È stata dichiarata costituzionalmente illegittima la legge regionale della Sardegna che consentiva quattro mandati consecutivi ai sindaci dei comuni sotto i 3mila abitanti, e tre fino a 5mila abitanti.

Contrasta infatti con la disciplina statale (articolo 51, comma 2, del testo unico sugli enti locali, in vigore dal 14 maggio 2022), per cui i sindaci nei comuni sotto i 5mila abitanti possono rimanere tre mandati consecutivi e, negli altri, due.

Secondo la Corte, la competenza legislativa attribuita dallo Statuto speciale alla Regione nella materia “ordinamento degli enti locali” deve essere conforme al principio previsto all’articolo 51 della Costituzione, secondo cui tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possano accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza.

E la previsione del numero massimo dei mandati elettivi consecutivi dei sindaci, introdotta come specifico contraltare alla loro elezione diretta, serve proprio a garantire principi di rango costituzionale: «la par condicio effettiva tra i candidati, la libertà di voto dei singoli elettori e la genuinità complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio della classe politica e, in definitiva, la stessa democraticità degli enti locali».

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Corte Costituzionale
Sentenza numero 60 del 6 aprile 2023

Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore

(…) Considerato in diritto

(…) 7.1– Il legislatore statale ha per la prima volta introdotto un limite al numero dei mandati consecutivi dei sindaci (e dei presidenti delle province) con l’art. 2 della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale).

Dopo avere stabilito, al comma 1, che «[i]l sindaco e il consiglio comunale, il presidente della provincia e il consiglio provinciale durano in carica per un periodo di quattro anni», la disposizione prevedeva infatti, al comma 2, che chi «ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco e di presidente della provincia non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile alle medesime cariche».

Successivamente, l’art. 51 TUEL − innalzando a cinque anni la durata del mandato del sindaco, del Consiglio comunale, del presidente della provincia e del Consiglio provinciale (comma 1) – ha ribadito la regola del divieto del terzo mandato consecutivo (comma 2), ammettendolo, tuttavia, «se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie» (comma 3).

L’art 1, comma 138, della legge n. 56 del 2014 ha poi previsto che «[a]i comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti non si applicano le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’articolo 51 del testo unico; ai sindaci dei medesimi comuni è comunque consentito un numero massimo di tre mandati».

Dopo che, negli anni successivi, diversi disegni di legge volti alla modifica dell’art. 51 TUEL non erano stati portati a compimento, nel 2018 (nel corso della XVIII legislatura) veniva presentata alla Camera dei deputati una proposta di legge, avente ad oggetto «Modifiche al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e altre disposizioni in materia di status e funzioni degli amministratori locali, di semplificazione dell’attività amministrativa e di finanza locale» (A.C. n. 1356), a cui, in fase di esame, venivano abbinate ulteriori proposte di legge.

Nella versione originaria, questo progetto di legge prevedeva la possibilità di un terzo mandato consecutivo per i sindaci dei comuni con popolazione da cinquemila a quindicimila abitanti, e nessun limite per i sindaci dei comuni al di sotto dei cinquemila.

Nel corso dei lavori parlamentari, tuttavia, una serie di emendamenti modificava alquanto il testo originario del progetto, diminuendone significativamente la portata ampliativa. Così modificato, il testo veniva approvato definitivamente dal Senato della Repubblica il 5 aprile 2022, divenendo legge n. 35 del 2022.

Quest’ultima, per quanto qui rileva, all’art. 3, rubricato «Disposizioni concernenti la limitazione del mandato dei sindaci nei comuni di minori dimensioni», ha modificato il comma 2 dell’art. 51 TUEL (comma 1) e ha abrogato il comma 138 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 (comma 2).

A seguito di tali modifiche, la nuova formulazione dell’art. 51, comma 2, TUEL prevede, a decorrere dal 14 maggio 2022, il limite di tre mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti e il limite di due per gli altri (ferma restando per quest’ultimi, ai sensi del comma 3, la possibilità di un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie).

Il vigente art. 51, comma 2, TUEL, inoltre, qualifica il pregresso svolgimento dei (due o tre) mandati consecutivi non più come causa di ineleggibilità, ma come causa di “incandidabilità”, con la conseguenza che essa è rilevabile prima dello svolgimento delle elezioni ad opera della commissione elettorale.

7.2.− È comunemente riconosciuto che il limite ai mandati consecutivi dei sindaci (e dei presidenti di provincia), introdotto con la legge n. 81 del 1993, è stato pensato quale temperamento “di sistema” rispetto alla contestuale introduzione della loro elezione diretta (Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 24 febbraio 2021, n. 5060, nonché sentenze, 4 dicembre 2012, n. 21685, 5 giugno 2007, n. 13181, e 3 agosto 2002, n. 11661).

In effetti, la previsione di un tale limite si presenta quale «punto di equilibrio tra il modello dell’elezione diretta dell’esecutivo e la concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva»: sistema che può produrre «effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite di posizione» (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 9 giugno 2008, n. 2765).

Ciò appare vero «soprattutto nei livelli di governo locale, data la prossimità tra l’eletto e la comunità, onde il rischio di una sorta di regime da parte del primo in caso di successione reiterata nelle funzioni di governo nell’ambito di quest’ultima» (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 29 marzo 2013, n. 7949; in termini, Consiglio di Stato, sezione prima, parere 1° febbraio 2016, n. 179).

In generale, come afferma la giurisprudenza di legittimità (in relazione al divieto del terzo mandato consecutivo per i comuni con popolazione non inferiore a cinquemila abitanti), il limite in parola ha lo scopo di

tutelare «il diritto di voto dei cittadini, che viene in questo modo garantito nella sua libertà, e l’imparzialità dell’amministrazione, impedendo la permanenza per periodi troppo lunghi nell’esercizio del potere di gestione degli enti locali, che possono dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo» (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 26 marzo 2015, n. 6128; in termini, sezione prima civile, sentenza 6 dicembre 2007, n. 25497);

serve a «favorire il ricambio ai vertici dell’amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale» (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenze 12 febbraio 2008, n. 3383, e 20 maggio 2006, n. 11895), o, ancora, a

«evitare fenomeni di sclerotizzazione della situazione politico amministrativa locale» (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 9 ottobre 2007, n. 21100).

8.− Attraverso l’art. 51, comma 2, TUEL, il legislatore statale ha ritenuto di introdurre una limitazione al diritto di elettorato passivo giustificata dal concorrere di ulteriori interessi, tutti parimenti meritevoli di considerazione.

La previsione del numero massimo dei mandati consecutivi – in stretta connessione con l’elezione diretta dell’organo di vertice dell’ente locale, a cui fa da ponderato contraltare – riflette infatti una scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali diritti e principi costituzionali:
l’effettiva par condicio tra i candidati,
la libertà di voto dei singoli elettori e
la genuinità complessiva della competizione elettorale,
il fisiologico ricambio della rappresentanza politica e, in definitiva,
la stessa democraticità degli enti locali.

Tali ulteriori interessi costituzionali sono destinati ad operare in armonia con il principio presidiato dall’art. 51 Cost., in base ad uno specifico punto di equilibrio la cui individuazione deve essere lasciata nelle mani del legislatore statale.

D’altronde, è proprio l’art. 51 Cost. – nel dare compiuta declinazione all’art. 3 Cost., e dunque sancendo il principio di uguaglianza nell’accesso alle cariche elettive – a reclamare una regolamentazione unitaria su tutto il territorio nazionale. Ed è il legislatore statale a trovarsi nelle migliori condizioni per stabilire i contorni di tale regolamentazione, e per apprezzare, sempre unitariamente, eventuali esigenze che suggeriscano di modificare il punto di equilibrio raggiunto, come del resto ha fatto anche di recente, aumentando, per i comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti, il numero dei mandati consecutivi consentiti.

Per quanto possa risultare ovvio, non si deve inoltre trascurare che la scelta compiuta dal legislatore nazionale nel fissare il numero massimo in questione va apprezzata nella sua complessiva declinazione temporale, attualmente articolata su mandati quinquennali: di talché, il limite temporale di permanenza in carica di un sindaco (o di un presidente di provincia) si ricava dal numero dei mandati consecutivi consentiti, moltiplicato per la durata di ciascun mandato.

Questo evidenzia come l’alterazione del punto di equilibrio stabilito a livello statale, pur riguardando il numero dei mandati consecutivi (di per sé solo poco espressivo), in realtà modifica ampiamente il periodo della possibile, ininterrotta, durata in carica del sindaco (o presidente di provincia), ingenerando scostamenti quantitativi di notevole rilievo.

9.− Nel consentire un numero massimo di quattro mandati consecutivi ai sindaci dei comuni con popolazione fino a tremila abitanti e un numero massimo di tre mandati consecutivi ai sindaci dei comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti, la disposizione regionale impugnata differisce dunque:

a) dalla disciplina statale vigente al momento della sua entrata in vigore (12 aprile 2022), recata dal combinato disposto dell’art. 51, comma 2, TUEL e dell’art. 1, comma 138, della legge n. 56 del 2014, in forza della quale i sindaci dei comuni fino a tremila abitanti potevano svolgere tre mandati consecutivi e i sindaci degli altri comuni due;

b) dalla disciplina statale recata dall’odierno art. 51, comma 2, TUEL (in vigore dal 14 maggio 2022), in forza della quale i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti possono svolgere tre mandati consecutivi e i sindaci degli altri comuni due.

10.– Discostandosi da quanto stabilito da quest’ultima, la disposizione impugnata viola il principio di eguaglianza nell’accesso alle cariche elettive di cui agli artt. 3 e 51 Cost., come sopra ricostruito, e, così facendo, eccede i limiti posti dallo statuto alla competenza primaria della Regione autonoma Sardegna. (..)

Qui il testo integrale della sentenza.

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Il Tar Catania si pronuncia sulla legittimità di un Ordinanza del Sindaco di un comune siciliano, che disponeva “norme applicative a tutela della salute, delle prescrizioni urbanistiche e della sicurezza pubblica e in materia di locazione e/o cessione a qualunque titolo di immobili ad uso abitativo per accoglienza migranti, rifugiati e richiedenti asilo”.

Con tale provvedimento il Sindaco – in ragione sia dell’assenza di strutture all’uopo idonee, sia della necessità di prevenire criticità connesse al possibile turbamento dell’equilibrio sociale raggiunto dalla comunità locale – ha sancito delle disposizioni con finalità di escludere, o comunque rendere più difficile il collocamento sul territorio di migranti, rifugiati e richiedenti asilo.

La competenza esclusiva statale in materia di immigrazione e regolazione del fenomeno migratorio

I giudici amministrativi siciliani hanno notato che la ragione del provvedimento non è tanto quella igienico-sanitaria, quanto, soprattutto e principalmente, quella della gestione dei migranti, rientrante nella sfera di competenza dello Stato e, più precisamente, del Ministero dell’Interno, e non in quella dei Comuni (o dei Sindaci).

A tale proposito l’art. 117, comma 2, Cost., attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la competenza a disciplinare il diritto di asilo e la condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea (lett. a) nonché tutti i vari aspetti connessi all’immigrazione (lett. b).

Tale competenza veniva esercitata emanando il d.lgs. n. 142 del 2015, in attuazione delle Direttive 2013/32/UE e 2013/33/UE, così demandando al Ministero dell’Interno ed ai Prefetti la competenza e l’esercizio di importanti funzioni in materia.

Non può, per tali ragioni, il Sindaco, nella sua qualità di Autorità Locale, intervenire con propri atti per regolamentare il fenomeno migratorio, sebbene nell’ambito del proprio territorio comunale.

In allegato la sentenza integrale  Tar Sicilia – Catania, Sez. IV, 6 agosto 2018, n. 1671

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Nel caso di specie, è stato contestata la competenza del dirigente comunale nell’emanazione di una determina recante risoluzione per inadempimento del contratto di appalto relativo al servizio di igiene urbana.

I giudici del TAR partenopeo hanno richiamato un orietamento del Consiglio di Stato secondo cui “l’ordine di prosecuzione del servizio sino all’espletamento di una gara finalizzata all’individuazione di un nuovo gestore del servizio, sebbene fondi sulla risoluzione negoziale, rappresenta un’autonoma statuizione. Si tratta, infatti, di un obbligo che non discende ex lege in capo al contraente privato, che subisce la risoluzione, ma di un precetto espressione di un’autonoma valutazione discrezionale dell’amministrazione”.

Continua la sentenza: “Le ragioni addotte a giustificazione di questa imposizione, cioè la necessità di garantire la continuità del servizio di igiene urbana, palesano che per validamente obbligare l’ex appaltatrice a continuare l’attività, anche contro la sua volontà, fino alla sua sostituzione sarebbe stato necessario un provvedimento contingibile e urgente di competenza del Sindaco, anziché del dirigente comunale, così come denunciato nel ricorso”.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

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Pubblicato il 12/06/2017

N. 03141/2017 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6466 del 2015, proposto da:
SI.ECO s.p.a., con socio unico, in persona del legale rappresentante Marco Giovanni Vasienti, in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria dell’ATI con il Consorzio GEMA, rappresentata e difesa dall’avv. Vito Aurelio Pappalepore ed elettivamente domiciliata presso la Segreteria del TAR Campania in Napoli, piazza Municipio n. 64;

contro

Comune di Afragola, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Rosa Balsamo e domiciliato per legge, ai sensi dell’art. 25 c.p.a., presso la Segreteria del TAR Campania in Napoli, piazza Municipio n. 64;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

della determinazione dirigenziale n.1207 del 2015, recante risoluzione per inadempimento del contratto di appalto relativo al servizio di igiene urbana, e di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Afragola;

Vista la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5314 del 15 dicembre 2016;

Visto l’atto di riassunzione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2017 il dott. Francesco Guarracino e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame la società SI.ECO s.p.a., in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria dell’ATI con il Consorzio GEMA, impugna la determinazione dirigenziale del Settore Assetto del Territorio e Opere Pubbliche, n. 1207 del 29 ottobre 2015, con cui il Comune di Afragola ha disposto la risoluzione in danno, per grave inadempimento e grave irregolarità, del contratto rep. 3474/2013 avente ad oggetto lo svolgimento del servizio di igiene urbana, stipulato tra il Comune di Afragola e l’Ati Sieco/Gema a seguito di aggiudicazione della relativa gara con d.d. n.552 del 3 maggio 2013.

In particolare, riservandosi di contestare il provvedimento innanzi al giudice ordinario nella parte in cui dispone la risoluzione contrattuale per asserite inadempienze dell’appaltatore (cfr. pag. 18 del ricorso), in questa sede la ricorrente ne contesta, invece, la legittimità nella parte in cui dispone «che data la natura di servizio pubblico essenziale, lo stesso non può essere né sospeso né abbandonato, pertanto l’Ati Sieco/Gema è tenuta a garantire il regolare svolgimento del servizio fino alla sostituzione con nuovo gestore da individuare con gara pubblica».

Al riguardo, con un unico complesso motivo di censura, sostiene che, una volta sciolto il contratto (a suo dire per univoca e comune volontà delle parti, avendo la parte privata già manifestato il suo intento in questo senso), il Comune non avrebbe potuto imporre autoritativamente la prosecuzione del servizio all’altro contraente se non facendo uso del potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti previsto dall’art. 191 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, per fronteggiare situazioni di eccezionale e urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, potere che, tuttavia, è di spettanza del Sindaco e non del dirigente, il quale avrebbe, dunque, adottato un provvedimento affetto da vizio di incompetenza.

Soggiunge la ricorrente che il provvedimento sarebbe, altresì, viziato relativamente all’omessa individuazione di un corrispettivo adeguato per l’esecuzione del servizio e ne denuncia, infine, l’illegittimità anche per il fatto di aver disposto la prosecuzione del servizio senza prefissare un termine certo a salvaguardia dell’esigenza di certezza della posizione giuridica della controparte e, perciò, in violazione di principi di proporzionalità e ragionevolezza di matrice comunitaria.

Il Comune di Afragola ha resistito in giudizio eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e argomentando, nel merito, per l’infondatezza delle censure, giacché l’amministrazione non avrebbe fatto esercizio del potere di ordinanza di cui all’art. 191 cit., bensì soltanto posticipato gli effetti della risoluzione fino all’individuazione della nuova ditta appaltatrice.

All’esito della camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare proposta col ricorso la causa è stata definita con sentenza in forma semplificata, n. 457 del 27 gennaio 2016, con la quale è stata declinata la giurisdizione in favore del giudice ordinario.

Detta sentenza è stata riformata in appello dal Consiglio di Stato (con sentenza della Sezione V, 15 dicembre 2016, n. 5314) con rinvio al giudice di primo grado.

La causa è stata riassunta dalla ricorrente con atto notificato il 21 e depositato il 23 dicembre 2016 ed assunta in decisione, dopo che ambo le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive ragioni, nella pubblica udienza del 6 giugno 2017.

Il ricorso è fondato.

Sia pur giudicando soltanto del dichiarato difetto di giurisdizione e facendo, quindi, espressa esclusione di ogni questione di merito, il Consiglio di Stato ha osservato che «è evidente che l’ordine di prosecuzione del servizio sino all’espletamento di una gara finalizzata all’individuazione di un nuovo gestore del servizio, sebbene fondi sulla risoluzione negoziale, rappresenta un’autonoma statuizione. Si tratta, infatti, di un obbligo che non discende ex lege in capo al contraente privato, che subisce la risoluzione, ma di un precetto espressione di un’autonoma valutazione discrezionale dell’amministrazione».

Il rilievo trova riscontro nella lettura del provvedimento, che si configura come atto a contenuto plurimo nel momento in cui, per un verso, dispone in via unilaterale la risoluzione del contratto e, per altro verso, impone all’appaltatore, al successivo punto del dispositivo, di garantire il regolare svolgimento del servizio fino alla sostituzione con nuovo gestore da individuare con gara pubblica.

La tesi difensiva dell’amministrazione, per la quale non si sarebbe trattato di un ordine di prosecuzione del servizio, bensì della previsione del termine di decorrenza degli effetti risolutori previsti dalla determinazione impugnata, contrasta con la chiara autonomia delle diverse statuizioni di cui si compone la parte dispositiva del provvedimento, nel quale non è dato rinvenire una manovra sugli effetti, quanto piuttosto l’imposizione di un obbligo con la motivazione che, trattandosi di servizio pubblico essenziale, quest’ultimo non sarebbe potuto essere né sospeso né abbandonato.

Sennonché proprio le ragioni addotte a giustificazione di questa imposizione, cioè la necessità di garantire la continuità del servizio di igiene urbana, palesano che per validamente obbligare l’ex appaltatrice a continuare l’attività, anche contro la sua volontà, fino alla sua sostituzione sarebbe stato necessario un provvedimento contingibile e urgente di competenza del Sindaco, anziché del dirigente comunale, così come denunciato nel ricorso.

Per queste ragioni, assorbito quant’altro, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Il differente esito dei due giudizi di primo grado evidenzia l’obiettiva incertezza della vicenda processuale, tale da giustificare la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 6466/15), lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato. —

Spese compensate. —-

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente FF

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Brunella Bruno, Consigliere

IL SEGRETARIO

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