Nello specifico si potrà presentare presso un unico ufficio, anche in via telematica, un unico modulo valido in tutto il paese. La pubblica amministrazione destinataria delle istanze e richieste pubblica sul proprio sito istituzionale il modulo. E’ previsto un unico ufficio a cui rivolgersi, che avrà il compito di interagire con tutti gli altri uffici e/o amministrazioni interessate. La richiesta al cittadino di documenti ulteriori rispetto a quelli previsti è considerata inadempienza sanzionabile sotto il profilo disciplinare.

Sono state accolte le condizioni poste dalle commissioni parlamentari nei loro pareri e sono state recepite gran parte delle osservazioni avanzate dalla Conferenza unificata e dal Consiglio di Stato. In particolare, è stata disciplinata la ricevuta che viene rilasciata a seguito della presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni: la ricevuta – che costituisce comunicazione di avvio del procedimento – deve indicare i termini entro i quali l’amministrazione è tenuta a rispondere o entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza; il provvedimento di sospensione dell’attività intrapresa è ora limitato ai soli casi di attestazioni non veritiere o di coinvolgimento di interessi sensibili (ambiente, paesaggio, ecc.); nel caso di Scia unica la possibilità di iniziare subito l’attività è circoscritta ai casi in cui non siano presupposte autorizzazioni o altri titoli espressi; è introdotta una disposizione transitoria che consente a Regioni ed enti locali di adeguarsi al nuovo regime entro il 1º gennaio 2017.

Approvato anche, in esame preliminare, il decreto legislativo in materia di regimi amministrativi delle attività private (SCIA 2).

Nello specifico il decreto provvede alla mappatura completa e alla  precisa individuazione delle attività oggetto di procedimento di mera comunicazione o segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o di silenzio assenso, nonché quelle per le quali è necessario il titolo espresso e introduce le conseguenti disposizioni normative di coordinamento. Inoltre è prevista la semplificazione di regimi amministrativi in materia edilizia.

L'articolo Riforma Pa: approvato dal Governo il decreto sulla nuova SCIA proviene da Giurdanella.it.

Ecco i punti principali del parere.

1.      Le raccomandazioni generali sulla riforma di cui alla legge n. 124 del 2015
Il Consiglio di Stato riprende le considerazioni generali sulla importanza di una “riforma organica” della pubblica amministrazione di cui alla legge n. 124 del 2015 e sulla necessità di una ‘visione nuova’ della pubblica amministrazione, già esposte nel parere del 18 febbraio 2016 (n. 343/2016), sul “decreto trasparenza”, e ribadisce soprattutto:
•la rilevanza cruciale dell’implementazione della riforma, anche dopo l’approvazione dei decreti attuativi;
•l’importanza, in particolare, della creazione di una cabina di regia per l’attuazione ‘in concreto’, che curi anche gli strumenti ‘non normativi’ di intervento (quali: la formazione dei dipendenti incaricati dell’attuazione, la comunicazione istituzionale a cittadini e imprese sui loro nuovi diritti, l’adeguata informatizzazione dei procedimenti, etc.);
•l’importanza della “manutenzione” della riforma, attraverso una fase di monitoraggio e verifica dell’impatto delle nuove regole, nonché con la definizione, se del caso, di decreti correttivi, o di quesiti attuativi da porre al Consiglio di Stato.

2.      La SCIA si riferisce ad attività ‘libere’ e non richiede alcun intervento preventivo della p.a.
Il parere opera una ricostruzione dell’evoluzione dall’istituto della SCIA e ne ricava indicazioni di principio, che possono indirizzare la successiva attività attuativa e interpretativa. Si conferma che le attività soggette a SCIA:
•sono ‘libere’, ‘consentite direttamente dalla legge’ in presenza dei presupposti normativamente stabiliti, senza più spazio per alcun potere di assenso preventivo della p.a.;
•sono ‘conformate’ dalle leggi amministrative, e quindi sottoposte a successiva verifica dei requisiti da parte delle autorità pubbliche, entro un termine stabilito.

3.      Le parti della delega non esercitate
Il Consiglio di Stato rileva il mancato esercizio di due profili della delega:
– la ricognizione dei procedimenti soggetti a SCIA, a silenzio assenso, ad autorizzazione espressa e a comunicazione preventiva (indicata, invece, tra gli oggetti principali della delega). Tale “precisa individuazione” – richiesta dalla delega – va assolutamente effettuata con successivo decreto;
– la previsione dell’obbligo di comunicare ai soggetti interessati i “termini entro i quali l’amministrazione è tenuta a rispondere ovvero entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda”. Tale adempimento può svolgersi già con il decreto in oggetto.

4.      L’opportunità di novellare direttamente l’art. 19 della legge n. 241 del 1990
Il Consiglio di Stato suggerisce di introdurre le innovazioni della disciplina generale in materia di SCIA non in un decreto a sé, ma novellando direttamente l’articolo 19 della l. n. 241: la concentrazione della disciplina dello stesso istituto nella stessa legge la rende più sistematica e più facilmente conoscibile.

5.      Il ‘nuovo paradigma’ nei rapporti tra cittadini e pubbliche amministrazioni: i rapporti si consolidano dopo 18 mesi
Il parere ritiene che la legge n. 124 del 2015 abbia introdotto un ‘nuovo paradigma’ nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, prevedendo un limite massimo di 18 mesi all’intervento “in autotutela”, dopo il quale si consolidano le situazioni dei privati.
Secondo il Consiglio di Stato, il legislatore del 2015 ha fissato termini decadenziali di valenza nuova, non più volti a determinare l’inoppugnabilità degli atti nell’interesse dell’amministrazione, ma a stabilire limiti al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, valorizzando il principio di affidamento.
Tale ‘regola generale’ si rinviene nel nuovo testo dell’art. 21-nonies della legge n. 241.

6.      Le applicazioni di tale ‘nuovo paradigma’ in materia di SCIA
Il ‘nuovo paradigma’ si applica anche alla SCIA, ma in modo diverso.
Difatti, per la SCIA non può parlarsi di ‘autotutela’ in senso tecnico, poiché essa costituisce un provvedimento ‘di secondo grado’ ed esso appare impossibile per la SCIA, dove il provvedimento iniziale manca del tutto.
Il nuovo art. 21-nonies detta piuttosto, per la SCIA, la ‘disciplina di riferimento’ per l’esercizio del potere ex post dell’amministrazione: un potere inibitorio, repressivo o conformativo da esercitarsi solo motivando sulle ragioni di interesse pubblico e sugli interessi dei destinatari e dei controinteressati oltre che, ovviamente, entro un termine comunque non superiore a 18  mesi per adottare il provvedimento definitivo.

7.      Le perduranti esigenze di coordinamento per il legislatore delegato
Questo importante principio generale impone un’opera di raccordo con il resto della disciplina in materia di SCIA, per fugare i dubbi interpretativi che iniziano a emergere in dottrina e in giurisprudenza.
Tale intervento può essere fornito sia con una integrazione dello schema in esame sia con un successivo provvedimento.
Tra le varie questioni, il Consiglio di Stato segnala la necessità di precisare:
– quale sia il dies a quo per la decorrenza dei diciotto mesi dell’art. 21-nonies;
– se il limite temporale massimo di cui all’art. 21-nonies debba applicarsi o meno anche all’intervento in caso di sanzioni per dichiarazioni mendaci ex art. 21, comma 1 della l. n. 241;
– che, in fase di prima applicazione della riforma, il termine generale dell’art. 21-nonies debba valere per tutti i provvedimenti, anche precedenti all’entrata in vigore della legge n. 124, sembrando infondata l’interpretazione di una sorta di ‘rimessione in termini’ dell’amministrazione ad opera della riforma;
– che la regola generale dell’art. 21-nonies si applichi anche a provvedimenti che non sono formalmente definiti di “annullamento”, ma di “revoca”, “risoluzione”, “decadenza” o analoghe;
– quale sia la esatta delimitazione della (unica) fattispecie di deroga ai 18 mesi prevista dall’art. 21-nonies, comma 2-bis.

8.      Il ‘principio di concentrazione e di esaustività della modulistica’
Il parere ritiene molto rilevante la previsione di “moduli unificati e standardizzati” per la SCIA, da pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni destinatarie delle segnalazioni, che ne indichino esaustivamente i contenuti tipici, ma anche tutta la documentazione da allegare.
Se ne ricava, a livello interpretativo, un ‘principio di concentrazione e di esaustività della modulistica’, che impone che:
– i moduli siano effettivamente ‘unificati’ ed ‘esaustivi’, e non rinviino di fatto ad altri formulari presso altre amministrazioni;
– si introduca un chiaro divieto di richiesta di documentazione ulteriore rispetto a quella indicata dai moduli unificati: tutta la documentazione necessaria deve essere indicata ‘a monte’ nel modulo unificato; eventuali richieste istruttorie potranno solo evidenziare la mancata corrispondenza degli allegati presentati con quelli previsti in quella sede, non chiedere ulteriori documenti non indicati ex ante.

9.      L’importanza di una ‘SCIA unica’
Il parere esprime il suo apprezzamento per la scelta di regolare la fattispecie, finora non normata, di attività soggette a SCIA che, tuttavia, per il loro svolgimento, necessitano di “altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche” (cd. SCIA ‘plurima’). La disciplina si ispira correttamente alla “concentrazione dei regimi” delle SCIA presupposte presso la SCIA finale. Resta, invece, ancora non risolto il caso in cui la SCIA abbia come presupposto non soltanto ‘requisiti di fatto’, bensì uno o più provvedimenti di autorizzazione.
Il Consiglio di Stato configura tre diverse opzioni, in parte anche cumulabili fra loro, che consistono in:
– escludere espressamente tali fattispecie dalla SCIA, concentrandosi solo sulla cd. ‘SCIA pura’;
– considerare anche i casi di ‘SCIA non pura’ e imporre esplicitamente che la presentazione della SCIA possa avvenire soltanto una volta acquisito l’atto autorizzativo presupposto, ‘a cura del privato’;
– prevedere che la presentazione della SCIA attivi un meccanismo per l’ottenimento dell’autorizzazione ‘a cura dell’amministrazione ricevente’, rinviando però l’avvio dell’attività al momento di tale ottenimento (trasformando di fatto, in questi casi, la ‘segnalazione di inizio di attività’ in una sorta di ‘richiesta di inizio di attività’, che potrebbe essere un modello complementare rispetto a quello della ‘SCIA pura’).
Tutte e tre queste soluzioni richiedono comunque un intervento sul decreto in oggetto: la scelta fra queste (e la preferenza tra i rispettivi vantaggi e svantaggi) va lasciata alla potestà normativa del Governo, che deve tener conto delle esigenze pratiche dei destinatari della riforma.

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I decreti riguardano:

1) Modifiche in materia di licenziamento 

Il decreto interviene sulla disciplina prevista per la fattispecie di illecito disciplinare denominata falsa attestazione della presenza in servizio. L’intervento, oltre a specificare tutte le condotte riconducibili alla fattispecie, prevede la sospensione obbligatoria dal servizio e dalla retribuzione in caso di illecito riscontrato in flagranza. Il provvedimento di sospensione scatterà entro 48 ore e il procedimento disciplinare dovrà concludersi entro 30 giorni. Sono previste la responsabilità per danno erariale del dipendente, con una condanna minima pari a 6 mensilità, ove la condotta illecita abbia comportato un danno di immagine all’amministrazione, e la responsabilità disciplinare del dirigente che non proceda alla sospensione e all’avvio del procedimento.

2) Norme in materia di riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le autorità portuali 

Il decreto provvede alla riorganizzazione amministrativa del sistema portuale. In luogo delle attuale 24 Autorità portuali, si istituiscono 15 Autorità di sistema portuale, che avranno sede nei porti definiti core secondo la normativa europea. Sono inoltre introdotte significative norme di semplificazione fra cui lo sportello unico doganale, lo sportello unico amministrativo e lo sportello unico di controllo. Si dispone altresì un efficientamento degli organi di governo per le Autorità di sistema portuale.

3) Razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato 

Il decreto provvede all’eliminazione delle duplicazioni delle funzioni e alla gestione associata dei servizi comuni. È previsto l’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei Carabinieri, con l’obiettivo di dare  unitarietà e più forza anche alla funzione di controllo sul territorio valorizzando la specialità agroambientale. Si introduce in Italia il 112 europeo, un numero unico per le emergenze.

4) Dirigenza sanitaria 

Il decreto istituisce presso il Ministero della salute un elenco nazionale di quanti hanno i requisiti per la nomina a direttore generale delle Aziende sanitarie italiane. L’elenco sarà stilato da una Commissione istituita presso il Ministero della salute e composta da 5 esperti che parteciperanno a titolo gratuito. Il direttore generale dovrà essere scelto all’interno di una terna individuata da una commissione regionale tra gli iscritti all’albo nazionale.  Il suo operato  è sottoposto a valutazione e, in caso di gravi motivi o di una gestione che presenta un disavanzo importante, entro 30 giorni dall’avvio del procedimento, la Regione provvede alla sostituzione.

5) Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione pubblica e trasparenza

Il decreto rende strutturale il sito soldi pubblici che ha consentito nell’ultimo anno di scalare di otto posizioni il ranking mondiale sulla trasparenza. Si introduce l’obbligo di pubblicare in forma aggregata e disaggregata l’ammontare complessivo delle retribuzioni dei dirigenti della Pubblica amministrazione. Ogni singola amministrazione sarà obbligata ad indicare in modo chiaro le spese complessive e, in dettaglio, le retribuzioni dei dirigenti. Si prevede l’accesso dei cittadini a tutti i dati in possesso dell’amministrazione. L’accesso ai dati è gratuito e la richiesta andrà soddisfatta in 30 giorni.

6) Norme di riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche 

Con il decreto è adottato un Testo unico che si applica a società di capitali (Spa o Srl). Si prevede la drastica riduzione delle società partecipate inutili: le scatole vuote, le società inattive, le micro e quelle che non producono servizi indispensabili alla collettività. Sono introdotti interventi di moralizzazione sui compensi degli amministratori. Per il futuro  sono individuati i criteri chiari sulla base dei quali sarà possibile costituire e gestire le società partecipate.

7) Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale 

Nel decreto,  al fine di garantire qualità e efficienza dei servizi per i cittadini sono previsti, tra l’altro, modalità competitive per l’affidamento, costi standard e livelli dimensionali di ambiti, almeno provinciali, di erogazione dei servizi.

8) Modifica e integrazione del codice dell’amministrazione digitale 

Con il decreto il cambiamento strutturale del rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione è affidato a un’identità digitale, attraverso cui accedere e utilizzare i servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni, e al domicilio digitale (SPID), in collegamento con l’anagrafe della popolazione residente. SPID sarà l’identificativo con cui un cittadino si farà riconoscere dalla pubblica amministrazione, mentre il domicilio digitale sarà l’indirizzo on line al quale potrà essere raggiunto dalle pubbliche amministrazioni.

9) Norme in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)

Il decreto prevede che si potrà presentare presso un unico ufficio, anche in via telematica, un unico modulo standard e valido in tutto il paese. La pubblica amministrazione destinataria della SCIA pubblicherà sul proprio sito istituzionale il modello unificato e standardizzato e indicherà l’ufficio unico al quale dovrà recarsi l’interessato. L’eventuale richiesta al cittadino di documenti ulteriori rispetto a quelli previsti sarà considerata inadempienza sanzionabile sotto il profilo disciplinare.

10) Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi

Con il decreto si abbattono i tempi lunghi attivando la Conferenza semplificata, che non prevede riunioni fisiche ma solo l’invio di documenti per via telematica, e la Conferenza simultanea con riunione (anche telematica) che si svolge solo quando è strettamente necessaria. In entrambi i casi si considera acquisito l’assenso delle amministrazioni che non si sono espresse. Al massimo entro 5 mesi si avrà una risposta.

11) Norme per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi 

Il Consiglio dei ministri,  ha anche approvato un decreto del Presidente della Repubblica recante norme per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi, ai sensi dell’articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124. Nello specifico, accanto o in alternativa a procedure ordinarie (Conferenza dei servizi, silenzio assenso), Comuni e Regioni potranno individuare, con cadenza annuale, investimenti strategici di grande rilevanza finanziaria e forte impatto occupazionale per i quali richiedere alla Presidenza del Consiglio dei ministri una procedura accelerata. Ulteriori interventi potranno essere proposti dallo stesso Presidente del Consiglio. In entrambi i casi spetterà al Consiglio dei ministri disporre il taglio dei tempi burocratici previsti per tutte le procedure autorizzatorie cui è sottoposto un investitore per aprire l’attività.

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La relazione governativa al disegno di legge chiarisce l’intendimento di “rendere più chiari i casi di silenzio assenso in materia di segnalazione certificata di inizio attività, istituti per i quali – a seguito di successivi interventi normativi che hanno introdotto riferimenti ad ampie materie e a clausole generali – l’ambito di applicazione è alquanto incerto e, quindi, il funzionamento limitato“.

Cos’è la Scia?

Con la SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività, il cui basilare riferimento normativo è la presente versione dell’articolo 19 della legge 241/1990, come risultante dalle significative modificazioni recate ad esso nel corso del tempo, soprattutto dall’articolo 9 della legge n. 69 del 2009 e dall’articolo 49 del decreto-legge n. 78 del 2010) una segnalazione dell’interessato sostituisce, in linea generale, gli atti di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta (comprese le domande per iscrizioni in albi o ruoli per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale) il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale.

Sono però esclusi dal perimetro di applicazione della SCIA i casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, nonché gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze nonché quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e quelli imposti dalla normativa comunitaria (di nuovo, legge 241/1990, articolo 19, comma 1). Inoltre, la SCIA non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario (legge 241/1990, articolo 19, comma 4-bis).

Quanto al silenzio assenso riferito alla Scia, principale suo riferimento normativo è l’articolo 20 della legge n. 241 del 1990, il quale stabilisce che nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell’amministrazione competente equivalga a provvedimento di accoglimento della domanda, ovvero ad assenso, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato il proprio diniego nel termine di conclusione di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, ovvero non indice entro quel termine una conferenza dei servizi. L’amministrazione può, in via di autotutela, annullare d’ufficio – purché entro un termine ragionevole – o revocare l’atto implicito di assenso (cfr. gli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990).

Il perimetro di applicazione del principio di silenzio-assenso tracciato dal comma 1 dell’articolo 20 della legge n. 241 del 1990 viene ristretto dal successivo comma 3; sono esclusi, infatti, gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, i casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, gli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché i casi in cui la legge, all’opposto, qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza.

Cosa prevede la delega al Governo di cui all’art. 4 del ddl Riforma Pa?

Il comma 1 contiene la delega in senso stretto, prevedendo che il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, ai sensi degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché di quelli per i quali è necessaria l’autorizzazione espressa e di quelli per i quali, in base alla legislazione vigente, è sufficiente una comunicazione preventiva, sulla base dei princìpi e criteri direttivi desumibili dagli stessi articoli, dei princìpi del diritto dell’Unione europea relativi all’accesso alle attività di servizi e dei princìpi di ragionevolezza e proporzionalità, introducendo anche la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, compresa la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti degli interessati e di svolgimento della procedura, anche telematica, nonché degli strumenti per documentare o attestare gli effetti prodotti dai predetti atti.

Il comma 2 specifica che decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’interno in relazione alle autorizzazioni previste dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema di ciascun decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l’espressione dei pareri delle Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari e della Commissione parlamentare per la semplificazione, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato. Se il termine previsto per il parere cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma 1 o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni, con eventuali modificazioni, corredate dai necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione delle medesime osservazioni ai sensi del capoverso che precede. Decorso tale termine, i decreti possono comunque essere adottati.

Il comma 3 prevede infine che entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente articolo, un decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive.

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