Lo smaltimento dell’arretrato innanzi ai TAR e al Consiglio di Stato è uno degli obiettivi che lo Stato italiano si è impegnato a raggiungere nell’ambito dell’ormai noto PNRR (Piano nazionale di Ripresa e Resilienza) e, pertanto, il legislatore nazionale ha deciso di intervenire sensibilmente per evitare che all’instaurazione di un giudizio amministrativo non consegua – per anni – una decisione, con l’unico effetto di ingolfare ulteriormente la già precaria situazione dei tribunali amministrativi.

Sotto questo profilo, due sono le direttrici fondamentali dell’intervento in parola

In primo luogo, si è prevista una più compiuta ed efficace disciplina per lo smaltimento dell’attuale arretrato processuale (art. 17 del decreto-legge in commento, commi da 2 a 6).

Così, si è disposto che con apposito decreto del Presidente del Consiglio di Stato, saranno adottate le Linee guida per lo smaltimento dell’arretrato in tutti gli uffici della Giustizia amministrativa, con l’indicazione dei compiti degli Uffici per il processo, il cui personale dovrà prestare la propria attività esclusivamente per la riduzione dell’arretrato.

Inoltre, in aggiunta alle udienze di smaltimento già regolate dalle norme di attuazione del codice del processo, il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa dovrà programmare delle ulteriori udienze straordinarie per far sì che sia assicurato il raggiungimento degli obiettivi imposti ai fini del PNRR.

Con riferimento a tali udienze straordinarie sono state previste due rilevanti novità: da un lato, la partecipazione dei magistrati sarà su base solo volontaria, mentre dall’altro è stato disposto che tali udienze dovranno necessariamente svolgersi da remoto.

Accanto alle suddette previsioni, si affiancano le ancor più rilevanti modifiche apportate al codice del processo amministrativo per evitare la formazione di nuovo arretrato.

Il comma 7 del già citato art. 17 (introdotto in sede di conversione) ha infatti novellato in maniera rilevante la disciplina processuale con una serie di interventi che si riportano sinteticamente qui di seguito (rinviando, per l’esame completo e per ogni ulteriore approfondimento, al testo modificato del codice del processo amministrativo, consultabile alla fine del presente commento).

– Introduzione dell’art. 72 bis in tema di decisione dei ricorsi suscettibili di immediata definizione

Secondo la nuova disposizione, il presidente, qualora i ricorsi siano suscettibili di immediata definizione, anche a seguito della segnalazione dell’ufficio per il processo, fissa la trattazione alla prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell’ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso (ossia le medesime tempistiche previste per le camere di consiglio cautelari).

Importante l’ulteriore precisazione secondo cui, salvi eccezionali motivi, non sarà possibile chiedere il rinvio della trattazione della causa (e comunque, ove sia concesso il rinvio, la trattazione è fissata alla prima camera di consiglio utile successiva).

– Introduzione del comma 1 bis all’art. 73 (relativo all’udienza di discussione)

Dopo la previsione dei termini difensivi a disposizione delle parti in vista dell’udienza pubblica di discussione, viene inserito il nuovo comma 1 bis, secondo il quale “Non è possibile disporre, d’ufficio o su istanza di parte, la cancellazione della causa dal ruolo. Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza, ovvero, se il rinvio è disposto fuori udienza, nel decreto presidenziale che dispone il rinvio”.

– Modifica dell’art. 79 in tema di sospensione e interruzione del processo

Viene aggiunta una parte finale al comma 2 dell’art. 79, alla luce della quale “L’interruzione del processo è immediatamente dichiarata dal presidente con decreto; il decreto è comunicato alle parti costituite a cura della segreteria”.

– Introduzione del comma 3 bis all’art. 80 (sulla prosecuzione o riassunzione del processo sospeso o interrotto).

Il nuovo comma impone che in tutti i casi di sospensione e interruzione del giudizio il presidente possa disporre apposita istruttoria per accertare la persistenza delle ragioni che le hanno determinate e l’udienza è fissata d’ufficio trascorsi tre mesi dalla cessazione di tali ragioni.

– Riduzione del termine per evitare la perenzione dei ricorsi ultraquinquennali (art. 82)

Differentemente dalla previgente disciplina, nella quale la parte aveva a disposizione 180 giorni dall’apposito avviso per la presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza volta ad evitare l’estinzione per perenzione, tale termine è stato adesso ridotto a centoventi giorni.

– Previsione dell’obbligo di svolgere le udienze di smaltimento da remoto (introduzione del comma 4 bis all’art. 87)

Secondo la nuova disposizione (in controtendenza – secondo alcuni in contrapposizione – con l’abbandono della modalità delle udienze da remoto per le discussioni ordinarie dei ricorsi), le udienze straordinarie dedicate allo smaltimento dell’arretrato non potranno mai svolgersi in presenza, dovendo le relative camere di consiglio mantenere la modalità da remoto.

A tutte le suddette importanti modifiche, la novella legislativa aggiunge poi una serie di interventi alle norme attuative del codice del processo amministrativo, tra cui vale la pena segnalare la specifica disciplina della trattazione delle cause da remoto (di cui all’introdotto art. 13 quater) e l’aggiunta al successivo art. 14 della previsione secondo cui “I verbali e i provvedimenti della commissione sono sottoscritti con firma digitale del presidente e del segretario. Le sedute della commissione si tengono con strumenti di collegamento da remoto”.

Di seguito, il testo integrale, come novellato, degli articoli del codice del processo amministrativo che sono stati coinvolti dall’intervento di riforma.

L'articolo Processo amministrativo: più celerità e meno arretrati proviene da Giurdanella.it.

Dopo il lungo periodo emergenziale in cui, tanto per il processo civile quanto per quello amministrativo, il legislatore nazionale (sempre su impulso del Governo) ha disposto l’obbligo di svolgimento delle udienze in modalità telematica (c.d. da remoto), le strade per le due tipologie di processo sono adesso state separate, a far data dal 1° agosto.

Il decreto-legge n. 105 del 23 luglio 2021, recante le misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica e per l’esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche, aveva infatti originariamente previsto una espressa e generale proroga per le udienze da remoto o a trattazione scritta sino al 31 dicembre 2021, per il solo processo civile (e per il processo penale, sebbene con delle previsioni specifiche e parzialmente diverse).

Nulla si prevedeva invece per il processo amministrativo che, dunque, ritornava alla modalità delle udienze in presenza (si segnala, sul punto, il Protocollo di intesa siglato il 20 luglio 2021 tra i principali soggetti della Giustizia Amministrativa, con cui sono state stabilite le regole di svolgimento delle udienze, sia camerali che pubbliche, compatibili con l’osservanza delle prescrizioni stabilite a tutela della salute).

In sede di conversione del decreto (approvata di recente con la legge n. 126 del 16 settembre 2021), il Parlamento ha tuttavia inteso limitare in parte – del tutto opportunamente, a nostro parere – la disparità di disciplina venutasi a creare tra processo civile e processo amministrativo, inserendo nell’originario testo del d.l. 105/2021, il nuovo art. 7 bis.

Ai sensi della citata disposizione di cui all’art. 7 bis, “Fino  al  31  dicembre  2021,  in  presenza   di   situazioni eccezionali non altrimenti fronteggiabili e correlate a provvedimenti assunti dalla pubblica  autorità  per  contrastare  la  pandemia  di COVID-19, i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente  del  Consiglio  di  giustizia  amministrativa  per  la Regione  siciliana  e  i  presidenti  dei  tribunali   amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate possono  autorizzare  con decreto motivato, in alternativa al rinvio, la trattazione da  remoto delle cause per cui non è possibile la presenza fisica in udienza di singoli difensori o, in casi assolutamente  eccezionali,  di  singoli magistrati”.

In altri termini, pur mantenendo un regime differenziato rispetto alla proroga generale delle udienze scritte o da remoto rispetto al processo civile, e confermando che la modalità ordinaria di svolgimento delle udienze sia quella “in presenza”, è stata prevista una espressa deroga, affidata ad una specifica autorizzazione del Presidente del Collegio, volta a consentire lo svolgimento dell’udienza da remoto al ricorrere di alcune circostanze eccezionali.

La genericità della formulazione della disposizione si prestava ad una necessaria opera di interpretazione e specifica applicazione da parte della giurisprudenza amministrativa, che non ha tardato ad arrivare.

A poche settimane dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 105/2021, infatti, il CGA è intervenuto sul punto, con il decreto della Presidente De Nictolis n. 176 del 5 ottobre scorso, con il quale sono stati meglio chiariti i presupposti legittimanti l’autorizzazione a svolgere l’udienza da remoto ai sensi del citato art. 7 bis.

Il provvedimento ha sinteticamente specificato che, stante il regime introdotto dall’art. 7 bis, d.l. n. 105 del 2021, non è possibile la discussione della causa da remoto se non ricorrono i casi eccezionali previsti dalla stessa norma.

Nella fattispecie, uno dei difensori della parte ricorrente aveva avanzato istanza per la discussione da remoto dell’udienza, adducendo una serie di impedimenti, di natura sia personale che professionale, a partecipare fisicamente alla stessa.

Secondo il Presidente del CGA, tuttavia, tale richiesta non era in alcun modo accoglibile, in quanto difettavano manifestamente i presupposti applicativi dell’art. 7-bis d.l. n. 105/2021.

Chiarisce il provvedimento che l’art. 7-bis ha inteso prevedere la discussione c.d. da remoto, quale alternativa al rinvio della causa, in ipotesi del tutto eccezionali legate a provvedimenti della pubblica autorità, e non invece nei casi di impedimento personale o professionale del difensore.

Essendo la disposizione una norma eccezionale, essa non può non essere interpretata restrittivamente, essendo preclusa ogni estensione analogica.

Il Giudice siciliano, considerando preliminarmente – con un passaggio che si condivide a pieno – che “in astratto si possa ritenere opinabile la scelta legislativa di configurare le udienze da remoto come una eccezione, piuttosto che metterne a regime le potenzialità”, pone l’accento sull’insindacabilità delle scelte legislative, salvo che sussistano vizi di irrazionalità o difetto di proporzionalità (non rilevati nel caso di specie).

Secondo il decreto in esame, la nuova disposizione legislativa avrebbe esclusivamente affiancato e aggiunto – nei casi di situazioni eccezionali e non fronteggiabili con le ordinarie modalità –  uno strumento di chiusura, quale quello dello svolgimento dell’udienza da remoto, alle diverse opzioni processuali già esistenti, ossia:  a) il passaggio in decisione senza discussione orale; b) la discussione da parte di uno solo dei plurimi difensori della parte; c) la delega della discussione; d) il rinvio della discussione.

L’autorizzazione della discussione da remoto, in tale contesto, deve essere preceduta da una attenta e rigorosa verifica sulla concreta sussistenza di tre presupposti di fatto:

– l’esistenza di provvedimenti assunti dalla pubblica autorità per contrastare la pandemia (come, ad esempio, misure che vietino la circolazione delle persone su tutto o parte del territorio nazionale o misure sanitarie ad personam che impongano al singolo difensore un periodo di quarantena o isolamento);

– l’impossibilità di fronteggiare la situazione con le ordinarie opzioni processuali;

– l’eccezionalità della situazione, da ritenersi riferita “sia alla gravità dell’andamento pandemico che impedisce la partecipazione del difensore, sia alla preponderante urgenza e importanza della causa per cui viene chiesta la discussione da remoto, tale da non tollerare rinvii o un passaggio in decisione senza discussione orale”.

Il provvedimento in commento individua poi specifici requisiti per l’autorizzazione della discussione da remoto nei casi di impedimento soggettivo del difensore sottoposto a quarantena o isolamento, ipotesi nella quale la verifica da parte del Presidente del collegio resta del tutto discrezionale e tutt’altro che automatica (sul dettaglio di tali aspetti, si rinvia per sinteticità al testo integrale del decreto, che pubblichiamo in calce all’articolo).

Un’ultima importante considerazione svolta dal Presidente del CGA riguarda il tema dell’economia processuale e del potere del giudice di qualificare le domande delle parti secondo il loro reale contenuto e a prescindere dal nomen iuris attribuito: sotto tale profilo, il provvedimento in esame informa tutti i difensori che – almeno con riferimento a giudizi pendenti innanzi al CGA – eventuali istanze formalmente qualificate come di “discussione da remoto ai sensi dell’art. 7-bis”, ma in concreto prive della deduzione e documentazione dei presupposti fattuali già specificati, verranno trattate come mere istanze di rinvio per impedimento del difensore, su cui si provvederà secondo le regole processuali proprie.

Di seguito, si rende disponibile il testo integrale del decreto del CGA n. 176/2021.

L'articolo Udienze da remoto nel processo amministrativo: il CGA sui presupposti per l’autorizzazione proviene da Giurdanella.it.

Tale disciplina, ulteriormente estesa fino al 30 aprile 2021 con il Decreto “Milleproroghe” per via del protrarsi dello stato emergenziale, prevede come regola, nel processo amministrativo telematico, la trattazione scritta – c.d “cartolare” – con possibilità per le parti di formulare istanza di discussione orale da remoto.

Criticità della disciplina sul piano interpretativo

In particolare ci si vuole soffermare sull’ultimo periodo dell’art. 4 succitato secondo cui <<in alternativa alla discussione possono essere depositate note di udienza fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell’udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione e il difensore che deposita tali note o tale richiesta è considerato presente a ogni effetto in udienza.>> , norma che ha dato non pochi problemi dal punto di vista ermeneutico.

Difatti, la disposizione in parola, in una prima lettura, sembrerebbe riferirsi all’ipotesi in cui non sia stata fatta istanza di discussione orale, per tale rappresentando un’alternativa a quest’ultima.

Si ricorda che la richiesta di discussione orale va fatta entro:

-5 giorni liberi prima della camera di consiglio per gli affari cautelari, a prescindere dal rito;

– il termine ordinario previsto dall’art. 73, 1 comma, c.p.a per il deposito delle repliche per le udienze pubbliche, dimezzato per i riti abbreviati.

Tuttavia, si evidenzia un recente orientamento di talune sezioni del T.A.R Palermo che non sembrerebbe essere del medesimo avviso.

Difatti, sulla base delle ultime pronunce del suddetto T.A.R, sarebbe applicabile l’articolo in commento esclusivamente ai giudizi in cui sia stata già fatta istanza di discussione orale.

Sulla base di tale interpretazione, quindi, sarebbe possibile depositare entro il termine di cui all’ultimo periodo dell’art. 4 del d.l n. 28/2020 note di udienza o richiesta di passaggio in decisione solo se è stata, nei termini suindicati, depositata una precedente istanza di discussione orale.

Una sorta di “ripensamento” che il T.A.R , forse forzatamente, ha ritenuto di dover individuare nel dettato normativo.

Criticità della disciplina sul piano applicativo

Seguendo tale orientamento, quell’inciso “in alternativa alla discussione” andrebbe letto quindi come metodo sostitutivo al collegamento da remoto ma comunque equipollente alla trattazione orale preventivamente richiesta: una particolare figura ibrida di trattazione scritta da remoto (commistione tra trattazione orale da remoto e scritti difensivi).

Arrivati a questo punto non può non chiedersi, dunque, come fare in tutti quei casi in cui non si intenda discutere oralmente la causa, sia che si tratti di camera di consiglio o di udienza pubblica, ipotesi dunque non ravvisabile nel periodo normativo in commento.

Ebbene, per il T.A.R Palermo, in tali casi andrebbe applicata la normativa precedente individuata nell’art. 84, comma 5, del D.L n. 18/20, in cui viene previsto il diverso termine di DUE GIORNI LIBERI PRIMA dalla data fissata per la trattazione: pena l’inammissibilità per deposito tardivo!

Certamente si tratta di un orientamento discutibile, soprattutto se si dà un’occhiata all’ultimo decreto pubblicato sul sito della giustizia amministrativa dal T.A.R Palermo stesso che chiaramente definisce l’art. 4 del D.L n. 28/20, disposizione di <<modifica dell’art 84, comma 5, del d.l 18/20>>, in tal senso riconoscendo una forma di abrogazione implicita del regime precedente. (per visionare il decreto presidenziale clicca qui)

A ogni buon conto, al momento, questa interpretazione che, da un lato parrebbe essere particolarmente estensiva – in particolare in relazione all’ambito di applicazione temporale, ritenendo applicabile una norma verosimilmente abrogata in quanto modificata dalla disciplina successiva-  e, dall’altro, parimenti restrittiva in termini di diritto alla difesa, sembra essere applicata solo dal T.A.R Palermo (non si ravvedono medesimi orientamenti al T.A.R CT o Lazio – Roma per esempio).

Per agevolare la comprensione delle disposizioni succitate, si riporta qui di seguito una tabella contenente la normativa da applicare secondo il recente orientamento del T.A.R Palermo, per evitare eccezioni di inammissibilità a causa di deposito tardivo di note in assenza di preventiva istanza di discussione orale.

L'articolo PAT: rapporto di successioni di leggi nel tempo e normativa Covid proviene da Giurdanella.it.