Il Tar sulla legittimazione dei sindacati all’accesso agli atti amministrativi  e sul diritto di accesso ai Documenti di Valutazione dei Rischi. ( Tar Puglia, sez. III, 5 ottobre 2018, n. 1275)

La legittimazione dei sindacati all’accesso

In materia di diritto di accesso agli atti da parte dei sindacati si è formato un orientamento giusprudenziale piuttosto permissivo, che viene citato e fatto proprio dai giudici amministrativi pugliesi.

La giurisprudenza è dell’avviso che sussiste il diritto dell’ organizzazione sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l’ associazione.

Rileva, secondo le pronunce richiamate nella sentenza, un duplice profilo di legittimazione che consente di azionare il diritto di accesso da parte delle organizzazioni sindacali sia iure proprio, sia a tutela di interessi giuridicamente rilevanti della categoria rappresentata.

Rimangono tuttavia i limiti generali all’accesso, e in particolare il divieto di un controllo generalizzato nei confronti della P.A..

Infatti detta sfera di legittimazione, si legge nella sentenza, non può tuttavia tradursi in iniziative di preventivo e generalizzato controllo dell’intera attività dell’amministrazione datrice di lavoro, sovrapponendosi e duplicando compiti e funzioni demandati ai soggetti istituzionalmente ed ordinariamente preposti nel settore di impiego alla gestione del rapporto di lavoro. Tale preclusione è espressamente codificata all’ art. 24, comma terzo, della legge n. 241/1990, nel testo novellato dall’ art. 16 della legge n. 15/2005, in base al quale “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’ operato delle pubbliche amministrazioni”. Pertanto, la domanda di accesso, ancorché esplicata in esercizio della prerogative dell’ organizzazione sindacale soggiace al filtro dell’esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente ad un situazione giuridicamente tutelata che trovi collegamento nel documento che si vuole conoscere.

Nel caso di specie le Organizzazioni sindacali avevano esercitato il diritto di accesso per conoscere e valutare la sicurezza nei luoghi di lavoro mediante accesso ai Documenti di valutazione del rischio (DVR).

Pertanto, i giudice hanno ritenutoi sussistente in capo alla parte richiedente l’interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, atto a giustificare la richiesta ai sensi dell’art. 22 della L. n. 241 del 1990, in ragione dello stretto legame esistente tra “la finalità dichiarata ed il documento richiesto”.

Il diritto di accesso al Documento Valutazione Rischi (DVR)

Premessa la legittimazione generale dei sindacati, il Tar Puglia estende tale legittimazione anche al DVR.

Viene richiamata la giurisprudenza sul punto, per la quale non ostano divieti e preclusioni normative all’esercizio del diritto di accesso al DVR, non riguardando l’istanza atti sottratti all’ accesso, né sostanziandosi in un controllo generalizzato sull’attività dell’Amministrazione.

E infatti nel rapporti di lavoro alle dipendenze di un’amministrazione pubblica (nell’accezione estensiva prevista dall’art. 23 L. n. 241 del 1990) la PA rimane specificamente tenuta all’accesso, anche per atti di diritto di privato se di riverbero con il pubblico interesse.

Pertanto, anche se il DVR non è un documento amministrativo in senso lato, è oggetto di accesso.

In allegato Tar Puglia, sez. III, 5 ottobre 2018, n. 1275

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Le tabelle hanno la finalità di favorire i processi di mobilità fra i comparti di contrattazione  del personale non dirigenziale delle pubbliche amministrazioni e individuano la corrispondenza fra i livelli economici di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Ai sensi del decreto, le amministrazioni opereranno, all’atto di inquadramento del personale in mobilità, l’equiparazione tra le aree funzionali e le categoria di inquadramento del personale appartenente ai diversi comparti, mediante confronto degli ordinamenti professionali disciplinati dai rispettivi contratti collettivi nazionali tenendo conto delle mansioni, compiti, responsabilità e  qualifiche. Il provvedimento disciplina inoltre il trattamento economico e previdenziale.

Ed è stato proprio questo aspetto a scatenare lo scontro tra Governo e sindacati durante la riunione tenutasi tra quest’ultimi ed il ministro della Funzione Pubblica Marianna Madia.

I sindacati non hanno gradito la disposizione sul trattamento economico e  previdenziale per i casi di mobilità non volontaria. I dipendenti trasferiti, ai sensi del decreto, manterranno il trattamento economico fondamentale e accessorio «mediante assegno ad personam riassorbibile, nei casi in cui sia individuata la copertura finanziaria, anche a valere sulle facoltà assunzionali». I sindacati con un comunicato congiunto hanno annunciato la propria contrarietà:  “Il Governo propone tagli al salario d’ufficio, e sulle professionalità si torna indietro di vent’anni: la nostra risposta sarà dura”.

Il Ministro invece ha ribadito che “le tabelle  servono a guidare con maggiori certezze per i lavoratori il processo della mobilità, che già esiste e che non ha mai funzionato in maniera efficace”.

In allegato il decreto contenente le tabelle di equiparazione

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La controversia nasce dal rifiuto della Consob di consentire al Sindacato richiedente l’accesso agli atti e ai provvedimenti sottesi al procedimento di approvazione della pianta organica vigente.

Il rifiuto, avallato in primo grado dal Tar Lazio, era stato considerato legittimo in relazione alla natura dell’atto: la pianta organica infatti, essendo ritenuta atto a contenuto programmatico e altamente discrezionale, sarebbe sottratta al diritto d’accesso sancito dalla legge n. 241/1990.

Palazzo Spada, invece, ritenendo anzitutto esistente la legittimazione dell’organizzazione sindacale , quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, ritiene esercitabile l’accesso , sulla base dei seguenti assunti: “La pianta organica costituisce un atto di rilevanza organizzativa finalizzato, tra l’altro, a stabilire le dotazioni complessive degli uffici e a ripartire nell’ambito di essi il personale in servizio presso una determinata amministrazione”

E ancora : “La pianta organica costituisce un atto di rilevanza organizzativa finalizzato, tra l’altro, a stabilire le dotazioni complessive degli uffici e a ripartire nell’ambito di essi il personale in servizio presso una determinata amministrazione.(…)

Si tratta di atti aventi:i) effetti plurisoggettivi, con destinatari determinati o determinabili al momento della loro adozione; ii) un contenuto non astratto, suscettibile di applicazione una sola volta nell’ambito temporale di efficacia dell’atto. Ciò in quanto, in caso di copertura di vacanze attuali o sopravvenute, si determina bensì una serie di applicazioni concrete a valle dello stesso, ma in ragione di esigenze eventuali tese a riconcretizzare l’identificabilità del corpo collettivo cui l’atto si rivolge.(…) La pianta organica ha, pertanto, un contenuto generale (recte: collettivo) e non astratto ed in quanto tale non può essere rigorosamente inclusa nell’ambito della categoria degli atti amministrativi generali”. 

Per ulteriori approfondimenti si allega il testo della sentenza. 

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Con ordinanza del 27 febbraio 2013, il Tribunale di Ragusa, pronunciandosi su un ricorso ex art. 28 St. Lav. spiegato avverso una serie di provvedimenti comunali dal segretario della Unione Territoriale del Lavoro UGL (Unione Generale del Lavoro), ha affermato che la legittimazione attiva spetta unicamente al segretario provinciale e legale rappresentante delle Federazione sindacale nazionale UGL, mentre le Unioni territoriali UGL costituiscono mere associazioni locali del sindacato nazionale.

L'art. 28 dello Statuto dei Lavoratori infatti riconosce la legittimazione ad agire agli “organismi locali delle associazioni sindacali nazionali”, intendendo per tali le articolazioni più periferiche dei sindacali nazionali, solitamente coincidenti con i sindacati provinciali.

Secondo giurisprudenza ormai univoca infatti, le associazioni locali di un sindacato avente carattere nazionale, non sono tecnicamente organi di quest’ultimo, bensì lo sono sue articolazioni periferiche, dotate per ciò stesso di autonoma legittimazione negoziale e processuale. Un mero collegamento federativo a livello locale, in ipotesi anche di categorie diverse, se vale a conferire al sindacato così federato una più estesa diffusione territoriale, non implica di per sé il carattere nazionale delle azioni intraprese dalla federata locale. Pertanto, ove l’iniziativa giudiziale sia in concreto solo quella dell'associazione sindacale locale, scollegata da qualsivoglia scelta sindacale nazionale, manca proprio il carattere nazionale della stessa e quindi non può riconoscersi la legittimazione ad agire di cui all'art. 28 St. Lav.

Segue lo stralcio dell'ordinanza in esame, per la parte di interesse.

•     Tribunale di Ragusa

•     ordinanza del 27 febbraio 2013

•     giudice del lavoro Dott.ssa Sandra Levanti

    (…)

Rilevato, infatti che, ai sens dell'art. 10 co. 2, dello Statuto della UGL, quest'ultima si articola "nelle seguenti strutture: s) le Unioni del lavoro territoriali; B) le Unioni del lavoro Regionali; c) le Federazioni e/o Sindacati nazionali di categoria";

Ritenuto che , secondo perspicua giurisprudenza di legittimità, "gli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali cui l'art. 28 della legge 20 maggio 1970 n. 300 attribuisce la legittimazione attiva per il procedimento di repressione della condotta antisindacale sono costituiti dalle articolazioni più periferiche delle strutture sindacali nazionali e cioè, di norma. Dai sindacati provinciali di categoria dotati di una soggettività distinta in quanto autonomi titolari di interessi collettivi quanto meno ai fini del perseguimento degli stessi, mentre devono ritenersi privi di legittimazione gli organismi locali o nazionali delle confederazioni sindacali che non sono incardinati in un sindacato di categoria nazionale e risultano anche privi di interesse ad agire non rientrando nei loro compiti istituzionali la tutela di una specifica categoria" (v. Cass. 6058/1998);

Ritenuto che, essendo la UGL una confederazione sindacale, di cui sono mere articolazioni le Unioni del lavoro, territoriali e regionali (lett. a e b del menzionato art. 10, co. 2), non può a queste ultime spettare la legittimazione a proporre ricorso per la repressione della condotta antisindacale, competendo detta legittimazione, nella specie, soltanto alle "Federazioni e/o Sindacati nazionali di categoria" (lett. C dell'art. 10 cit.), di cui soltanto può riconoscersi la veste di organizzazioni sindacali;

(omissis)    

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