Ai sensi dell’art. 1453 e ss. del codice civile, perché il giudice possa disporre la risoluzione di un contratto per inadempimento è necessario che quest’ultimo sia grave e imputabile a uno dei contraenti.

E fin qui nulla quaestio.

Tuttavia, non pochi problemi applicativi sono emersi in tema di locazione di immobile destinato ad uso non abitativo laddove il conduttore non riesca ad ottenere determinate autorizzazioni amministrative indispensabili per la corretta fruizione del bene a causa della presenza o meno di caratteristiche insite al bene stesso.

La domanda sottesa al giudizio in questione era la seguente: in siffatta ipotesi è configurabile una responsabilità per inadempimento in capo al locatore (nel caso di specie, il Comune)?

Invero, il punto è stato più volte affrontato dalla giurisprudenza di legittimità e, da ultimo, anche dal Tribunale di Agrigento che, con la citata sentenza del 21 ottobre 2021, ha confermato un orientamento dai risvolti applicativi non di poco conto.

Ebbene, il Giudice ha ritenuto di esonerare dalla suddetta responsabilità il proprietario, stabilendo, per converso, che <<nei contratti di locazione relativi ad immobili destinati a uso non abitativo, gravi sul conduttore l’onere di verificare che le caratteristiche del bene siano adeguate a quanto tecnicamente necessario per lo svolgimento dell’attività che egli intende esercitarvi, nonché al rilascio delle autorizzazioni amministrative indispensabili alla legittima utilizzazione del bene locato>>, così escludendo che sia onere del locatore conseguire tali autorizzazioni.

In altri termini, ove il conduttore non riesca ad ottenere le predette autorizzazioni, non può configurarsi alcuna responsabilità per inadempimento in capo al proprietario e ciò anche quando <<il diniego dell’autorizzazione sia dipeso dalle caratteristiche proprie del bene locato>> (si veda da ultimo anche Cass. civ. 26 maggio 2020, n.9670, sez. III).

Non configurandosi un grave inadempimento imputabile al locatore va da sé che il conduttore non possa chiedere la risoluzione del contratto.

Ma v’è di più: il mancato rilascio di concessioni, autorizzazioni o licenze amministrative non sarebbe neppure di ostacolo alla valida costituzione della locazione, sempre che vi sia stata da parte del conduttore una concreta utilizzazione del bene.

Difatti, aggiunge la sentenza, è illegittimo anche il mancato pagamento dei canoni alla luce di un’eventuale eccezione di inadempimento dell’altro contraente per mancato conseguimento dei predetti provvedimenti amministrativi, se nelle more si è avuta la materiale disponibilità del bene locato.

Ciò in quanto l’omissione del pagamento dei canoni è giustificata solo, ai sensi dell’art 1460 c.c., in presenza di un rapporto diproporzionalità tra i rispettivi inadempimenti.

Proporzionalità da valutarsi non già non in relazione <<alla rappresentazione soggettiva che le parti se ne facciano>>, bensì in relazione all’oggettiva proporzione degli inadempimenti senza per questo distogliere lo sguardo dall’intero assetto di rapporti del contratto e dall’onnipresente principio della buona fede sancito in materia contrattuale dall’art. 1375 c.c.

Il Tribunale di Agrigento, dunque, ha ritenuto che solo la mancata consegna della cosa locata o altro inadempimento del locatore di analoga gravità, possa giustificare la sospensione in toto del pagamento del canone da parte del conduttore; diversamente quest’ultimo andrebbe a ribaltare la sua posizione e ad essere egli stesso gravemente inadempiente.

Quindi, mancherà la suddetta proporzionalità tra i rispettivi inadempimenti ogni qual volta il conduttore abbia continuato a godere dell’immobile, per quanto lo stesso presentasse dei vizi, senza che vi sia stata la contestuale riconsegna della cosa locata.

Conclusione che si basa principalmente sulla considerazione per cui sarebbe assolutamente contraddittorio da parte del conduttore, da una parte, voler risolvere il contratto di locazione per grave inadempimento del locatore e, dall’altra, continuare a mantenere la disponibilità dell’immobile.

Alla luce delle superiori considerazioni, il giudice agrigentino ha dunque respinto tutte le doglianze della società conduttrice dell’area, accogliendo invece le difese prospettate dal Comune, in particolare riconoscendogli il pagamento dei canoni arretrati e dichiarando la risoluzione del contratto per inadempimento del conduttore.

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Il TAR adito, richiamando una sentenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte, ha affermato che “la P.A. che procede alla locazione di immobili da adibire alla propria attività istituzionale (nella specie, una ASL per il reperimento di locali da adibire a distretto sanitario territoriale) agisce secondo le regole del diritto privato, anche nel caso in cui facoltativamente indìca una gara per individuare gli immobili stessi; ne consegue che ogni controversia attinente al contratto di locazione stipulato e/o alla fase precontrattuale concerne diritti soggettivi e, per tale motivo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario” (Corte di Cassazione, Sezioni unite, 8 luglio 2015, n. 14185).

A conferma di ciò, i giudici del TAR della Sardegna hanno ribadito che il contratto di locazione non può essere annoverato né tra i “contratti di fornitura” di cose delle P.A. né tra i contratti di fornitura di servizi, essendo in quest’ultimo caso necessaria, da parte del locatore, una prestazione di attività in favore del destinatario.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

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Pubblicato il 09/01/2017

N. 00010/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 318 del 2016, proposto da:
Comune di Tempio Pausania in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppina Demuro C.F. DMRGPP66R46L093X, con domicilio eletto presso Rosanna Patta in Cagliari, via Sonnino n. 84;

contro

Asl 2 – Olbia Tempio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Tack C.F. TCKCRL75M28F023L, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via S. Sonnino 77;
Regione Sardegna, Regione Sardegna Assessorato Regionale Igiene Sanità ed Assistenza Sociale, Comune di Aggius non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– della delibera n. 16 del 5.1.2016 emessa dal Commissario Straordinario della Asl n. 2 di Olbia, avente ad oggetto l’autorizzazione alla stipula di un contratto di locazione passiva con il Comune di Aggius;

– di ogni altro atto ad esso presupposto, preparatorio, conseguente e/o connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della Asl 2 – Olbia Tempio;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2016 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone il Comune ricorrente che in data 5 gennaio 2016 il Commissario straordinario della ASL 2 di Olbia ha adottato la deliberazione n. 16 avente ad oggetto “autorizzazione alla stipulazione contratto di locazione passiva con il Comune di Aggius”.

La deliberazione autorizzava la stipula di un contratto di locazione a decorrere dal 1° gennaio 2016 per l’immobile sito nel Comune di Aggius di proprietà del medesimo Comune, da destinare a sede dei servizi veterinari della ASL per un canone annuo di € 10.000 oltre I.V.A..

La ASL, in relazione ai servizi in oggetto aveva chiesto ai Comuni di Tempio Pausania e Aggius la disponibilità di locali da avere in comodato d’uso, rappresentando l’esigenza di non proseguire in rapporti locatizi onerosi.

La ASL evidenziava la volontà di stralciare dal proprio bilancio canoni di locazione rendendo così disponibili risorse economiche da assegnare al potenziamento e/o razionalizzazione dei servizi sanitari nella città di Tempio Pausania.

Il Comune di Tempio Pausania con nota prot. 23651 del 19 ottobre 2015 comunicava la propria disponibilità ad accogliere la richiesta della ASL e al fine di approfondire gli aspetti tecnici proponeva un incontro per il 23 ottobre al quale la ASL comunicava di partecipare.

Con nota prot. 28910 del 17.12.2015 il Comune di Tempio confermava la volontà individuando i locali siti nell’area della ex caserma Fadda.

Alla nota del Comune non seguiva riscontro da parte della ASL che invece optava per diversa soluzione con controparte il Comune di Aggius.

Avverso gli atti indicati in epigrafe è insorto il Comune di Tempio Pausania deducendo le seguenti articolate censure:

violazione di legge, illegittimità per violazione e falsa applicazione delle regole e dei principi in materia di contabilità pubblica per i negozi che comportino una spesa, art. 3 R.D. 2440/1923 e in materia di evidenza pubblica di derivazione statale e comunitaria, illegittimità per violazione del principio di trasparenza, di pubblicità dell’azione amministrativa nonché di tutela della concorrenza, eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento di atti e fatti, sviamento, illogicità e ingiustizia manifesta, contraddittorietà, danno erariale.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati previa concessione di idonea misura cautelare.

Si costituiva l’ASL 2 di Olbia eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 12 ottobre 2016 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

L’eccezione sollevata dalla difesa della ASL 2 è fondata.

La questione può essere risolta sulla base del più recente orientamento delle Sezioni Unite che hanno affermato che la P.A. che procede alla locazione di immobili da adibire alla propria attività istituzionale (nella specie, una ASL per il reperimento di locali da adibire a distretto sanitario territoriale) agisce secondo le regole del diritto privato, anche nel caso in cui facoltativamente indìca una gara per individuare gli immobili stessi; ne consegue che ogni controversia attinente al contratto di locazione stipulato e/o alla fase precontrattuale concerne diritti soggettivi e, per tale motivo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (Corte di Cassazione, Sezioni unite, 8 luglio 2015, n. 14185).

Il contratto di locazione non è riconducibile ai “contratti di fornitura” di cose delle P.A., sia perché la res locata rimane nel patrimonio del proprietario locatore e non si trasferisce in quello della controparte sia perché diversa è la causa dei due contratti, che solo nel primo caso è rappresentata dal godimento, appunto, della cosa per un tempo determinato con l’obbligo di custodia, da parte del conduttore, con la diligenza del buon padre di famiglia. Neppure è contratto di fornitura di servizi, mancando da parte del locatore una prestazione di attività in favore del destinatario, avendo il primo solo l’obbligo di consegnare la cosa oggetto di contratto e di mantenere, eventualmente, la stessa in stato idoneo all’uso convenuto.

Ogni eventuale comportamento illecito posto in essere in tale contesto si atteggia in termini di lesione della libertà negoziale dei soggetti coinvolti e/o di pregiudizievole lesione dell’affidamento da contatto sociale.

La giurisdizione sulla presente controversia appartiene quindi al Giudice ordinario.

Non resta, pertanto, al Collegio che dichiarare il proprio difetto di giurisdizione, nonché – in virtù del principio della cd. translatio iudicii, ai sensi dall’articolo 11 del Codice del Processo Amministrativo – indicare alla parte ricorrente il termine perentorio di tre mesi decorrenti dal passaggio in giudicato della presente sentenza per riassumere il giudizio innanzi al giudice ordinario al fine di salvaguardare gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta in questa sede.

Le spese, vista la particolarità della questione, possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del T.A.R. adito e indica il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza per riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario agli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Caro Lucrezio Monticelli, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

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