativo, che diventa sostanzialmente inutile, perché qualitativamente poco accurato, in dipendenza del numero degli affari da trattare.
3. Nell’appello, il Ministero dell’interno deduce che:
– la tesi accolta dal TAR non è condivisibile, in quanto contrasta con il principio (desumibile dal d.P.R. 252/1998 e dal d.lgs. 159/2011 ed accolto dal giudice amministrativo) secondo il quale, una volta formulata la richiesta di informazione, il Prefetto è tenuto a darvi seguito, mentre l’Amministrazione richiedente, una volta ricevuta l’interdittiva, anche in casi diversi da quelli in cui ne è obbligatoria l’acquisizione, è tenuta a non corrispondere le somme all’interessato;
– in via gradata, la sentenza merita riforma con riferimento alla condanna alle spese disposta nei confronti della Prefettura (in solido con la Regione Calabria), in quanto la richiesta presentata dalla Regione alla Prefettura recava un valore superiore alla soglia di cui all’art. 1, comma 2, lettera e), del d.P.R. 252/1998.
4. L’appellata si è costituita in giudizio e controdeduce, sostenendo che:
– la Regione non avrebbe dovuto richiedere l’informazione antimafia, e men che mai procedere alla revoca del contributo una volta ricevutala, in quanto si trattava di un contributo di importo (complessivamente, pari ad euro 130.204,69 e quindi) al di sotto della soglia minima (300 milioni, pari ad euro 154.937,06) prevista dal d.P.R. 252/1998;
– un precedente invocato nell’appello (Cons. Stato, III, n. 2798/2013) non si attaglia al caso in esame, in quanto riguarda un appalto inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, mentre altre sentenze hanno affermato il principio ribadito dalla sentenza appellata (cfr. Cons. Stato, VI, n. 240/2008; V, n. 4533/2008);
– quanto alle spese, la Prefettura era stata edotta dell’effettivo importo del contributo.
5. L’appello è fondato e deve pertanto essere accolto.
6. Ai sensi dell’art. 10, comma 1, del d.P.R. 252/1998, applicabile ratione temporis alla presente controversia), le Pubbliche Amministrazioni « devono acquisire» le informazioni antimafia in relazione a determinate soglie di valore, corrispondenti:
– per gli appalti di lavori, servizi e forniture, ad un valore pari o superiore a quello di rilevanza comunitaria (lettera a);
– per le concessioni di beni pubblici, ovvero di contributi, finanziamenti ed altre erogazioni dello stesso tipo (lettera b), nonché per l’autorizzazione di subcontratti, cessioni o cottimi concernenti la realizzazione di lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche (lettera c), ad un valore superiore ai 300 milioni di lire .
Ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera e), la documentazione antimafia « non è comunque richiesta» per i provvedimenti gli atti, i contratti e le erogazioni il cui valore complessivo non supera i 300 milioni di lire.
Analoghe disposizioni sono oggi contenute negli artt. 91, comma 1, e 83, comma 3, lettera e) del d.lgs. 159/2011, applicabile a decorrere dal 13 febbraio 2013; in particolare, l’art. 91, comma 1, per gli appalti (lettera a), conferma il richiamo alla soglia di rilevanza comunitaria pro tempore vigente, e prevede negli altri casi (lettere b) e c) la soglia di 150.000 euro, mentre l’art. 83, comma 3, prevede che la documentazione antimafia non è comunque richiesta fino ad una soglia di 150.000 euro.
7. La giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di affermare, ancorché con riferimento al limite di valore dettato (dalla lettera a) in materia di appalti, come la scelta di un’amministrazione pubblica di avvalersi della possibilità di richiedere l’informativa non è preclusa dall’art. 10, comma 1, del d.P.R. 252/1998 (che impone l’obbligo di acquisire le informazioni, qualora l’importo della gara o della concessione superi la soglia normativamente posta), non essendovi un divieto di richiedere informazioni al di sotto della soglia indicata (in tal senso, cfr. Cons. Stato, V, n. 4533/2008; VI, n. 240/2008; III, n. 2798/2013 – si tratta delle sentenze invocate dalle parti, pronunciate in giudizi in cui l’interdittiva incideva su appalti, per i quali, a differenza di quanto avviene per le altre ipotesi, esiste una “zona grigia” tra la soglia minima che comporta la “doverosità” dell’acquisizione, e quella massima generale di “esclusione” della richiesta).
Sempre in relazione ad un appalto al di sotto di detta soglia, questa Sezione ha affermato più di recente che, a prescindere dalla legittimità della richiesta d’informazione antimafia, il contenuto interdittivo della stessa valga a precludere la nascita di un rapporto contrattuale tra la stazione appaltante ed i soggetti coinvolti dall’informativa o, ancora, a paralizzare le sorti di un rapporto già sorto tra le parti (cfr. III, n. 2040/2014).
Ancora più di recente, questa Sezione si è pronunciata in ordine ad un’interdittiva emessa in relazione ad una situazione del tutto analoga a quello oggi in esame (in quanto, anche in quel caso, si trattava di un contributo di 35.000 euro, a valere sulla «Misura 112 del PSR Calabria 2007/2013», comportante l’obbligo di attivazione della «Misura 121», per la quale era concesso un ulteriore contributo).
In tale occasione, la Sezione, dopo aver sottolineato che il valore complessivo dell’incentivazione superava la soglia di rilevanza di 150.000 euro, ha anche affermato che, a prescindere dalla questione sull’ammontare del contributo, la richiesta di informazioni fatta alla Prefettura, anche se non obbligatoria, non poteva ritenersi certo illegittima, osservando come ciò sia coerente con la finalità dell’informativa interdittiva, in quanto volta ad evitare che l’Amministrazione possa avere rapporti contrattuali o anche erogare risorse pubbliche ad imprese, per le quali è stato accertato il rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata (cfr. Cons. Stato, III, n. 3386/2014).
8. Il Collegio (pur osservando che, nel caso in esame, l’ulteriore contributo concesso in relazione alla «Misura 121» è pari a 95.204,69 euro, e quindi, sommato all’altro oggetto di revoca, non comporta il superamento della soglia di valore dei 150.000 euro) ritiene preferibile l’orientamento espresso da tale ultima pronuncia.
8.1. Infatti (anche valorizzando le considerazioni svolte da TAR Lazio, I, n. 7566/2012, richiamata nell’appello), deve ritenersi che le disposizioni sulle «soglie di valore»:
– nel costituire, in un caso (artt. 10, comma 1, del d.P.R. 252/1998, e 91, comma 1, del d.lgs. 159/2011), la fonte di un obbligo assoluto dell’amministrazione procedente, e nell’altro (artt. 1, comma 2, del d.P.R. 252/1998 e 83, comma 3, del d.lgs. 159/2011), quella di un’esenzione da tale obbligo, si propongono di conformare, anche ai fini delle conseguenti responsabilità, il buon andamento delle attività delle pubbliche amministrazioni procedenti;
– non possono essere interpretate nel senso che vi sarebbe una diminuzione dell’attenzione del legislatore nei confronti del pericolo di condizionamento delle imprese da parte di associazioni criminali, ostativo all’instaurazione di un rapporto con l’amministrazione.
Tale interpretazione, infatti, urterebbe contro la ratio della complessiva disciplina in materia (che mira a delimitare i rapporti economici con le Amministrazioni, solo quando l’impresa meriti la «fiducia» delle Istituzioni) e sovvertirebbe il principio che impone di assicurare, in sede interpretativa, effettività e concretezza alla tutela del bene protetto, soprattutto laddove, come avviene per le informazioni antimafia, questo assuma un ruolo assolutamente primario.
Per i rapporti «sotto soglia», possono dunque esservi le acquisizioni delle informazioni antimafia, sia quando si dia attuazione ad un «protocollo di legalità», sia quando questo non sia stato concluso.
Infatti, potendosi sempre accertare se l’impresa meriti la «fiducia delle Istituzioni», si può attivare il procedimento volto alla verifica della sussistenza o meno del tentativo di infiltrazione della criminalità organizzata, con il conseguente esercizio dei poteri della Prefettura.
8.2. Dunque, il principio generale da applicare – ai sensi dell’art. 10, comma 2, del d.P.R. 252/1998 e, oggi, dell’art. 94, comma 1, del d.lgs. 159/2011 – è quello per cui, quando emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate, le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni «non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni».
Tale conclusione è l’unica coerente con le complessive finalità della disciplina delle informazioni antimafia, che è volta ad evitare radicalmente l’erogazione di risorse pubbliche a soggetti esposti ad infiltrazioni di tipo mafioso, e che pertanto mal tollera che ciò possa avvenire solo entro determinati limiti quantitativi.
9. In conclusione, anche al di là dei casi in cui vi è l’obbligo per l’amministrazione procedente di richiedere le informazioni antimafia, essa è legittimata a richiederle, con i conseguenti poteri-doveri della Prefettura.
10. Per le ragioni che precedono, l’appello risulta fondato, sicché va respinta la censura ritenuta fondata dal TAR.
Non avendo l’impresa appellata riproposto in appello le censure concernenti la sussistenza dei presupposti ed il contenuto dell’interdittiva antimafia, esse vanno considerate rinunciate, ai sensi dell’art. 101, comma 2, del codice del processo amministrativo.
Pertanto, in accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado n. 201 del 2013.
Considerata l’evoluzione della giurisprudenza, le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello n. 398 del 2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado n. 201 del 2013.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche e le persone giuridiche private menzionate nella sentenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2016, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Informativa antimafia: può essere richiesta anche per i rapporti “sotto-soglia” proviene da Giurdanella.it.

Pertanto,  è da annullare la nota interdittiva antimafia che assuma, come unico elemento a carico dell’appellante, soltanto la sua condizione di parentela con altre persone, a loro volta presunte contigue ad ambienti mafiosi. In questo caso infatti la motivazione è insufficiente per l’emissione della nota interdittiva.

Sull’argomento si veda anche Tar Bari, sez. III, 16 luglio 2018, n. 1084 , per cui

“Se il mero legame di parentela non è sufficiente a contaminare con i sospetti di contiguità alla criminalità organizzata, va tuttavia considerato che il giudizio è diverso, qualora ai legami familiari corrisponda anche la condivisione di aspetti della vita quotidiana (e non vi sia alcun segno di allontanamento dai condizionamenti della famiglia, ovvero di scelta di uno stile di vita e di valori alternativi), tanto più se ai contatti personali si accompagnino cointeressenze economiche o comunque collegamenti tali da far supporre una comunanza di attività (ed a maggior ragione se, dall’intreccio di interessi economici e familiari, sia possibile desumere che rapporti di collaborazione intercorsi tra familiari costituiscano strumenti volti a diluire e mascherare l’infiltrazione mafiosa nell’impresa considerata”.

Di seguito il testo della sentenza del Consiglio di Stato n. 4340/2015

***

N. 04340/2015REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8918 del 2012, proposto da:

Giuseppe Borrata, titolare omonima impresa di allevamento bufalino, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Maria D’Angiolella, con domicilio eletto presso Luigi Maria D’Angiolella in Roma, Via Terenzio N 7;

contro

U.T.G. – Prefettura di Caserta, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Commissariato di Governo Emergenza brucellosi allevamenti bufalini, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE I n. 02016/2012, resa tra le parti, concernente diniego indennizzi per abbattimento capi di bestiame infetti di cui al provvedimento del Commissario per l’Emergenza brucellosi bufalina n.364/2011- informativa antimafia di cui alla nota del Prefetto di Caserta 18.3.20111– risarcimento danni

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Caserta e di Commissariato di Governo emergenza Brucellosi allevamenti bufalini e di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2014 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti l’Avv. D’Angiolella e l’Avvocato dello Stato Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Giuseppe Borrata (classe 1975), già ricorrente in primo grado, è unico titolare di un allevamento di capi bufalini in provincia di Caserta e, come tale, ha presentato varie istanze nel 2009 ( 27 aprile, 27 agosto e 23 dicembre 2009) per ottenere l’erogazione dell’indennizzo per l’abbattimento dei capi, disposto nei suoi confronti con i provvedimenti adottati dagli enti competenti nell’ambito delle misure per contrastare la brucellosi degli allevamenti bufalini in provincia di Caserta.

Ma con provvedimento del 31 marzo 2011, n. 364, il Commissario del Governo per l’Emergenza Brucellosi negli allevamenti bufalini in provincia di Caserta gli ha negato l’indennizzo, rilevando che il Prefetto di Caserta aveva emesso a carico dell’interessato una informativa antimafia interdittiva, con nota 18 marzo 2011, prot. 510/12b.16/ant. area 1.

1.1.Con ricorso innanzi al T.A.R. Campania l’interessato ha chiesto l’annullamento sia del diniego di indennizzo sia dell’interdittiva antimafia, unitamente agli atti interni istruttori, preordinati e comunque presupposti.

In corso di causa sono stati proposti motivi aggiunti, anche allo scopo di includere nell’impugnazione ulteriori atti istruttori e preordinati, fra i quali riveste importanza particolare il verbale del G.I.A. (Gruppo Ispettivo Antimafia) del 16 marzo 2011, con il quale era stata proposta l’emissione dell’interdittiva antimafia nei confronti dell’interessato.

Con sentenza n. 2016/2012 il T.A.R. Campania, respinte le eccezioni preliminari sollevate dall’Avvocatura dello Stato (non riproposte in appello con le dovute forme), ha rigettato altresì i dettagliati motivi di ricorso proposti dall’interessato.

1.2.Con l’appello in epigrafe l’interessato ha chiesto la riforma della sentenza TAR, riproponendo con puntuali argomentazioni le censure rigettate dal T.A.R., tranne quella relativa all’inapplicabilità del sistema delle interdittive antimafia nella materia degli indennizzi per l’abbattimento del bestiame per ragioni sanitarie (il punto è stato risolto da A. P. n. 6 del 2012 nelle more fra la pubblicazione della sentenza appellata e la proposizione dell’atto di appello).

L’Amministrazione si è costituita con atto di mera forma, chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 19.6.2014, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.

2. La presente controversia si concentra essenzialmente intorno alla contestata sufficienza ed alla congruità della motivazione della nota interdittiva emessa dal Prefetto di Caserta il 18 marzo 2011e che è stata indicata dal Commissario per l’Emergenza brucellosi per la provincia di Caserta come ostativa alla concessione degli indennizzi chiesti da Borrata Giuseppe nel 2009 in relazione all’abbattimento di capi del suo allevamento ritenuti infetti da brucellosi.

2.1.In conformità a quanto dedotto dall’appellante, dall’esame del testo emerge che la nota interdittiva non contiene una vera e propria motivazione, ma solo un elenco di note informative pervenute alla Prefettura dai vari uffici provinciali e locali delle forze dell’ordine (Carabinieri, Polizia, Guardia di Finanza, etc.), nel periodo 2010-2011, senza alcun cenno al rispettivo contenuto e senza neppure una sintesi, per quanto sommaria, degli elementi ritenuti significativi.

Inoltre altrettanto priva di qualsivoglia riferimento a risultanze istruttorie sfavorevoli alla posizione del ricorrente, risulta la relazione del Prefetto di Caserta, datata 23 maggio 2011, inviata all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli e da questa prodotta al T.A.R. Napoli, a guisa di memoria difensiva .

In detta relazione il Prefetto, a parte alcune stereotipate considerazioni generali sul sistema delle interdittive antimafia – e sulla riservatezza del relativo materiale istruttorio in effetti non trasmesso all’Avvocatura – si limita a richiamare, oltre al contenuto dell’atto interdittivo del 18 marzo 2011 (peraltro privo di indicazioni concrete, come si è visto), anche il verbale del 16 marzo 2011 del G.I.A., Gruppo Ispettivo Antimafia, che contiene la proposta di emanazione dell’interdittiva e che, in genere, costituisce il momento conclusivo e la sintesi finale di tutta l’attività istruttoria.

2.2.Il verbale del G.I.A. in data 16 marzo 2011, tuttavia, appare a sua volta totalmente privo di indicazioni concrete, in quanto, limitandosi a rinviare genericamente alle informative ricevute, conclude: «Dopo aver congiuntamente esaminato le risultante, il G.I.A. propone l’emissione di un provvedimento interdittivo antimafia sul conto della ditta Borrata Giuseppe, in considerazione degli elementi emessi sul conto di Pirozzi Ernesto e del titolare Borrata Valentino, come evidenziato nella nota della Questura di Caserta datata 9 luglio 2010 e del Comando Provinciale CC di Caserta datata 8 ottobre 2010».

Quindi i soli elementi informativi espressamente citati (peraltro molto sommariamente) nel verbale del G.I.A. riguarderebbero persone diverse dall’attuale appellante (Pirozzi Ernesto e Borrata Valentino) senza peraltro indicare quali relazioni vi siano fra costoro e il Borrata Giuseppe e senza spiegare perché gli elementi (non meglio specificati) raccolti a loro carico siano utilizzabili anche a carico dello stesso Borrata Giuseppe (classe 1975).

2.3.La nota della Questura di Caserta datata 9 luglio 2010, si riferisce in effetti ai sopra nominati Pirozzi Ernesto e Borrata Valentino e alla loro società ERVAL Appalti s.r.l., e non contiene alcun cenno a Borrata Giuseppe, se non come cugino di Borrata Valentino, e, comunque, non fa alcun cenno a commistioni di interesse ovvero a collegamenti fra le rispettive attività imprenditoriali.

Pertanto, sulla base dei documenti prodotti al T.A.R. dall’Amministrazione con le sue prime difese, ad avviso del Collegio, sussisterebbero già elementi sufficienti per concludere che l’interdittiva antimafia a carico di Borrata Giuseppe risulta totalmente priva di motivazione.

2.4.Peraltro è necessario esaminare anche gli ulteriori seguenti documenti, acquisiti (a seguito di ordinanza istruttoria) nel giudizio innanzi al TAR:

(a) nota 10 gennaio 2011 del Comando della Guardia di Finanza di Caserta;

(b) nota 30 luglio 2010 del Comando della Guardia di Finanza di Napoli;

(c) nota del 23 luglio 2010 della Direzione Investigativa Antimafia;

(d) nota 8 giugno 2010 del Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta.

I primi tre atti sono sostanzialmente conformi tra loro in quanto asseriscono di non aver nulla da riferire a carico di Borrata Giuseppe “oltre a quanto comunicato dal Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta”.

La sola nota informativa rilevante, dunque, risulta essere quella del Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta , puntualmente censurata dall’interessato sia innanzi al TAR( motivi aggiunti) sia con l’appello.

2.5.Di fatto la citata nota informativa dei Carabinieri non attribuisce direttamente e personalmente all’appellante Borrata Giuseppe alcuna condotta illecita, o comunque sospetta, sia nell’ambito della sua attività imprenditoriale (allevamento bufalino), sia al di fuori di questa.

I soli elementi addotti a suo carico si esauriscono nelle sue relazioni familiari, con il padre Borrata Nicola, e gli zii (o cugini) Borrata Luigi, Borrata Francesco e Borrata Gennaro; gli indizi di infiltrazione mafiosa riguardano, semmai, personalmente questi ultimi e sono ravvisati in determinati precedenti penali o nell’applicazione della misura di prevenzione della sorveglianza speciale.

Tuttavia non risulta che, nella fattispecie concreta, i suddetti legami familiari si caratterizzino come vincoli più stretti di quelli ordinariamente correnti fra congiunti più o meno prossimi né risulta che vi siano cointeressenze economiche, comunanza di affari e di attività imprenditoriali.

2.6.E’ dunque pertinente alla fattispecie in esame l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo il quale non è prova sufficiente dell’influenza mafiosa il fatto che il soggetto abbia rapporti di parentela (anche molto prossimi, come quello tra padre e figlio) con un indiziato di appartenenza mafiosa, se alla mera relazione familiare non si accompagnano, in concreto, anche elementi indicativi di stretti collegamenti per affari o, comunque, per interessi comuni.

2.7.Peraltro, quanto all’esame della posizione degli stessi congiunti dell’attuale appellante (i menzionati Borrata Nicola, Luigi, Francesco e Gennaro), risulta, comunque, dirimente la constatazione che gli elementi ascritti a loro carico risultano insussistenti o comunque superati.

Infatti, mentre la nota informativa dei Carabinieri, già citata, riferisce di svariati procedimenti aperti a carico dell’uno o dell’altro di questi soggetti, l’appellante ha dimostrato che detti procedimenti hanno avuto esito negativo.

Fra l’altro, per quanto riguarda Borrata Nicola, padre del ricorrente, il Tribunale Penale di Santa Maria Capua Vetere (Sezione misure di prevenzione) con il decreto n. 37/2005 (pubblicato il 22 aprile 2005) ha respinto la richiesta di applicazione di misure di prevenzione personali e patrimoniali «per l’insussistenza del presupposto dell’attualità della pericolosità qualificata dello stesso».

La motivazione di questo provvedimento è ampia e dettagliata e si compendia nell’affermazione che i soli fatti indiziari di contiguità ad ambienti mafiosi risalgono a date ormai remote.

Analogo provvedimento, e nella stessa data, è stato preso dallo stesso Tribunale (decreto n. 36/2005) nei confronti di Borrata Gennaro.

2.7.1. Inoltre la Corte d’Appello di Napoli, con sentenza 25 settembre 2009 ( divenuta irrevocabile in data 24 maggio 2010) ha confermato la sentenza 20 dicembre 2003 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, che aveva assolto per non aver commesso il fatto Borrata Nicola, Borrata Luigi e Borrata Gennaro, imputati ( con altri) di truffa ai danni dell’A.I.M.A. (Azienda per gli Interventi sul Mercato Agricolo) e reati connessi, mentre la pendenza di questo procedimento penale era stata considerata in precedenza come il principale, se non unico, elemento indiziario.

2.8.Da quanto esposto, pertanto, consegue che la motivazione dell’interdittiva impugnata (peraltro rintracciabile solo con riferimento ad una serie di note delle Forze dell’Ordine di cui si indicano soltanto gli estremi ) è deficitaria sotto un duplice profilo.

Infatti l’interdittiva, da un lato, assume, come unico elemento a carico dell’appellante, soltanto la sua condizione di parentela con altre persona, a loro volta presunte contigue ad ambienti mafiosi, mentre, dall’altro, richiama, come elementi a carico dei menzionati consanguinei dell’appellante, alcuni fatti, non solo, alquanto risalenti nel tempo, ma, soprattutto, smentiti, quanto alla loro valenza delittuosa, da successive pronunce dell’Autorità Giudiziaria.

2.9.Infine, per completezza, giova aggiungere che, nelle more del giudizio di appello, con decreto del Tribunale di Sorveglianza di Napoli 3.12.2014 il padre dell’appellante, Borrata Nicola è stato riabilitato dagli effetti delle condanne penali inflittegli negli anni ‘80/’90.

Il suddetto decreto è stato depositato nella pubblica udienza 17.12.2014 con il consenso dell’Avvocato dello Stato presente.

3. In conclusione l’appello va accolto e , per l’effetto, in riforma della sentenza TAR, vanno annullate sia l’interdittiva antimafia del Prefetto di Caserta 18.3.2011 sia la nota di diniego indennizzi del Commissario di Governo per l’Emergenza brucellosi in provincia di Caserta 31.3.2011 n.364, con il conseguente potere-dovere della Prefettura di riesaminare il caso alla luce di quanto esposto in motivazione.

Considerate le condizioni obiettivamente difficili in cui gli organi competenti operano l’attività di prevenzione delle attività imprenditoriali illegali nel contesto socio-economico dell’area casertana, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l ‘appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla la nota interdittiva del Prefetto di Caserta 18.3.2011 e la nota del Commissario per lì emergenza brucellosi in provincia di Caserta 31.3.2011, n.364, con il conseguente obbligo del Commissario per l’emergenza brucellosi di adottare una nuova determinazione alla luce di quanto in motivazione..

Spese compensate tra le parti per entrambi i gradi di giudizio..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 16/09/2015.

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