L'articolo Linee Guida ANAC su «Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali» proviene da Giurdanella.it.
]]>Lo schema in oggetto fa seguito ad una precedente bozza di linee guida, già sottoposta a delle prime consultazioni, che il Consiglio di Stato aveva però restituito all’Autorità Anticorruzione per un’opportuna revisione, previa stabilizzazione del quadro normativo di riferimento.
Ai seguenti link, si pubblica il materiale di riferimento e i documenti per approfondire l’argomento:
– Lo schema di linee guida attualmente in consultazione
– La relazione AIR allo schema
– Il nostro redazionale sulla nuova bozza di linee guida
– Il parere del Consiglio di Stato del 2019 sulla precedente versione
– La prima bozza di linee guida del 2019
– I contributi pervenuti nella precedente fase di consultazione
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]]>L'articolo ANAC avvia le consultazioni sullo Schema di Linee guida sugli affidamenti di servizi sociali proviene da Giurdanella.it.
]]>Le nuove linee guida intendono operare una revisione della precedente delibera ANAC n. 32 del 2016 recante, per l’appunto, le linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali.
L’Autorità aveva già pubblicato una prima bozza nel 2019, cui ha fatto seguito la prevista consultazione pubblica.
All’esito della procedura di consultazione, il testo era stato sottoposto al Consiglio di Stato, che si è espresso con il parere n. 3235 del 27 dicembre 2019.
Nel suddetto parere, i giudici di Palazzo Spada hanno innanzitutto voluto precisare i confini del valore delle linee guida emanate dal ANAC, affermando che, a seguito della prevista adozione del regolamento unico di esecuzione del Codice dei contratti pubblici (ai sensi dell’art. 216, comma 27 octies, d.lgs. 50/2016), la categoria delle linee guida vincolanti ne è risultata decisamente ridimensionata. Infatti, in base al rinnovato quadro normativo, il potere di adottare linee guida vincolanti da parte dell’ANAC sia limitato alle sole ipotesi in cui il codice appalti rinvii espressamente all’intervento dell’Autorità, residuando comunque in capo alla stessa ANAC la facoltà di fornire soluzioni interpretative o prassi applicative mediante linee guida prive di efficacia obbligatoria ex art. 213, comma 2, del codice.
Ciò premesso, per quanto attiene più specificamente alla bozza di Linee guida, il Consiglio di Stato ha concluso per la restituzione dello schema all’ANAC, allo scopo di verificare la compatibilità delle stesse linee guida con le previsioni del citato regolamento unico e, soprattutto, di adeguarne il contenuto alle norme e agli istituti disciplinati dal Codice del Terzo settore (decreto legislativo n. 117/2017).
In altri termini, il Consiglio di Stato invitava ANAC ad attendere la stabilizzazione del quadro normativo in materia, per poi procedere ad una revisione della bozza di Linee guida.
Oggi, però, la suddetta cornice normativa può dirsi consolidata, specie alla luce dei seguenti interventi:
– il c.d. decreto semplificazioni (d.l. 76/2020), che ha introdotto nel Codice appalti le previsioni di modifica per coordinarne il contenuto con il Codice del Terzo settore;
– la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 131/2020, ha chiarito natura e finalità dei rapporti tra enti del terzo settore e enti pubblici;
– il decreto del Ministero del Lavoro n. 72/2021 che ha formalizzato le “Linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo settore negli articoli 55-57 del decreto legislativo 117/2017”, disciplinando i procedimenti di co-programmazione e co-progettazione e le convenzioni con gli Organismi di volontariato e le Associazioni di promozione sociale.
Alla luce di quanto sopra, i tempi erano maturi per il recente nuovo intervento dell’ANAC, che ha così proceduto a pubblicare il nuovo testo della bozza di Linee guida, avviando al contempo le relative consultazioni.
Il nuovo schema contiene alcune indicazioni, non vincolanti, per garantire la promozione dell’efficienza e della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, con l’obiettivo primario di ridurre l’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici alle sole fattispecie espressamente previste, lasciando che, per il resto, siano il Codice del Terzo settore e la legge generale sul procedimento amministrativo (L. 241/1990) a regolare tutte le rimanenti procedure.
Il documento di consultazione pubblicato dall’ANAC è accompagnato da una relazione AIR che delinea il mercato di riferimento e la situazione relativa agli affidamenti di servizi sociali, individuando nello specifico gli obiettivi dell’intervento regolatorio.
La bozza delle linee guida sarà ora sottoposta a consultazione pubblica fino al prossimo 15 novembre; tutti gli stakeholder interessati potranno far pervenire i loro contributi compilando l’apposito modulo online disponibile al link: www.anticorruzione.it/consultazioni-online.
Le Linee guida saranno poi adottate, all’esito della consultazione pubblica, ai sensi dell’articolo 213, comma 2, del codice dei contratti pubblici.
Per ogni ulteriore approfondimento si rimanda al testo della nuova bozza di Linee Guida e all’ulteriore materiale pubblicato alla seguente pagina.
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]]>Linee Guida in consultazione sui servizi sociali
Dopo il parere del Consiglio di Stato sui rapporti tra le procedure previste dal Codice del terzo settore e gli appalti come previsti nel codice dei contratti pubblici, l’ANAC intende rivedere le Linee Guida in materia di servizi sociali e relativo affidamento da parte delle Pubbliche Amministrazioni.
Oggetto del documento sono le procedure da seguire per gli affidamenti dei servizi sociali, tra le fattispecie previste dal Codice del Terzo Settore e quelle di cui al Codice Appalti.
Le Linee guida recanti «Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali» sono in consultazione dal 10 maggio al 3 giugno 2019.
Di seguito si riporta il Comunicato dell’ANAC
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Nello svolgimento dell’attività istituzionale di competenza dell’Autorità sono emerse problematiche che presuppongono l’individuazione della disciplina applicabile agli affidamenti di servizi sociali all’esito del nuovo quadro normativo delineatosi a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 50/2016, del decreto correttivo 56/2017 e del codice del Terzo settore.
La delicatezza della materia, che per alcune tipologie di attività sottende rilevanti interessi economici, ha suggerito l’opportunità di un intervento chiarificatore dell’Autorità con l’aggiornamento della delibera n. 32/2016 recante «Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali».
Il presente documento di consultazione è stato elaborato all’esito della preventiva acquisizione del parere del Consiglio di Stato, con l’obiettivo di definire un quadro d’insieme chiaro e coerente, individuando le diverse modalità di affidamento dei servizi sociali a disposizione delle stazioni appaltanti e delineando i tratti caratteristici e gli ambiti applicativi di ciascun istituto.
Lo schema di linee guida tiene conto della particolarità della materia, che coinvolge, nella maggior parte dei casi, interessi primari riferiti a soggetti in condizioni di difficoltà e, in generale, a fasce particolarmente deboli della collettività.
Inoltre, il documento considera le finalità solidaristiche degli Enti del Terzo settore e la necessità di favorire l’attuazione del principio costituzionalmente garantito di sussidiarietà.
In particolare, il coordinamento delle diverse disposizioni vigenti nei due ambiti di interesse (servizi sociali e contratti pubblici) è avvenuta nel rispetto delle peculiarità dei soggetti coinvolti, con la massima attenzione alla garanzia di un equo contemperamento tra le esigenze di solidarietà sociale e quelle di trasparenza, imparzialità, parità di trattamento, economicità, efficacia, proporzionalità e pubblicità proprie dei procedimenti ad evidenza pubblica.
Gli Stakeholder interessati sono invitati a far pervenire i loro contributi entro il 13 giugno 2019 alle ore 24:00.
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]]>Ai fini dell’aggiornamento delle “Linee guida per l’affidamento di servizi ed enti del terzo settore ed alle cooperative sociali” l’ANAC ha chiesto, con apposita richiesta formale, un parere del Consiglio di Stato sulla normativa applicabile ai servizi sociali e agli appalti, in particolare alla luce di diversi difetti di coordinamento tra il Codice degli Appalti Pubblici e il Codice del Terzo Settore.
Il Consiglio di Stato sottolinea che, mentre il vecchio codice appalti escludeva i servizi sociali dalla normativa appalti, l’attuale Codice, viceversa, non solo non reca alcuna esplicita esclusione dei servizi sociali dal proprio ambito di applicazione, ma detta in proposito plurime disposizioni, che rendono evidente la sottoposizione anche di tali servizi alla normativa codicistica.
In particolare, sono significative in proposito le seguenti disposizioni:
– l’art. 35 individua, per gli “appalti di servizi sociali”, la soglia di rilevanza comunitaria (€ 750.000 per i settori ordinari ed € 1.000.000 per i settori speciali);
– gli articoli 70 e 72 per i settori ordinari e gli articoli 127 e 130 per i settori speciali individuano il termine di validità ed il conseguente periodo di pubblicazione dell’avviso di preinformazione circa le procedure di affidamento di servizi sociali;
– l’art. 95 individua il criterio di aggiudicazione, stabilendo che “i contratti relativi ai servizi sociali … sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo”;
– gli articoli 140 (per i settori speciali), 142, 143 e 144 (per i settori ordinari) recano, in ordine ad alcuni profili e per alcune tipologie di servizi sociali, una disciplina speciale e derogatoria rispetto a quella generale disposta dal Codice, connotata da un tendenziale alleggerimento degli oneri;
– l’art. 169 menziona espressamente le concessioni di servizi sociali, richiamate del resto anche negli allegati XXII e XXIV.
Il Consiglio di Stato poi passa all’esame della seconda fonte normativa, il c.d. Codice del Terzo Settore, che si concentra in particolare su co-programmazione, co-progettazione e convenzioni, tutte modalità che servono ad ampliare le modalità con cui gli enti del Terzo Settore possono avere rapporti giuridici con la PA.
Sono rilevanti in particolare gli articoli 55, 56 e 57.
L’art. 55, premessi i principi generali cui la disposizione si conforma (“sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare”), dispone al primo comma che “le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all’articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Al secondo e terzo comma vengono, rispettivamente, disciplinate la co-programmazione e la co-progettazione.
La co-programmazione è “finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili”, mentre la co-progettazione è volta alla “definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2”.
La co-progettazione è oggetto anche del quarto comma, in cui si precisa che “ai fini di cui al comma 3, l’individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene anche mediante forme di accreditamento nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento, previa definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente, degli obiettivi generali e specifici dell’intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l’individuazione degli enti partner”.
L’art. 56 è dedicato all’istituto delle convenzioni che le Amministrazioni possono stipulare con alcune specifiche tipologie di enti del terzo settore, ossia le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, al fine di “svolgere in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale”.
Il primo comma si premura di precisare che il ricorso allo strumento convenzionale è possibile solo ove risulti “più favorevole rispetto al ricorso al mercato”.
Al comma secondo viene stabilito che le convenzioni possono “prevedere esclusivamente il rimborso … delle spese effettivamente sostenute e documentate”, mentre il comma terzo reca disposizioni di carattere procedurale ed individua i requisiti che le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale debbono avere per poter stipulare una convenzione.
Il quarto comma individua specifiche previsioni che debbono essere contenute in ogni convenzione.
L’art. 57, infine, stabilisce che il “servizio di trasporto sanitario di emergenza ed urgenza” può essere affidato in convenzione alle organizzazioni di volontariato accreditate ai sensi della normativa vigente.
Secondo il Consiglio di Stato, l’interpretazione di tutte le suddette disposizioni deve partire dall’applicazione dei principi di origine europea.
Di regola, dunque, l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale, deve rispettare la normativa pro-concorrenziale di origine europea, in quanto rappresenta una modalità di affidamento di un servizio (in termini euro-unitari, un “appalto”) che rientra nel perimetro applicativo dell’attuale diritto euro-unitario.
Cionondimeno, al ricorrere di alcune condizioni la procedura di affidamento di servizi sociali disciplinata dal diritto interno non è soggetta alla regolazione di origine euro-unitaria. Ciò accade allorché:
– la procedura disciplinata dal diritto interno non abbia carattere selettivo;
– non tenda, neppure prospetticamente, all’affidamento di un servizio sociale;
– la procedura disciplinata dal diritto interno miri sì all’affidamento ad un ente di diritto privato di un servizio sociale che, tuttavia, l’ente affidatario svolgerà a titolo integralmente gratuito.
E’ necessario, pertanto, scandagliare la compatibilità degli istituti disciplinati dal Codice del terzo settore con la normativa di origine euro-unitaria adottando questa specifica prospettiva.
Quanto in primo luogo all’accreditamento, esso è al di fuori della normativa euro-unitaria ove si limiti alla mera individuazione dei soggetti del terzo settore da inserire nella rete dei servizi sociali, senza che, a monte, sia stato previamente individuato un numero od un contingente prefissato (cosiddetto modello dell’accreditamento libero).
In tal caso, infatti, l’istituto si risolve sostanzialmente in una sorta di abilitazione priva di carattere selettivo e non propedeutica all’affidamento di un servizio: come tale, non impinge in campi disciplinati dal diritto europeo e trova la propria esclusiva regolazione nel diritto nazionale.
Viceversa, ove sia ex ante stabilito un contingente massimo di operatori accreditabili ovvero, a fortiori, qualora l’accreditamento sia lo strumento per addivenire all’attivazione di un partenariato, la procedura tradisce un afflato selettivo che ne impone la riconduzione entro gli stilemi del diritto euro-unitario.
Discorso simile, si legge nel parere, deve valere per l’istituto della co-progettazione e del partenariato: solo in caso di di comprovata ricorrenza dell’elemento della gratuità la procedura rimane al di fuori della normativa appalti.
Salve, dunque, le esposte eccezioni, le procedure previste dal Codice del terzo settore configurano, in ottica europea, appalti di servizi sociali e, pertanto, sono sottoposte anche alla disciplina del Codice dei contratti pubblici, che si affianca, integrandola, a quella apprestata dal Codice del terzo settore.
Il Parere quindi chiarisce che la disciplina recata dal Codice dei contratti pubblici prevale in ogni caso sulle difformi previsioni del Codice del terzo settore, ove queste non possano in alcun modo essere interpretate in conformità al diritto euro-unitario: l’applicazione del Codice dei contratti pubblici è integrale ed attiene, dunque, a tutti gli istituti ivi previsti, salva l’applicazione dell’art. 36 per i contratti sotto soglia.
Più in generale, secondo il Consiglio di Stato, è ragionevole ritenere che le Amministrazioni debbano volta per volta motivare la scelta di ricorrere agli stilemi procedimentali delineati dal Codice del terzo settore, in luogo dell’indizione di una ordinaria gara d’appalto.
L’attivazione di una delle forme enucleate dal Codice del terzo settore, infatti, priva de facto le imprese profit della possibilità di affidamento del servizio e, in termini più generali, determina una sostanziale segregazione del mercato: in ossequio ai principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza, pertanto, l’Amministrazione dovrà puntualmente indicare e documentare la ricorrenza, nella concreta vicenda, degli specifici profili che sostengono, motivano e giustificano il ricorso a procedure che tagliano fuori ex ante gli operatori economici tesi a perseguire un profitto.
L’Amministrazione dovrà, in particolare, evidenziare la maggiore idoneità di tali procedure a soddisfare i bisogni lato sensu “sociali” ricorrenti nella fattispecie, alla luce dei principi di adeguatezza, proporzionalità ed efficacia ed in comparazione con gli esiti che verosimilmente produrrebbe l’alternativa del ricorso al mercato.
La Commissione così sintetizza gli approdi del Parere in materia di disposizioni applicabili ai servizi sociali:
– le procedure di affidamento dei servizi sociali contemplate nel Codice del terzo settore (in particolare, accreditamento, co-progettazione e partenariato) sono estranee al Codice dei contratti pubblici ove prive di carattere selettivo, ovvero non tese all’affidamento del servizio, ovvero ancora ove il servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma integralmente gratuita, intesa nel rigido senso specificato supra;
– le procedure di affidamento dei servizi sociali contemplate nel Codice del terzo settore (in particolare, accreditamento, co-progettazione e partenariato) sono, viceversa, soggette al Codice dei contratti pubblici, al fine di tutelare la concorrenza anche fra enti del terzo settore, ove il servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma onerosa, ricorrente in presenza anche di meri rimborsi spese forfettari e/o estesi a coprire in tutto od in parte il costo dei fattori di produzione; l’Amministrazione, inoltre, deve specificamente e puntualmente motivare il ricorso a tali modalità di affidamento, che, in quanto strutturalmente riservate ad enti non profit, de facto privano le imprese profit della possibilità di rendersi affidatarie del servizio.
Di seguito si riporta il parere integrale n. 2052/2018 del Consiglio di Stato Cons. Stato, Parere 20 agosto 2018, n. 2052
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]]>In un’ottica di apertura alla concorrenza e di favor partecipationis, ricorda l’ANAC, diventa fondamentale utilizzare tutti gli strumenti messi a disposizione dell’ordinamento utili ad agevolare la partecipazione degli operatori alle procedure di affidamento, quali l’avvalimento dei requisiti di partecipazione, il ricorso al subappalto e la partecipazione in forma raggruppata.
In questa ottica viene censurata, in quanto illegittima, la prassi di affidare, con unica gara, servizi assistenziali diversi, sia per tipologia di attività che per destinatari degli interventi, richiedendo l’esecuzione di prestazioni complesse. Tale scelta operativa comporta l’introduzione di barriere all’accesso e determina forti restrizioni della concorrenza, precludendo la partecipazione alle procedure di affidamento degli operatori che, pur difettando delle capacità richieste per svolgere l’intera prestazione prevista dal bando di gara, avrebbero i requisiti necessari a eseguire almeno uno dei servizi richiesti.
Si riporta di seguito il testo del provvedimento. Per il documento in formato Pdf clicca qui
Autorità Nazionale Anticorruzione
Il Presidente
COMUNICATO DEL 14/9/2016
Oggetto: Indicazioni operative alle stazioni appaltanti e agli operatori economici in materia di affidamento di servizi sociali.
Sono pervenute all’Autorità segnalazioni da parte di operatori del terzo settore in merito a criticità riscontrate negli affidamenti di servizi di assistenza domiciliare. In particolare, è emerso che le stazioni appaltanti affidano frequentemente, con unica gara, servizi assistenziali diversi, sia per tipologia di attività che per destinatari degli interventi, richiedendo l’esecuzione di prestazioni complesse. Tale scelta operativa comporta l’introduzione di barriere all’accesso e determina forti restrizioni della concorrenza, precludendo la partecipazione alle procedure di affidamento degli operatori che, pur difettando delle capacità richieste per svolgere l’intera prestazione prevista dal bando di gara, avrebbero i requisiti necessari a eseguire almeno uno dei servizi richiesti.
Come già evidenziato dall’Autorità con la determinazione n. 32/2016 recante “Linee guida per l’affivdamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali”, l’esigenza di soddisfare bisogni complessi dell’utenza non giustifica la scelta di affidare l’intero servizio a un unico operatore. Il rispetto dei principi di concorrenza e non discriminazione impone, infatti, l’adozione di accorgimenti che consentano, in ogni caso, la massima partecipazione degli operatori economici alle procedure di affidamento. Ciò anche nei casi in cui sia previsto lo svolgimento contestuale di una molteplicità di prestazioni (es. accoglienza dei richiedenti protezione internazionale), oppure la medesima prestazione debba essere eseguita con modalità differenziate per adeguarla ai bisogni di diverse tipologie di utenti finali (es. assistenza domiciliare rivolta ad anziani, disabili, malati terminali).
Sulla base di tali considerazioni, per consentire il superamento delle criticità emerse nell’affidamento di servizi sociali complessi, si ribadisce la necessità che le stazioni appaltanti provvedano alla suddivisione dell’appalto in lotti funzionali o prestazionali, rammentando l’obbligo statuito in tal senso dall’art. 51 del d.lgs. 50/2016. Inoltre, si richiama l’attenzione sull’efficacia, ai fini dell’apertura alla concorrenza, di ulteriori strumenti, utili ad agevolare la partecipazione degli operatori alle procedure di affidamento, quali l’avvalimento dei requisiti di partecipazione, il ricorso al subappalto e la partecipazione in forma raggruppata.
Infine, si evidenzia che la disciplina speciale dei servizi sociali consente l’erogazione dei servizi alla persona mediante diversi strumenti che consentono di operare in un’ottica di apertura alla concorrenza e di favor partecipationis, assicurando il pieno soddisfacimento dell’interesse sociale perseguito. Ci si riferisce, in particolare, agli istituti dell’accreditamento (art. 11, l. 328/2000) e della convenzione con le organizzazioni di volontariato (l. 266/1991) per i quali, con le Linee guida citate, sono state fornite indicazioni volte ad assicurare l’affidabilità morale e professionale degli operatori, il rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza, non discriminazione ed economicità, la qualità delle prestazioni e la migliore soddisfazione dei bisogni dell’utenza.
Raffaele Cantone
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 22 settembre 2016
Il Segretario, Maria Esposito
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