Secondo i giudici amministrativi piemontesi, "è oramai pacificamente acquisita la portata precettiva – e non solo riduttivamente programmatica – del principio di pari opportunità all'accesso agli uffici pubblici e alle cariche pubbliche di cui all'art. 51 della carta Costituzionale, inteso come esplicazione del principio fondamentale di eguaglianza sostanziale (art. 3) e a quest’ultimo accomunato dalla natura di diritto fondamentale".

Ma non solo. Il Tar precisa anche come "Al principio di pari opportunità viene riconosciuta immediata efficacia applicativa, integrando lo stesso un parametro di legittimità sostanziale di attività amministrative discrezionali, rispetto alle quali si pone come limite conformativo. La sua diretta applicazione – si legge nella sentenza – va di pari passo con l'interposizione di fonti attuative primarie o di altro livello, quali il d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198 (Codice delle pari opportunità tra uomo e donna) e gli statuti comunali e provincia".

Pertanto, i giudici sanciscono la precettività del principio di pari opportunità, che incide anche sullo statuto del Comune, nel quale si affermava soltanto che si doveva «tendere a equilibrare la presenza di entrambi i sessi».

Di seguito, il testo integrale della sentenza del Tar Piemonte, n. 24/2013:

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 831 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Losma Emiliana, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enzo Pellegrin e Mattia Crucioli, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via Tripoli, 64; Lara Della Valle, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mattia Crucioli ed Enzo Pellegrin, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Torino, via Tripoli, 64;

contro

Comune di Rivoli, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Giovanna Gambino, con domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte Segreteria in Torino, corso Stati Uniti, 45;

nei confronti di

Enzo Salmasi, Giulio Basile;

per l'annullamento

del decreto n. 21, in data 20.6.2012, del Sindaco del Comune di Rivoli, di nomina assessori;
nonché di ogni atto presupposto, preparatorio, conseguente e/o connesso, ivi compreso l'atto con cui il Sindaco ha sottoposto la nomina dei nuovi assessori al Consiglio Comunale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rivoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2012 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con il ricorso in oggetto Emiliana Losma e Della Valle Lara, in qualità rispettivamente di componente della Commissione Regionale di pari Opportunità della Regione Piemonte e di cittadina in possesso dei requisiti di compatibilità ed eleggibilità alla carica di consigliere comunale del Comune di Rivoli, hanno impugnato il decreto richiamato in epigrafe, n. 21 del 20.06.2012, con il quale il Sindaco del Comune di Rivoli ha rinnovato parzialmente la composizione della giunta, nominando due nuovi assessori, nelle persone dei sigg.ri Ezio Salmasi e Giulio Basile, in sostituzione di due assessori uscenti.
Con ricorso per motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato il successivo decreto n. 33 del 05.09.2012, recante convalida del precedente decreto n. 21 del 20.06.2012. Con tale secondo atto il Sindaco, “preso atto che in effetti il provvedimento impugnato non contiene le motivazioni politico-amministrative che sono state alla base delle scelte operate, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, procede alla convalida del proprio decreto n. 21 del 20 giugno 2012, esplicitandone le motivazioni ed eliminando pertanto il lamentato vizio formale”.
Il Comune di Rivoli si è costituito in giudizio, contestando gli assunti avversari di cui ha chiesto l’integrale rigetto.
Il ricorso è stato trattenuto a decisione all’udienza del 20.12.2012.
2) Non è contestata la legittimazione ad agire della sig.ra Emiliana Losma, abilitata al ricorso in qualità di componente della Commissione Regionale di pari Opportunità della Regione Piemonte, ai sensi dell’art. 37 d.lgs. 198/2006 (cfr. T.A.R. Bari, Sez. I, 11 gennaio 2012 n.79 e Sez. III, 12 settembre 2008, n. 474; T.A.R. Lecce, Sez. I, 21 ottobre 2009, n. 792).
Quanto alla sig.ra Della Valle Lara, la legittimazione al ricorso le deriva dalla sua qualità di cittadina elettrice astrattamente in possesso dei requisiti per la nomina ad assessore, oltre che di soggetto interessato alla salvaguardia del principio della rappresentanza di genere (cfr. T.A.R. Lazio sez. II, 20 gennaio 2012, n. 679 e T.A.R. Napoli, sez. I, 10 marzo 2011, n. 1427).
3) Con riguardo alla successione di atti impugnati con il ricorso introduttivo e con il seguente ricorso per motivi aggiunti, è il caso di osservare che, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 249 del 1968, l'amministrazione ha il potere di convalidare o ratificare un provvedimento viziato nonostante la pendenza di un giudizio sugli atti presupposti. Tale disposizione di carattere generale è da considerare tuttora vigente, anche a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 21 nonies, co. 2, della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. St., sez. V, 7 maggio 2009, n. 2840).
Inoltre, pur costituendo principio consolidato in giurisprudenza l'inammissibilità dell'integrazione postuma in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo, nondimeno è stato precisato che una motivazione incompleta può esser integrata e ricostruita attraverso gli atti del procedimento amministrativo, così come può ipotizzarsi che l'amministrazione convalidi il provvedimento integrandone in un secondo momento la motivazione, fermo restando che tale attività deve pur sempre avvenire da parte dell'amministrazione competente, mediante gli atti del procedimento medesimo o un successivo provvedimento di convalida (cfr. Cons. St., sez. VI, 19 agosto 2009, n. 4993).
In stretta connessione al profilo in esame va rilevato infine che, qualora l'amministrazione, sulla scorta di una rinnovata istruttoria e sulla base di una nuova motivazione, dimostri di voler confermare la volizione espressa in un precedente provvedimento, si palesa l'improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, dell'impugnativa proposta avverso gli atti adottati a monte del provvedimento che, in pendenza del giudizio, ha sostituito le precedenti determinazioni (cfr. Cons. St., sez. V, 25 agosto 2011, n. 4807; T.A.R. Napoli, sez. I, 11 luglio 2012, n. 3350).
Alla stregua dei principi enunciati, il ricorso in esame risulta improcedibile nella parte relativa all’impugnazione del decreto n. 21 del 20 giugno 2012.
4) Nel merito, ai fini della individuazione dei principi normativi di riferimento, va osservato che è oramai pacificamente acquisita la portata precettiva – e non solo riduttivamente programmatica – del principio di pari opportunità all'accesso agli uffici pubblici e alle cariche pubbliche di cui all'art. 51 della carta Costituzionale, inteso come esplicazione del principio fondamentale di eguaglianza sostanziale (art. 3) e a quest’ultimo accomunato dalla natura di diritto fondamentale (così T.A.R. Sardegna, sez. II, 02 agosto 2011, n. 864).
Al principio di pari opportunità viene riconosciuta immediata efficacia applicativa, integrando lo stesso un parametro di legittimità sostanziale di attività amministrative discrezionali, rispetto alle quali si pone come limite conformativo.
La sua diretta applicazione – tra l'altro confermata per espresso dictum costituzionale nella parte in cui l'art. 51 opera un riferimento ai "provvedimenti"- va di pari passo con l'interposizione di fonti attuative primarie o di altro livello, quali il d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198 (Codice delle pari opportunità tra uomo e donna) e gli statuti comunali e provinciali. Da un lato, il Codice, all'art. 1, riprendendo le coordinate costituzionali, assicura la pari opportunità in tutti i campi, assegnando tale obiettivo a tutti gli attori istituzionali attraverso ogni possibile strumento di disciplina, normativo e non.
Dal canto loro, gli statuti comunali e provinciali introducono, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, "norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti".
Per quanto attiene all’ambito regionale, l'art. 117, comma 7°, Cost. ulteriormente precisa che "le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive".
5) Nel caso specifico, e in coerenza con il delineato quadro normativo, viene in rilievo quale fonte di diretta regolamentazione della materia l’art. 9, comma 4, dello Statuto del Comune di Rivoli, il quale prevede che “nella composizione della Giunta si deve tendere ad equilibrare la presenza di entrambi i sessi”.
Tale norma statutaria costituisce il parametro di valutazione della legittimità del provvedimento impugnato.
6) E’ tuttavia opportuno precisare, in via preliminare, che l'atto con il quale il Sindaco o Presidente della Giunta regionale o provinciale nomina un assessore, non costituisce atto politico – per esso intendendosi l'atto espressione della libertà (politica) riconosciuta dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili ad esso inerenti e, quindi, libero nella scelta dei fini – ma atto di alta amministrazione che, seppure espressione di ampia discrezionalità, è comunque soggetto, ex art. 113 cost., al sindacato giurisdizionale (cfr. Cons. St., Sez. V, 27 luglio 2011, n. 4502).
7) Tornando alla norma statutaria (art. 9, comma 4), va osservato che la stessa, pur non prevedendo "quote rigide" (cioè riserve fisse di posti per le donne, che peraltro non sembrano avere copertura costituzionale: cfr. Corte Cost., 13 febbraio 2003, n. 49), dispone che nella composizione della Giunta sia assicurata, di norma, la presenza di ambo i sessi, e in tal modo pone un limite conformativo, seppure elastico, alla composizione dell’organo di governo.
Ciò comporta che la mancata nomina di una componente di sesso femminile nella Giunta comunale, pur se, in assoluto, non illegittima, deve essere motivata mediante illustrazione delle ragioni e delle modalità di siffatta scelta, inidonea a realizzare il "riequilibrio di genere".
La necessità del rispetto del principio delle pari opportunità nella composizione della giunta locale è stata recentemente affermata dalla giurisprudenza amministrativa con particolare riferimento ad ipotesi, analoghe alla fattispecie oggetto del presente giudizio, in cui lo statuto dell’ente conteneva espressa previsione in tal senso (cfr. T.A.R. Bari, Sez. III, 18 dicembre 2008, n. 2913 e Sez. I, 22 ottobre 2009, n. 2443; T.A.R. Lazio, Sez. II, 25 luglio 2011, n. 6673; T.A.R. Napoli, Sez. I, 7 aprile 2011, n. 1985).
8) Nel caso in esame, la motivazione addotta a supporto del provvedimento di convalida assunto in data 05.09.2012, fa leva su quattro passaggi argomentativi: due indicati come prioritari – attinenti all’equa rappresentanza nella Giunta delle forze di maggioranza e alle indicazioni nominative avanzate da tali forze politiche; due indicati come complementari, attinenti alle qualità politico – amministrative e professionali vantate dai due soggetti elevati all’incarico di assessore.
La valenza di tali due ultimi criteri motivazionali appare trascurabile, tenuto conto dell’assenza di elementi di confronto tra i profili soggettivi presi in esame e quelli di potenziali candidati alternativi. Le referenze dei due nuovi assessori, infatti, vengono valutate isolatamente, e non raffrontate a quelle di terzi potenziali concorrenti. Il provvedimento, in altri termini, lungi dall’operare una comparazione selettiva preliminare alla scelta, si limita a illustrare i curricula dei due soggetti nominati: così facendo, tuttavia, non apporta alcun utile elemento valutativo in ordine alla praticabilità di eventuali candidature femminili. In particolare, nessun accenno si rinviene in ordine all’unico nominativo di genere femminile pure inserito tra le candidature avanzate dai partiti.
9) I primi due criteri, invece, risultano incentrati sulla manifestata esigenza di un’equa rappresentanza nella Giunta delle forze di maggioranza e sulla particolare rilevanza tributata alle indicazioni nominative avanzate da tali forze politiche. Si tratta di argomentazioni squisitamente politiche, entro certi limiti suscettibili di sindacato giurisdizionale.
Allorché, infatti, l'ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un'azione di governo, è conformato da vincoli di rango superiore che ne segnano in parte l'esercizio, il rispetto dei tali limiti costituisce comunque requisito di legittimità formale e sostanziale.
Ed è questa un'indagine senz’altro consentita al giudice di legittimità, non trattandosi di sindacare l'opportunità della scelta ma l'osservanza effettiva di un limite al potere.
In questa direzione, la natura politica della scelta incontra il limite esterno dell'invocato principio di pari opportunità; ne discende che, concretamente, non possono essere posti a sostegno di condotte elusive aprioristiche ragioni di opportunità politica, perché in questo modo si determinerebbe una netta prevalenza della libertà di scelta che invece deve contenersi nel rispetto dell'attuazione di principi costituzionali.
10) Circa poi la consistenza delle motivazioni “politiche”, essa appare evanescente se affidata a enunciazioni vaghe e indeterminate, quali quelle in esame, non leggibili attraverso criteri interpretativi rapportati a dati concreti.
– In particolare, l’atto impugnato non dà dimostrazione di alcuna condizione di assoluta impossibilità di attuazione del principio delle pari opportunità, in quanto non spiega, nemmeno in termini sommari o essenziali, le concrete ragioni che hanno impedito di promuovere candidature diversificate tra generi, all’interno delle compagini partitiche o dello stesso consesso consiliare, in grado di conciliarsi al contempo con le concorrenti esigenze di equilibrio politico.
– Con riguardo all’ulteriore argomento attinente alle indicazioni dei partiti, deve osservarsi che il principio di pari opportunità non può ritenersi non violato per effetto della mancata indicazione, da parte dei partiti di maggioranza, di nominativi di genere femminile: si affiderebbe, altrimenti, ancora una volta ad una valutazione di opportunità politica la preliminare individuazione degli assessori in termini confacenti all’esigenza dell’equilibrata rappresentanza di genere.
– L’indicazione dei partiti va inoltre coniugata con la regola che fa della scelta in esame un'autonoma determinazione del Presidente della Giunta. A questi è richiesto di dimostrare di essersi concretamente e personalmente attivato, anche al di fuori dei suggerimenti dei partiti della coalizione di maggioranza, per individuare delle figure idonee, disponibili a rivestire l'incarico.
– Sempre in tema, è bene chiarire che ai sensi dell'art. 47 del t.u.e.l. è possibile la nomina degli assessori anche al di fuori dei componenti del Consiglio, fra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere.
Pertanto, salvo diverse e motivate condizioni ostative, non costituisce ostacolo alla composizione diversificata della giunta la mancanza di donne nelle liste collegate al candidato poi eletto Sindaco (così T.A.R. Umbria sez. I, 20 giugno 2012, n. 242).
– Il ragionamento sin qui condotto si completa osservando che la presenza di un solo assessore di genere femminile nella giunta del Comune di Rivoli, non vale certamente a soddisfare il principio di una equilibrata presenza di donne e uomini nella composizione dell’organo di governo.
11) Con riguardo alla portata della norma statutaria di cui all’art. 9 comma 4, va rilevato che il vincolo “tendenziale” posto dalla stessa, rivela una consistenza “procedimentale” che si evidenzia nei passaggi di un’adeguata istruttoria, preliminare alla scelta dei candidati, e di una congrua motivazione, che dia conto dei risultati dello sforzo propositivo attuato e delle ragioni che ne hanno impedito un esito positivo.
– In questo contesto, ha cittadinanza anche la valutazione politica di gradimento, purché l’eventuale dissenso rispetto a qualunque candidatura femminile venga giustificato da concrete ragioni di inidoneità o incompatibilità politica alla funzione, nonché dalla mancanza di alternative valide, compatibili con il quadro politico, diversamente traducendosi in un'ingiustificata elusione di un cogente precetto costituzionale.
– Tenendo conto delle considerazioni sin qui esposte, si giunge alla conclusione della illegittimità dell’atto impugnato, in quanto viziato dall’inosservanza della disposizione di cui all’art. 9 dello statuto comunale, presentando lo stesso la consistenza di determinazione discrezionale, non leggibile alla stregua dei criteri conformativi sin qui descritti e dunque irrispettosa dei limiti posti ad argine di un uso libero e non adeguatamente motivato del potere di nomina.
– Né la pur coesistente discrezionalità realizzativa del principio di"riequilibrio" può apparire in sé compressa oltre i suoi limiti, essendo la violazione rilevata risultante da una verifica di legittimità afferente alla sproporzione manifesta e ad un assetto in concreto inferiore alla soglia della ragionevolezza.
– In definitiva, l’attività di nomina degli assessori risulta essersi svolta in assenza di comprovate preliminari attività istruttorie volte ad acquisire la disponibilità alla candidatura di persone di genere diverso e in difetto di adeguate motivazioni in ordine alle ragioni della mancata applicazione del principio di cui all'art. 51 della Costituzione, non rinvenibili neppure in una dimostrata condizione politica assolutamente preclusiva all’attuazione del principio di pari opportunità.
12) Ampliando la trattazione in esame al confronto con la casistica presa in considerazione dalla recente giurisprudenza amministrativa, si traggono elementi di supporto alle conclusioni qui accolte.
Con riferimento ad analoghe disposizioni contenute negli Statuti regionali della Campania (art. 46 comma 3: "il Presidente della Giunta regionale nomina, nel pieno rispetto del principio di una equilibrata presenza di donne ed uomini, i componenti la Giunta") e della Lombardia (art. 11, comma 3: "la Regione promuove il riequilibrio tra entrambi i generi negli organi di governo della Regione"), il Consiglio di Stato, concludendo per l’inosservanza del principio della pari opportunità, ha valorizzato – pur a fronte di scelte lessicali diverse – il dato, comune ai due statuti, della imposizione di una specifica "azione positiva per obiettivo legale", intesa come misura volta al perseguimento di uno specifico risultato (di "riequilibrio") conformato ad un interesse definito dalla legge.
Il giudice d’appello ha quindi ritenuto che la nomina degli organi di governo della Regione è subordinata, nei casi esaminati, per espressa autolimitazione statutaria, “all'espletamento di un’azione positiva, consistente nella "promozione del riequilibrio tra entrambi i generi", e che “la violazione di tale vincolo determina l'illegittimità della o delle nomine, in quanto gli spazi della discrezionalità politica hanno superato i confini stabiliti dai principi di natura giuridica posti dall'ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo” (cfr. Cons. St., sez. V, 27 Luglio 2011 n. 4502 e 21 giugno 2012, n. 3670).
Il dettato dello statuto del Comune resistente nel presente giudizio (“nella composizione della Giunta si deve tendere ad equilibrare la presenza di entrambi i sessi”) – oltre a condividere qualificanti elementi lessicali con le disposizioni sopra richiamate – accentua il rilievo modale del vincolo di scopo tramite l’uso della forma imperativa (“si deve”).
Su un fronte alternativo a quello sin qui vagliato si pone il caso oggetto della recente pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6228 del 5 dicembre 2012, in cui veniva in rilievo una norma statutaria che, tra i "principi fondamentali" cui il Comune “ispira” la propria azione, annovera la “finalità di promuovere e favorire iniziative che assicurino condizioni sostanziali di pari opportunità per il superamento di ogni discriminazione tra i sessi".
In questa fattispecie si è ritenuto che la previsione statutaria non disponesse né predeterminasse alcun vincolo specifico in ordine alla composizione degli organi di governo comunale, in quanto “priva di contenuti precettivi, in ragione della sua vaga e generica formulazione, di rilievo puramente enfatico, non contenente neppure una regola di cd. "positive action" di tipo promozionale, che deve sempre essere enunciata in modo specifico, determinato e preciso, come è proprio delle norme giuridiche, anche di principio”
Il riferimento alle due tipologie di disposizioni prese in esame dalla giurisprudenza, nelle loro diverse configurazioni lessicali, consente di percepire la portata precettiva e conformativa della diposizione statutaria assunta dalle ricorrenti come violata, dovendosene escludere, in termini analoghi a quelli dei primi due casi citati, il rilievo meramente retorico ed enunciativo.
13) Da ultimo va osservato che la soluzione qui accolta risulta coerente con i criteri di indirizzo desumibili dalla recenti disposizioni contenute nella legge 23 novembre 2012, n. 215 (in G.U. n. 288 dell'11 dicembre 2012 – in vigore dal 26 dicembre 2012) – finalizzate a promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle giunte degli enti locali e nei consigli regionali (oltre che nella composizione delle commissioni di concorso nelle pubbliche amministrazioni).
Per quanto di interesse ai fini della presente decisione, va posto rilievo sulla accentuazione – frutto dei recenti apporti legislativi – del tenore precettivo delle disposizioni intese a vincolare, in senso paritario, la composizione delle giunte comunali e provinciali. In particolare, l’articolo 6 comma 3 del d.lgs. 267/2000 (riguardante gli Statuti comunali e provinciali) ha visto rafforzata la cogenza del principio della paritaria rappresentanza, per effetto della sostituzione della voce “promuovere” con la più prescrittiva forma “garantire” (“Gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non elettivi del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti).
Similmente, all’art. 46 comma 2 del d.lgs. 267/2000, in tema di nomina della Giunta da parte del sindaco e del presidente della provincia, si è disposto, con un inciso di nuovo conio, che tali nomine devono avvenire “nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi”.
Analoghe revisioni testuali, convergenti nella linea del rafforzamento della rappresentanza di genere, si ripetono agli artt. 71 (in tema di elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti) e 73 del d.lgs. 267/2000 (in materia di elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti).
Il diritto vivente consolidatosi in materia trova oggi, pertanto, nuovi argomenti esegetici per rinnovare la valutazione di tendenziale vincolatività attribuita ai precetti conformativi presenti negli statuti degli enti locali, volti a sollecitare la composizione degli organi di governo in senso tendenzialmente egualitario tra i generi.
14) In conclusione, per tutti i motivi esposti, il provvedimento impugnato va annullato, dovendo il Sindaco del Comune procedere alla nomina dei nuovi assessori in rispondenza ai criteri evidenziati al paragrafo 11.
Attesa la novità e complessità delle questioni trattate, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
in parte ne dichiara l'improcedibilità – con riguardo all’impugnazione del decreto n. 21 del 20.06.2012;
per la rimanente parte lo accoglie e per l’effetto annulla il decreto n. 33 del 05.09.2012 e dispone che il Sindaco del Comune del Rivoli si ridetermini in conformità ai criteri evidenziati in motivazione.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Roberta Ravasio, Primo Referendario
Giovanni Pescatore, Referendario, Estensore
  
  
L'ESTENSORE  IL PRESIDENTE
  
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo Pari opportunità in giunta, il TAR: si rispettino sempre quote rosa proviene da Giurdanella.it.

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Di seguito, il testo integrale della sentenza

…

Tar Lombardia-Brescia (Sezione seconda)

Sentenza n.1 del 5 gennaio 2012

(presidente, estensore Pedron)

(…)

FATTO e DIRITTO 1. Con atto notificato il 2 febbraio 2011 e depositato il 23 febbraio 2011 le ricorrenti Nadia Dabenini, Simonetta Maria Migliorati, Stefania Romano, Caterina Lombardi, Sara Trigiani, Tanya Dabellani, Bruna Comaroli, Luisa Facchi, Marica D’onofrio, Cinzia Bricchi e Cinzia Zanetti, tutte cittadine del Comune di Ghedi e titolari del diritto di elettorato attivo e passivo, hanno impugnato i decreti del 30 novembre 2010 con i quali il sindaco ha colmato i posti vacanti in giunta nominando due assessori e ha contestualmente provveduto a ripartire le deleghe.

2. I due assessori nominati con i suddetti decreti sono di genere maschile e completano la composizione di una giunta all’interno della quale non è rappresentato il genere femminile. Il sindaco specifica nei decreti impugnati di aver deciso di nominare due uomini dopo che era stata inutilmente sondata la disponibilità all’incarico di cinque donne affini politicamente e preparate culturalmente.

3. Oggetto di impugnazione è anche lo statuto della città, nella parte in cui (art. 6 e 29) non prevede la rappresentanza di genere nella giunta e negli organi collegiali del Comune, nonché negli enti, aziende e istituzioni comunali.

4. Le ricorrenti affermano, in sintesi, che la scelta del sindaco sarebbe viziata sotto due profili, ossia (i) per violazione delle norme che tanto a livello comunitario quanto a livello nazionale non solo stabiliscono l’obbligo della rappresentanza di genere ma impongono anche di attuarlo in concreto come forma di realizzazione del principio di pari opportunità; (ii) per difetto di istruttoria, in quanto i criteri di individuazione del potenziale assessore di genere femminile sarebbero troppo ristretti e soggettivi.

5. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

6. Questo TAR con ordinanza cautelare n. 269 del 18 marzo 2011 ha individuato a carico del sindaco (a) un obbligo di attivazione al fine di garantire la rappresentanza di genere, (b) un onere di prova aggravato per quanto riguarda la dimostrazione di non aver potuto in concreto raggiungere questo obiettivo. Con la suddetta ordinanza è stato quindi chiesto al sindaco di esperire nel termine di 30 giorni ogni utile tentativo ragionevolmente esigibile per individuare un soggetto di genere femminile, dotato di adeguate competenze tecniche o professionali, che manifestasse la propria disponibilità a entrare in giunta allo scopo di attuare il programma dell’attuale maggioranza.

7. In data 13 aprile 2011 il Comune ha depositato settanta richieste di disponibilità alla nomina ad assessore e altrettante dichiarazioni di rifiuto da parte delle donne interpellate. La conclusione del Comune è che, date le circostanze, non esisterebbe alcuna possibilità di garantire la presenza in giunta di assessori di genere femminile.

8. Le ricorrenti hanno replicato depositando in data 13 maggio 2011 quattro lettere inviate al sindaco da altrettante donne residenti a Ghedi che si erano dichiarate disponibili a entrare in giunta perseguendo le linee politiche e il programma dell’attuale amministrazione. A tali dichiarazioni peraltro il sindaco aveva risposto negativamente opponendo la mancanza di un adeguato rapporto fiduciario. Nella memoria depositata il 29 settembre 2011 la difesa del Comune ha poi evidenziato che delle quattro aspiranti al posto di assessore due avevano sottoscritto (in qualità di presentatrici) liste elettorali contrapposte a quella del sindaco, una non aveva sottoscritto alcuna lista, né si era candidata, ma non era conosciuta personalmente dal sindaco, e una infine, pur non essendosi candidata né avendo presentato liste, è la sorella di un candidato sindaco.

9. Sulle questioni proposte nel ricorso si possono svolgere le seguenti considerazioni:

(a) la legittimazione al ricorso deriva dal fatto che le ricorrenti sono elettrici del Comune di Ghedi, astrattamente in possesso dei requisiti per la nomina ad assessore, e comunque interessate, in quanto cittadine, a tutelare il principio della rappresentanza di genere. In realtà quest’ultima condizione è per sé sufficiente a consentire la proposizione del ricorso. Non è necessario infatti che il soggetto ricorrente si proponga un vantaggio personale e diretto, quale la nomina ad assessore. Una simile impostazione sarebbe anzi fuorviante, perché garantirebbe la legittimazione unicamente ai soggetti che si dichiarino disposti a collaborare a un determinato programma amministrativo, il che in definitiva discriminerebbe tra gli appartenenti allo stesso genere sulla base della manifestazione di preferenze di natura politica;

(b) occorre invece partire dalla considerazione che l’utilità derivante dall’accoglimento del ricorso (nello specifico l’affermazione vincolante per il Comune della necessità di garantire la rappresentanza di genere all’interno della giunta) è da sola idonea a soddisfare un interesse che è proprio in eguale misura di tutti gli appartenenti a un genere e si sostanzia nella progressiva ed effettiva espansione dell’area delle pari opportunità negli organi politici. Questo interesse ha natura collettiva ma la titolarità è ripartita singolarmente, non essendo necessaria la costituzione di un ente esponenziale;

(c) l’impugnabilità dell’atto di nomina degli assessori è ammessa in giurisprudenza, in quanto si tratta di un provvedimento posto in essere da un’autorità amministrativa e nell’esercizio di un potere amministrativo, sia pure ampiamente discrezionale (v. CS Sez. V 27 luglio 2011 n. 4502);

(d) l’ordinamento nazionale e quello comunitario contengono disposizioni che tutelano non soltanto il principio della parità formale tra i generi ma anche quello di pari opportunità. Quest’ultimo consente azioni positive a sostegno del genere che per cause storiche si trova in una situazione di svantaggio, allo scopo di ristabilire una parità sostanziale;

(e) in particolare l’art. 23 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea impone di assicurare la parità tra uomini e donne in tutti i campi (comma 1) e stabilisce che il principio della parità non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del genere sottorappresentato (comma 2);

(f) l’art. 51 comma 1 della Costituzione da un lato prevede che tutti i cittadini, indipendentemente dal genere, possano accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, e dall’altro stabilisce che la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. Questa seconda parte della norma non consente di intervenire sul peso del voto mediante sistemi elettorali che alterino la volontà degli elettori modificando la composizione consiliare (v. C.Cost. 14 gennaio 2010 n. 4) ma si traduce in un vincolo applicabile alla formazione degli organi che non sono eletti direttamente, come è il caso della giunta comunale. Dunque la libertà del sindaco di scegliere gli assessori, a differenza della libertà di voto degli elettori, non è assoluta, in quanto deve piegarsi alla necessità di garantire la rappresentanza di genere, riflesso applicativo del principio costituzionale di pari opportunità (sul carattere cogente e non meramente programmatico della suddetta disposizione costituzionale e sulla funzione di parametro interpretativo nei confronti della normativa di rango infracostituzionale v. TAR Palermo Sez. I 15 dicembre 2010 n. 14310);

(g) l’art. 1 del Dlgs. 11 aprile 2006 n. 198 (Codice delle pari opportunità) contiene ai commi 2 e 3 disposizioni analoghe a quelle viste sopra della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, e precisa poi al comma 4 che tali vincoli operano non solo per gli atti normativi o a carattere generale ma nei confronti dell’intera l’attività dei soggetti pubblici (“L’obiettivo della parità di trattamento e di opportunità tra donne e uomini deve essere tenuto presente nella formulazione e attuazione, a tutti i livelli e ad opera di tutti gli attori, di leggi, regolamenti, atti amministrativi, politiche e attività”). La necessità di garantire la rappresentanza di genere si impone quindi persino agli atti aventi contenuto politico, come la nomina degli assessori, anche in assenza di una norma intermedia nei regolamenti comunali;

(h) su quest’ultimo tema occorre analizzare il contenuto dell’art. 6 comma 3 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico degli enti locali). Tale disposizione stabilisce che gli statuti comunali e provinciali devono contenere norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra i generi e per promuovere la presenza di entrambi i generi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende e istituzioni da essi dipendenti. Il rinvio agli statuti non deve essere inteso come una riserva di fonte normativa che subordina l’attuazione del principio di pari opportunità negli organismi indicati dalla legge alla volontà di recepimento dei singoli comuni e delle singole province. Questa interpretazione consentirebbe di eludere facilmente il vincolo contenuto nell’art. 51 comma 1 della Costituzione e renderebbe gli enti locali impermeabili al contesto normativo comunitario e nazionale riassunto sopra, che offre ormai una codificazione chiara e incontrovertibile non solo dell’astratto principio di pari opportunità ma anche delle sue declinazioni applicative più importanti;

(i) dunque gli statuti degli enti locali possono stabilire forme originali e avanzate di attuazione del principio di pari opportunità (ad esempio imponendo una compresenza dei generi rafforzata e tendenzialmente paritaria in giunta e negli altri organismi pubblici) ma non possono scendere al di sotto del livello minimo costituito dalla rappresentanza di genere. Questo significa che nel silenzio degli statuti gli enti locali sono comunque obbligati a garantire la presenza di almeno un soggetto appartenente al genere che altrimenti non sarebbe rappresentato, ossia, con riguardo alla questione che qui interessa, almeno un assessore donna;

(j) a margine si osserva che il principio della rappresentanza di genere è ormai entrato nell’ordinamento nazionale anche in relazione ad ambiti diversi da quello amministrativo ma di fondamentale importanza e peso economico. L’art. 1 della legge 12 luglio 2011 n. 120 nel modificare il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria ha previsto che negli organi delle società quotate sia rispettato l’equilibrio tra i generi, e che il genere meno rappresentato abbia almeno un quinto, e a regime un terzo, degli amministratori eletti e dei membri effettivi del collegio sindacale. L’art. 3 della medesima legge estende la regola alle società controllate da pubbliche amministrazioni, anche se non quotate;

(k) lo statuto del Comune di Ghedi nel disciplinare la composizione della giunta (art. 29) indica il numero degli assessori (sette) e prevede la possibilità di nominare anche soggetti esterni al consiglio comunale (purché eleggibili e dotati di particolare competenza ed esperienza tecnica, amministrativa o professionale) ma non riserva espressamente un posto di assessore alla rappresentanza di genere. Nella norma dedicata ai principi fondamentali (art. 6) è contenuto un generico impegno del Comune a svolgere azioni positive e a promuovere iniziative per le pari opportunità. Tuttavia, come si è visto sopra, la mancanza di specifiche norme statutarie sulla rappresentanza di genere è irrilevante, in quanto per previsione legislativa (attraverso un’interpretazione costituzionalmente orientata) il sindaco è vincolato a formulare le proprie scelte in modo da conseguire anche tale obiettivo (per un caso analogo sotto questo profilo, ma riguardante la nomina di assessori regionali, v. TAR Cagliari Sez. II 2 agosto 2011 n. 864);

(l) il vincolo si scioglie solo se il sindaco offre la dimostrazione di non aver potuto in concreto individuare un assessore di genere femminile. La prova è particolarmente ardua, in quanto non possono essere utilizzate motivazioni di tipo meramente soggettivo (mancanza di conoscenza personale o di un preesistente rapporto fiduciario) e neppure ragioni di opportunità collegate agli equilibri tra i gruppi politici di maggioranza;

(m) in particolare il concetto di rapporto fiduciario ha un’estensione eccessiva, ed è essenzialmente non verificabile, mentre al contrario ogni funzione amministrativa, anche se caratterizzata da ampia discrezionalità, deve essere ricondotta entro parametri oggettivi e misurabili. In questa prospettiva per la nomina ad assessore, ai fini della rappresentanza di genere, risultano sufficienti due requisiti oggettivamente dimostrabili: (1) adeguate competenze tecniche o professionali in relazione alle deleghe assessorili; (2) la dichiarata disponibilità ad attuare il programma della maggioranza in carica. Una volta appurato il livello di preparazione di un certo numero di potenziali assessori e il loro orientamento politico pubblicamente espresso viene definita una rosa di nomi all’interno della quale il sindaco può esprimere con piena discrezionalità la propria scelta sulla base di valutazioni non ulteriormente investigabili;

(n) nel caso in esame l’interpello in un primo momento di cinque persone e poi di altre settanta non appare sufficiente a fornire la dimostrazione dell’impossibilità di nominare un assessore donna. Il numero di soggetti da coinvolgere in questo tipo di verifica deve essere stabilito con riguardo alle dimensioni e alle caratteristiche del contesto sociale. Una realtà come il Comune di Ghedi (oltre 18.000 abitanti) non soffre certamente di scarsità di persone idonee e disponibili a impegnarsi nell’amministrazione, problema che potrebbe al contrario presentarsi in ambiti più piccoli o meno aperti socialmente;

(o) il punto è che la ricerca del soggetto adatto deve avvenire con criteri che consentano di arrivare effettivamente al risultato. Dunque non si deve esigere un rapporto fiduciario preesistente (condizione che può chiudere in partenza il campo degli aspiranti assessori) ma occorre pervenire alla formazione di un rapporto fiduciario al termine del percorso di selezione. Le preoccupazioni per la coesione della giunta non devono essere enfatizzate. Una volta effettuata la scelta il sindaco rimane comunque titolare e garante della linea politica della propria amministrazione, e può revocare in qualsiasi momento un assessore con il quale la collaborazione non sia più possibile per divergenze programmatiche o anche per fatti estranei all’attività di giunta ma tali da minare la serenità dei rapporti (v. TAR Brescia Sez. II 28 ottobre 2010 n. 4466), con il solo limite generale del divieto di comportamenti arbitrari;

(p) le considerazioni che precedono comportano l’accoglimento del ricorso e l’annullamento delle nomine impugnate. Questo pone di riflesso il problema della validità degli atti adottati dalla giunta nella composizione priva della rappresentanza di genere. In proposito si osserva che, pur in pendenza di un ricorso giurisdizionale, la giunta in carica si presume validamente costituita fino al deposito della sentenza che ne accerta l’illegittima composizione, e dunque non solo dispone della pienezza dei poteri ma i relativi provvedimenti beneficiano della stabilità che deriva dal principio di continuità degli organi amministrativi.

10. In conclusione il ricorso deve essere accolto, e di conseguenza sono annullati i decreti di nomina degli assessori e di riordino delle deleghe. La complessità di alcune questioni consente l’integrale compensazione delle spese di giudizio. Il contributo unificato è a carico del Comune ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando accoglie il ricorso e conseguentemente annulla i provvedimenti impugnati. Spese compensate. Contributo unificato a carico del Comune ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Depositata in segreteria il 5/01/2012.

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