La Corte Costituzionale, con sentenza n. 23 del 2019, si pronuncia sulla costituzionalità del Testo Unico degli Enti Locali (D.lgs. 267/2000), che all’art. 99 prevede il meccanismo dello spoils system per i segretari comunali.

La decadenza automatica del segretario comunale e i principi di imparzialità e continuità dell’azione amministrativa

Il Tribunale di Brescia dubitava che i principi di cui all’art. 97 Cost., e in particolare i principi di imparzialità e continuità dell’azione amministrativa, contrastassero con la previsione di una decadenza automatica del segretario comunale alla cessazione del mandato del sindaco, previsione da cui risulta una durata dell’incarico di segretario comunale corrispondente a quella dell’organo che lo ha nominato.

L’art. 99 del TUEL prevede che il sindaco nomini il segretario comunale, che la nomina abbia durata corrispondente a quella del mandato del sindaco, con automatica cessazione dell’incarico al termine del mandato di quest’ultimo, e che la nomina sia disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco, decorsi i quali il segretario è confermato.

La natura della figura del segretario generale

Il ragionamento della Consulta parte dall’assoluta atipicità della disciplina giuridica del segretario.

Da un lato egli è funzionario statale assunto per concorso, ma dall’altro è preposto allo svolgimento effettivo delle sue funzioni attraverso una nomina relativamente discrezionale del sindaco. Non può essere revocato liberamente durante il mandato (salvo che per violazione dei doveri d’ufficio) ma è, appunto, destinato a cessare automaticamente dalle proprie funzioni al mutare del sindaco (salvo conferma), eppure anche in questo caso è garantito nella stabilità del suo status giuridico ed economico e del suo rapporto d’ufficio, rimanendo iscritto all’albo nazionale dei segretari comunali dopo la mancata conferma e restando perciò a disposizione per
successivi incarichi presso altri comuni

Secondo i giudici costituzionali la previsione di un sistema di spoils system per i segretari comunali è giustificato soprattutto dalla molteplice natura dei suoi compiti: è titolare di attribuzioni multiformi, ovvero neutrali, di controllo e di certificazione, da una parte, ma dall’altra di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali.

La soluzione legislativa del TUEL pertanto si presenta ragionevole equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro.

Le funzioni di garanzia e propulsive/manageriali del segretario

Da un lato il Segretario possiede le tradizionali funzioni di certificazione, di controllo di legalità o di attuazione di indirizzi altrui.

Tali compiti appartengono certo al nucleo originario e tradizionale della funzione segretariale, e si tratta di funzioni che contribuiscono ad assicurare la conformità dell’azione dell’ente alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, in piena coerenza con il ruolo del segretario quale controllore di legalità. 

Dall’altro lato quelle stesse sue funzioni di controllo implicano un ruolo attivo e propositivo, e secondo la Consulta tali funzioni gli consentono di coadiuvare e supportare sindaco e giunta nella fase preliminare della definizione dell’indirizzo politico-amministrativo e non possono quindi non influenzarla (per esempio l’assistenza del segretario alle riunioni degli organi collegiali del Comune, con funzioni consultive, referenti e di supporto, non ha il mero scopo di consentire la verbalizzazione, ma anche quello di permettergli di intervenire, sia nel procedimento di formazione degli atti, sia, se richiesto, nella fase più propriamente decisoria, in relazione a tutti gli aspetti giuridici legati al più efficace raggiungimento del fine pubblico).

A ciò si aggiungono una serie di funzioni di carattere eminentemente gestionale, in particolare in quei casi in cui assume il ruolo di direttore generale del Comune.

La sentenza conclude nel senso che l’estensione dei compiti del Segretario comunale è tale da rendere non irragionevole la scelta legislativa, che permette al sindaco neoeletto di non servirsi necessariamente del segretario in carica.

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Nel caso di specie si trattava dell’incarico di funzioni di dirigente dei Settori Urbanistica, Lavori pubblici, Programmazione e progettazione originariamente attribuito al ricorrente nel marzo 1999 fino allo scadere del mandato elettorale del sindaco, incarico confermato con la stessa durata nel maggio 2001 dopo le elezioni comunali svoltesi “medio tempore”, di cui lo stesso Comune nel maggio 2002 ha disposto l’anticipata cessazione, in conseguenza dell’improvviso decesso del Sindaco persona fisica che aveva conferito l’incarico.

La Suprema Corte, richiamando sull’argomento due note sentenze della Consulta (103 e 104/2007) si è così espressa: “Questo complesso cammino ha portato il Giudice delle leggi a precisare che le uniche ipotesi in cui l’applicazione dello “spoils system” può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i requisiti della “apicalità” dell’incarico nonché della “fiduciarietà” della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che tale “fiduciarietà”, per legittimare l’applicazione dell’indicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante”.

Si legge ancora dalla sentenza: “In assenza di tali requisiti, il meccanismo si pone in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto la sua applicazione viene a pregiudicare la continuità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, oltre a comportare la sottrazione al titolare dell’incarico, dichiarato decaduto, delle garanzie del giusto procedimento (in particolare la possibilità di conoscere la motivazione del provvedimento di decadenza), poiché la rimozione del dirigente risulterebbe svincolata dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti”.

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La suprema Corte ha affermato che “Lo spoils system, dunque, è legittimo solo in relazione ai cd. incarichi dirigenziali «apicali», che non attengono a una semplice attività di gestione”.

Continua la sentenza: “I principi fissati dalla giurisprudenza costituzionale hanno trovato nel tempo rispondenza nell’evoluzione della normativa statale, in quanto l’attuale formulazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che la cessazione del rapporto di ufficio in corso di svolgimento può essere conseguenza soltanto di accertata responsabilità dirigenziale: la vigente disciplina statale, dunque, ha escluso dal sistema di regolazione della dirigenza tutte le fattispecie di spoils system, con la sola eccezione, ammessa sul piano costituzionale, degli incarichi di vertice”.

La Cassazione ha ritenuto legittima, nel caso che ha costituito oggetto di trattazione e in applicazione del principio dello spoils system, la revoca automatica dell’incarico di un dirigente generale della Regione (appartenente o meno al ruolo regionale della dirigenza), capo dipartimento, il quale “ha la funzione di coordinare e dirigere il dipartimento, assicurando l’unitarietà di azione e a tal fine assistere gli organi di direzione politica”.

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