In breve, il Consiglio di Stato dubitava della legittimità dell’art. 21-nonies in quanto la “tagliola” del termine massimo per annullare in autotutela valeva anche per i provvedimenti adottati a tutela dei beni culturali.

Il Consiglio di Stato ha sollevato la questione della conformità di tale disposizione agli articoli 3, primo comma, 9, primo e secondo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo con riferimento agli artt. 1, lett. b) e d), e 5 lett. a) e c) della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società firmata a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata dall’Italia con l. 133/2020).

Ha notato pure la contraddizione fra il trattamento uniforme riservato dall’art. 21-nonies agli interessi pubblici culturali rispetto agli altri varie altre disposizioni della l. 241/1990 che – appunto con riferimento a tale tutela – sacrificano l’interesse del privato alla rapida conclusione del procedimento

Con la sentenza n. 88 del 26/6/2025 la Corte Costituzionale ha innanzitutto dichiarato inammissibile la censura sollevata con riferimento alla normativa interposta della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa perché la relativa censura “è priva di qualsiasi illustrazione delle ragioni per le quali la normativa censurata integrerebbe una violazione del parametro costituzionale evocato”.

Riguardo agli altri parametri costituzionali sollevati dal Consiglio di Stato, la sentenza della Corte ripercorre l’evoluzione dell’istituto dell’annullamento in autotutela, giungendo alle conclusioni generali che:

“Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta ‘supremazia’ (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua ‘inesauribilità’, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.)”;

“Il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettata a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione”.

Allora – prosegue la Corte – è razionale che nell’esercizio di tale nuovo potere siano tenute ferme le garanzie procedimentali a tutela degli altri interessi coinvolti.

Per quanto riguarda specificamente le esigenze di tutela dei beni culturali, la sentenza in esame rileva che esse sono già tutelate da diverse disposizioni sull’esportazione di tali beni.

Se l’Amministrazione – come nel caso da cui è scaturita la questione di legittimità costituzionale – si avvede che il provvedimento di autorizzazione all’esportazione sia illegittimo, gioca il fattore tempo.

La limitazione temporale all’esercizio della potestà di annullamento in autotutela “risponde ragionevolmente alla scelta che, al fluire di un congruo tempo predeterminato, abbiano automatica prevalenza altri interessi di rilievo costituzionale. In particolare, dunque, sia la posizione di ‘matrice individuale’ dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole, sia simultaneamente l’interesse di ‘matrice collettiva’ alla certezza e alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici”.

Insomma – e qui secondo me si viene al cuore dell’argomentazione – “L’opzione invocata di inoperatività del termine finale fisso per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del ‘sistema Paese’”.

In definitiva, nello scontro tra l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale collettivo e quello mercantilistico privato prevale il secondo, che è funzionale alla garanzia dell’affidabilità dello Stato verso i “mercati”.

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A settembre 2024 avevamo commentato l’ordinanza n. 24124/2024 con cui la Corte di Cassazione aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale della normativa sul trattamento sanitario obbligatorio (tso) in condizioni di degenza ospedaliera nella parte in cui non prevede la comunicazione dei relativi provvedimenti all’interessato (qui l’articolo).

Con la sentenza n. 76 del 30 maggio scorso la Corte Costituzionale ha ritenuto fondata la questione e ha annullato l’art. 35 l. n. 833/1978 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) nella parte in cui non prevede che il provvedimento del sindaco che dispone il trattamento sanitario obbligatorio in condizioni di degenza ospedaliera sia comunicato alla persona sottoposta al trattamento; che la stessa sia sentita dal giudice tutelare prima della convalida; e che il relativo decreto di convalida sia a quest’ultima notificato.

Il tso è adottato su proposta di un medico, poi convalidata da parte di un altro medico, dipendente pubblico (art. 34, quarto comma, l. n. 833/1978); il provvedimento del sindaco con cui viene disposto il tso in condizioni di degenza ospedaliera deve essere emanato entro quarantotto ore dalla convalida del secondo medico (art. 35, primo comma), e poi notificato al giudice tutelare (entro quarantotto ore dal ricovero), che provvede (nelle successive quarantotto ore) a convalidare o meno il provvedimento

La Corte ha ritenuto che il contraddittorio con l’interessato sia necessario per rendere effettive le garanzie costituzionali relative alla libertà personale e ai diritti di difesa.

La Corte Costituzionale ha ritenuto che, essendo il tso “un vero e proprio trattamento sanitario coattivo, in quanto disposto contro la volontà dell’interessato e incidente sulla sua libertà fisica”, deve essere garantito il contraddittorio analogamente a quanto previsto per le misure cautelari penali.

D’altronde nel disegno della l. n. 833/1978 l’approccio verso la malattia mentale è mutato nel senso che è posto al centro dell’intervento pubblico il benessere dei malati e non più la tutela sociale contro i comportamenti devianti di essi; non si pone cioè l’esigenza di difendere la società dal malato ma di tutelare la persona dello stesso. Questa è stata la ricostruzione del sistema formulata nell’ordinanza della Corte di Cassazione di rimessione della questione di legittimità costituzionale e che è stata fatta propria dalla Corte Costituzionale.

Ecco quindi che – secondo la Corte Costituzionale – l’audizione in sede di convalida “assume la valenza di strumento di primo contatto, che consente di conoscere le reali condizioni in cui versa la persona interessata, anche dal punto di vista dell’esistenza di una rete di sostegno familiare e sociale”.

Interessante è la statuizione sulla capacità processuale della persona sottoposta a tso, che la legittima al contraddittorio. Qui la Corte ha richiamato il principio generale secondo il quale “la persona conserva la piena capacità processuale proprio nei procedimenti volti a verificare la sussistenza dei presupposti idonei a condurre a una limitazione della sua capacità di agire, come attestato dalle previsioni in tale direzione dettate per altri giudizi che coinvolgono persone con fragilità psichiche”.

In conclusione la Corta ha ritenuto che “l’omessa previsione della comunicazione del provvedimento sindacale e della notificazione del decreto di convalida alla persona interessata o al suo legale rappresentante, ove esistente, nonché l’omessa previsione dell’audizione della stessa persona interessata prima della convalida, determinano la violazione degli artt. 13, 24, 32 e 111 Cost.”.

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Sul tempo dell’annullamento in autotutela si affrontano due interessi: quello pubblico alla tutela dei beni pubblici lesi dall’atto illegittimo; quello del privato, destinatario dell’atto da annullare, di affidamento sulla stabilità della situazione.

Secondo la giurisprudenza consolidata l’autoannullamento poteva intervenire a distanza di un tempo indefinito purché l’Amministrazione tenesse conto dei contrapposti interessi, per giudicare prevalente quello pubblico anche in confronto al consolidamento nel tempo della posizione del privato, e ne desse conto nella motivazione dell’atto di annullamento.

Fino al 2005 neanche la legge n. 241/1990 aveva disciplinato l’esercizio della potestà di annullamento in autotutela.

La legge n. 15/2005 introdusse, tra l’altro, l’art. 21-nonies ma prevedendo che l’annullamento fosse disposto “entro un termine ragionevole”, così sostanzialmente recependo l’orientamento giurisprudenziale sopra citato.

La legge n. 124/2015 previde il limite dell’annullamento “entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”.

Il termine non valeva se i provvedimenti fossero stati ottenuti mediante false rappresentazioni dei fatti o atti e dichiarazioni falsi.

Non si è mai dubitato che il termine così fissato fosse perentorio.

Il decreto-legge n. 77/2021 convertito dalla l. n. 108/2021 – nell’ambito della normativa di accelerazione e di semplificazione dell’attività amministrativa per l’attuazione del PNRR – ha ridotto il termine a dodici mesi.

Il Consiglio di Stato si è appunto confrontato con questa normativa.

Il caso era di un’autorizzazione alla libera circolazione di un quadro, che era stata rilasciata da una Soprintendenza locale e poi annullata da una Direzione generale del Ministero della Cultura, dopo sei anni dal rilascio, quando un esperto aveva definitivamente attribuito l’opera al Vasari, ciò che ne aveva dimostrato il valore artistico e storico.

Il Consiglio di Stato ha escluso che l’autorizzazione fosse stata ottenuta attraverso una dichiarazione falsa perché quella resa dal proprietario alla Soprintendenza era semmai incompleta, senza che vi fosse l’obbligo di completarla; e comunque l’ambiguità non era oggettivamente imputabile a mala fede “potendo trattarsi di mere circostanze casuali”.

Non essendo certa la malafede del privato, è applicabile il vincolo temporale per l’esercizio della potestà di annullamento, trattandosi appunto di un’autorizzazione cioè di una delle due categorie di atti per i quali l’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990 lo prevede.

Il Consiglio di Stato dubita della conformità di tale disposizione agli articoli 3, primo comma, 9, primo e secondo comma, 97, secondo comma, e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo con riferimento agli artt. 1, lett. b) e d), e 5 lett. a) e c) della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società firmata a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata dall’Italia con l. n. 133/2020).

La soluzione della decadenza – osserva il Consiglio di Stato – “non solo tradisce il modello del continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi, delineato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 85 del 2013), ma preclude in maniera del tutto irragionevole la ricerca di un punto di equilibrio, necessariamente mobile e dinamico, tra gli stessi, compromettendo il perseguimento dell’obiettivo di tutela del bene ex art. 9, comma 2 Cost. che si pone la Repubblica e vulnerando, al contempo, il buon andamento dell’amministrazione ex art. 97, comma 2, Cost.”.

La questione di legittimità costituzionale della disposizione è posta solo “nella parte in cui, a fronte di un provvedimento a carattere autorizzativo (quale, nel caso di specie, l’attestato di libera circolazione di un’opera) ma incidente su un interesse sensibile e di rango costituzionale come la tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione, prevede, per l’adozione del provvedimento di annullamento, il rispetto di un limite temporale fisso di dodici mesi (e non, invece, il rispetto del termine flessibile ‘ragionevole’ previsto in generale dalla medesima disposizione)”.

Come accennato, l’evoluzione normativa più recente ha tutelato l’interesse del privato all’affidamento nell’ambito della più generale tendenza a privilegiare le esigenze dell’imprenditoria e dell’attività economica private rispetto agli interessi pubblici per così dire tradizionali.

Ma – aggiunge il Consiglio di Stato – l’affidamento privato non è un valore assoluto neanche nell’ambito dell’ordinamento eurounitario (di maggior “prestigio” rispetto a quello nazionale– si può qui aggiungere – a causa del consolidato un atteggiamento di deferenza verso di esso).

“E, infatti, sono gli stessi giudici di Lussemburgo a professare un’applicazione elastica del principio in parola, scevra da ogni automatismo, attenta al caso concreto e che passa per il bilanciamento con altri valori”.

Molto interessante è il rilievo della contraddizione che la sentenza coglie nel sistema della l. n. 241/1990 tra la decadenza fissata dall’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990 nella tutela dei beni culturali (e ambientali), rispetto a tutte le altre disposizioni che – appunto con riferimento a tale tutela – sacrificano l’interesse del privato alla rapida conclusione del procedimento.

Si tratta degli articoli: 20, comma 4, sul silenzio-assenso che non si applica ai procedimenti su tali beni; 19, comma 1, sulla s.c.i.a. che pure non si applica; 14-ter sulla conferenza dei servizi nella quale il silenzio dell’Amministrazione preposta ai beni culturali non equivale ad assenso; 14-quinquies che prevede specifici rimedi avverso la determinazione conclusiva della stessa in favore delle amministrazioni dissenzienti preposte alla tutela dei beni culturali.

In quei casi, insomma, il decorso del tempo non consolida la posizione del privato.

Dall’annullamento della disposizione dell’art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990 nei termini prospettati dalla sentenza del Consiglio di Stato, quindi con una decisione cosiddetta manipolatoria, deriverebbe che il limite temporale rimarrebbe ma non più verso autorizzazioni che incidono sulla circolazione dei beni culturali.

L'articolo Il termine per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio va in Consulta proviene da Giurdanella.it.

Il tso rientra nella categoria dei trattamenti sanitari che possono essere imposti ai cittadini in deroga alla libertà di sottoporsi alle cure, ai sensi dell’art. 32 della Costituzione.

Dei limiti di imposizione di tali trattamenti si dibatté quando fu emanata la normativa sulla vaccinazione obbligatoria contro il Covid-19: ricordiamo bene le polemiche dei sostenitori della libertà contro i tutori della salute pubblica, questione risolta a favore della costituzionalità di tale normativa dalle sentenze della Corte Costituzione n. 14/2023 e n. 15/2023.

Rispetto alle vaccinazioni il tso è di grado assai più intenso perché non è solo obbligatorio ma anche coattivo.

L’ordinanza della Cassazione chiarisce la distinzione: i trattamenti “semplicemente” obbligatori possono essere elusi dai destinatari che però si assumono le responsabilità conseguenti; quelli coattivi sono operati anche contro la volontà dei destinatari.

È importante notare che non è discussione la conformità dell’istituto del tso alla libertà dei trattamenti sanitari garantita dall’art. 32 Cost.

L’ordinanza, nel ricostruire la storia dell’istituto, precisa che – a seguito della ben nota l. n. 180/1978, la cosiddetta legge Basaglia – l’approccio verso la malattia mentale è mutato nel senso che è posto al centro dell’intervento pubblico il benessere dei malati e non più la tutela sociale contro i comportamenti devianti di essi.

Infatti, come espone l’ordinanza, i presupposti del trattamento sono individuati dagli artt. 33 e 34 l. n. 833/1978 in: a) esistenza di alterazioni psichiche tali da richiedere urgenti interventi terapeutici; b) mancata accettazione da parte dell’infermo degli interventi terapeutici proposti; c) esistenza di condizioni e circostanze che non consentano di adottare tempestive e idonee misure sanitarie extra-ospedaliere.

Non è presa in considerazione l’esigenza di “difendere” la società dal malato.

Il tso è disposto dal sindaco su proposta di un medico (art. 33, terzo comma, L. 833/1978), la quale è convalidata da parte di un altro medico, dipendente pubblico (art. 34, quarto comma); il provvedimento del sindaco con cui viene disposto il tso in condizioni di degenza ospedaliera deve essere emanato entro quarantotto ore dalla convalida del secondo medico (art. 35, primo comma), e poi notificato al giudice tutelare (entro quarantotto ore dal ricovero), che provvede (nelle successive quarantotto ore) a convalidare o meno il provvedimento.

Dalla descrizione del procedimento risulta che non è prevista alcuna comunicazione all’interessato sicché questi– com’è accaduto nel giudizio a quo – ne viene a conoscenza quando magari il trattamento e terminato.

Invece – osserva la Corte di Cassazione – “l’assenza del diritto ad essere tempestivamente informati della decisione, delle ragioni su cui si fonda e della procedura attraverso la quale si perviene alla convalida giurisdizionale, nonché sulle modalità della opposizione, costituiscono un ostacolo rilevante all’esercizio del diritto ad un ricorso effettivo, alla difesa, ed in ultima analisi ad un giusto processo”.

Se – come premesso – il tso è previsto a tutela dell’interessato e non della collettività, ne segue che tale tutela “deve avvenire nel rispetto della dignità della persona e senza violenze materiali e morali, non dovrebbe essere di ostacolo al contraddittorio e al diritto dell’interessato di partecipare, nella misura in cui glielo consentono le sue condizioni, alle decisioni sul suo percorso di salute”.

In conclusione la Corte di Cassazione dubita della compatibilità del mancato contraddittorio con l’art. 24 Cost. che sancisce il diritto di difesa nonché all’art. 117 della Costituzione in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU che pure tale diritto garantiscono, ed anche con gli artt. 2, 3, 13, 24, 32 e 111 della Costituzione.

L'articolo La Cassazione dubita della legittimità costituzionale del TSO proviene da Giurdanella.it.

Nello specifico, uno dei concorrenti aveva proposto ricorso innanzi il Consiglio di Stato lamentando l’illegittimità del provvedimento con cui era stato escluso dalla procedura selettiva. Già in quella sede la Camera dei Deputati aveva eccepito il difetto di giurisdizione, denunciando la lesione della propria sfera di attribuzioni da parte del giudice amministrativo e invocando l’intervento della Corte di Cassazione sulla questione.

Il giudice di legittimità, dal canto suo, rigettando il ricorso della Camera, aveva ribadito la giurisdizione del giudice amministrativo in quella controversia.

A questo punto, la Camera ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato nei confronti della Cassazione e del Consiglio di Stato, richiedendo l’intervento della Corte Costituzionale.

La Consulta ha ribadito l’esistenza di poteri di autodichia in capo agli organi costituzionali, la quale è espressione “della sfera di autonomia riconosciuta agli organi costituzionali, a quest’ultima strettamente legata nella concreta esperienza costituzionale (Corte Cost.sentenza n. 262 del 2017)”. Tale potere, per quanto riguarda le due Camere del parlamento, ha un fondamento costituzionale espresso rinvenibile all’art. 64 Cost.

L’autonomia del Senato e della Camera dei Deputati si traduce, in primis, in potere di produrre norme regolamentari (cd. autonomia) inerenti alla propria attività interna, e dunque anche al rapporto con i propri dipendenti; in secondo luogo, all’autonomia si lega “l’autodichia” ossia il potere di giudicare direttamente, attraverso propri organi, delle controversie relative all’applicazione di tali norme al fine di rafforzare l’autonomia di tali organi costituzionali, evitando ingerenze da parte dei giudici comuni.

Il fondamento dell’autonomia – ossia la tutela dell’indipendenza degli organi costituzionali al fine di garantire loro il libero ed efficiente svolgimento delle loro funzioni – ne rappresenta anche il limite: laddove le controversie non attengano ad attività interne, bensì a rapporti con soggetti terzi, l’organo non potrà ricorrere ai propri poteri regolamentari né tantomeno all’autodichia.

Alla luce di queste osservazioni, la Consulta ha ritenuto che la controversia oggetto del caso concreto – inerente la materia dei contratti pubblici – esorbitasse dalla sfera di attribuzioni della Camera dei deputati e che fosse suscettibile di rientrare nella sfera di competenza del giudice amministrativo, il quale ha peraltro giurisdizione esclusiva sulla materia degli appalti.

Rispetto all’esigenza di garantire indipendenza e autonomia delle Camere dal sindacato giurisdizionale, la Corte Costituzionale ha chiarito che “le esigenze di tutela degli interessi legittimi – anch’esse fondate sulla Costituzione, e in particolare sull’art. 103 – implichino sempre, per forza di cose, significative limitazioni dei poteri pubblici con i quali essi si trovino a interagire: sia che si tratti della generalità delle pubbliche amministrazioni, sia che si tratti di organi costituzionali, come nel caso ora all’esame.”

Il potere di autodichia, costituzionalmente attribuito agli organi costituzionali, ha natura eccezionale rispetto alla “grande regola” dello Stato di diritto per la quale tutti i diritti e i beni giuridici sono sottoposti al regime giurisdizionale.

Questa impostazione è condivisa dalla Corte Edu e dalla Corte di Giustizia europea, le quali propugnano un modello ordinamentale che garantista a chiunque l’accesso a un equo giudizio e, dunque, a un giudice “indipendente”.

La giurisdizione domestica degli organi costituzionali sulle controversie aventi ad oggetto i rapporti con i propri dipendenti è da sempre ritenuta coerente alla Costituzione, in quanto finalizzata a garantire l’indipendenza e l’autonomia dell’organo.

Tuttavia, aggiunge la Consulta, “Estendere tale deroga oltre la sfera dei soggetti “interni” (o aspiranti tali) agli organi costituzionali, sino a comprendere le imprese che concorrano per aggiudicarsi un appalto bandito dagli organi stessi, comporterebbe un sacrificio sproporzionato al diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, nel senso ampio appena precisato, a carico di soggetti del tutto estranei alla struttura organizzativa degli organi costituzionali stessi, e titolari come qualsiasi altro soggetto del diritto di accedere al giudice “naturale” stabilito dall’ordinamento, sulla base dei principi costituzionali.”

In chiusura, giudice delle leggi ha chiarito che il potere regolamentare e quello di autodichia non sempre hanno il medesimo ambito di operatività, in quanto è possibile per gli organi costituzionali disciplinare materie sulle quali non potranno esercitare il potere di autodichia.

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La sentenza in questione è la 756/2023 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana – con collegio presieduto da Ermanno de Francisco e estensore Antimo Prosperi – ed è intervenuta successivamente a un’ordinanza di rimessione di una questione di legittimità costituzionale (ordinanza n. 376/2018) per eccessiva oscurità della normativa da applicare nel giudizio a quo, rispetto alla quale – secondo la sezione rimettente – non era possibile procedere a interpretazione adeguatrice ovvero costituzionalmente orientata senza rischiare di sostituirsi a valutazioni riservate alla volontà politica. 

Con l’ordinanza n. 151/2019, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione  manifestamente inammissibile sull’assunto che il giudice a quo non abbia esercitato i poteri propri della funzione giurisdizionale, potendo risolversi il dubbio originato dalla scarsa chiarezza della disposizione in esame attraverso un’interpretazione in chiave sistematica della disposizione medesima.

Il giudice delle leggi ha, dunque, esortato il Consiglio di giustizia amministrativa a esercitare quello che viene definito un “potere-dovere” di interpretare la norma ritenuta oscura. 

Del resto, come ha stabilito la Cassazione in una sentenza dello stesso anno, per il giudice non esistono concetti  oscuri, ma solo concetti noti e ignoti e rispetto a questi ultimi il suo compito è quello di adoperare gli strumenti interpretativi messi a disposizione dall’ordinamento. 

Sulla scorta della dichiarazione di manifesta inammissibilità della questione, il CGA si è determinato a “ricercare una soluzione della questione controversa sulla base dei canoni ermeneutici disponibili, memore peraltro dell’insegnamento per il quale la pronuncia di inammissibilità, che ha carattere e natura di decisione processuale (per quanto in questo caso idonea a definire il giudizio di costituzionalità), non vincola il giudice comune, neppure il giudice a quo, a seguire l’interpretazione della disposizione in essa all’occorrenza indicata, in quel che rimane tecnicamente, per quanto autorevole, un obiter dictum”. 

Il collegio, tuttavia, non si è limitato a ricercare un’interpretazione costituzionalmente orientata, ma ha fatto altresì applicazione dell’art. 58 del Regio decreto 21 aprile 1942, n. 444 – a tenore del quale “Quando dall’esame degli affari discussi dal Consiglio risulti che la legislazione vigente è in qualche parte oscura, imperfetta od incompleta, il Consiglio ne fa rapporto al Capo del Governo”. 

In ossequio al principio di “collaborazione tra organi pubblici”, di cui al già menzionato art. 58, il CGA ha deciso di rappresentare l’oscurità della normativa applicata nel giudizio in analisi all’Organo regionale cui spetta il coordinamento delle scelte politico-legislative della Regione siciliana, ossia (in luogo del Capo del Governo, indicato da dall’art. 58 R.d. n. 444/1942) al Presidente della  Regione, per le eventuali valutazioni di competenza in proposito.  

La sentenza appena analizzata rappresenta un interessante spunto di riflessione sul dialogo interistituzionale tra organi giurisdizionali e politici, strumento di indubbia utilità per garantire la tenuta dell’ordinamento giuridico. 

L'articolo CGA e Corte costituzionale in dialogo. Il potere-dovere del giudice di interpretare in maniera costituzionalmente orientata. proviene da Giurdanella.it.

Nella fattispecie concreta era stato censurato l’art. 5, comma 2, della legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei rifiuti). La lettera della premenzionata norma prevedeva una delega in favore delle province delle attività concernenti “l’approvazione dei progetti degli impianti per la gestione dei rifiuti ad eccezione di quelli previsti dall’articolo 4, comma 1, lettere g) ed h) e dall’articolo 6, comma 2, lettere a) e b), nonché l’approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di esercizio” (lett. a), “l’autorizzazione relativa alla realizzazione degli impianti e delle varianti di cui alla lettera a)” (lett b.) e “l’autorizzazione all’esercizio delle attività di smaltimento e di recupero dei rifiuti, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 4, comma 1, lettere g) ed h), dall’articolo 6, comma 2, lettera c) e dall’articolo 20” (lett. c).

Come affermato dal Giudice delle leggi, tali previsioni si ponevano in contrasto con l’art. 117, lett. s), della Costituzione, il quale prevede la legislazione esclusiva dello Stato in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. La Corte ha infatti precisato che tale potestà esclusiva comporta che “il solo legislatore nazionale sia competente a definire l’organizzazione delle corrispondenti funzioni amministrative”.

Da ciò deriva che le funzioni di cui all’art. 117 Cost. non possono essere riallocate dalla Regione presso altro ente infraregionale; “si avrebbe, altrimenti, una modifica, mediante atto legislativo regionale, dell’assetto inderogabilmente stabilito, sulla base di una valutazione di congruità rispetto alla dimensione degli interessi implicati, dalla legge nazionale competente per materia, quale, nell’ambito di cui si tratta, il codice dell’ambiente”. Pertanto, in assenza di una disposizione del codice dell’ambiente che consenta una tale riallocazione, le citate previsioni dell’art. 5, comma 2, della legge della Regione Lazio, 9 luglio 1998, n. 27, sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte.

Infine, la Corte ha affrontato il tema del dies a quo dell’illegittimità costituzionale della disciplina censurata, individuandolo nel 29 aprile 2006, data di entrata in vigore degli artt. 196 e 208 cod. ambiente. Ciò in quanto il contrasto della disposizione censurata con il parametro dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. è sopravvenuto rispetto alla adozione della stessa disposizione, stante che l’attuale lettera dell’art. 117 Cost è stata introdotta dalla legge cost. n. 3 del 2001.

Pertanto, “la discrasia rispetto all’assetto delle competenze, quale delineato dalla legge cost. n. 3 del 2001, si è dunque verificata solo nel momento dell’entrata in vigore delle norme interposte del codice dell’ambiente che, conformemente al nuovo quadro costituzionale, hanno ridisegnato, quanto alla gestione dei rifiuti, la distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo”, escludendo la potestà regionale per tali fattispecie.

L'articolo La Corte costituzionale dichiara illegittima la delega alle province delle funzioni amministrative in materia di gestione e smaltimento dei rifiuti. proviene da Giurdanella.it.

Con la sentenza n. 130/2023 la Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità del differimento della corresponsione dei trattamenti di fine servizio (T.F.S., in precedenza chiamato “buonuscita”), componente integrante della retribuzione, spettanti ai dipendenti pubblici cessati dall’impiego per raggiunti limiti di età o di servizio.

Tale differimento, osserva la Consulta, si pone in contrasto con il principio della giusta retribuzione. Il principio della giusta retribuzione, infatti, “si sostanzia non solamente nella congruità dell’ammontare corrisposto, ma anche nella tempestività della erogazione” (sentenza n. 159 del 2019).

La Corte riconosce di non potere “allo stato, porre rimedio, posto che il quomodo delle soluzioni attinge alla discrezionalità del legislatore”, aggiungendo poi che il legislatore dovrebbe formulare “una soluzione che, in ossequio ai richiamati principi di adeguatezza della retribuzione, di ragionevolezza e proporzionalità, si sviluppi muovendo dai trattamenti meno elevati per estendersi via via agli altri”. Infatti, la disciplina attualmente in vigore, calibrata su una progressione graduale delle dilazioni, via via più ampie in proporzione all’incremento dell’ammontare della prestazione, finisce per “aggravare il vulnus sopra evidenziato”.

Con il comunicato stampa relativo alla menzionata decisione del 23 giugno 2023, eloquentemente intitolato “Il differimento del T.F.S. è incompatibile con la Costituzione: Pressante invito al legislatore a rimuoverlo gradualmente”, il Giudice delle leggi ha affermato che spetta al legislatore individuare “i mezzi e le modalità di attuazione di un intervento riformatore che tenga conto anche degli impegni assunti nell’ambito della precedente programmazione economico-finanziaria”.

La Corte tuttavia precisa che “la discrezionalità del legislatore al riguardo non è temporalmente illimitata. E non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa, tenuto anche conto che la Corte aveva già rivolto al legislatore, con la sentenza n.159 del 2019, un monito con il quale si segnalava la problematicità della normativa in esame”. Per l’appunto non si tratta del primo monito rivolto al legislatore in merito al differimento della corresponsione dei T.F.S.

Sentenza n. 130/2023:
https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?param_ecli=ECLI:IT:COST:2023:130

L'articolo Incostituzionale differire il trattamento di fine servizio proviene da Giurdanella.it.

Lasciando in disparte la questione oggetto dell’intervento della Consulta, è invece utile soffermarsi sul passaggio relativo alla suddetta distinzione.

Secondo i giudici costituzionale, alla stregua del pacifico e costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, occorre distinguere l’atto amministrativo meramente confermativo, con cui la pubblica amministrazione si limita semplicemente a ribadire la volontà espressa in un precedente provvedimento, e l’atto di conferma in senso proprio, con il quale invece l’amministrazione riesamina la precedente decisione, mediante una nuova valutazione degli elementi o l’acquisizione di nuovi (si veda, ad esempio, la giurisprudenza richiamata dalla stessa sentenza, ovvero Consiglio di Stato, sez. II, 12 giugno 2020, n. 3746 o Consiglio di Stato, sez. IV, 29 agosto 2019, n. 5977).

Tale distinzione “teorica” ha importanti effetti pratici in quanto, come ribadito dalla Consulta, mentre gli atti meramente confermativi non sono impugnabili perché privi di autonomo contenuto lesivo, i provvedimenti di conferma sostituiscono in toto l’atto confermato, rendendo processualmente improcedibile per difetto di interesse l’eventuale ricorso proposto contro il provvedimento originario; in quest’ultimo caso, infatti, il ricorrente perde interesse all’annullamento del primo atto (interesse che si trasferisce all’annullamento del nuovo atto di conferma).

Ne discende, nelle ipotesi di atti di conferma sostitutivi di precedenti provvedimenti, un evidente onere per il ricorrente di impugnare espressamente l’atto sopravvenuto con motivi aggiunti, a pena di improcedibilità. (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 3746 del 2020).

Simili principi solo in questi termini applicati anche nei frequenti casi di atti di conferma conseguenti ad un riesame disposto dal giudice amministrativo in accoglimento della domanda cautelare. L’ordine rivolto dal giudice alla PA di riesaminare la situazione oggetto di controversia, infatti, non fa altro che “rimettere in gioco l’assetto degli interessi definito con l’atto impugnato, restituendo alla pubblica amministrazione l’intero potere decisionale iniziale, senza pregiudicarne il risultato finale” (in questi termini si esprime la Corte Costituzionale, richiamando diverse sentenze dei giudici amministrativi, tra cui TAR Calabria, 18 febbraio 2020, n. 301; TAR Sicilia, 21 novembre 2016, n. 3004; TAR Lazio, 27 luglio 2015, n. 10245).

Per ogni ulteriore approfondimento, si rende disponibile al seguente link il testo integrale della sentenza della Corte Costituzionale n. 248 del 2021.

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Sebbene la relativa sentenza non sia ancora stata pubblicata (si dovrà attendere qualche settimana), la stessa Consulta ha però deciso di anticiparne l’esito, mediante un comunicato stampa che chiarisce il punto di approdo delle valutazioni della Corte.

La questione sollevata innanzi al giudice delle leggi riguardava due decreti legge, i numeri 6 e 19 del 2020 (poi regolarmente convertiti in legge), i quali affidavano allo strumento del decreto del presidente del Consiglio dei Ministri – l’ormai noto DPCM – la specifica individuazione delle misure urgenti di contenimento e gestione dell’emergenza.

La vicenda ha preso avvio dall’opposizione proposta da parte di un privato cittadino alla sanzione amministrativa di 400 € che gli era stata comminata per non aver rispettato il divieto di uscire dalla propria abitazione durante il periodo di lockdown, in assenza di comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o di motivi di salute.

Il Giudice di pace di Frosinone, competente a decidere sull’opposizione, ha in questo contesto ravvisato un presunto contrasto dei suddetti provvedimenti normativi con gli articoli 76, 77 e 78 della Costituzione, ossia alle norme costituzionali in tema di esercizio della funzione legislativa da parte del Governo e dei poteri emergenziali dell’esecutivo.

La questione di legittimità costituzionale (promossa con Ordinanza n. 27/2021, emessa dal GdP di Frosinone il 23 dicembre 2020, notificata il 25 gennaio 2021 e pubblicata sulla G.U. n. 10 del 10 marzo 2021) veniva così a incentrarsi proprio sulla circostanza che i decreti legge sopra richiamati – che già costituivano strumento legislativo eccezionale – avessero a loro volta, a parere del giudice rimettente, “delegato” una funzione legislativa al Presidente del Consiglio, tramite un atto amministrativo – il DPCM – che mai può acquisire forza di legge.

Più nello specifico, secondo il giudice a quo, le disposizioni dei decreti-legge n. 6/2020 e n. 19/2020 avrebbero delegato ad atti amministrativi, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, la disciplina di nuovi illeciti, nonostante la vigenza di un principio di riserva di legge per la responsabilità amministrativa sancito dall’art. 1 della legge n. 689/1981 (“Nessuno può essere sottoposto a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”). Così facendo, il sistema decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe previsto una forma di vera e propria delega legislativa, proprio perchè i DPCM in esame hanno introdotto dei veri e propri illeciti amministrativi, come il divieto di spostamento all’interno del Comune in assenza di motivate esigenze, ricevendo così una vera e propria «forza di legge».
In altri termini, secondo l’ordinanza di rimessione alla Corte, il sistema così delineato avrebbe previsto una forma di delegazione legislativa in aperto contrasto con l’art. 76 della Costituzione.

Il giudice a quo rileva poi un ulteriore possibile contrasto dei citati provvedimenti normativi con la carta costituzionale: in tal senso, i DPCM delegati avrebbero inteso dettare regole normative primarie per la disciplina della emergenza sanitaria, mentre la Costituzione prevede un unico statuto della emergenza previsto per l’ipotesi dello stato di guerra (art. 78). Per il rimettente, solo in questo caso è prevista la possibilità di conferire speciali poteri al Governo (che peraltro devono essere deliberati dalle camere), mentre nessun’altra ipotesi di emergenza, nel nostro ordinamento, può essere fonte di poteri speciali dell’esecutivo.

Così sinteticamente richiamato il contenuto dell’ordinanza di rimessione, la decisione della Consulta è stata perentoria nel sostenere che, in realtà, i decreti legge in esame (specie il n.19/2020, unico ritenuto applicabile al caso concreto) non abbiano in verità delegato alcuna funzione legislativa, bensì esclusivamente una “funzione attuativa del decreto legge, da esercitarsi mediante atti di natura amministrativa”.

Si tratta quindi di una conclusione molto chiara, che elimina i numerosi dubbi che i cittadini, prima ancora che i giudici, avevano da tempo sollevato in ordine alla legittimità dello strumento dei DPCM.

Per conoscere le motivazioni specifiche di questa decisione bisognerà però attendere la pubblicazione della sentenza, che condivideremo e commenteremo non appena sarà depositata.

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Si pubblica di seguito il testo integrale del Comunicato stampa della Corte Costituzionale del 23 settembre 2021, mentre al seguente link si potrà esaminare, per ogni ulteriore approfondimento, il testo integrale dell’ordinanza di rimessione del Giudice di Pace di Frosinone.

Comunicato del 23 settembre 2021

EMERGENZA COVID E DPCM: NON C’È STATA ALCUNA DELEGA DI FUNZIONE LEGISLATIVA AL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO

La Corte costituzionale ha esaminato oggi le questioni sollevate dal Giudice di pace di Frosinone sulla legittimità costituzionale dei decreti legge n. 6 e n. 19 del 2020, entrambi convertiti in legge, riguardanti l’adozione, mediante Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (Dpcm), di misure urgenti di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. Nel caso concreto, un cittadino aveva proposto opposizione contro la sanzione amministrativa di 400 euro inflittagli per essere uscito dall’abitazione durante il lockdown dell’aprile 2020, in violazione del divieto stabilito dal Dl e poi dal Dpcm. Secondo il Giudice di pace, i due decreti legge avrebbero delegato al Presidente del Consiglio una funzione legislativa e perciò sarebbero in contrasto con gli articoli 76, 77 e 78 della Costituzione.

In attesa del deposito della sentenza, l’Ufficio stampa fa sapere che la Corte ha ritenuto inammissibili le censure al Dl n. 6, perché non applicabile al caso concreto. Ha poi giudicato non fondate le questioni relative al Dl n. 19, poiché al Presidente del Consiglio non è stata attribuita altro che la funzione attuativa del decreto legge, da esercitare mediante atti di natura amministrativa.

La sentenza sarà depositata nelle prossime settimane.

Roma, 23 settembre 2021

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