Sentenza 1/2014

Giudizio

Presidente SILVESTRI – Redattore TESAURO

Udienza Pubblica del 03/12/2013 Decisione del 04/12/2013

Deposito del 13/01/2014 Pubblicazione in G. U.

Norme impugnate: Artt. 4, c. 2°, 59 e 83, c. 1°, n. 5, e 2°, del decreto Presidente della Repubblica 30/03/1957 n. 361, nel testo risultante dalla legge 21/12/2005, n. 270; artt. 14, c. 1°, e 17, c. 2° e 4°, del decreto legislativo 20/12/1993, n. 533, nel testo risultante dalla legge 21/12/2005, n. 270.

Massime:

Atti decisi: ord. 144/2013

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SENTENZA N. 1

ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 2, 59 e 83, comma 1, n. 5 e comma 2 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), nel testo risultante dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica); degli artt. 14, comma 1, e 17, commi 2 e 4, del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), nel testo risultante dalla legge n. 270 del 2005, promosso dalla Corte di cassazione nel giudizio civile vertente tra Aldo Bozzi ed altri e la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altro con ordinanza del 17 maggio 2013 iscritta al n. 144 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visto l’atto di costituzione di Aldo Bozzi ed altri;

udito nell’udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi gli avvocati Claudio Tani, Aldo Bozzi e Felice Carlo Besostri per Aldo Bozzi ed altri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 17 maggio 2013, la Corte di cassazione ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 2, 59 e 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), nel testo in vigore con le modificazioni apportate dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), nonché degli artt. 14, comma 1, e 17, commi 2 e 4, del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), nel testo in vigore con le modificazioni apportate dalla legge n. 270 del 2005, in riferimento agli artt. 3, 48, secondo comma, 49, 56, primo comma, 58, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, anche alla luce dell’art. 3, protocollo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 (di seguito, CEDU), ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952).

1.1.– Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciarsi sul ricorso promosso nei confronti della sentenza della Corte d’appello di Milano, resa il 24 aprile 2012, con cui quest’ultima, confermando la sentenza di primo grado, aveva rigettato la domanda con la quale un cittadino elettore aveva chiesto che fosse accertato che il suo diritto di voto non aveva potuto e non può essere esercitato in coerenza con i principi costituzionali.

In particolare, la Corte di cassazione precisa che il suddetto cittadino elettore aveva convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Milano, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’interno, deducendo che nelle elezioni per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica svoltesi successivamente all’entrata in vigore della legge n. 270 del 2005 e, specificamente, in occasione delle elezioni del 2006 e del 2008, egli aveva potuto esercitare il diritto di voto secondo modalità configurate dalla predetta legge in senso contrario ai principi costituzionali del voto «personale ed eguale, libero e segreto» (art. 48, secondo comma, Cost.) ed «a suffragio universale e diretto» (artt. 56, primo comma e 58, primo comma, Cost.). Pertanto, chiedeva fosse dichiarato che il suo diritto di voto non aveva potuto e non può essere esercitato in modo libero e diretto, secondo le modalità previste e garantite dalla Costituzione e dal protocollo 1 della CEDU, e quindi chiedeva di ripristinarlo secondo modalità conformi alla legalità costituzionale. A tal fine eccepiva l’illegittimità costituzionale di svariate disposizioni delle leggi elettorali della Camera e del Senato. Il Tribunale di Milano, dinanzi al quale svolgevano interventi ad adiuvandum venticinque cittadini elettori, con sentenza del 18 aprile 2011, rigettava le eccezioni preliminari di inammissibilità per difetto di giurisdizione e insussistenza dell’interesse ad agire e, nel merito, respingeva le domande, giudicando manifestamente infondate le proposte eccezioni di illegittimità costituzionale. Avverso tale decisione veniva proposto appello che veniva, tuttavia, anche quanto alla fondatezza dell’eccezione di illegittimità costituzionale, respinto nel merito.

1.2.– In linea preliminare, la Corte di cassazione rileva, anzitutto, che sulla questione della sussistenza dell’interesse ad agire dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 100 del codice di procedura civile, in specie sull’interesse dei predetti a proporre un’azione di accertamento della pienezza del proprio diritto di voto, quale diritto politico di rilevanza primaria, di cui sarebbe precluso l’esercizio in modo conforme alla Costituzione dalla legge n. 270 del 2005, si è formato il giudicato, considerato che i giudici di merito avevano respinto le relative eccezioni delle amministrazioni convenute in giudizio e che queste ultime non hanno proposto ricorso incidentale.

1.3.– Il rimettente afferma, inoltre, che anche sulla questione della giurisdizione si è formato il giudicato, non essendo stata più riproposta. Un’azione di accertamento di un diritto, d’altra parte, non avrebbe potuto che essere promossa dinanzi al giudice ordinario, giudice naturale dei diritti fondamentali, non interferendo in nessun modo con la giurisdizione riservata alle Camere, tramite le rispettive Giunte parlamentari (art. 66 Cost.), in tema di operazioni elettorali.

1.4.– Quanto, poi, alla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale proposte, la Corte di cassazione ne ravvisa la sussistenza sulla base della considerazione che l’accertamento della pienezza del diritto di voto non può avvenire se non all’esito del controllo di costituzionalità delle norme di cui alla legge n. 270 del 2005, da cui si ritiene derivi la lesione del predetto diritto.

1.5. – Ancora preliminarmente, il rimettente rileva, infine, che, nella specie, sussiste il necessario nesso di pregiudizialità delle questioni di legittimità costituzionale proposte rispetto al giudizio principale, posto che quest’ultimo deve essere definito con una sentenza che accerti la portata del diritto azionato e lo ripristini nella pienezza della sua espansione, anche se per il tramite della sentenza della Corte costituzionale. Il petitum del giudizio principale sarebbe, pertanto, separato e distinto rispetto a quello oggetto del giudizio di legittimità costituzionale. Peraltro, nei casi di leggi che, nel momento stesso in cui entrano in vigore, creano in maniera immediata restrizioni dei poteri o doveri in capo a determinati soggetti, i quali, pertanto, si trovano per ciò stesso già pregiudicati da esse, come nel caso in esame delle leggi elettorali, l’azione di accertamento rappresenterebbe l’unica strada percorribile per la tutela giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti, non sarebbe possibile una tutela efficace e diretta.

1.6.– Nel merito, la Corte di cassazione, in contrasto con quanto ritenuto dai giudici di merito, premette che l’assenza di una espressa base giuridica della materia elettorale nella Costituzione non autorizza a ritenere che la relativa disciplina non debba essere coerente con i conferenti principi sanciti dalla Costituzione ed in specie con il principio di eguaglianza inteso come principio di ragionevolezza, di cui all’art. 3 Cost., e con il vincolo del voto personale, eguale, libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.), in linea, peraltro, con una consolidata tradizione costituzionale comune a molti Stati.

Né varrebbe ad escludere la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale delle leggi elettorali l’obiezione che, rientrando queste ultime nella categoria delle leggi costituzionalmente necessarie, non ne sarebbe possibile l’espunzione dall’ordinamento nemmeno in caso di illegittimità costituzionale, poiché, in tal modo, si finirebbe col tollerare la permanente vigenza di norme incostituzionali, di rilevanza essenziale per la vita democratica di un Paese. D’altra parte, la Corte di cassazione sottolinea che le questioni di legittimità costituzionale proposte non mirano «a far caducare l’intera legge n. 270/2005, né a sostituirla con un’altra eterogenea, impingendo nella discrezionalità del legislatore», ma solo a «ripristinare nella legge elettorale contenuti costituzionalmente obbligati, senza compromettere la permanente idoneità del sistema elettorale a garantire il rinnovo degli organi costituzionali». A tal proposito la Corte di cassazione sottolinea che «tale conclusione non è contraddetta né ostacolata dalla eventualità che si renda necessaria un’opera di mera cosmesi normativa e di ripulitura del testo per la presenza di frammenti normativi residui, che può essere realizzata dalla Corte costituzionale, avvalendosi dei suoi poteri (in specie di quelli di cui all’art. 27, ultima parte, della legge n. 87 del 1953) o dal legislatore in attuazione dei principi enunciati dalla stessa Corte».

1.7.– Tanto premesso, il rimettente censura anzitutto l’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui prevede che l’Ufficio elettorale nazionale verifica «se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n. 5) e stabilisce che, in caso negativo, ad essa viene attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere tale consistenza.

Tali disposizioni, non subordinando l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando una maggioranza relativa di voti (potenzialmente anche molto modesta) in una maggioranza assoluta di seggi, determinerebbero irragionevolmente una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica.

Esse, inoltre, delineerebbero un meccanismo premiale manifestamente irragionevole, il quale, da un lato, incentivando il raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio, si porrebbe in contraddizione con l’esigenza di assicurare la governabilità, stante la possibilità che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o uno o più partiti che ne facevano parte ne escano; dall’altro, provocherebbe una alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del premio sarebbe in grado di eleggere gli organi di garanzia che, tra l’altro, restano in carica per un tempo più lungo della legislatura.

La previsione dell’attribuzione del premio di maggioranza recata dalle predette disposizioni comprometterebbe poi l’eguaglianza del voto e cioè la «parità di condizione dei cittadini nel momento in cui il voto viene espresso», in violazione dell’art. 48, secondo comma, Cost., tenuto conto che la distorsione provocata dalla predetta attribuzione del premio costituirebbe non già un mero inconveniente di fatto, ma il risultato di un meccanismo irrazionale poiché normativamente programmato per tale esito.

1.8.– Analoghe censure sono, poi, rivolte all’art. 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui prevede che l’Ufficio elettorale regionale verifica «se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’àmbito della circoscrizione abbia conseguito almeno il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità superiore» (comma 2) e che, in caso negativo, «l’ufficio elettorale regionale assegna alla coalizione di liste o alla singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità superiore» (comma 4).

Anche le predette disposizioni, infatti, nella parte in cui non subordinano l’attribuzione del premio di maggioranza su scala regionale al raggiungimento di una soglia minima di voti, sarebbero tali da determinare una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica.

Esse, inoltre, recherebbero un meccanismo intrinsecamente irrazionale, che di fatto finirebbe con contraddire lo scopo di assicurare la governabilità, in quanto, essendo il premio diverso per ogni Regione, il risultato sarebbe una sommatoria casuale dei premi regionali, che potrebbero finire per elidersi tra loro e addirittura rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e compromettendo sia il funzionamento della forma di governo parlamentare, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce alla Camera ed al Senato.

Un’ulteriore censura è, infine, prospettata con riferimento agli artt. 3 e 48, secondo comma, Cost., in quanto, posto che l’entità del premio, in favore della lista o coalizione che ha ottenuto più voti, varia da Regione a Regione ed è maggiore nelle Regioni più grandi e popolose, il peso del voto (che dovrebbe essere uguale e contare allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi) sarebbe diverso a seconda della collocazione geografica dei cittadini elettori.

1.9.–Vengono, infine, censurati l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957 e, in via consequenziale, l’art. 59, comma 1, del medesimo d.P.R., nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono: l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, che «Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista»; l’art. 59 del medesimo d.P.R. n. 361, che «Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista»; nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, che «Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, sul rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta».

Tali disposizioni violerebbero gli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, Cost., che stabiliscono che il suffragio è «diretto» per l’elezione dei deputati e dei senatori; l’art. 48, secondo comma, Cost. che stabilisce che il voto è personale e libero; l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 3 del protocollo 1 della CEDU, che riconosce al popolo il diritto alla «scelta del corpo legislativo»; e l’art. 49 Cost. Esse, infatti, non consentendo all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ma solo di scegliere una lista di partito, cui è rimessa la designazione dei candidati, renderebbero il voto sostanzialmente “indiretto”, posto che i partiti non possono sostituirsi al corpo elettorale e che l’art. 67 Cost. presuppone l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere l’eletto, farebbero sì che il voto non sia né libero, né personale.

2.– Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti i ricorrenti nel giudizio principale, i quali, nell’atto di costituzione e nella memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, hanno chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale delle norme censurate con l’ordinanza di rimessione; nonché che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale, per relationem, anche dell’art. 83, commi 1, n. 3 e 6, del d.P.R. n. 361 del 1957 e dell’art. 16, comma 1, lettera b), n. 1 e n. 2, del d.lgs. n. 533 del 1993.

In particolare, con riguardo alle norme inerenti al premio di maggioranza, i ricorrenti ne sostengono l’irrazionalità, sulla scia di quanto già evidenziato dalla dottrina ed affermato dalla giurisprudenza costituzionale, in sede di sindacato di ammissibilità del referendum abrogativo (sentenze n. 15 e n. 16 del 2008 e n. 13 del 2012), proprio in relazione al fatto che le vigenti leggi elettorali attribuiscono un enorme premio di maggioranza alla lista che ha ottenuto anche un solo voto in più delle altre, senza prevedere il raggiungimento di una soglia minima di voti.

Quanto al voto di preferenza, i ricorrenti lamentano che l’esercizio di tale diritto sia stato illegittimamente soppresso dal legislatore del 2005, in contrasto con la Costituzione, che, all’art. 48, secondo comma, stabilisce che il voto è «personale ed eguale, libero e segreto» ed agli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, prevede che il voto deve avvenire «a suffragio universale e diretto», assicurando in tal modo che il voto sia espresso dalla persona che vota (elettorato attivo) e ricevuto direttamente dalla persona che si è candidata (elettorato passivo). Attribuendo rilevanza esclusiva all’ordine di inserimento dei candidati nella medesima lista, già deciso dagli organi di partito, ed eliminando ogni potere dell’elettore di incidere direttamente sulla composizione dell’Assemblea, la legge avrebbe trasformato le elezioni in un procedimento di mera ratifica dell’ordine di lista deciso dagli organi di partito, conferendo a costoro l’esclusivo potere non più di designazione di una serie di nomi da sottoporre singolarmente alla scelta diretta degli elettori, ma di nomina.

3.– All’udienza pubblica, le parti costituite nel giudizio hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.– La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati) e del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), relative all’attribuzione del premio di maggioranza su scala nazionale alla Camera e su scala regionale al Senato, nonché di quelle disposizioni che, disciplinando le modalità di espressione del voto come voto di lista, non consentono all’elettore di esprimere alcuna preferenza.

1.1.– In particolare, la Corte di cassazione censura, anzitutto, l’art. 83 del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui dispone che l’Ufficio elettorale nazionale verifica «se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n. 5) e stabilisce che, in caso negativo, «ad essa viene ulteriormente attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere tale consistenza» (comma 2).

Tali disposizioni violerebbero l’art. 3 Cost., congiuntamente agli artt. 1, secondo comma, e 67 Cost., in quanto, non subordinando l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando una maggioranza relativa di voti, potenzialmente anche molto modesta, in una maggioranza assoluta di seggi, determinerebbero irragionevolmente una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica.

Esse, inoltre, avrebbero stabilito un meccanismo di attribuzione del premio manifestamente irragionevole, il quale, da un lato, sarebbe in contrasto con l’esigenza di assicurare la governabilità, in quanto incentiverebbe il raggiungimento di accordi tra le liste al solo fine di accedere al premio, senza scongiurare il rischio che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio possa sciogliersi, o uno o più partiti che ne facevano parte escano dalla stessa. Dall’altro, provocherebbe un’alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del premio sarebbe in grado di eleggere gli organi di garanzia che restano in carica per un tempo più lungo della legislatura.

Tale modalità di attribuzione del premio di maggioranza stabilita dalle predette disposizioni comprometterebbe, inoltre, l’eguaglianza del voto e cioè la parità di condizione dei cittadini nel momento in cui il voto viene espresso, in violazione dell’art. 48, secondo comma, Cost. La distorsione che ne risulta non costituirebbe, infatti, un mero inconveniente di fatto, ma sarebbe il risultato di un meccanismo irrazionale normativamente programmato per determinare tale esito.

1.2.– Analoghe censure sono rivolte all’art. 17 del d.lgs. n. 533 del 1993 (concernente la disciplina dell’elezione del Senato della Repubblica), nella parte in cui stabilisce che l’Ufficio elettorale regionale verifica «se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’àmbito della circoscrizione abbia conseguito almeno il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità superiore» (comma 2) e che, in caso negativo, «l’ufficio elettorale regionale assegna alla coalizione di liste o alla singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità superiore» (comma 4).

Anche tali disposizioni, nella parte in cui non subordinano l’attribuzione del premio di maggioranza su scala regionale al raggiungimento di una soglia minima di voti, determinerebbero, irragionevolmente, una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica. Inoltre, avrebbero creato un meccanismo intrinsecamente irrazionale, in contrasto con lo scopo di assicurare la governabilità. Infatti, essendo detto premio diverso per ogni Regione, il risultato sarebbe una somma casuale dei premi regionali, che potrebbero finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea, così da compromettere sia il funzionamento della forma di governo parlamentare, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce alla Camera ed al Senato.

Le predette disposizioni violerebbero anche gli artt. 3 e 48, secondo comma, Cost., in quanto, posto che l’entità del premio, in favore della lista o coalizione che ha ottenuto più voti, varia da Regione a Regione ed è maggiore in quelle più grandi e popolose, il peso del voto – che dovrebbe essere uguale e contare allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi – sarebbe diverso a seconda della collocazione geografica dei cittadini elettori.

1.3.– La Corte di cassazione censura, infine, l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957 e, in via consequenziale, l’art. 59 del medesimo d.P.R., nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono: l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, che «Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista»; l’art. 59 del medesimo d.P.R. n. 361, che «Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista»; nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, che «Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, sul rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta».

Tali disposizioni, ad avviso del rimettente, violerebbero gli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, Cost., i quali stabiliscono che il suffragio è diretto per l’elezione dei deputati e dei senatori; l’art. 48, secondo comma, Cost., in virtù del quale il voto è personale e libero; l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del protocollo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 (di seguito, CEDU), ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), che riconosce al popolo il diritto alla «scelta del corpo legislativo»; e l’art. 49 Cost. Dette norme, non consentendo all’elettore di esprimere alcuna preferenza per i candidati, ma solo di scegliere una lista di partito, cui è rimessa la designazione di tutti i candidati, renderebbero, infatti, il voto sostanzialmente “indiretto”, posto che i partiti non potrebbero sostituirsi al corpo elettorale e che l’art. 67 Cost. presupporrebbe l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere l’eletto, farebbero sì che il voto non sia libero, né personale.

2.– In ordine all’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale in esame, va premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, siffatto controllo ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) «va limitato all’adeguatezza delle motivazioni in ordine ai presupposti in base ai quali il giudizio a quo possa dirsi concretamente ed effettivamente instaurato, con un proprio oggetto, vale a dire un petitum, separato e distinto dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale il giudice remittente sia chiamato a decidere» (tra le molte, sentenza n. 263 del 1994). Il riscontro dell’interesse ad agire e la verifica della legittimazione delle parti, nonché della giurisdizione del giudice rimettente, ai fini dell’apprezzamento della rilevanza dell’incidente di legittimità costituzionale, sono, inoltre, rimessi alla valutazione del giudice a quo e non sono suscettibili di riesame da parte di questa Corte, qualora sorretti da una motivazione non implausibile (fra le più recenti, sentenze n. 91 del 2013, n. 280 del 2012, n. 279 del 2012, n. 61 del 2012, n. 270 del 2010).

Nella specie, la Corte di cassazione, con motivazione ampia, articolata ed approfondita, ha plausibilmente argomentato in ordine sia alla pregiudizialità delle questioni di legittimità costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale, sia alla rilevanza delle medesime.

Essa ha affermato che nel giudizio principale è stata proposta un’azione di accertamento avente ad oggetto il diritto di voto, finalizzata – come tutte le azioni di tale natura, la cui generale ammissibilità è desunta dal principio dell’interesse ad agire – ad accertare la portata del diritto, ritenuta incerta. L’esistenza di detto interesse e della giurisdizione – ha sottolineato l’ordinanza – costituisce, peraltro, oggetto di un giudicato interno. La sussistenza dell’uno e dell’altra è stata, infatti, contestata dalle Amministrazioni nella fase di merito, con eccezione rigettata dal Tribunale e dalla Corte d’appello di Milano, e non è stata reiterata dinanzi alla Corte di cassazione mediante la proposizione di ricorso incidentale, con la conseguenza che deve ritenersi definitivamente precluso il riesame di tale profilo.

Il rimettente, con argomentazioni plausibili, ha altresì sottolineato, in ordine alla natura ed oggetto dell’azione, che gli attori hanno agito allo scopo «di rimuovere un pregiudizio», frutto di «una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica che postula di essere rimossa mediante un’attività ulteriore, giuridica e materiale, che consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di voto in modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali». A suo avviso, gli attori hanno, quindi, chiesto al giudice ordinario – in qualità di giudice dei diritti – di accertare la portata del proprio diritto di voto, resa incerta da una normativa elettorale in ipotesi incostituzionale, previa l’eventuale proposizione della relativa questione. Pertanto, l’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale non esaurirebbe la tutela richiesta nel giudizio principale, che si realizzerebbe solo a seguito ed in virtù della pronuncia con la quale il giudice ordinario accerta il contenuto del diritto dell’attore, all’esito della sentenza di questa Corte.

Al riguardo, in ordine ai presupposti della rilevanza della questione di legittimità costituzionale, va ricordato che, secondo un principio enunciato da questa Corte fin dalle sue prime pronunce, «la circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più norme legislative costituisca l’’unico motivo di ricorso innanzi al giudice a quo non impedisce di considerare sussistente il requisito della rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio principale un petitum separato e distinto dalla questione (o dalle questioni) di legittimità costituzionale, sul quale il giudice rimettente sia chiamato a pronunciarsi» (sentenza n. 4 del 2000; ma analoga affermazione era già contenuta nella sentenza n. 59 del 1957), anche allo scopo di scongiurare «la esclusione di ogni garanzia e di ogni controllo» su taluni atti legislativi (nella specie le leggi-provvedimento: sentenza n. 59 del 1957).

Nel caso in esame, tale condizione è soddisfatta, perchè il petitum oggetto del giudizio principale è costituito dalla pronuncia di accertamento del diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla decisione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, non risultando l’accertamento richiesto al giudice comune totalmente assorbito dalla sentenza di questa Corte, le questioni in quanto residuerebbe la verifica delle altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto. Per di più, nella fattispecie qui in esame, la questione ha ad oggetto un diritto fondamentale tutelato dalla Costituzione, il diritto di voto, che ha come connotato essenziale il collegamento ad un interesse del corpo sociale nel suo insieme, ed è proposta allo scopo di porre fine ad una situazione di incertezza sulla effettiva portata del predetto diritto determinata proprio da «una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica», in ipotesi frutto delle norme censurate.

L’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nel corso di tale giudizio si desume precisamente dalla peculiarità e dal rilievo costituzionale, da un lato, del diritto oggetto di accertamento; dall’altro, della legge che, per il sospetto di illegittimità costituzionale, ne rende incerta la portata. Detta ammissibilità costituisce anche l’ineludibile corollario del principio che impone di assicurare la tutela del diritto inviolabile di voto, pregiudicato – secondo l’ordinanza del giudice rimettente – da una normativa elettorale non conforme ai principi costituzionali, indipendentemente da atti applicativi della stessa, in quanto già l’incertezza sulla portata del diritto costituisce una lesione giuridicamente rilevante. L’esigenza di garantire il principio di costituzionalità rende quindi imprescindibile affermare il sindacato di questa Corte – che «deve coprire nella misura più ampia possibile l’ordinamento giuridico» (sentenza n. 387 del 1996) – anche sulle leggi, come quelle relative alle elezioni della Camera e del Senato, «che più difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte» (sentenze n. 384 del 1991 e n. 226 del 1976).

Nel quadro di tali principi, le sollevate questioni di legittimità costituzionale sono ammissibili, anche in linea con l’esigenza che non siano sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da quel sindacato. Diversamente, si finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico, in quanto incide sul diritto fondamentale di voto; per ciò stesso, si determinerebbe un vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato.

3.– Nel merito, la prima delle questioni in esame riguarda il premio di maggioranza assegnato per la elezione della Camera dei deputati. L’art. 83 del d.P.R. n. 361 del 1957 prevede che l’Ufficio elettorale nazionale verifichi «se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n. 5), sulla base dall’attribuzione di seggi in ragione proporzionale; e stabilisce, in caso negativo, che ad essa venga attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere quella consistenza (comma 2).

Secondo la Corte di cassazione, tali disposizioni, non subordinando l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando una maggioranza relativa di voti, potenzialmente anche molto modesta, in una maggioranza assoluta di seggi, avrebbero stabilito, in violazione dell’art. 3 Cost., un meccanismo di attribuzione del premio manifestamente irragionevole, tale da determinare una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica, lesiva della stessa eguaglianza del voto, peraltro neppure idonea ad assicurare la stabilità di governo.

3.1.– La questione è fondata.

Questa Corte ha da tempo ricordato che l’Assemblea Costituente, «pur manifestando, con l’approvazione di un ordine del giorno, il favore per il sistema proporzionale nell’elezione dei membri della Camera dei deputati, non intese irrigidire questa materia sul piano normativo, costituzionalizzando una scelta proporzionalistica o disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, «la configurazione dei quali resta affidata alla legge ordinaria» (sentenza n. 429 del 1995). Pertanto, la «determinazione delle formule e dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa» (sentenza n. 242 del 2012; ordinanza n. 260 del 2002; sentenza n. 107 del 1996). Il principio costituzionale di eguaglianza del voto – ha inoltre rilevato questa Corte – esige che l’esercizio dell’elettorato attivo avvenga in condizione di parità, in quanto «ciascun voto contribuisce potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi» (sentenza n. 43 del 1961), ma «non si estende […] al risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettore […] che dipende […] esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle consultazioni popolari» (sentenza n. 43 del 1961).

Non c’è, in altri termini, un modello di sistema elettorale imposto dalla Carta costituzionale, in quanto quest’ultima lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che ritenga più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico.

Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell’ampia discrezionalità legislativa, non è esente da controllo, essendo sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole (sentenze n. 242 del 2012 e n. 107 del 1996; ordinanza n. 260 del 2002).

Nella specie, proprio con riguardo alle norme della legge elettorale della Camera qui in esame, relative all’attribuzione del premio di maggioranza in difetto del presupposto di una soglia minima di voti o di seggi, questa Corte, pur negando la possibilità di sindacare in sede di giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo profili di illegittimità costituzionale, in particolare attinenti alla ragionevolezza delle predette norme, ha già segnalato l’esigenza che il Parlamento consideri con attenzione alcuni profili di un simile meccanismo. Alcuni aspetti problematici sono stati ravvisati nella circostanza che il meccanismo premiale è foriero di una eccessiva sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa, in quanto consente ad una lista che abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di acquisire la maggioranza assoluta dei seggi. In tal modo si può verificare in concreto una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto (sentenze n. 15 e n. 16 del 2008). Successivamente, questa Corte, stante l’inerzia del legislatore, ha rinnovato l’invito al Parlamento a considerare con attenzione i punti problematici della disciplina, così come risultante dalle modifiche introdotte con la legge n. 270 del 2005, ed ha nuovamente sottolineato i profili di irrazionalità segnalati nelle precedenti occasioni sopra ricordate, insiti nell’«attribuzione dei premi di maggioranza senza la previsione di alcuna soglia minima di voti e/o di seggi» (sentenza n. 13 del 2012); profili ritenuti, tuttavia, insindacabili in una sede diversa dal giudizio di legittimità costituzionale.

Gli stessi rilievi, nella perdurante inerzia del legislatore ordinario, non possono che essere ribaditi e, conseguentemente, devono ritenersi fondate le censure concernenti l’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957. Tali disposizioni, infatti, non superano lo scrutinio di proporzionalità e di ragionevolezza, al quale soggiacciono anche le norme inerenti ai sistemi elettorali.

In ambiti connotati da un’ampia discrezionalità legislativa, quale quello in esame, siffatto scrutinio impone a questa Corte di verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (sentenza n. 1130 del 1988). Il test di proporzionalità utilizzato da questa Corte come da molte delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello di ragionevolezza, ed essenziale strumento della Corte di giustizia dell’Unione europea per il controllo giurisdizionale di legittimità degli atti dell’Unione e degli Stati membri, richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi.

Nella specie, le suddette condizioni non sono soddisfatte.

Le disposizioni censurate sono dirette ad agevolare la formazione di una adeguata maggioranza parlamentare, allo scopo di garantire la stabilità del governo del Paese e di rendere più rapido il processo decisionale, ciò che costituisce senz’altro un obiettivo costituzionalmente legittimo. Questo obiettivo è perseguito mediante un meccanismo premiale destinato ad essere attivato ogniqualvolta la votazione con il sistema proporzionale non abbia assicurato ad alcuna lista o coalizione di liste un numero di voti tale da tradursi in una maggioranza anche superiore a quella assoluta di seggi (340 su 630). Se dunque si verifica tale eventualità, il meccanismo premiale garantisce l’attribuzione di seggi aggiuntivi (fino alla soglia dei 340 seggi) a quella lista o coalizione di liste che abbia ottenuto anche un solo voto in più delle altre, e ciò pure nel caso che il numero di voti sia in assoluto molto esiguo, in difetto della previsione di una soglia minima di voti e/o di seggi.

Le disposizioni censurate non si limitano, tuttavia, ad introdurre un correttivo (ulteriore rispetto a quello già costituito dalla previsione di soglie di sbarramento all’accesso, di cui al n. 3 ed al n. 6 del medesimo comma 1 del citato art. 83, qui non censurati) al sistema di trasformazione dei voti in seggi «in ragione proporzionale», stabilito dall’art. 1, comma 2, del medesimo d.P.R. n. 361 del 1957, in vista del legittimo obiettivo di favorire la formazione di stabili maggioranze parlamentari e quindi di stabili governi, ma rovesciano la ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del 2005, che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare. In tal modo, dette norme producono una eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art. 1, secondo comma, Cost.

In altri termini, le disposizioni in esame non impongono il raggiungimento di una soglia minima di voti alla lista (o coalizione di liste) di maggioranza relativa dei voti; e ad essa assegnano automaticamente un numero anche molto elevato di seggi, tale da trasformare, in ipotesi, una formazione che ha conseguito una percentuale pur molto ridotta di suffragi in quella che raggiunge la maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea. Risulta, pertanto, palese che in tal modo esse consentono una illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare, incompatibile con i principi costituzionali in base ai quali le assemblee parlamentari sono sedi esclusive della «rappresentanza politica nazionale» (art. 67 Cost.), si fondano sull’espressione del voto e quindi della sovranità popolare, ed in virtù di ciò ad esse sono affidate funzioni fondamentali, dotate di «una caratterizzazione tipica ed infungibile» (sentenza n. 106 del 2002), fra le quali vi sono, accanto a quelle di indirizzo e controllo del governo, anche le delicate funzioni connesse alla stessa garanzia della Costituzione (art. 138 Cost.): ciò che peraltro distingue il Parlamento da altre assemblee rappresentative di enti territoriali.

Il meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza prefigurato dalle norme censurate, inserite nel sistema proporzionale introdotto con la legge n. 270 del 2005, in quanto combinato con l’assenza di una ragionevole soglia di voti minima per competere all’assegnazione del premio, è pertanto tale da determinare un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.). Esso, infatti, pur non vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi (sentenza n. 43 del 1961) ed assume sfumature diverse in funzione del sistema elettorale prescelto. In ordinamenti costituzionali omogenei a quello italiano, nei quali pure è contemplato detto principio e non è costituzionalizzata la formula elettorale, il giudice costituzionale ha espressamente riconosciuto, da tempo, che, qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, e cioè una diseguale valutazione del “peso” del voto “in uscita”, ai fini dell’attribuzione dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare (BVerfGE, sentenza 3/11 del 25 luglio 2012; ma v. già la sentenza n. 197 del 22 maggio 1979 e la sentenza n. 1 del 5 aprile 1952).

Le norme censurate, pur perseguendo un obiettivo di rilievo costituzionale, qual è quello della stabilità del governo del Paese e dell’efficienza dei processi decisionali nell’ambito parlamentare, dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. In definitiva, detta disciplina non è proporzionata rispetto all’obiettivo perseguito, posto che determina una compressione della funzione rappresentativa dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente.

Deve, quindi, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957.

4.– Le medesime argomentazioni vanno svolte anche in relazione alle censure sollevate, in relazione agli stessi parametri costituzionali, nei confronti dell’art. 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533 del 1993, che disciplina il premio di maggioranza per le elezioni del Senato della Repubblica, prevedendo che l’Ufficio elettorale regionale, qualora la coalizione di liste o la singola lista, che abbiano ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’àmbito della circoscrizione, non abbiano conseguito almeno il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, assegni alle medesime un numero di seggi ulteriore necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione.

Anche queste norme, nell’attribuire in siffatto modo il premio della maggioranza assoluta, in ambito regionale, alla lista (o coalizione di liste) che abbia ottenuto semplicemente un numero maggiore di voti rispetto alle altre liste, in difetto del raggiungimento di una soglia minima, contengono una disciplina manifestamente irragionevole, che comprime la rappresentatività dell’assemblea parlamentare, attraverso la quale si esprime la sovranità popolare, in misura sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito (garantire la stabilità di governo e l’efficienza decisionale del sistema), incidendo anche sull’eguaglianza del voto, in violazione degli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.

Nella specie, il test di proporzionalità evidenzia, oltre al difetto di proporzionalità in senso stretto della disciplina censurata, anche l’inidoneità della stessa al raggiungimento dell’obiettivo perseguito, in modo più netto rispetto alla disciplina prevista per l’elezione della Camera dei deputati. Essa, infatti, stabilendo che l’attribuzione del premio di maggioranza è su scala regionale, produce l’effetto che la maggioranza in seno all’assemblea del Senato sia il risultato casuale di una somma di premi regionali, che può finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento, pur in presenza di una distribuzione del voto nell’insieme sostanzialmente omogenea. Ciò rischia di compromettere sia il funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce collettivamente alla Camera ed al Senato. In definitiva, rischia di vanificare il risultato che si intende conseguire con un’adeguata stabilità della maggioranza parlamentare e del governo. E benché tali profili costituiscano, in larga misura, l’oggetto di scelte politiche riservate al legislatore ordinario, questa Corte ha tuttavia il dovere di verificare se la disciplina legislativa violi manifestamente, come nella specie, i principi di proporzionalità e ragionevolezza e, pertanto, sia lesiva degli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.

Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533 del 1993.

5.– Occorre, infine, esaminare le censure relative all’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957 e, in via consequenziale, all’art. 59, comma 1, del medesimo d.P.R., nonché all’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono: l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957, che «Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista»; l’art. 59 del medesimo d.P.R. n. 361, che «Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista»; nonché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, che «Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, sul rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta».

Secondo il rimettente, tali disposizioni, non consentendo all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ma solo di scegliere una lista di partito, cui è rimessa la designazione e la collocazione in lista di tutti i candidati, renderebbero il voto sostanzialmente “indiretto”, posto che i partiti non possono sostituirsi al corpo elettorale e che l’art. 67 Cost. presuppone l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori. Ciò violerebbe gli artt. 56, primo comma, e 58, primo comma, Cost., l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del protocollo 1 della CEDU, che riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”, e l’art. 49 Cost. Inoltre, sottraendo all’elettore la facoltà di scegliere l’eletto, farebbero sì che il voto non sia né libero, né personale, in violazione dell’art. 48, secondo comma, Cost.

5.1.– La questione è fondata nei termini di seguito precisati.

Le norme censurate, concernenti le modalità di espressione del voto per l’elezione dei componenti, rispettivamente, della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, si inseriscono in un contesto normativo in base al quale tale voto avviene per liste concorrenti di candidati (art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957; art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 533 del 1993), presentati «secondo un determinato ordine», in numero «non inferiore a un terzo e non superiore ai seggi assegnati alla circoscrizione» (art. 18-bis, comma 3, del d.P.R. n. 361 del 1957 ed art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 533 del 1993). Le circoscrizioni elettorali, la cui disciplina non è investita dalle censure qui esaminate, corrispondono sempre, per il Senato, ai territori delle Regioni (art. 2 del d.lgs. n. 533 del 1993); per la Camera dei deputati (Allegato A alla legge n. 270 del 2005), le circoscrizioni corrispondono ai territori regionali, con l’eccezione delle Regioni di maggiori dimensioni, nelle quali sono presenti due circoscrizioni (Piemonte, Veneto, Lazio, Campania e Sicilia) o tre (Lombardia).

La ripartizione dei seggi tra le liste concorrenti è, inoltre, effettuata in ragione proporzionale, con l’eventuale attribuzione del premio di maggioranza (art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 361 del 1957), che è definito, per il Senato, «di coalizione regionale» (art. 1, comma 2, d.lgs. n. 533 del 1993); e sono proclamati «eletti, nei limiti dei seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, i candidati compresi nella lista medesima, secondo l’ordine di presentazione» nella lista (art. 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957 ed art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 533 del 1993).

In questo quadro, le disposizioni censurate, nello stabilire che il voto espresso dall’elettore, destinato a determinare per intero la composizione della Camera e del Senato, è un voto per la scelta della lista, escludono ogni facoltà dell’elettore di incidere sull’elezione dei propri rappresentanti, la quale dipende, oltre che, ovviamente, dal numero dei seggi ottenuti dalla lista di appartenenza, dall’ordine di presentazione dei candidati nella stessa, ordine di presentazione che è sostanzialmente deciso dai partiti. La scelta dell’elettore, in altri termini, si traduce in un voto di preferenza esclusivamente per la lista, che – in quanto presentata in circoscrizioni elettorali molto ampie, come si è rilevato – contiene un numero assai elevato di candidati, che può corrispondere all’intero numero dei seggi assegnati alla circoscrizione, e li rende, di conseguenza, difficilmente conoscibili dall’elettore stesso.

Una simile disciplina priva l’elettore di ogni margine di scelta dei propri rappresentanti, scelta che è totalmente rimessa ai partiti. A tal proposito, questa Corte ha chiarito che «le funzioni attribuite ai partiti politici dalla legge ordinaria al fine di eleggere le assemblee – quali la “presentazione di alternative elettorali” e la “selezione dei candidati alle cariche elettive pubbliche” – non consentono di desumere l’esistenza di attribuzioni costituzionali, ma costituiscono il modo in cui il legislatore ordinario ha ritenuto di raccordare il diritto, costituzionalmente riconosciuto ai cittadini, di associarsi in una pluralità di partiti con la rappresentanza politica, necessaria per concorrere nell’ambito del procedimento elettorale, e trovano solo un fondamento nello stesso art. 49 Cost.» (ordinanza n. 79 del 2006). Simili funzioni devono, quindi, essere preordinate ad agevolare la partecipazione alla vita politica dei cittadini ed alla realizzazione di linee programmatiche che le formazioni politiche sottopongono al corpo elettorale, al fine di consentire una scelta più chiara e consapevole anche in riferimento ai candidati.

Sulla base di analoghi argomenti, questa Corte si è già espressa, sia pure con riferimento al sistema elettorale vigente nel 1975 per i Comuni al di sotto dei 5.000 abitanti, contraddistinto anche esso dalla ripartizione dei seggi in ragione proporzionale fra liste concorrenti di candidati. In quella occasione, la Corte ha affermato che la circostanza che il legislatore abbia lasciato ai partiti il compito di indicare l’ordine di presentazione delle candidature non lede in alcun modo la libertà di voto del cittadino: a condizione che quest’ultimo sia «pur sempre libero e garantito nella sua manifestazione di volontà, sia nella scelta del raggruppamento che concorre alle elezioni, sia nel votare questo o quel candidato incluso nella lista prescelta, attraverso il voto di preferenza» (sentenza n. 203 del 1975).

Nella specie, tale libertà risulta compromessa, posto che il cittadino è chiamato a determinare l’elezione di tutti i deputati e di tutti senatori, votando un elenco spesso assai lungo (nelle circoscrizioni più popolose) di candidati, che difficilmente conosce. Questi, invero, sono individuati sulla base di scelte operate dai partiti, che si riflettono nell’ordine di presentazione, sì che anche l’aspettativa relativa all’elezione in riferimento allo stesso ordine di lista può essere delusa, tenuto conto della possibilità di candidature multiple e della facoltà dell’eletto di optare per altre circoscrizioni sulla base delle indicazioni del partito.

In definitiva, è la circostanza che alla totalità dei parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione. Simili condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali).

Le condizioni stabilite dalle norme censurate sono, viceversa, tali da alterare per l’intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti. Anzi, impedendo che esso si costituisca correttamente e direttamente, coartano la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare, e pertanto contraddicono il principio democratico, incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’art. 48 Cost. (sentenza n. 16 del 1978).

Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale degli artt. 4, comma 2, e 59 del d.P.R. n. 361 del 1957, nonché dell’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza per i candidati, al fine di determinarne l’elezione.

Resta, pertanto, assorbita la questione proposta in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del protocollo 1 della CEDU. Peraltro, nessun rilievo assume la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 13 marzo 2012 (caso Saccomanno e altri contro Italia), resa a seguito di un ricorso proposto da alcuni cittadini italiani che deducevano la pretesa violazione di quel parametro precisamente dalle norme elettorali qui in esame, sentenza che ha dichiarato tutti i motivi di ricorso manifestamente infondati, sul presupposto dell’«ampio margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati in materia» (paragrafo 64). Spetta, in definitiva, a questa Corte di verificare la compatibilità delle norme in questione con la Costituzione.

6.– La normativa che resta in vigore per effetto della dichiarata illegittimità costituzionale delle disposizioni oggetto delle questioni sollevate dalla Corte di cassazione è «complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell’organo costituzionale elettivo», così come richiesto dalla costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n. 13 del 2012). Le leggi elettorali sono, infatti, “costituzionalmente necessarie”, in quanto «indispensabili per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali» (sentenza n. 13 del 2012; analogamente, sentenze n. 15 e n. 16 del 2008, n. 13 del 1999, n. 26 del 1997, n. 5 del 1995, n. 32 del 1993, n. 47 del 1991, n. 29 del 1987), dovendosi inoltre scongiurare l’eventualità di «paralizzare il potere di scioglimento del Presidente della Repubblica previsto dall’art. 88 Cost.» (sentenza n. 13 del 2012).

In particolare, la normativa che rimane in vigore stabilisce un meccanismo di trasformazione dei voti in seggi che consente l’attribuzione di tutti i seggi, in relazione a circoscrizioni elettorali che rimangono immutate, sia per la Camera che per il Senato. Ciò che resta, invero, è precisamente il meccanismo in ragione proporzionale delineato dall’art. 1 del d.P.R. n. 361 del 1957 e dall’art. 1 del d.lgs. n. 533 del 1993, depurato dell’attribuzione del premio di maggioranza; e le norme censurate riguardanti l’espressione del voto risultano integrate in modo da consentire un voto di preferenza. Non rientra tra i compiti di questa Corte valutare l’opportunità e/o l’efficacia di tale meccanismo, spettando ad essa solo di verificare la conformità alla Costituzione delle specifiche norme censurate e la possibilità immediata di procedere ad elezioni con la restante normativa, condizione, quest’ultima, connessa alla natura della legge elettorale di «legge costituzionalmente necessaria» (sentenza n. 32 del 1993). D’altra parte, la rimettente Corte di cassazione aveva significativamente puntualizzato che «la proposta questione di legittimità costituzionale non mira a far caducare l’intera legge n. 270/2005 né a sostituirla con un’altra eterogenea impingendo nella discrezionalità del legislatore, ma a ripristinare nella legge elettorale contenuti costituzionalmente obbligati (concernenti la disciplina del premio di maggioranza e delle preferenze), senza compromettere la permanente idoneità del sistema elettorale a garantire il rinnovo degli organi costituzionali», fatta salva «l’eventualità che si renda necessaria un’opera di mera cosmesi normativa e di ripulitura del testo per la presenza di frammenti normativi residui, che può essere realizzata dalla Corte costituzionale, avvalendosi dei poteri che ha a disposizione».

La presente decisione non può andare al di là di quanto ipotizzato e richiesto dal giudice rimettente.

Per quanto riguarda la possibilità per l’elettore di esprimere un voto di preferenza, eventuali apparenti inconvenienti, che comunque «non incidono sull’operatività del sistema elettorale, né paralizzano la funzionalità dell’organo» (sentenza n. 32 del 1993), possono essere risolti mediante l’impiego degli ordinari criteri d’interpretazione, alla luce di una rilettura delle norme già vigenti coerente con la pronuncia di questa Corte: come, ad esempio, con riferimento alle previsioni, di cui agli artt. 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957, e 17, comma 7, del d.lgs. n. 533 del 1993, che, nella parte in cui stabiliscono che sono proclamati eletti, nei limiti dei seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, i candidati compresi nella lista medesima «secondo l’ordine di presentazione», non appaiono incompatibili con l’introduzione del voto di preferenza, dovendosi ritenere l’ordine di lista operante solo in assenza di espressione della preferenza; o, ancora, con riguardo alle modalità di redazione delle schede elettorali di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 361 del 1957 ed all’art. 11, comma 3, del d.lgs n. 533 del 1993, che, nello stabilire che nella scheda devono essere riprodotti i contrassegni di tutte le liste regolarmente presentate nella circoscrizione, secondo il fac-simile di cui agli allegati, non escludono che quegli schemi siano integrati da uno spazio per l’espressione della preferenza; o, quanto alla possibilità di intendere l’espressione della preferenza come preferenza unica, in linea con quanto risultante dal referendum del 1991, ammesso con sentenza n. 47 del 1991, in relazione alle formule elettorali proporzionali. Simili eventuali inconvenienti potranno, d’altro canto, essere rimossi anche mediante interventi normativi secondari, meramente tecnici ed applicativi della presente pronuncia e delle soluzioni interpretative sopra indicate. Resta fermo ovviamente, che lo stesso legislatore ordinario, ove lo ritenga, «potrà correggere, modificare o integrare la disciplina residua» (sentenza n. 32 del 1993).

7.– È evidente, infine, che la decisione che si assume, di annullamento delle norme censurate, avendo modificato in parte qua la normativa che disciplina le elezioni per la Camera e per il Senato, produrrà i suoi effetti esclusivamente in occasione di una nuova consultazione elettorale, consultazione che si dovrà effettuare o secondo le regole contenute nella normativa che resta in vigore a seguito della presente decisione, ovvero secondo la nuova normativa elettorale eventualmente adottata dalle Camere.

Essa, pertanto, non tocca in alcun modo gli atti posti in essere in conseguenza di quanto stabilito durante il vigore delle norme annullate, compresi gli esiti delle elezioni svoltesi e gli atti adottati dal Parlamento eletto. Vale appena ricordare che il principio secondo il quale gli effetti delle sentenze di accoglimento di questa Corte, alla stregua dell’art. 136 Cost. e dell’art. 30 della legge n. 87 del 1953, risalgono fino al momento di entrata in vigore della norma annullata, principio «che suole essere enunciato con il ricorso alla formula della c.d. “retroattività” di dette sentenze, vale però soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984).

Le elezioni che si sono svolte in applicazione anche delle norme elettorali dichiarate costituzionalmente illegittime costituiscono, in definitiva, e con ogni evidenza, un fatto concluso, posto che il processo di composizione delle Camere si compie con la proclamazione degli eletti.

Del pari, non sono riguardati gli atti che le Camere adotteranno prima che si svolgano nuove consultazioni elettorali.

Rileva nella specie il principio fondamentale della continuità dello Stato, che non è un’astrazione e dunque si realizza in concreto attraverso la continuità in particolare dei suoi organi costituzionali: di tutti gli organi costituzionali, a cominciare dal Parlamento. È pertanto fuori di ogni ragionevole dubbio – è appena il caso di ribadirlo – che nessuna incidenza è in grado di spiegare la presente decisione neppure con riferimento agli atti che le Camere adotteranno prima di nuove consultazioni elettorali: le Camere sono organi costituzionalmente necessari ed indefettibili e non possono in alcun momento cessare di esistere o perdere la capacità di deliberare. Tanto ciò è vero che, proprio al fine di assicurare la continuità dello Stato, è la stessa Costituzione a prevedere, ad esempio, a seguito delle elezioni, la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti «finchè non siano riunite le nuove Camere» (art. 61 Cost.), come anche a prescrivere che le Camere, «anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni» per la conversione in legge di decreti-legge adottati dal Governo (art. 77, secondo comma, Cost.).

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, commi 2 e 4, del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica);

3) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 4, comma 2, e 59 del d.P.R. n. 361 del 1957, nonché dell’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993, nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza per i candidati.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2013.

F.to:

Gaetano SILVESTRI, Presidente

Giuseppe TESAURO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2014

L'articolo Corte costituzionale, elezioni. Il TESTO della sen… proviene da Giurdanella.it.

Arriva la fine del Porcellum. La Consulta ha diramato ieri una nota, sulla incostituzionalità dell’attuale legge elettorale, n. 270/2005, comunicando che:

“La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme della legge n. 270/2005 che prevedono l’assegnazione di un premio di maggioranza – sia per la Camera dei Deputati che per il Senato della Repubblica – alla lista o alla coalizione di liste che abbiano ottenuto il maggior numero di voti e che non abbiano conseguito, almeno, alla Camera, 340 seggi e, al Senato, il 55% dei seggi assegnati a ciascuna Regione.

La Corte ha altresì dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme che stabiliscono la presentazione di liste elettorali “bloccate”, nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza.

Le motivazioni saranno rese note con la pubblicazione della sentenza, che avrà luogo nelle prossime settimane e dalla quale dipende la decorrenza dei relativi effetti giuridici.

Resta fermo che il Parlamento può sempre approvare nuove leggi elettorali, secondo le proprie scelte politiche, nel rispetto dei principi costituzionali.”

Tutti gli aggiornamenti sulla legge elettorale

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Di seguito, il testo integrale dell’ordinanza di rimessione sul “porcellum”, a firma della Corte di Cassazione (qui la sintesi, qui la scheda sui possibili risultati).

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Corte di Cassazione, sezione prima civile

Ordinanza 17 maggio 2013 n. 12060

(presidente Vitrone, relatore Lamorgese)

Aldo Bozzi ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero dell’interno – (solleva questione di legittimità costituzionale).

(…)

Svolgimento del processo

Nel novembre 2009 il sig. Aldo Bozzi, in qualità di cittadino elettore, ha convenuto in giudizio, davanti al Tribunale di Milano, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’interno, deducendo che nelle elezioni per la Camera dei Deputati e per il Senato della Repubblica svoltesi successivamente all’entrata in vigore della legge n. 270/2005 e, in particolare, nelle elezioni del 2006 e 2008, egli aveva potuto esercitare (e potrebbe esercitare ancora nel futuro) il diritto di voto secondo modalità configurate dalla predetta legge in senso contrario a principi costituzionali del voto “personale ed eguale, libero e segreto” (art. 48, comma 2, Cost.) e “a suffragio universale e diretto” (artt. 56, comma 1, e 58, comma 1, Cost.).

Nell’espressione del voto personale e diretto sarebbe implicito, a suo avviso, il diritto di esprimere la preferenza ai singoli candidati, possibilità esclusa dalla legge elettorale citata, la quale, attribuendo rilevanza all’ordine di inserimento dei candidati nella medesima lista, affida agli organi di partito la designazione di coloro che devono essere nominati, con conseguente creazione di un effettivo e concreto vincolo di mandato dell’eletto nei confronti degli organi di partito che lo hanno prescelto, in violazione dell’art. 67 Cost. secondo il quale ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. Inoltre il principio di uguaglianza del voto sarebbe violato dall’attribuzione di un “premio di maggioranza” alla lista che abbia ottenuto anche un solo voto in più delle altre, senza nemmeno la previsione di una soglia minima in voti o seggi, con l’effetto di riconoscere un valore diverso ai singoli voti, a seconda che rientrino nel “quoziente elettorale di maggioranza” o “di minoranza”, e di attribuire a non significative “minoranze” uscite dalle urne (anche ampiamente inferiori al 50%) ben 340 seggi alla Camera e la maggioranza qualificata del 55% dei seggi al Senato.

Il principio di uguaglianza del voto sarebbe violato anche per il peculiare “premio di maggioranza” attribuito per l’elezione del Senato su base regionale (essendo il numero dei seggi assegnati ad ogni regione proporzionale alla popolazione residente, il voto espresso dall’elettore residente nelle regioni più popolose concorrerebbe all’attribuzione di un premio di maggioranza ben più elevato di quello cui potrebbe concorrere l’elettore delle regioni meno popolose). Inoltre arbitraria sarebbe la previsione dell’inserimento nella scheda elettorale del nome del capo di ciascuna lista o coalizione, che avrebbe l’effetto di coartare la libertà del voto e di condizionare l’autonomia del Capo dello Stato nella nomina del Presidente del Consiglio di Ministri.

L’attore ha chiesto quindi di dichiarare che il suo diritto di voto non può essere esercitato in modo libero e diretto, secondo le modalità previste e garantite dalla Costituzione e dal Protocollo 1 della CEDU, nonché nel rispetto delle forme e dei limiti concernenti il potere del Presidente della Repubblica di nominare il Presidente del Consiglio di Ministri, e di conseguenza ha chiesto di ripristinarlo secondo modalità conformi alla legalità costituzionale. A tal fine, in relazione agli artt. 1, comma 2; 3; 48, comma 2 e 4; 56, comma 1; 67; 117, comma 1; 138 Cost. e 3 Prot. 1 CEDU, ha eccepito, in via incidentale, l’illegittimità costituzionale, quanto all’elezione della Camera dei Deputati, degli artt. 1, comma 1; 4, comma 2; 59; 83, commi 2, 3, 4 e 5, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; quanto all’elezione del Senato, degli artt. 14, 16, 17, 19, 27 del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; inoltre, ha eccepito l’illegittimità costituzionale degli artt. 14 bis, comma 3, del d.P.R. n. 361/1957 e 8 del d. lgs. n. 533/1993, nel testo vigente, a causa della dedotta limitazione del potere del Presidente della Repubblica. Nel giudizio di primo grado sono intervenuti ad adiuvandum venticinque cittadini elettori e si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’ interno.

Il Tribunale di Milano, con sentenza 18 aprile 2011, ha rigettato le eccezioni preliminari di inammissibilità delle domande per difetto di giurisdizione e insussistenza dell’interesse ad agire, nel merito ha rigettato le domande giudicando manifestamente infondate le proposte eccezioni di illegittimità costituzionale.

Il giudizio svoltosi dinanzi alla Corte di appello di Milano, nel quale i convenuti hanno reiterato le eccezioni preliminari già proposte, è stato definito con sentenza 24 aprile 2012 che ha rigettato l’appello, giudicando manifestamente infondate le proposte questioni di costituzionalità.

Infatti, ad avviso dei giudici di merito, il principio del voto uguale deve intendersi nel senso formale che “nell’urna ogni voto è ‘uguale’ agli altri voti, ha lo stesso ‘valore’ quale che sia il censo, il sesso o altra connotazione del votante ed identica uguaglianza di ‘peso’ si riscontra nello scrutinio e nei conteggi”; anche il principio del voto diretto deve intendersi nel senso formale di contribuire “direttamente all’elezione dei rappresentanti parlamentari, a differenza di altri sistemi elettorali di secondo grado in cui l’elettore designa un proprio rappresentante a far parte di un collegio più ristretto che poi elegge il componente dell’assemblea legislativa”; quanto al sistema delle ed. “liste bloccate”, a causa dell’eliminazione del voto dì preferenza, la corte, premesso che la Costituzione non garantisce né assicura il voto di preferenza, ha osservato che rimane pur sempre la libertà dell’elettore di scegliere tra l’una e l’altra lista in cui è ricompreso il candidato cui eventualmente avrebbe dato la preferenza; i dedotti effetti distorsivi sul consenso elettorale (anche in relazione al premio di maggioranza) sono solo indiretti e non integrano lesioni costituzionali, ma hanno rilevanza come oggetto di valutazioni politiche ai fini dell’esercizio della discrezionalità del legislatore; né infine è ravvisabile alcun pregiudizio delle prerogative del Capo dello Stato per effetto dell’indicazione del nominativo del “capo della coalizione” sulla scheda elettorale.

Aldo Bozzi e gli altri cittadini elettori ricorrono per cassazione formulando tre motivi illustrati da memoria. La Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’interno non hanno svolto attività difensiva.

Motivi della decisione 

1.- Nel primo motivo di ricorso, logicamente pregiudiziale, i ricorrenti imputano ai giudici di appello di essersi

limitati ad esaminare e a rigettare la questione di legittimità costituzionale, senza motivare la decisione di rigetto nel merito della proposta domanda di accertamento, in tal modo violando il principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (art. 112 c.p.c.) e le norme che prevedono l’obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali (artt. Ili, comma 6, Cost.; 132 n. 4 c.p.c.; 118 disp. att. c.p.c.).

1.1.- Il motivo è infondato. La Corte territoriale, avendo rigettato le eccezioni di illegittimità costituzionale delle norme censurate della legge n. 270/2005, ha implicitamente rigettato nel merito la domanda proposta, escludendo la rilevanza giuridica della dedotta lesione del diritto di voto, in quanto imputabile all’esercizio di un potere (legislativo) discrezionale e insindacabile in materia elettorale.

2.- Nel secondo motivo i ricorrenti imputano alla corte di merito di avere erroneamente rigettato l’eccezione di illegittimità costituzionale di norme nelle quali, secondo una diffusa opinione dottrinaria, sono presenti diversi profili intrinsecamente irrazionali e “aspetti problematici” (Corte cost. n. 13/2012, n. 15 e 16/2008). Essi reiterano l’istanza di rimessione alla Corte costituzionale delle medesime questioni di costituzionalità già sollevate (in particolare con riguardo al premio di maggioranza e alle preferenze), che ritengono rilevanti e non manifestamente infondate.

Con riguardo all’attribuzione del premio di maggioranza su base regionale, ne deducono ulteriormente l’irrazionalità trattandosi di norme concernenti l’elezione di un parlamento nazionale che deve esprimere un governo nazionale (del tutto avulso dai consensi riscossi in ogni singola regione) e non un governo regionale. In altri termini, il premio di maggioranza non verrebbe a premiare il partito o la coalizione che ha ottenuto il maggior numero di voti a livello nazionale, ma irragionevolmente solo quelli che hanno ottenuto il maggior numero di voti nelle regioni più popolose che assegnano il maggior numero di seggi, con la conseguenza che esso si traduce (e si è tradotto) in un “premio di minoranza”, con conseguente venir meno della ratio del premio che è quella di favorire una maggiore stabilità degli esecutivi, essendo invece favorita la ingovernabilità. I ricorrenti rilevano infine che la legge elettorale del Senato era stata modellata dal legislatore del 2005 sui principi della contestuale riforma costituzionale (che prevedeva la creazione del “Senato federale”) che successivamente fu bocciata all’esito del referendum confermativo del 25 giugno 2006.

3.- E’ necessario, prima di entrare nel merito delle questioni di costituzionalità, valutare se sussista in capo ai ricorrenti l’interesse (ex art. 100 c.p.c.) a proporre un’azione il cui petitum sostanziale è diretto al riconoscimento della pienezza del diritto di voto, quale diritto politico di rilevanza primaria, attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme della legge n. 270/2005 che, in tesi, ne precludono l’esercizio in modo conforme alla Costituzione. Il tribunale, decidendo sull’eccezione sollevata dalle Amministrazioni convenute nel giudizio di merito, ha valutato positivamente l’interesse ad agire in capo ai ricorrenti, implicitamente ritenendo “più ampia [la] latitudine dell’interesse ad agire, della legittimazione e della facoltà di azione concessa a ogni elettore” (in tal senso è Cass. n. 4103/1982). La corte di appello, nel confermare “integralmente” la sentenza del tribunale, ha rigettato l’eccezione che (come risulta dalla sentenza qui impugnata) era stata riproposta in appello, ma le Amministrazioni non hanno svolto attività difensiva in questa sede di legittimità e quindi non hanno proposto il ricorso incidentale in via condizionata che sarebbe stato necessario per investire questa Corte della questione della esistenza dell’interesse ad agire.

3.1.- E tuttavia, una volta riconosciuto l’interesse ad agire per ottenere il riconoscimento della pienezza del diritto di voto in conformità della disciplina costituzionale, quale diritto politico di rilevanza primaria, in funzione del suo esercizio in occasione delle elezione per il rinnovo delle Camere, ci si deve pur sempre confrontare con la possibile obiezione secondo cui quella in esame sarebbe un’azione di mero accertamento con l’unico fine di ottenere dal giudice solo un “visto di entrata” per l’accesso al giudizio costituzionale, in tal modo rivelandosi la sua pretestuosità. In questa prospettiva sarebbe un’azione inammissibile, per difetto di meritevolezza o di rilevanza dell’ interesse azionato, che si risolverebbe in una mera ed astratta prospettazione di un pregiudizio incerto quantomeno nel quando e perciò inidoneo ad assurgere a giuridica consistenza, in quanto strumentale alla soluzione di questioni di diritto soltanto in via teorica. 3.1.1.- A prescindere dal rilievo che la (indagine sulla) meritevolezza dell’interesse non costituisce un parametro valutativo richiesto a norma dell’art. 100 c.p.c. (a differenza di quanto previsto in materia negoziale dall’art. 1322, comma 2, c.c.), si può replicare che, ai fini della proponibilità delle azioni di mero accertamento (ammesso che quella proposta sia realmente tale), è sufficiente l’esistenza di uno stato di dubbio o incertezza oggettiva sull’esatta portata dei diritti e degli obblighi scaturenti da un rapporto giuridico di fonte negoziale o anche legale, in quanto tale idonea a provocare un ingiusto pregiudizio non evitabile se non per il tramite del richiesto accertamento giudiziale della concreta volontà della legge, senza che sia necessaria l’attualità della lesione di un diritto (v. Cass. n. 13556 e n. 4496/2008, n. 1952/1976, n. 2209/1966).

Del resto, come si è detto, è discutibile che si tratti realmente di un’azione di mero accertamento, posto che l’interesse dei ricorrenti non è tanto quello di sapere di non avere potuto esercitare (nelle elezioni già svolte) e di non potere esercitare (nelle prossime elezioni) il diritto fondamentale di voto in modo conforme a Costituzione, ma è quello di rimuovere un pregiudizio che invero non è dato da una mera situazione di incertezza ma da una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica che postula di essere rimossa mediante un’attività ulteriore, giuridica e materiale, che consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di voto in modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali. In tal modo ci si allontana dall’archetipo delle azioni di mero accertamento per avvicinarsi a quello delle azioni costitutive o di accertamento-costitutive.

Se così è, senza affermare la natura in re ipsa dell’interesse ad agire in siffatte tipologie di azioni (pure predicata da parte della dottrina), sarebbe ben difficile sostenere che l’accertamento richiesto abbia ad oggetto una questione astratta o meramente ipotetica o che si risolva nella mera richiesta di un parere legale al giudice.

L’espressione del voto – attraverso la quale si manifestano la sovranità popolare (art. 1, comma 2, Cost.) e la stessa dignità dell’uomo – costituisce oggetto di un diritto inviolabile (artt. 2, 48, 56 e 58 Cost., art. 3 prot. 1 CEDU) e “permanente” dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione. Lo stato di incertezza al riguardo è fonte di un pregiudizio concreto e ciò è sufficiente per giustificare la meritevolezza dell’interesse ad agire in capo ai ricorrenti.

Una interpretazione della normativa elettorale che, valorizzando la tipicità delle azioni previste in materia (di tipo impugnatorio o concernenti l’ineleggibilità, la decadenza o l’incompatibilità dei candidati), escludesse in radice ovvero condizionasse la proponibilità di azioni come quella qui proposta al maturare di tempi indefiniti o al verificarsi di condizioni non previste dalla legge (come, ad esempio, la convocazione dei comizi elettorali), entrerebbe in conflitto con i parametri costituzionali (artt. 24 e 113, comma 2) della effettività e tempestività della tutela giurisdizionale (diversa potrebbe essere la conclusione nel caso in cui sia invocato nel giudizio di merito il riconoscimento preventivo della pienezza del diritto di elettorato passivo, che si assuma leso da una legge incostituzionale che preveda l’ineleggibilità, quando quel diritto non sia stato esercitato né contestato: quella lesione potrebbe materializzarsi soltanto dopo che il consiglio regionale abbia deciso “sulle cause di ineleggibilità dei propri componenti”, non potendo l’interesse ad agire desumersi dalla mera “intenzione” di un cittadino di candidarsi in una competizione elettorale, v. Corte cost. n. 84/2006).

3.2.- Si potrebbe ancora obiettare che non si potrebbe distinguere tra l’oggetto del giudizio di merito principale e quello del giudizio avente ad oggetto l’esame della questione di costituzionalità. In altri termini, non vi sarebbe la possibilità di configurare la questione di costituzionalità come incidentale rispetto ad un giudizio principale che non sarebbe suscettibile di essere definito con una pronuncia di merito.

Ci si riferisce evidentemente alla tesi secondo cui l’incidentalità che caratterizza il giudizio costituzionale esige una maggiore ampiezza del giudizio a quo e, dunque, la necessità di una statuizione ulteriore da parte del giudice di merito in relazione alla domanda proposta, pur dopo che la Corte costituzionale abbia deciso la questione di costituzionalità. Questa statuizione ulteriore costituisce il segno ineludibile che la questione è stata sollevata, appunto, davvero in via incidentale e non, surrettiziamente, in via principale, perché altrimenti sarebbe violato il divieto di accesso diretto alla Corte costituzionale che distingue il nostro ordinamento da altri ordinamenti dove tale accesso è consentito (l’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 stabilisce che è possibile sollevare una questione di legittimità costituzionale “nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale” e “qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione”).

La tesi sopra ricordata (elaborata rispetto al problema della c.d. fictio litis) è condivisibile nella misura in cui il giudizio a quo deve effettivamente essere mirato a far ottenere un bene della vita proprio o comunque “concettualmente” distinguibile dalla caducazione della norma di legge all’esito del giudizio di costituzionalità, e così non è nei casi in cui il petitum del giudizio di merito consista esclusivamente nell’impugnazione diretta di una norma di legge ritenuta incostituzionale. La Corte costituzionale ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale che costituiscano “l’oggetto esclusivo del giudizio a quo” (n. 256/1982, n. 127/1998), nei casi in cui non sia ravvisabile alcuna questione di merito (n. 214/1986), o non sia possibile individuare, venuta meno la norma censurata, un provvedimento ulteriore emanabile dal giudice a quo per realizzare la tutela della situazione giuridica fatta valere dal ricorrente nel processo principale (n. 175/2003, n. 38/2009).

3.2.1. – A queste obiezioni i giudici di merito hanno replicato evidenziando che la proposta questione di legittimità costituzionale “non esaurisce la controversia di merito” ed ha rispetto ad essa una “portata più ampia in quanto introdotta mediante la formulazione di una domanda di accertamento”. Questa è un’affermazione sostanzialmente condivisibile. Infatti non potrebbe ritenersi che vi sia coincidenza (sul piano fattuale e giuridico) tra il dispositivo della sentenza costituzionale e quello della sentenza che definisce il giudizio di merito. Quest’ultima accerta l’avvenuta lesione del diritto azionato e, allo stesso tempo, lo ripristina nella pienezza della sua espansione, seppure per il tramite della sentenza costituzionale. Il punto merita una riflessione ulteriore.

3.2.1. Si deve considerare che l’autonomia tra l’oggetto del giudizio di merito e di quello costituzionale risulta più evidente nelle azioni di condanna, ma non scompare nelle azioni di accertamento e, a maggior ragione, in quelle di accertamento-costitutive.

Come osservato da una autorevole dottrina, ci sono leggi che creano in maniera immediata restrizioni dei poteri o doveri in capo a determinati soggetti, i quali nel momento stesso in cui la legge entra in vigore si trovano già pregiudicati da esse, senza bisogno dell’avverarsi di un fatto che trasformi l’ipotesi legislativa in un concreto comando. In tali casi l’azione di accertamento può rappresentare l’unica strada percorribile per la tutela giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti, non sarebbe possibile una tutela ugualmente efficace e diretta. L’esistenza nel nostro ordinamento di un filtro per l’accesso alla Corte costituzionale, che è subordinato alla rilevanza della questione di costituzionalità rispetto alla definizione di un giudizio comune, di certo non può tradursi in un ostacolo che precluda quell’accesso qualora si debba rimuovere un’effettiva e concreta lesione di valori costituzionali primari. Una interpretazione in senso opposto indurrebbe a dubitare della compatibilità del medesimo art. 23 della legge n. 87/1953 con l’art. 134 Cost. (v. Corte cost. n. 130/1971).

3.2.3.- E’ necessario tenere presente che il requisito della rilevanza “va valutato allo stato degli atti al momento dell’emanazione dell’ordinanza di rimessione” (Corte cost. n. 367/1991), esso riguardando “solo il momento genetico in cui il dubbio di costituzionalità viene sollevato” (Corte cost. n. 110/2000), “essendo irrilevante questione di fatto se le parti del giudizio a quo si possano o meno giovare degli effetti della decisione con la quale si è chiuso il giudizio medesimo” (Corte cost. n. 241/2008), né ha effetti sulla rilevanza della questione “l’avvenuto svolgimento della competizione elettorale” (Corte cost. n. 236/2010). La medesima Corte ha puntualizzato che “nel giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, la circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più norme legislative costituisca l’unico motivo di ricorso innanzi al giudice a quo, non impedisce di considerare sussistente il requisito della rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio principale un petitum separato e distinto dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale il giudice rimettente sia chiamato a pronunciarsi” (Corte cost. n. 4/2000) .

Anche la giurisprudenza della Cassazione è nel senso che la questione di costituzionalità può formare oggetto autonomo di impugnazione quando, attraverso la sua riproposizione, si tenda ad ottenere, per effetto dell’eliminazione dall’ordinamento della norma denunciata, una decisione diversa e più favorevole di quella adottata dalla sentenza impugnata (v., tra le altre, Cass. n. 5775/1987). Fallace sarebbe quindi l’obiezione (cui si è già in parte risposto al p. 3.2.1) secondo cui l’eventuale pronuncia di accoglimento della Corte cost. verrebbe a consumare ex se la tutela richiesta al giudice remittente, nella successiva fase del giudizio principale, con l’effetto di escludere 1’incidentalità del giudizio costituzionale. Infatti, il giudizio sulla rilevanza va fatto, come si è detto, nel momento in cui il dubbio di costituzionalità è posto, dalla cui dimostrata fondatezza (per effetto della sentenza della Corte costituzionale) è possibile avere solo una conferma e non certo una smentita della correttezza di quel giudizio sulla rilevanza.

4.- Sebbene la questione di giurisdizione sia coperta dal giudicato interno (l’eccezione è stata rigettata dai giudici di merito e non riproposta in questa sede) è opportuno evidenziare che la conclusione qui raggiunta, in ordine all’ammissibilità dell’azione introdotta avanti al giudice ordinario, non collide con la competenza riservata alle Camere tramite le rispettive Giunte parlamentari (art. 66 Cost.), alle quali spetta di conoscere ogni questione concernente le operazioni elettorali, ivi comprese quelle relative all’ammissione delle liste in materia di convalida dell’elezione dei propri componenti, nonché al giudizio definitivo su ogni contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli Uffici elettorali circoscrizionali e all’Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente (v. Cass., sez. un., n. 3731/2013, n. 9151/2008). Tale competenza, infatti, non interferisce con la giurisdizione del giudice naturale dei diritti fondamentali e dei diritti politici in particolare, che è il giudice ordinario, senza bisogno di invocare il pur vigente art. 2 della legge n. 2248/1865, ali. E (non essendo parte nella controversia una Pubblica amministrazione intesa come articolazione del potere esecutivo).

5.- Venendo ad esaminare il secondo motivo di ricorso, si deve valutare se siano non manifestamente infondate le proposte questioni di legittimità costituzionale della legge elettorale n. 270/2005, di cui si è riconosciuta la rilevanza, non potendo il giudizio sulla dedotta lesione del diritto di voto essere definito indipendentemente da esse.

A seguire la tesi espressa dai giudici di merito, i quali le hanno giudicato manifestamente infondate, sul presupposto della particolare ampiezza della discrezionalità di cui gode il legislatore in materia, si dovrebbe ritenere che le leggi elettorali sfuggano di per sé al sindacato di costituzionalità, rappresentando (come si è pure problematicamente sostenuto da una parte della dottrina) una sorta di “zona d’ombra” o “zona franca” sottratta al giudizio di costituzionalità.

5.1.- Questa impostazione non è condivisibile. Il fatto che la materia dei sistemi elettorali non abbia costituito oggetto di un’espressa disciplina nella Costituzione, che ha rimesso al legislatore ordinario la scelta e la configurazione del sistema elettorale, non significa che le norme legislative in materia non debbano essere concepite in un quadro coerente con i principi fondamentali dell’ordinamento e, in particolare, con il principio costituzionale di uguaglianza, inteso come principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), e con il vincolo costituzionale al legislatore di rispettare i parametri del voto personale, eguale, libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.), in linea con una consolidata tradizione costituzionale comune agli Stati membri (l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”; di “suffragio universale diretto, libero e segreto” parla anche l’art. 39 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a proposito dell’elezione dei membri del Parlamento europeo; sulla stessa linea gli artt. 38 della Costituzione tedesca, 61 di quella belga e, sull’uguaglianza del voto, l’art. 3 di quella francese del 1958).

Né varrebbe l’obiezione secondo cui, rientrando le leggi elettorali nella categorìa delle leggi costituzionalmente necessarie, non ne sarebbe possibile l’espunzione dall’ordinamento nemmeno in caso di illegittimità costituzionale poiché una eventuale sentenza costituzionale avrebbe come effetto quello di creare un inammissibile vulnus al principio (da ultimo ribadito da Corte cost. n. 13/2012) di continuità e costante operatività degli organi costituzionali, al cui funzionamento quelle leggi sono indispensabili.

In realtà, come evidenziato da un’autorevole dottrina, è dubbio che tale principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale ai fini dell’ammissibilità dei referendum abrogativi, sia trasferibile negli stessi termini anche in presenza di una illegittimità costituzionale conclamata (perché si finirebbe per tollerare la permanente vigenza di norme incostituzionali, fatto questo grave se si considera la rilevanza essenziale della legge elettorale per la vita democratica di un Paese).

E’ opportuno puntualizzare che la proposta questione di legittimità costituzionale non mira a far caducare l’intera legge n. 270/2005 né a sostituirla con un’altra eterogenea impingendo nella discrezionalità del legislatore, ma a ripristinare nella legge elettorale contenuti costituzionalmente obbligati (concernenti – così anticipando le conclusioni – la disciplina del premio di maggioranza e delle preferenze), senza compromettere la permanente idoneità del sistema elettorale a garantire il rinnovo degli organi costituzionali. Tale conclusione – ad avviso del Collegio – non è contraddetta né ostacolata dalla eventualità che si renda necessaria un’opera di mera “cosmesi normativa” e di ripulitura del testo per la presenza di frammenti normativi residui, che può essere realizzata dalla Corte costituzionale, avvalendosi dei poteri che ha a disposizione (compreso quello di cui all’art. 27, ult. parte, legge n. 87/1953), o dal legislatore in attuazione dei principi enunciati dalla stessa Corte.

6. Venendo al merito delle questioni di legittimità costituzionale, non sono manifestamente infondate quelle concernenti l’attribuzione del premio di maggioranza per la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica e l’esclusione del voto di preferenza; è manifestamente infondata quella concernente la dedotta menomazione dei poteri del Capo dello Stato.

7. Con riguardo al premio di maggioranza per la Camera, l’art. 83 del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla sostituzione operata dalla legge n. 270/2005, prevede che l’Ufficio elettorale nazionale verifica “se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi” (comma 1 n. 5); “Qualora la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi ai sensi del comma 1 non abbia già conseguito almeno 340 seggi, ad essa viene ulteriormente attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere tale consistenza. In tale caso l’Ufficio assegna 340 seggi alla suddetta coalizione di liste o singola lista. Divide quindi il totale delle cifre elettorali nazionali di tutte le liste della coalizione o della singola lista per 340, ottenendo così il quoziente elettorale nazionale di maggioranza” (comma 2; la ripartizione dei seggi restanti tra le altre liste e coalizioni è prevista nel comma successivo). 7.1.- La legge n. 270/2005 ha in tal modo introdotto un premio di maggioranza assegnato (a livello nazionale per la Camera e a livello regionale per il Senato) alla lista o coalizione di liste che abbia ottenuto il maggior numero di voti. E’ sufficiente uno scarto minimo di voti per fare attribuire alla lista o coalizione vincente alla Camera un vantaggio in termini di seggi (340) rispetto a tutte le altre liste o coalizioni, che è ancor più evidente se si considera che il premio è attribuito a prescindere dal raggiungimento di un minimo di voti o di seggi. L’effetto è di trasformare una maggioranza relativa di voti (potenzialmente anche molto modesta) in una maggioranza assoluta di seggi, con un vantaggio rispetto alle altre liste o coalizioni che determina una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.).

La Corte costituzionale ha più volte segnalato al Parlamento “l’esigenza di considerare con attenzione gli aspetti problematici di una legislazione che non subordina l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e/o di seggi” (Corte cost. n. 15/2008 e, per il Senato, n. 16/2008; v. anche la n. 13/2012); il Capo dello Stato (nel discorso del 22 aprile 2013 al Parlamento in seduta comune) ha osservato che si tratta di un premio “abnorme”.

La finalità avuta di mira dalla legge n. 270/2005 è stata quella di assicurare la durata della legislatura e la governabilità. Del resto, durante i lavori preparatori della Costituzione, l’ordine del giorno Perassi (II Sottoc., 4 settembre 1946) aveva espresso l’opportunità che la forma parlamentare venisse disciplinata “con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”.

Se quindi è vero che tale finalità può giustificare una limitata deroga al principio della rappresentanza e la sottrazione alla minoranza di un certo numero di seggi (cui essa avrebbe diritto in base a un calcolo proporzionale), tuttavia occorre pur sempre che il meccanismo che consente la traduzione dei voti in seggi non determini una sproporzione talmente grave da risultare irragionevole e, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost.

Ciò è quanto realizzato dalla legge n. 270/2005. Il premio per la Camera, come si è detto, ha la funzione di trasformare anche modeste maggioranze relative di voti in maggioranze assolute di seggi, con un effetto ben più grave del premio previsto dalla legge n. 148/1953, che (sulla scia della legge francese n. 519/1951, ed. loi scèlèrate) attribuiva alle liste che avessero già ottenuto la maggioranza assoluta dei voti una quota aggiuntiva di seggi (si parlava di premio “alla” maggioranza) al fine di far raggiungere il 64% del totale dei seggi, e persino di quello previsto dalla legge n. 2444/1923 (ed. legge Acerbo) che richiedeva il raggiungimento del venticinque per cento dei voti validi per far scattare il premio dei due terzi dei seggi.

Si tratta di un meccanismo premiale che, da un lato, come è stato notato in dottrina, incentivando (mediante una complessa modulazione delle soglie di accesso alle due Camere) il raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio, contraddice l’esigenza di assicurare la governabilità, stante la possibilità che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o i partiti che ne facevano parte ne escano (con l’ulteriore conseguenza che l’attribuzione del premio, se era servita a favorire la formazione di un governo all’inizio della legislatura, potrebbe invece ostacolarla con riferimento ai governi successivi, basati su coalizioni diverse); dall’altro, esso provoca una alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del premio è in grado di eleggere gli organi di garanzia che, tra l’altro, restano in carica per un tempo più lungo della legislatura. Esso è quindi manifestamente irragionevole (art. 3 Cost.), nonché lesivo dei principi di uguaglianza del voto (art. 48, comma 2, Cost.) e rappresentanza democratica (art. 1, comma 2, e 67 Cost.). E’ vero, come ha ricordato la Corte di appello, che il principio costituzionale dell’uguaglianza del voto “non si estende al risultato delle elezioni ma opera esclusivamente nella fase in cui viene espresso, con conseguente esclusione del voto multiplo e del voto plurimo, considerato che qualsiasi sistema elettorale implica un grado più o meno consistente di distorsione nella fase conclusiva della distribuzione dei seggi” (Corte cost. n. 15 e 16/2008 cit., n. 107/1996, n. 429/1992) . Tuttavia la distorsione provocata dall’attribuzione del suddetto premio costituisce non già un mero inconveniente di fatto (che può riscontrarsi in vari sistemi elettorali) ma il risultato di un meccanismo che è irrazionale perché normativamente programmato per tale esito. Ed è per questo che i ricorrenti correttamente invocano come norma-parametro anche l’art. 48, comma 2, Cost., poiché ad essere compromessa è proprio la “parità di condizione dei cittadini nel momento in cui il voto viene espresso” nella quale l’uguaglianza del voto consiste (Corte cost. n. 173/2005, n. 107/1996).

8.- Per il Senato, l’art. 17 del d. lgs. n. 533/1993, nel testo sostituito dalla legge n. 270/2005, prevede che l’Ufficio elettorale regionale verifica “se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’ambito della circoscrizione abbia conseguito almeno il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità superiore” (comma 2) ; “Nel caso in cui la verifica di cui al comma 2 abbia dato esito negativo, l’ufficio elettorale regionale assegna alla coalizione di liste o alla singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore necessario per raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unità superiore” (comma 4; la ripartizione dei seggi restanti tra le altre liste e coalizioni è disciplinata nei commi successivi).

8.1.- Il dubbio di legittimità costituzionale del premio per il Senato, oltre che per la mancanza di una soglia minima di voti e/o di seggi (v. Corte cost. n. 16/2008), sorge per l’ulteriore profilo di irrazionalità intrinseco in un meccanismo che di fatto contraddice lo scopo che dichiara di voler perseguire (quello di assicurare la governabilità). Infatti, essendo il premio diverso per ogni regione, il risultato è una sommatoria casuale dei premi regionali che finiscono per elidersi tra loro e possono addirittura rovesciare il risultato ottenuto dalle liste e coalizioni di lista su base nazionale. Le diverse maggioranze regionali non avranno mai modo di esprimersi e di contare, perché il Senato è un’assemblea unitaria e il governo è nazionale.

In tal modo si favorisce la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e si compromette sia il funzionamento della nostra forma di governo parlamentare nella quale, secondo i dettami del bicameralismo perfetto, “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94, comma 1, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa che l’art. 70 Cost. attribuisce paritariamente alla Camera e al Senato.

8.2.- La violazione dei principi di ragionevolezza e uguaglianza del voto (artt. 3 e 48, comma 2, Cost.) è per il Senato ancor più evidente se si considera che l’entità del premio, in favore della lista o coalizione che ha ottenuto più voti, varia regione per regione ed è maggiore nelle regioni più grandi e popolose, con l’effetto che il peso del voto (che dovrebbe essere uguale e contare allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi) è diverso a seconda della collocazione geografica dei cittadini elettori.

Né varrebbe obiettare che l’art. 57, comma 1, Cost. prevede che il Senato sia “eletto a base regionale”, essendo qui in discussione non l’attribuzione dei seggi su base regionale ma le caratteristiche e gli effetti di un premio (alle singole liste o coalizioni di liste) che se introdotto dal legislatore ordinario deve esserlo rispettando il principio di uguaglianza di tutti i cittadini nel territorio nazionale.

9.- Con riguardo all’abolizione del voto di preferenza, il dubbio di legittimità costituzionale investe, per l’elezione della Camera, l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla sostituzione operata dalla legge n. 270/2005, secondo cui “Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista” (l’ulteriore disposizione censurata dai ricorrenti, secondo cui il voto è “attribuito a liste di candidati concorrenti”, era già contenuta nel testo originario dell’art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957). Inoltre la legge n. 270/2005, sopprimendo nell’art. 59 del citato d.P.R. il secondo comma (che così recitava: “Una scheda valida per l’elezione del candidato nel collegio uninominale rappresenta un voto individuale”) , ha lasciato in vigore solo il comma 1 (“Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista”) il quale è anch’esso investito, in via consequenziale, dal dubbio di costituzionalità (gli artt. 58 e 60 ss. del d.P.R. n. 361/1957, in parte sostituiti o soppressi dalla legge n. 270/2005, disciplinavano poi le modalità di espressione del voto).

Per l’elezione del Senato, il dubbio investe l’art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 533/1993, come sostituito dalla legge n. 270/2005, secondo cui “Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, nel rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta” (gli articoli successivi, ora sostituiti e in parte soppressi, disciplinavano le modalità del voto nel precedente sistema elettorale; l’ulteriore disposizione, censurata dai ricorrenti, sulla attribuzione del seggio vacante “nell’ambito della medesima circoscrizione, al candidato che nella lista segue immediatamente l’ultimo degli eletti nell’ordine progressivo di lista”, era già contenuta nel testo originario dell’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs.).

9.1. – E’ stata così abolita qualsiasi possibilità per l’elettore di esprimere una preferenza (i nomi dei candidati non compaiono neppure sulla scheda e per conoscerli egli è costretto a svolgere apposite ricerche). Come diffusamente evidenziato dalla dottrina, l’elettore può votare solo una lista “bloccata”; l’elezione sarà determinata esclusivamente dall’ordine di lista stabilito dal partito all’atto della presentazione, poiché è tale ordine, e non il voto del cittadino elettore, a distinguere la posizione di candidato certamente eletto o, al contrario, non eletto.

I ricorrenti dubitano della legittimità costituzionale di questo sistema.

La questione non è manifestamente infondata per le ragioni che seguono.

9.1. – Gli artt. 56, comma 1, e 58, comma 1, Cost. stabiliscono che il suffragio è “diretto” (oltre che “universale”) per l’elezione dei deputati e dei senatori; l’art. 48, comma 2, Cost. stabilisce che il voto è “personale” e “libero” (oltre che “eguale” e “segreto”); l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”, in linea con le costituzioni di altri paesi europei (i deputati “sono eletti direttamente dai cittadini” secondo l’art. 61 della Costituzione belga; l’art. 38 della Costituzione tedesca stabilisce che “I deputati del Bundestag sono eletti con elezioni a suffragio universale, dirette, libere, uguali e segrete”) .

La nostra Carta fondamentale, nel prevedere il voto “diretto”, esclude quindi implicitamente (ma chiaramente) il voto “indiretto” in qualsiasi forma esso possa essere congegnato dal legislatore.

Il dubbio è se possa considerarsi come “diretto” oppure come sostanzialmente “indiretto”, e quindi incompatibile con la Costituzione, un voto che non consente all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ad esempio indicando il nominativo di un candidato sulla scheda, ma solo di scegliere una lista di partito, cui in definitiva è rimessa la designazione dei candidati.

I partiti concorrono, con le altre formazioni sociali (art. 2 Cost.), “con metodo democratico a determinare la politica nazionale” (art. 49 Cost.), ma non si identificano con le istituzioni rappresentative da eleggere né con il corpo elettorale. La loro è una funzione strumentale di proposta e di raccordo tra i cittadini e le istituzioni, cioè di intermediazione; essi “concorrono alla espressione del voto” (per usare le parole dell’art. 4 della Costituzione francese), ma non possono sostituirsi al corpo elettorale. Vi è da chiedersi se sia rispettato il nucleo sostanziale dell’art. 67 Cost. che, prevedendo che “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”, presuppone evidentemente l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori.

Vi è anche da chiedersi se possa ritenersi realmente “libero” il voto quando all’elettore è sottratta la facoltà di scegliere l’eletto (ad avviso di una parte della dottrina, l’espressione “libertà di voto senza preferenza” assume il significato di un “drammatico ossimoro”) e se possa ritenersi “personale” un voto che è invece “spersonalizzato”.

Né varrebbe sostenere in senso contrario che l’elettore sarebbe libero di scegliere tra l’una e l’altra lista in cui è ricompreso il candidato prescelto. La sua elezione infatti non dipenderebbe dal numero di voti ottenuti ma dall’ordine di candidatura nella lista assegnato dagli organi di partito.

In definitiva è dubbio che l’opzione seguita dal legislatore del 2005 costituisca il risultato di un bilanciamento ragionevole e costituzionalmente accettabile tra i diversi valori in gioco.

10.- Nel terzo motivo di ricorso è censurato l’inserimento nell’art. 14 bis del d.P.R. n. 361/1957, ad opera della legge n. 270/2005, della indicazione del nome e cognome della persona “come unico capo della coalizione” da parte dei partiti o gruppi politici organizzati, tra loro collegati in coalizione, che si candidano a governare, con l’effetto che il Presidente della Repubblica non potrebbe contraddire tale indicazione contenuta nel simbolo della coalizione o lista di “minoranza” vincente anche per un solo voto. In tal modo la convergente previsione del “premio di maggioranza”, combinata con il “sistema delle liste bloccate” e con l’inserimento nella scheda elettorale del nome del capo della lista o della coalizione, quale indicazione coartante la discrezionalità del Presidente della Repubblica nella nomina del Presidente del Consiglio dei ministri, si tradurrebbe in una surrettizia trasformazione della Repubblica da “parlamentare” a “presidenziale”.

10.1.- La questione di costituzionalità, che è alla base del motivo in esame, è manifestamente infondata. E’ sufficiente considerare che il richiamato art. 14 bis, comma 3, ult. parte, del d.P.R. n. 361/1957, puntualizza che “Restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92, secondo comma, della Costituzione”, risultando smentita la tesi della menomazione dei poteri del Capo dello Stato nella formazione del governo.

11. – Nella memoria illustrativa i ricorrenti adombrano ulteriori profili di incostituzionalità della legge n. 270/2005, per la diversità delle soglie di accesso alla Camera e al Senato e per la previsione solo per la Camera di soglie più basse (anche sotto il 2%) per le liste coalizzate.

11.1. La generica deduzione, tuttavia, non si è tradotta in una eccezione di legittimità costituzionale di specifiche disposizioni di legge. E comunque la modulazione delle soglie di accesso alle due Camere rientra nella piena discrezionalità del legislatore il quale, al fine di evitare una frammentazione eccessiva delle liste, può provvedervi con una pluralità di soluzioni e di meccanismi che, se configurati in modo non irragionevole, si sottraggono al sindacato di costituzionalità.

11.1. In conclusione, sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di costituzionalità sollevate nel giudizio, tutte incidenti sulle modalità di esercizio della sovranità popolare (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.), aventi ad oggetto:

– l’art. 83, commi 1, n. 5, e 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per l’elezione della Camera dei Deputati, in relazione agli artt. 3 e 48, comma 2, Cost.;

– l’art. 17, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per l’elezione del Senato della Repubblica, in relazione agli artt. 3 e 48, comma 2, Cost.;

– gli artt. 4, comma 2, e 59, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per la Camera, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 56, comma 1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU;

– l’art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per il Senato, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 58, comma 1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU.

P.Q.M.

La Corte dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in relazione agli artt. 1, comma 2, 3, 48, comma 2, 49, 56, comma 1, 58, comma 1, 67 e 117, comma 1, della Costituzione, anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 2, 59, comma 1, e 83, commi 1, n. 5, e 2 del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; 14, comma 1, e 17, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005. Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al Presidente dei Consiglio dei Ministri, nonché di darne comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati ed alle parti del presente giudizio.

Dispone l’immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notificazioni, alla Corte Costituzionale.

Sospende il giudizio in corso. Si comunichi a cura della Cancelleria.

Roma, 21 marzo 2013.

Depositata in Cancelleria il 17 maggio 2013

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Sul premio di maggioranza in Senato 

Sostiene la Corte di Cassazione che, “essendo il premio diverso per ogni regione, il risultato è una sommatoria casuale dei premi regionali che finiscono per elidersi tra loro e possono addirittura rovesciare il risultato ottenuto dalle liste e coalizioni di lista su base nazionale. Le diverse maggioranze regionali non avranno mai modo di esprimersi e di contare, perché il Senato è un’assemblea unitaria e il governo è nazionale.

In tal modo si favorisce la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e si compromette sia il funzionamento della nostra forma di governo parlamentare nella quale, secondo i dettami del bicameralismo perfetto, “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94, comma 1, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa che l’art. 70 Cost. attribuisce paritariamente alla Camera e al Senato.

Si tratta di un meccanismo premiale che, da un lato, incentivando (mediante una complessa modulazione delle soglie di accesso alle due Camere) il raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio, contraddice l’esigenza di assicurare la governabilità, stante la possibilità che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o i partiti che ne facevano parte ne escano (con l’ulteriore conseguenza che l’attribuzione del premio, se era servita a favorire la formazione di un governo all’inizio della legislatura, potrebbe invece ostacolarla con riferimento ai governi successivi, basati su coalizioni diverse”.

Sull’abolizione del voto di preferenza

Osserva la Cassazione che “è stata abolita qualsiasi possibilità per l’elettore di esprimere una preferenza (i nomi dei candidati non compaiono neppure sulla scheda e per conoscerli egli è costretto a svolgere apposite ricerche). Come diffusamente evidenziato dalla dottrina, l’elettore può votare solo una lista “bloccata”; l’elezione sarà determinata esclusivamente dall’ordine di lista stabilito dal partito all’atto della presentazione, poiché è tale ordine, e non il voto del cittadino elettore, a distinguere la posizione di candidato certamente eletto o, al contrario, non eletto.

La nostra Carta fondamentale, nel prevedere il voto “diretto”, esclude quindi implicitamente (ma chiaramente) il voto “indiretto” in qualsiasi forma esso possa essere congegnato dal legislatore.

Il dubbio è se possa considerarsi come “diretto” oppure come sostanzialmente “indiretto”, e quindi incompatibile con la Costituzione, un voto che non consente all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ad esempio indicando il nominativo di un candidato sulla scheda, ma solo di scegliere una lista di partito, cui in definitiva è rimessa la designazione dei candidati.

I partiti concorrono, con le altre formazioni sociali (art. 2 Cost.), “con metodo democratico a determinare la politica nazionale” (art. 49 Cost.), ma non si identificano con le istituzioni rappresentative da eleggere né con il corpo elettorale. La loro è una funzione strumentale di proposta e di raccordo tra i cittadini e le istituzioni, cioè di intermediazione; essi “concorrono alla espressione del voto” (per usare le parole dell’art. 4 della Costituzione francese), ma non possono sostituirsi al corpo elettorale. Vi è da chiedersi se sia rispettato il nucleo sostanziale dell’art. 67 Cost. che, prevedendo che “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”, presuppone evidentemente l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori.

Vi è anche da chiedersi se possa ritenersi realmente “libero” il voto quando all’elettore è sottratta la facoltà di scegliere l’eletto (ad avviso di una parte della dottrina, l’espressione “libertà di voto senza preferenza” assume il significato di un “drammatico ossimoro”) e se possa ritenersi “personale” un voto che è invece “spersonalizzato”.

Né varrebbe sostenere in senso contrario che l’elettore sarebbe libero di scegliere tra l’una e l’altra lista in cui è ricompreso il candidato prescelto. La sua elezione infatti non dipenderebbe dal numero di voti ottenuti ma dall’ordine di candidatura nella lista assegnato dagli organi di partito”.

Qui il testo integrale dell’ordinanza della Corte di Cassazione

L'articolo Corte Costituzionale, la legge elettorale alla sbarra proviene da Giurdanella.it.

Questi i possibili esiti della decisione:

Il primo contempla l’ipotesi che la Consulta pronunci la conformità della legge elettorale ai parametri costituzionali; in tal caso gli italiani dovrebbero tenersi il sistema a liste bloccate e sperare in una novella legislativa.

Il secondo scenario è una pronuncia con cui si dichiari incostituzionale sic et sempliciter il “Porcellum”, con la possibile reviviscenza del sorpassato sistema elettorale (“Mattarellum”n.d.r., che prevede il 75% dei seggiu assegnati con maggioritario uninominale e il restante 25% col metodo proporzionale).

La terza strada concerne la declaratoria di incostituzionalità della legge elettorale per mancata indicazione della soglia minima per l’applicazione del premio di maggioranza. In quest’ultimo caso la parola passerebbe ai partiti che dovrebbero modificarne le disposizioni ed individuare il numero dei seggi che consente il diritto al premio.

Certo, considerando l’efficacia retroattiva delle pronunce costtituzionali, anche in questo caso si porrebbe il problema degli effetti già prodotti dal sistema elettorale in vigore: non sarebbe incostituzionale solo la norma, ma l’intero Parlamento eletto.

Quarta ipotesi, non remota, sembra quella di un Giudice attendista: ossia la possibilità che la Corte Costituzionale si chiami momentaneamente fuori dal precario equilibrio della politica e opti per un rinvio a qualche mese… lasciando ai partiti il tempo per fare ammenda…

Attendendo la decisione… nel frattempo qualche seggiola parlamentare trema…

L'articolo La Consulta e il “Porcellum”: ecco i 4 possibili esiti proviene da Giurdanella.it.

All’udienza pubblica del 3 dicembre prossimo, la Corte Costituzionale deciderà (relatore Tesauro) sulla questione di costituzionalità relativa alla legge elettorale (“Porcellum“) vigente, sollevata dalla Corte di Cassazione. Ieri Beppe Grillo, nel suo blog (“Le elezioni sono come i pavesini“), ha proposto il giorno unico del voto.

Si riporta di seguito, il testo dell’ordinanza di rimessione del 17 maggio scorso [Qui il ruolo d’udienza di martedì prossimo].

.  .  .

N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 2013

Ordinanza del 17 maggio 2013 emessa dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Bozzi Aldo ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero dell’interno

Elezioni – Elezioni per la Camera dei deputati – Previsione che qualora la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi, non abbia già’ conseguito almeno 340 seggi, ad essa viene attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere tale consistenza (c.d. “premio di maggioranza”) – Irragionevolezza – Lesione del principio di uguaglianza del voto – Violazione del principio di rappresentanza democratica.

– D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 83, commi primo, n. 5, e secondo. – Costituzione, artt. 3, 48, comma secondo, e 67.

Elezioni – Elezioni per il Senato della Repubblica – Previsione che nel caso la coalizione o la singola lista che ha ottenuto il maggiore numero di voti validi espressi nell’ambito della circoscrizione non abbia conseguito almeno il 55% dei seggi assegnati alla Regione, con arrotondamento all’unita’ superiore, l’Ufficio elettorale regionale assegna alla coalizione di liste o alla singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore necessario per raggiungere il 55% dei seggi assegnati alla Regione, con arrotondamento all’unita’ superiore (cosiddetto “premio di maggioranza”) – Irrazionalita’ – Violazione del principio di uguaglianza del voto.

– Decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, art. 17, commi 2 e 4. – Costituzione, artt. 3 e 48, comma secondo.

Elezioni – Elezioni per la Camera dei deputati – Prevista disciplina delle modalita’ di espressione del diritto di voto mediante attribuzione dello stesso a liste di candidati concorrenti, senza possibilita’ per l’elettore di espressione del voto di preferenza previsto dalla normativa precedente – Irrazionalita’ – Violazione del principio di uguaglianza del voto – Violazione del principio del concorso dei partiti politici alla espressione del voto – Violazione del principio del suffragio diretto – Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU.

– D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, artt. 4, comma secondo, e 59, primo comma. – Costituzione, artt. 3, 48, comma secondo, 49, 56, primo comma, e 117, primo comma.

Elezioni – Elezioni per il Senato della Repubblica – Prevista disciplina delle modalita’ di espressione del diritto di voto mediante contrassegno sulla lista prescelta, senza possibilita’ di espressione del voto di preferenza previsto dalla normativa precedente – Irrazionalita’ – Violazione del principio di uguaglianza del voto – Violazione del principio del concorso dei partiti politici alla espressione del voto – Violazione del principio del suffragio diretto – Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU.

– Decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, art. 14, comma 1.

– Costituzione, artt. 3, 48, comma secondo, 49, 58, primo comma, e 117, primo comma.

(GU n.25 del 19-6-2013 )

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso

n. 18249-2012 proposto da:

Bozzi Aldo (c.f. BZZLDA34C12H501E), Setti Andrea Franco (c.f.

STTNRF45E11F205O), Posa Massimiliano (c.f. PSOMSM66B05F839U),

Salatino Maria (c.f. SLTMRA41R44F839G), Di Maro Biagio (c.f.

DMRBGI58E27F799W), Nidasio Daniela (c.f. NDSDNL47C50F205P), Porqueddu

Giuseppe (c.f. PRQGPP35T06G962Z), Oliviero Gianfranco (c.f.

LVRGFR65R03F839W), Franciosi Carla (c.f. FRNCRL47L48H803R), Barbera

Annagrazia (c.f. BRBNGR48L49B041K), Esposito Maddalena (c.f.

SPSMDL71L56G812M), Pinto Federica (c.f. PNTFRC91E71F839B), Moretti

Paolo (c.f. MRTPLA69T10E648U), Vetrano Giuseppe, Maniaci Fausto (c.f.

MNCSTF41D24L219L), Provenzali Gino (c.f. PRVGNI38A04E897I), Luciani

Luigi (c.f. LCNLGU49C11F051D), Migliavacca Bossi Dario (c.f.

MGLDRA48D18F205C), Di Somma Nicoletta (c.f. DSMNLT64H56F839B), Tani

Claudio Stefano (c.f. TNACLD44A09B819K), Brognoli Michele (c.f.

BRGMHL68B07B157F), Gallo Domenico (c.f. GLLDNC52A01A309B), Oliviero

Aldo (c.f. LVRLDA34A01F839H), Zecca Emilio (c.f. ZCCMLE34M25H501K),

Steccanella Maurizio (c.f. STCMRZ35E16F257U), Besostri Felice,

elettivamente domiciliati in Roma, Via degli Scipioni, 268-A, presso

l’avvocato Bozzi Giuseppe, che li rappresenta e difende unitamente

agli avvocati Bozzi Aldo, Tani Claudio Stefano, giusta procure in

calce al ricorso, ricorrenti;

Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero

dell’interno, intimati;

Avverso la sentenza n. 1419/2012 della Corte d’appello di Milano,

depositata il 24 aprile 2012;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

21 marzo 2013 dal Consigliere dott. Antonio Pietro Lamorgese;

Uditi, per i ricorrenti, gli avvocati Tani e Besostri Felice con

delega, che hanno chiesto l’accoglimento del ricorso;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale

dott. Libertino Alberto Russo che ha concluso per l’accoglimento del

ricorso e rimessione alla Corte costituzionale.

Svolgimento del processo

Nel novembre 2009 il sig. Aldo Sozzi, in qualita’ di’ cittadino

elettore, ha convenuto in giudizio, davanti al Tribunale di Milano,

la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’interno,

deducendo che nelle elezioni per la Camera dei deputati e per il

Senato della Repubblica svoltesi successivamente all’entrata in

vigore della legge n. 270/2005 e, in particolare, nelle elezioni del

2006 e 2008, egli aveva potuto esercitare (e potrebbe esercitare

ancora nel futuro) il diritto di voto secondo modalita’ configurate

dalla predetta legge in senso contrario a principi costituzionali del

voto «personale ed eguale, libero e segreto» (art. 48, coma 2, Cost.)

e «a suffragio universale e diretto» (artt. 56, comma 1, e 58, comma

1, Cost.).

Nell’espressione del voto personale e diretto sarebbe implicito,

a suo avviso, il diritto di esprimere la preferenza ai singoli

candidati, possibilita’ esclusa dalla legge elettorale citata, la

quale, attribuendo rilevanza all’ordine di inserimento dei candidati

nella medesima lista, affida agli organi di partito la designazione

di coloro che devono essere nominati, con conseguente creazione di un

effettivo e concreto vincolo di mandato dell’eletto nei confronti

degli organi di partito che lo hanno prescelto, in violazione

dell’art. 67 Cost. secondo il quale ogni membro del Parlamento

rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di

mandato.

Inoltre il principio di uguaglianza del voto sarebbe violato

dall’attribuzione di un «premio di maggioranza» alla lista che abbia

ottenuto anche un solo voto in piu’ delle altre, senza nemmeno la

previsione di una soglia minima in voti o seggi, con l’effetto di

riconoscere un valore diverso ai singoli voti, a seconda che

rientrino nel «quoziente elettorale di maggioranza» o «di minoranza»,

e di attribuire a non significative «minoranze» uscite dalle urne

(anche ampiamente inferiori al 50%) ben 340 seggi alla Camera e la

maggioranza qualificata del 55% dei seggi al Senato.

Il principio di uguaglianza del voto sarebbe violato anche per il

peculiare «premio di maggioranza» attribuito per l’elezione del

Senato su base regionale (essendo il numero dei seggi assegnati ad

ogni regione proporzionale alla popolazione residente, il voto

espresso dall’elettore residente nelle regioni piu’ popolose

concorrerebbe all’attribuzione di un premio di maggioranza ben piu’

elevato di quello cui potrebbe concorrere l’elettore delle regioni

meno popolose). Inoltre arbitraria sarebbe la previsione

dell’inserimento nella scheda elettorale del nome del capo di

ciascuna lista o coalizione, che avrebbe l’effetto di coartare la

liberta’ del voto e di condizionare l’autonomia del Capo dello Stato

nella nomina del Presidente del Consiglio di ministri.

L’attore ha chiesto quindi di dichiarare che il suo diritto di

voto non puo’ essere esercitato in modo libero e diretto, secondo le

modalita’ previste e garantite dalla Costituzione e dal Protocollo l

della CEDU, nonche’ nel rispetto delle forme e dei limiti concernenti

il potere del Presidente della Repubblica di nominare il Presidente

del Consiglio di ministri, e di conseguenza ha chiesto di

ripristinarlo secondo modalita’ conformi alla legalita’

costituzionale. A tal fine, in relazione agli artt. 1, comma 2; 3;

48, comma 2 e 4; 56, comma 1; 67; 117, comma 1; 138 Cost. e 3 Prot. 1

CEDU, ha eccepito, in via incidentale, l’illegittimita’

costituzionale, quanto all’elezione della Camera dei deputati, degli

artt. 1, comma 1; 4, comma 2; 59; 83, commi 2, 3, 4 e 5, del d.P.R.

n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; quanto

all’elezione del Senato, degli artt. 14, 16, 17, 19, 27 del d.lgs. n.

533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; inoltre, ha

eccepito l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 14-bis, comma 3,

del d.P.R. n. 361/1957 e 8 del d.lgs. n. 533/1993, nel testo vigente,

a causa della dedotta limitazione del potere del Presidente della

Repubblica.

Nel giudizio di primo grado sono intervenuti ad adiuvandum

venticinque cittadini elettori e si sono costituiti la Presidenza del

Consiglio dei ministri e il Ministero dell’interno.

Il Tribunale di Milano, con sentenza 18 aprile 2011, ha rigettato

le eccezioni preliminari di inammissibilita’ delle domande per

difetto di giurisdizione e insussistenza dell’interesse ad agire, nel

merito ha rigettato le domande giudicando manifestamente infondate le

proposte eccezioni di illegittimita’ costituzionale.

Il giudizio svoltosi dinanzi alla Corte di appello di Milano, nel

quale i convenuti hanno reiterato le eccezioni preliminari gia’

proposte, e’ stato definito con sentenza 24 aprile 2012 che ha

rigettato l’appello, giudicando manifestamente infondate le proposte

questioni di costituzionalita’. Infatti, ad avviso dei giudici di

merito, il principio del voto uguale deve intendersi nel senso

formale che «nell’urna ogni voto e’ “uguale” agli altri voti, ha lo

stesso “valore” quale che sia il censo, il sesso o altra connotazione

del votante ed identica uguaglianza di “peso” si riscontra nello

scrutinio e nei conteggi»; anche il principio del voto diretto deve

intendersi nel senso formale di contribuire «direttamente

all’elezione dei rappresentanti parlamentari, a differenza di altri

sistemi elettorali di secondo grado in cui l’elettore designa un

proprio rappresentante a far parte di un collegio piu’ ristretto che

poi elegge il componente dell’assemblea legislativa»; quanto al

sistema delle cd. «liste bloccate», a causa dell’eliminazione del

voto di preferenza, la corte, premesso che la Costituzione non

garantisce ne’ assicura il voto di preferenza, ha osservato che

rimane pur sempre la liberta’ dell’elettore di scegliere tra l’una e

l’altra lista in cui e’ ricompreso il candidato cui eventualmente

avrebbe dato la preferenza; i dedotti effetti distorsivi sul consenso

elettorale (anche in relazione al premio di maggioranza) sono solo

indiretti e non integrano lesioni costituzionali, ma hanno rilevanza

come oggetto di valutazioni politiche ai fini dell’esercizio della

discrezionalita’ del legislatore; ne’ infine e’ ravvisabile alcun

pregiudizio delle prerogative del Capo dello Stato per effetto

dell’indicazione del nominativo del «capo della coalizione» sulla

scheda elettorale.

Aldo Bozzi e gli altri cittadini elettori ricorrono per

cassazione formulando tre motivi illustrati da memoria.

La Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero

dell’interno non hanno svolto attivita’ difensiva.

Motivi della decisione

1. – Nel primo motivo di ricorso, logicamente pregiudiziale, i

ricorrenti imputano ai giudici di appello di essersi limitati ad

esaminare e a rigettare la questione di legittimita’ costituzionale,

senza motivare la decisione di rigetto nel merito della proposta

domanda di accertamento, in tal modo violando il principio di

corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (art. 112 c.p.c.) e le

norme che prevedono l’obbligo di motivazione dei provvedimenti

giurisdizionali (artt. 111, comma 6, Cost.; 132 n. 4 c.p.c.; 118

disp. att. c.p.c.),

1.1. – Il motivo e’ infondato, La Corte territoriale, avendo

rigettato le eccezioni di illegittimita’ costituzionale delle norme

censurate della legge n. 270/2005, ha implicitamente rigettato nel

merito la domanda proposta, escludendo la rilevanza giuridica della

dedotta lesione del diritto di voto, in quanto imputabile

all’esercizio di un potere (legislativo) discrezionale e

insindacabile in materia elettorale.

2. – Nel secondo motivo i ricorrenti imputano alla corte di

merito di avere erroneamente rigettato l’eccezione di illegittimita’

costituzionale di norme nelle quali, secondo una diffusa opinione

dottrinaria, sono presenti diversi profili intrinsecamente

irrazionali e “aspetti problematici” (Corte cost. n. 13/2012, n. 15 e

16/2008). Essi reiterano l’istanza di rimessione alla Corte

costituzionale delle medesime questioni di costituzionalita’ gia’

sollevate (in particolare con riguardo al premio di maggioranza e

alle preferenze), che ritengono rilevanti e non manifestamente

infondate.

Con riguardo all’attribuzione del premio di maggioranza su base

regionale, ne deducono ulteriormente l’irrazionalita’ trattandosi di

norme concernenti l’elezione di un parlamento nazionale che deve

esprimere un governo nazionale (del tutto avulso dai consensi

riscossi in ogni singola regione) e non un governo regionale. In

altri termini, il premio di maggioranza non verrebbe a premiare il

partito o la coalizione che ha ottenuto il maggior numero di voti a

livello nazionale, ma irragionevolmente solo quelli che hanno

ottenuto il maggior numero di voti nelle regioni piu’ popolose, che

assegnano il maggior numero di seggi, con la conseguenza che esso si

traduce (e si e’ tradotto) in un “premio di minoranza”, con

conseguente venir meno della ratio del premio che e’ quella di

favorire una maggiore stabilita’ degli esecutivi, essendo invece

favorita la ingovernabilita’. I ricorrenti rilevano infine che la

legge elettorale del Senato era stata modellata dal legislatore del

2005 sui principi della contestuale riforma costituzionale (che

prevedeva la creazione del “Senato federale”) che successivamente fu

bocciata all’esito del referendum confermativo del 25 giugno 2006.

3. – E’ necessario, prima di entrare nel merito delle questioni

di costituzionalita’, valutare se sussista in capo ai ricorrenti

l’interesse (ex art. 100 c.p.c.) a proporre un’azione il cui petitum

sostanziale e’ diretto al riconoscimento della pienezza del diritto

di voto, quale diritto politico di rilevanza primaria, attraverso la

dichiarazione di illegittimita’ costituzionale delle norme della

legge n. 270/2005 che, in tesi, ne precludono l’esercizio in modo

conforme alla Costituzione.

Il tribunale, decidendo sull’eccezione sollevata dalle

Amministrazioni convenute nel giudizio di merito, ha valutato

positivamente l’interesse ad agire in capo ai ricorrenti,

implicitamente ritenendo “piu’ ampia [la] latitudine dell’interesse

ad agire, della legittimazione e della facolta’ di azione concessa a

ogni elettore” (in tal senso e’ Cass. n. 4103/1982). La corte di

appello, nel confermare “integralmente” la sentenza del tribunale, ha

rigettato l’eccezione che (come risulta dalla sentenza qui impugnata)

era stata riproposta in appello, ma le Amministrazioni non hanno

svolto attivita’ difensiva in questa sede di legittimita’ e quindi

non hanno proposto il ricorso incidentale in via condizionata che

sarebbe stato necessario per investire questa Corte della questione

della esistenza dell’interesse ad agire.

3.1. – E tuttavia, una volta riconosciuto l’interesse ad agire

per ottenere il riconoscimento della pienezza del diritto di voto in

conformita’ della disciplina costituzionale, quale diritto politico

di rilevanza primaria, in funzione del suo esercizio in occasione

delle elezione per il rinnovo delle Camere, ci si deve pur sempre

confrontare con la possibile obiezione secondo cui quella in esame

sarebbe un’azione di mero accertamento con l’unico fine di ottenere

dal giudice solo un “visto di entrata” per l’accesso al giudizio

costituzionale, in tal modo rivelandosi la sua pretestuosita’. In

questa prospettiva sarebbe un’azione inammissibile, per difetto di

meritevolezza o di rilevanza dell’interesse azionato, che si

risolverebbe in una mera ed astratta prospettazione di un pregiudizio

incerto quantomeno nel quando e percio’ inidoneo ad assurgere a

giuridica consistenza, in quanto strumentale alla soluzione di

questioni di diritto soltanto in via teorica.

3.1.1. – A prescindere dal rilievo che la (indagine sulla)

meritevolezza dell’interesse non costituisce un parametro valutativo

richiesto a norma dell’art. 100 c.p.c. (a differenza di quanto

previsto in materia negoziale dall’art. 1322, coma 2, c.c.), si puo’

replicare che, ai fini della proponibilita’ delle azioni di mero

accertamento (ammesso che quella proposta sia realmente tale), e’

sufficiente l’esistenza di uno stato di dubbio o incertezza oggettiva

sull’esatta portata dei diritti e degli obblighi scaturenti da un

rapporto giuridico di fonte negoziale o anche legale, in quanto tale

idonea a provocare un ingiusto pregiudizio non evitabile se non per

il tramite del richiesto accertamento giudiziale della concreta

volonta’ della legge, senza che sia necessaria l’attualita’ della

lesione di un diritto (v. Cass. n. 13556 e n. 4496/2008, n.

1952/1976, n. 2209/1966).

Del resto, come si e’ detto, e’ discutibile che si tratti

realmente di un’azione di mero accertamento, posto che l’interesse

dei ricorrenti non e’ tanto quello di sapere di non avere potuto

esercitare (nelle elezioni gia’ svolte) e di non potere esercitare

(nelle prossime elezioni) il diritto fondamentale di voto in modo

conforme a Costituzione, ma e’ quello di rimuovere un pregiudizio che

invero non e’ dato da una mera situazione di incertezza ma da una

(gia’ avvenuta) modificazione della realta’ giuridica che postula di

essere rimossa mediante un’attivita’ ulteriore, giuridica e

materiale, che consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente

il diritto di voto in modo pieno e in sintonia con i valori

costituzionali. In tal modo ci si allontana dall’archetipo delle

azioni di mero accertamento per avvicinarsi a quello delle azioni

costitutive o di accertamento-costitutive.

Se cosi’ e’, senza affermare la natura in re ipsa dell’interesse

ad agire in siffatte tipologie di azioni (pure predicata da parte

della dottrina), sarebbe ben difficile sostenere che l’accertamento

richiesto abbia ad oggetto una questione astratta o meramente

ipotetica o che si risolva nella mera richiesta di un parere legale

al giudice.

L’espressione del voto – attraverso la quale si manifestano la

sovranita’ popolare (art. 1, coma 2, Cost.) e la stessa dignita’

dell’uomo – costituisce oggetto di un diritto inviolabile (artt. 2,

48, 56 e 58 Cost., art. 3 prot. 1 CEDU) e “permanente” dei cittadini,

i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e

devono poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione. Lo stato

di incertezza al riguardo e’ fonte di un pregiudizio concreto e cio’

e’ sufficiente per giustificare la meritevolezza dell’interesse ad

agire in capo ai ricorrenti.

Una interpretazione della normativa elettorale che, valorizzando

la tipicita’ delle azioni previste in materia (di tipo impugnatorio o

concernenti l’ineleggibilita’, la decadenza o l’incompatibilita’ dei

candidati), escludesse in radice ovvero condizionasse la

proponibilita’ di azioni come quella qui proposta al maturare di

tempi indefiniti o al verificarsi di condizioni non previste dalla

legge (come, ad esempio, la convocazione dei comizi elettorali),

entrerebbe in conflitto con i parametri costituzionali (artt. 24 e

113, comma 2) della effettivita’ e tempestivita’ della tutela

giurisdizionale (diversa potrebbe essere la conclusione nel caso in

cui sia invocato nel giudizio di merito il riconoscimento preventivo

della pienezza del diritto di elettorato passivo, che si assuma leso

da una legge incostituzionale che preveda l’ineleggibilita’, quando

quel diritto non sia stato esercitato ne’ contestato: quella lesione

potrebbe materializzarsi soltanto dopo che il consiglio regionale

abbia deciso «sulle cause di ineleggibilita’ dei propri componenti»,

non potendo l’interesse ad agire desumersi dalla mera «intenzione» di

un cittadino di candidarsi in una competizione elettorale, v. Corte

cost. n. 84/2006).

3.2. – Si potrebbe ancora obiettare che non si potrebbe

distinguere tra l’oggetto del giudizio di merito principale e quello

del giudizio avente ad oggetto l’esame della questione di

costituzionalita’. In altri termini, non vi sarebbe la possibilita’

di configurare la questione di costituzionalita’ come incidentale

rispetto ad un giudizio principale che non sarebbe suscettibile di

essere definito con una pronuncia di merito.

Ci si riferisce evidentemente alla tesi secondo cui

l’incidentalita’ che caratterizza il giudizio costituzionale esige

una maggiore ampiezza del giudizio a quo e, dunque, la necessita’ di

una statuizione ulteriore da parte del giudice di merito in relazione

alla domanda proposta, pur dopo che la Corte costituzionale abbia

deciso la questione di costituzionalita’. Questa statuizione

ulteriore costituisce il segno ineludibile che la questione e’ stata

sollevata, appunto, davvero in via incidentale e non,

surrettiziamente, in via principale, perche’ altrimenti sarebbe

violato il divieto di accesso diretto alla Corte costituzionale che

distingue il nostro ordinamento da altri ordinamenti dove tale

accesso e’ consentito (l’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87

stabilisce che e’ possibile sollevare una questione di legittimita’

costituzionale «nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorita’

giurisdizionale» e «qualora il giudizio non possa essere definito

indipendentemente dalla risoluzione della questione»).

La tesi sopra ricordata (elaborata rispetto al problema della

c.d. fictio litis) e’ condivisibile nella misura in cui il giudizio a

quo deve effettivamente essere mirato a far ottenere un bene della

vita proprio o comunque «concettualmente» distinguibile dalla

caducazione della norma di legge all’esito del giudizio di

costituzionalita’, e cosi’ non e’ nei casi in cui il petitum del

giudizio di merito consista esclusivamente nell’impugnazione diretta

di una norma di legge ritenuta incostituzionale. La Corte

costituzionale ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimita’

costituzionale che costituiscano «l’oggetto esclusivo del giudizio a

quo» (n. 256/1982, n. 127/1998), nei casi in cui non sia ravvisabile

alcuna questione di merito (n. 214/1986), o non sia possibile

individuare, venuta meno la norma censurata, un provvedimento

ulteriore emanabile dal giudice a quo per realizzare la tutela della

situazione giuridica fatta valere dal ricorrente nel processo

principale (n. 175/2003, n. 38/2009).

3.2.1. – A queste obiezioni i giudici di merito hanno replicato

evidenziando che la proposta questione di legittimita’ costituzionale

«non esaurisce la controversia di merito» ed ha rispetto ad essa una

«portata piu’ ampia in quanto introdotta mediante la formulazione di

una domanda di accertamento». Questa e’ un’affermazione

sostanzialmente condivisibile. Infatti non potrebbe ritenersi che vi

sia coincidenza (sul piano fattuale e giuridico) tra il dispositivo

della sentenza costituzionale e quello della sentenza che definisce

il giudizio di merito. Quest’ultima accerta l’avvenuta lesione del

diritto azionato e, allo stesso tempo, lo ripristina nella pienezza

della sua espansione, seppure per il tramite della sentenza

costituzionale. Il punto merita una riflessione ulteriore.

3.2.2.- Si deve considerare che l’autonomia tra l’oggetto del

giudizio di merito e di quello costituzionale risulta piu’ evidente

nelle azioni di condanna, ma non scompare nelle azioni di

accertamento e, a, maggior ragione, in quelle di

accertamento-costitutive.

Come osservato da una autorevole dottrina, ci sono leggi che

creano in maniera immediata restrizioni dei poteri o doveri in capo a

determinati soggetti, i quali nel momento stesso in cui la legge

entra in vigore si trovano gia’ pregiudicati da esse, senza bisogno

dell’avverarsi di un fatto che trasformi l’ipotesi legislativa in un

concreto comando. In tali casi l’azione di accertamento puo’

rappresentare l’unica strada percorribile per la tutela

giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti, non

sarebbe possibile una tutela ugualmente efficace e diretta.

L’esistenza nel nostro ordinamento di un filtro per l’accesso alla

Corte costituzionale, che e’ subordinato alla rilevanza della

questione di costituzionalita’ rispetto alla definizione di un

giudizio comune, di certo non puo’ tradursi in un ostacolo che

precluda quell’accesso qualora si debba rimuovere un’effettiva e

concreta lesione di valori costituzionali primari. Una

interpretazione in senso opposto indurrebbe a dubitare della

compatibilita’ del medesimo art. 23 della legge n. 87/1953 con l’art.

134 Cost. (v. Corte cost. n. 130/1971).

3.2.3. – E’ necessario tenere presente che il requisito della

rilevanza «va valutato allo stato degli atti al momento

dell’emanazione dell’ordinanza di rimessione» (Corte cost. n.

367/1991), esso riguardando «solo il momento genetico in cui il

dubbio di costituzionalita’ viene sollevato» (Corte cost. n.

110/2000), «essendo irrilevante questione di fatto se le parti del

giudizio a quo si possano o meno giovare degli effetti della

decisione con la quale si e’ chiuso il giudizio medesimo» (Corte

cost. n. 241/2008), ne’ ha effetti sulla rilevanza della questione

«l’avvenuto svolgimento della competizione elettorale» (Corte cost.

n. 236/2010). La medesima Corte ha puntualizzato che «nel giudizio di

legittimita’ costituzionale in via incidentale, la circostanza che la

dedotta incostituzionalita’ di una o piu’ norme legislative

costituisca l’unico motivo di ricorso innanzi al giudice a quo, non

impedisce di considerare sussistente il requisito della rilevanza,

ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio principale un petitum

separato e distinto dalla questione di legittimita’ costituzionale,

sul quale il giudice rimettente sia chiamato a pronunciarsi» (Corte

cost. n. 4/2000).

Anche la giurisprudenza della Cassazione e’ nel senso che la

questione di costituzionalita’ puo’ formare oggetto autonomo di

impugnazione quando, attraverso la sua riproposizione, si tenda ad

ottenere, per effetto dell’eliminazione dall’ordinamento della norma

denunciata, una decisione diversa e piu’ favorevole di quella

adottata dalla sentenza impugnata (v., tra le altre, Cass. n.

5775/1987).

Fallace sarebbe quindi l’obiezione (cui si e’ gia’ in parte

risposto al p. 3.2.1) secondo cui l’eventuale pronuncia di

accoglimento della Corte cost. verrebbe a consumare ex se la tutela

richiesta al giudice remittente, nella successiva fase del giudizio

principale, con l’effetto di escludere l’incidentalita’ del giudizio

costituzionale. Infatti, il giudizio sulla rilevanza va fatto, come

si e’ detto, nel momento in cui il dubbio di costituzionalita’ e’

posto, dalla cui dimostrata fondatezza (per effetto della sentenza

della Corte costituzionale) e’ possibile avere solo una conferma e

non certo una smentita della correttezza di quel giudizio sulla

rilevanza.

4. – Sebbene la questione di giurisdizione sia coperta dal

giudicato interno (l’eccezione e’ stata rigettata dai giudici di

merito e non riproposta in questa sede) e’ opportuno evidenziare che

la conclusione qui raggiunta, in ordine all’ammissibilita’

dell’azione introdotta avanti al giudice ordinario, non collide con

la competenza riservata alle Camere tramite le rispettive Giunte

parlamentari (art. 66 Cost.), alle quali spetta di conoscere ogni

questione concernente le operazioni elettorali, ivi comprese quelle

relative all’ammissione delle liste in materia di convalida

dell’elezione dei propri componenti, nonche’ al giudizio definitivo

su ogni contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli

Uffici elettorali circoscrizionali e all’Ufficio centrale durante la

loro attivita’ o posteriormente (v. Cass., sez. un., n. 3731/2013, n.

9151/2008). Tale competenza, infatti, non interferisce con la

giurisdizione del giudice naturale dei diritti fondamentali e dei

diritti politici in particolare, che e’ il giudice ordinario, senza

bisogno di invocare il pur vigente art. 2 della legge n. 2248/1865,

all. E (non essendo parte nella controversia una Pubblica

amministrazione intesa come articolazione del potere esecutivo).

5. – Venendo ad esaminare il secondo motivo di ricorso, si deve

valutare se siano non manifestamente infondate le proposte questioni

di legittimita’ costituzionale della legge elettorale n. 270/2005, di

cui si e’ riconosciuta la rilevanza, non potendo il giudizio sulla

dedotta lesione del diritto di voto essere definito indipendentemente

da esse.

A seguire la tesi espressa dai giudici di merito, i quali le

hanno giudicato manifestamente infondate, sul presupposto della

particolare ampiezza della discrezionalita’ di cui gode il

legislatore in materia, si dovrebbe ritenere che le leggi elettorali

sfuggano di per se’ al sindacato di costituzionalita’, rappresentando

(come si e’ pure problematicamente sostenuto da una parte della

dottrina) una sorta di «zona d’ombra» o «zona franca» sottratta al

giudizio di costituzionalita’.

5.1. – Questa impostazione non e’ condivisibile.

Il fatto che la materia dei sistemi elettorali non abbia

costituito oggetto di un’espressa disciplina nella Costituzione, che

ha rimesso al legislatore ordinario la scelta e la configurazione del

sistema elettorale, non significa che le norme legislative in materia

non debbano essere concepite in un quadro coerente con i principi

fondamentali dell’ordinamento e, in particolare, con il principio

costituzionale di uguaglianza, inteso come principio di

ragionevolezza (art. 3 Cost.), e con il vincolo costituzionale al

legislatore di rispettare i parametri del voto personale, eguale,

libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.), in linea con una

consolidata tradizione costituzionale comune agli Stati membri

(l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla «scelta

del corpo legislativo»; di «suffragio universale diretto, libero e

segreto» parla anche l’art. 39 della Carta dei diritti fondamentali

dell’Unione europea, a proposito dell’elezione dei membri del

Parlamento europeo; sulla stessa linea gli artt. 38 della

Costituzione tedesca, 61 di quella belga e, sull’uguaglianza del

voto, l’art. 3 di quella francese del 1958).

Ne’ varrebbe l’obiezione secondo cui, rientrando le leggi

elettorali nella categoria delle leggi costituzionalmente necessarie,

non ne sarebbe possibile l’espunzione dall’ordinamento nemmeno in

caso di illegittimita’ costituzionale poiche’ una eventuale sentenza

costituzionale avrebbe come effetto quello di creare un inammissibile

vulnus al principio (da ultimo ribadito da Corte cost. n, 13/2012) di

continuita’ e costante operativita’ degli organi costituzionali, al

cui funzionamento quelle leggi sono indispensabili.

In realta’, come evidenziato da un’autorevole dottrina, e’ dubbio

che tale principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale ai

fini dell’ammissibilita’ dei referendum abrogativi, sia trasferibile

negli stessi termini anche in presenza di una illegittimita’

costituzionale conclamata (perche’ si finirebbe per tollerare la

permanente vigenza di norme incostituzionali, fatto questo grave se

si considera la rilevanza essenziale della legge elettorale per la

vita democratica di un Paese).

E’ opportuno puntualizzare che la proposta questione di

legittimita’ costituzionale non mira a far caducare l’intera legge n.

270/2005 ne’ a sostituirla con un’altra eterogenea impingendo nella

discrezionalita’ del legislatore, ma a ripristinare nella legge

elettorale contenuti costituzionalmente obbligati (concernenti –

cosi’ anticipando le conclusioni – la disciplina del premio di

maggioranza e delle preferenze), senza compromettere la permanente

idoneita’ del sistema elettorale a garantire il rinnovo degli organi

costituzionali. Tale conclusione – ad avviso del Collegio – non e’

contraddetta ne’ ostacolata dalla eventualita’ che si renda

necessaria un’opera di mera «cosmesi normativa» e di ripulitura del

testo per la presenza di frammenti normativi residui, che puo’ essere

realizzata dalla Corte costituzionale, avvalendosi dei poteri che ha

a disposizione (compreso quello di cui all’art. 27, ult. parte, legge

n. 87/1953), o dal legislatore in attuazione dei principi enunciati

dalla stessa Corte.

6. – Venendo al merito delle questioni di legittimita’

costituzionale, non sono manifestamente infondate quelle concernenti

l’attribuzione del premio di maggioranza per la Camera dei Deputati e

il Senato della Repubblica e l’esclusione del voto di preferenza; e’

manifestamente infondata quella concernente la dedotta menomazione

dei poteri del Capo dello Stato.

7. – Con riguardo al premio di maggioranza per la Camera, l’art.

83 del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla sostituzione

operata dalla legge n. 270/2005, prevede che l’Ufficio elettorale

nazionale verifica «se la coalizione di liste o la singola lista che

ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi abbia

conseguito almeno 340 seggi» (comma 1, n. 5); «Qualora la coalizione

di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti

validi espressi ai sensi del comma i non abbia gia’ conseguito almeno

340 seggi, ad essa viene ulteriormente attribuito il numero di seggi

necessario per raggiungere tale consistenza. In tale caso l’Ufficio

assegna 340 seggi alla suddetta coalizione di liste o singola lista.

Divide quindi il totale delle cifre elettorali nazionali di tutte le

liste della coalizione o della singola lista per 340, ottenendo cosi’

il quoziente elettorale nazionale di maggioranza» (comma 2; la

ripartizione dei seggi restanti tra le altre liste e coalizioni e’

prevista nel comma successivo).

7.1. – La legge n. 270/2005 ha in tal modo introdotto un premio

di maggioranza assegnato (a livello nazionale per la Camera e a

livello regionale per il Senato) alla lista o coalizione di liste che

abbia ottenuto il maggior numero di voti. E’ sufficiente uno scarto

minimo di voti per fare attribuire alla lista o coalizione vincente

alla Camera un vantaggio in termini di seggi (340) rispetto a tutte

le altre liste o coalizioni, che e’ ancor piu’ evidente se si

considera che il premio e’ attribuito a prescindere dal

raggiungimento di un minimo di voti o di seggi. L’effetto e’ di

trasformare una maggioranza relativa di voti (potenzialmente anche

molto modesta) in una maggioranza assoluta di seggi, con un vantaggio

rispetto alle altre liste o coalizioni che determina una oggettiva e

grave alterazione della rappresentanza democratica (artt. 1, comma 2,

e 67 Cost.).

La Corte costituzionale ha piu’ volte segnalato al Parlamento

«l’esigenza di considerare con attenzione gli aspetti problematici di

una legislazione che non subordina l’attribuzione del premio di

maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e/o di

seggi» (Corte cost. n. 15/2008 e, per il Senato, n. 16/2008; v. anche

la n. 13/2012); il Capo dello Stato (nel discorso del 22 aprile 2013

al Parlamento in seduta comune) ha osservato che si tratta di un

premio «abnorme».

La finalita’ avuta di mira dalla legge n. 270/2005 e’ stata

quella di assicurare la durata della legislatura e la governabilita’.

Del resto, durante i lavori preparatori della Costituzione, l’ordine

del giorno Perassi (II Sottoc., 4 settembre 1946) aveva espresso

l’opportunita’ che la forma parlamentare venisse disciplinata «con

dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di

stabilita’ dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del

parlamentarismo».

Se quindi e’ vero che tale finalita’ puo’ giustificare una

limitata deroga al principio della rappresentanza e la sottrazione

alla minoranza di un certo numero di seggi (cui essa avrebbe diritto

in base a un calcolo proporzionale), tuttavia occorre pur sempre che

il meccanismo che consente la traduzione dei voti in seggi non

determini una sproporzione talmente grave da risultare irragionevole

e, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost.

Cio’ e’ quanto realizzato dalla legge n. 270/2005. Il premio per

la Camera, come si e’ detto, ha la funzione di trasformare anche

modeste maggioranze relative di voti in maggioranze assolute di

seggi, con un effetto ben piu’ grave del premio previsto dalla legge

n. 148/1953, che (sulla scia della legge francese n. 519/1951, cd.

loi scelerate) attribuiva alle liste che avessero gia’ ottenuto la

maggioranza assoluta dei voti una quota aggiuntiva di seggi (si

parlava di premio «alla» maggioranza) al fine di far raggiungere il

64% del totale dei seggi, e persino di quello previsto dalla legge n.

2444/1923 (cd. legge Acerbo) che richiedeva il raggiungimento del

venticinque per cento dei voti validi per far scattare il premio dei

due terzi dei seggi.

Si tratta di un meccanismo premiale che, da un lato, come e’

stato notato in dottrina, incentivando (mediante una complessa

modulazione delle soglie di accesso alle due Camere) il

raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio,

contraddice l’esigenza di assicurare la governabilita’, stante la

possibilita’ che, anche immediatamente dopo le elezioni, la

coalizione beneficiaria del premio si sciolga o i partiti che ne

facevano parte ne escano (con l’ulteriore conseguenza che

l’attribuzione del premio, se era servita a favorire la formazione di

un governo all’inizio della legislatura, potrebbe invece ostacolarla

con riferimento ai governi successivi, basati su coalizioni diverse);

dall’altro, esso provoca una ,alterazione degli equilibri

istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del

premio e’ in grado di eleggere gli organi di garanzia che, tra

l’altro, restano in carica per un tempo piu’ lungo della legislatura.

Esso e’ quindi manifestamente irragionevole (art. 3 Cost.),

nonche’ lesivo dei principi di uguaglianza del voto (art. 48, comma

2, Cost.) e rappresentanza democratica (art. 1, comma 2, e 67 Cost.).

E’ vero, come ha ricordato la Corte di appello, che il principio

costituzionale dell’uguaglianza del voto «non si estende al risultato

delle elezioni ma opera esclusivamente nella fase in cui viene

espresso, con conseguente esclusione del voto multiplo e del voto

plurimo, considerato che qualsiasi sistema elettorale implica un

grado piu’ o meno consistente di distorsione nella fase conclusiva

della distribuzione dei seggi» (Corte cost. n. 15 e 16/2008 cit., n.

107/1996, n. 429/1992). Tuttavia la distorsione provocata

dall’attribuzione del suddetto premio costituisce non gia’ un mero

inconveniente di fatto (che puo’ riscontrarsi in vari sistemi

elettorali) ma il risultato di un meccanismo che e’ irrazionale

perche’ normativamente programmato per tale esito. Ed e’ per questo

che i ricorrenti correttamente invocano come norma-parametro anche

l’art. 48, comma 2, Cost., poiche’ ad essere compromessa e’ proprio

la “parita’ di condizione dei cittadini nel momento in cui il voto

viene espresso” nella quale l’uguaglianza del voto consiste (Corte

cost. n. 173/2005, n. 107/1996).

8. – Per il Senato, l’art. 17 del d.lgs. n. 533/1993, nel testo

sostituito dalla legge n. 270/2005, prevede che l’Ufficio elettorale

regionale verifica «se la coalizione di liste o la singola lista che

ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi nell’ambito

della circoscrizione abbia conseguito almeno il 55 per cento dei

seggi assegnati alla regione, con arrotondamento all’unita’

superiore» (comma 2); «Nel caso in cui la verifica di cui al comma 2

abbia dato esito negativo, l’ufficio elettorale regionale assegna

alla coalizione di liste o alla singola lista che abbia ottenuto il

maggior numero di voti un numero di seggi ulteriore necessario per

raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione, con

arrotondamento all’unita’ superiore» (comma 4; la ripartizione dei

seggi restanti tra le altre liste e coalizioni e’ disciplinata nei

commi successivi).

8.1. – Il dubbio di legittimita’ costituzionale del premio per il

Senato, oltre che per la mancanza di una soglia minima di voti e/o di

seggi (v. Corte cosa. n. 16/2008), sorge per l’ulteriore profilo di

irrazionalita’ intrinseco in un meccanismo che di fatto contraddice

lo scopo che dichiara di voler perseguire (quello di assicurare la

governabilita’). Infatti, essendo il premio diverso per ogni regione,

il risultato e’ una sommatoria casuale dei premi regionali che

finiscono per elidersi tra loro e possono addirittura rovesciare il

risultato ottenuto dalle liste e coalizioni di lista su base

nazionale. Le diverse maggioranze regionali non avranno mai modo di

esprimersi e di contare, perche’ il Senato e’ un’assemblea unitaria e

il governo e’ nazionale.

In tal modo si favorisce la formazione di maggioranze

parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione

del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e si

compromette sia il funzionamento della nostra forma di governo

parlamentare nella quale, secondo i dettami del bicameralismo

perfetto, «il Governo deve avere la fiducia delle due Camere» (art.

94, comma 1, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa che

l’art. 70 Cost. attribuisce paritariamente alla Camera e al Senato.

8.2. – La violazione dei principi di ragionevolezza e uguaglianza

del voto (artt. 3 e 48, comma 2, Cost.) e’ per il Senato ancor piu’

evidente se si considera che l’entita’ del premio, in favore della

lista o coalizione che ha ottenuto piu’ voti, varia regione per

regione ed e’ maggiore nelle regioni piu’ grandi e popolose, con

l’effetto che il peso del voto (che dovrebbe essere uguale e contare

allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi) e’ diverso a

seconda della collocazione geografica dei cittadini elettori.

Ne’ varrebbe obiettare che l’art. 57, comma 1, Cost. prevede che

il Senato sia «eletto a base regionale», essendo qui in discussione

non l’attribuzione dei seggi su base regionale ma le caratteristiche

e gli effetti di un premio (alle singole liste o coalizioni di liste)

che se introdotto dal legislatore ordinario deve esserlo rispettando

il principio di uguaglianza di tutti i cittadini nel territorio

nazionale.

9. – Con riguardo all’abolizione del voto di preferenza, il

dubbio di legittimita’ costituzionale investe, per l’elezione della

Camera, l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo

risultante dalla sostituzione operata dalla legge n. 270/2005,

secondo cui «Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della

lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale,

da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di’ ciascuna

lista» (l’ulteriore disposizione censurata dai ricorrenti, secondo

cui il voto e’ «attribuito a liste di candidati concorrenti», era

gia’ contenuta nel testo originario dell’art. 1, comma 1, del d.P.R.

n. 361/1957). Inoltre la legge n. 270/2005, sopprimendo nell’art. 59

del citato d.P.R. il secondo comma (che cosi’ recitava: «Una scheda

valida per l’elezione del candidato nel collegio uninominale

rappresenta un voto individuale»), ha lasciato in vigore solo il

comma 1 («Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un

voto di lista») il quale e’ anch’esso investito, in via

consequenziale, dal dubbio di costituzionalita’ (gli artt. 58 e 60

ss. del d.P.R. n. 361/1957, in parte sostituiti o soppressi dalla

legge n. 270/2005, disciplinavano poi le modalita’ di espressione del

voto).

Per l’elezione del Senato, il dubbio investe l’art. 14, comma 1,

del d.lgs. n. 533/1993, come sostituito dalla legge n. 270/2005,

secondo cui «Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla

scheda un solo segno, comunque apposto, nel rettangolo contenente il

contrassegno della lista prescelta» (gli articoli successivi, ora

sostituiti e in parte soppressi, disciplinavano le modalita’ del voto

nel precedente sistema elettorale; l’ulteriore disposizione,

censurata dai ricorrenti, sulla attribuzione del seggio vacante

«nell’ambito della medesima circoscrizione, al candidato che nella

lista segue immediatamente l’ultimo degli eletti nell’ordine

progressivo di lista», era gia’ contenuta nel testo originario

dell’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs.).

9.1. – E’ stata cosi’ abolita qualsiasi possibilita’ per

l’elettore di esprimere una preferenza (i nomi dei candidati non

compaiono neppure sulla scheda e per conoscerli egli e’ costretto a

svolgere apposite ricerche). Come diffusamente evidenziato dalla

dottrina, l’elettore puo’ votare solo una lista «bloccata»;

l’elezione sara’ determinata esclusivamente dall’ordine di lista

stabilito dal partito all’atto della presentazione, poiche’ e’ tale

ordine, e non il voto del cittadino elettore, a distinguere la

posizione di candidato certamente eletto o, al contrario, non eletto.

I ricorrenti dubitano della legittimita’ costituzionale di questo

sistema. La questione non e’ manifestamente infondata per le ragioni

che seguono.

9.2. – Gli artt. 56, comma 1, e 58, comma 1, Cost. stabiliscono

che il suffragio e’ «diretto» (oltre che «universale») per l’elezione

dei deputati e dei senatori; l’art. 48, comma 2, Cost. stabilisce che

il voto e’ «personale» e «libero» (oltre che «eguale» e «segreto»);

l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla «scelta del

corpo legislativo», in linea con le costituzioni di altri paesi

europei (i deputati «sono eletti direttamente dai cittadini» secondo

l’art. 61 della Costituzione belga; l’art. 38 della Costituzione

tedesca stabilisce che «I deputati del Bundestag sono eletti con

elezioni a suffragio universale, dirette, libere, uguali e segrete»).

La nostra Carta fondamentale, nel prevedere il voto «diretto»,

esclude quindi implicitamente (ma chiaramente) il voto «indiretto» in

qualsiasi forma esso possa essere congegnato dal legislatore.

Il dubbio e’ se possa considerarsi come «diretto» oppure come

sostanzialmente «indiretto», e quindi incompatibile con la

Costituzione, un voto che non consente all’elettore di esprimere

alcuna preferenza, ad esempio indicando il nominativo di un candidato

sulla scheda, ma solo di scegliere una lista di partito, cui in

definitiva e’ rimessa la designazione dei candidati.

I partiti concorrono, con le altre formazioni sociali (art. 2

Cost.), «con metodo democratico a determinare la politica nazionale»

(art. 49 Cost.), ma non si identificano con le istituzioni

rappresentative da eleggere ne’ con il corpo elettorale. La loro e’

una funzione strumentale di proposta e di raccordo tra i cittadini e

le istituzioni, cioe’ di intermediazione; essi «concorrono alla

espressione del voto» (per usare le parole dell’art. 4 della

Costituzione francese), ma non possono sostituirsi al corpo

elettorale. Vi e’ da chiedersi se sia rispettato il nucleo

sostanziale dell’art. 67 Cost. che, prevedendo che «Ogni membro del

Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza

vincolo di mandato», presuppone evidentemente l’esistenza di un

mandato conferito direttamente dagli elettori.

Vi e’ anche da chiedersi se possa ritenersi realmente «libero» il

voto quando all’elettore e’ sottratta la facolta’ di scegliere

l’eletto (ad avviso di una parte della dottrina, l’espressione

«liberta’ di voto senza preferenza» assume il significato di un

«drammatico ossimoro») e se possa ritenersi «personale» un voto che

e’ invece «spersonalizzato».

Ne’ varrebbe sostenere in senso contrario che l’elettore sarebbe

libero di scegliere tra l’una e l’altra lista in cui e’ ricompreso il

candidato prescelto. La sua elezione infatti non dipenderebbe dal

numero di voti ottenuti ma dall’ordine di candidatura nella lista

assegnato dagli organi di partito.

In definitiva e’ dubbio che l’opzione seguita dal legislatore del

2005 costituisca il risultato di un bilanciamento ragionevole e

costituzionalmente accettabile tra i diversi valori in gioco.

10. – Nel terzo motivo di ricorso e’ censurato l’inserimento

nell’art. 14-bis del d.P.R. n. 361/1957, ad opera della legge n.

270/2005, della indicazione del nome e cognome della persona «come

unico capo della coalizione» da parte dei partiti o gruppi politici

organizzati, tra loro collegati in coalizione, che si candidano a

governare, con l’effetto che il Presidente della Repubblica non

potrebbe contraddire tale indicazione contenuta nel simbolo della

coalizione o lista di «minoranza» vincente anche per un solo voto. In

tal modo la convergente previsione del «premio di maggioranza»,

combinata con il «sistema delle liste bloccate» e con l’inserimento

nella scheda elettorale del nome del capo della lista o della

coalizione, quale indicazione coartante la discrezionalita’ del

Presidente della Repubblica nella nomina del Presidente del Consiglio

dei ministri, si tradurrebbe in una surrettizia trasformazione della

Repubblica da «parlamentare» a «presidenziale».

10.1. – La questione di costituzionalita’, che e’ alla base del

motivo in esame, e’ manifestamente infondata. E’ sufficiente

considerare che il richiamato art. 14-bis, comma 3, ult. parte, del

d.P.R. n. 361/1957, puntualizza che «Restano ferme le prerogative

spettanti al Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92,

secondo comma, della Costituzione», risultando smentita la tesi della

menomazione dei poteri del Capo dello Stato nella formazione del

governo.

11. – Nella memoria illustrativa i ricorrenti adombrano ulteriori

profili di incostituzionalita’ della legge n. 270/2005, per la

diversita’ delle soglie di accesso alla Camera e al Senato e per la

previsione solo per la Camera di soglie piu’ basse (anche sotto il

2%) per le liste coalizzate.

11.1. – La generica deduzione, tuttavia, non si e’ tradotta in

una eccezione di legittimita’ costituzionale di specifiche

disposizioni di legge. E comunque la modulazione delle soglie di

accesso alle due Camere rientra nella piena discrezionalita’ del

legislatore il quale, al fine di evitare una frammentazione eccessiva

delle liste, puo’ provvedervi con una pluralita’ di soluzioni e di

meccanismi che, se configurati in modo non irragionevole, si

sottraggono al sindacato di costituzionalita’.

12. – In conclusione, sono rilevanti e non manifestamente

infondate le questioni di costituzionalita’ sollevate nel giudizio,

tutte incidenti sulle modalita’ di esercizio della sovranita’

popolare (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.), aventi ad oggetto:

l’art. 83, commi 1, n. 5, e 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel

testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza

per l’elezione della Camera dei Deputati, in relazione agli artt. 3 e

48, comma 2, Cost.;

l’art. 17, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo

risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per

l’elezione del Senato della Repubblica, in relazione agli artt. 3 e

48, comma 2, Cost.;

gli artt. 4, comma 2, e 59, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957,

nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza

per la Camera, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 56, comma

1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU;

l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533/1993, nel testo

risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per il

Senato, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 58, comma 1, e

117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU.

P.Q.M.

Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in relazione

agli artt. 1, comma 2, 3, 48, comma 2, 49, 56, comma 1, 58, comma 1,

67 e 117, comma 1, della Costituzione, anche alla luce dell’art. 3

Prot. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle

liberta’ fondamentali, le questioni di’ legittimita’ costituzionale

degli artt. 4, comma 2, 59, comma 1, e 83, commi 1, n. 5, e 2 del

d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; 14,

comma 1, e 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533/1993, nel testo

risultante dalla legge n. 270/2005.

Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al

Presidente dei Consiglio dei ministri, nonche’ di darne comunicazione

al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della

Camera dei deputati ed alle parti del presente giudizio.

Dispone l’immediata trasmissione degli atti, comprensivi della

documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte

comunicazioni e notificazioni, alla Corte costituzionale;

Sospende il giudizio in corso.

Si comunichi a cura della Cancelleria.

Roma, 21 marzo 2013

Il Presidente: Vitrone 

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Per ulteriori approfondimenti, si rende disponibile il testo integrale dell’ordinanza della Corte di Cassazione, sez. I, n.12060 del 17 maggio 2013.

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