Corte Costituzionale, sentenza n. 191 2019

La Corte Costituzionale, pur dichiarando inammissibile la questione di costituzionalità dell’art. 51 comma 7 del Codice di Giustizia Contabile (D. Lgs 174/2016) ha dato alcuni chiarimenti sulla responsabilità dei dipendenti pubblici per danno erariale in caso di danno all’immagine della Pubblica Amministrazione.

La questione che si è posta è la responsabilità per danno all’immagine a carico del dipendente in mancanza di condanna per reato: come nel caso del poliziotto il cui reato di violenza privata aggravata nei fatti del G8 del 2001 a Genova era stato dichiarato prescritto in sede penale.

La questione che la Consulta avrebbe dovuto valutare era la costituzionalità della norma che richiede una previa condanna penale, quand’anche i fatti siano stati accertati ai fini dell’azione spiegata dalla parte civile.

Da ricordare che la Corte si era pronunciata sul merito con le precedenti decisioni (ordinanze n.167 e n. 168 del 2019), che però  si riferivano alla normativa anteriore all’entrata in vigore del Codice della giustizia contabile.

L’evoluzione del danno all’immagine come tipologia di responsabilità amministrativa per danno erariale

La Corte Costituzionale premette un breve excursus sull’evoluzione del danno all’immagine della PA e sull’attuale situazione di incertezza normativa.

Il risarcimento del danno all’immagine della PA ha origine pretoria.

Tale forma di lesione fu infatti inizialmente riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte dei conti.

Fino al 2009, è stata ritenuta proponibile la relativa domanda risarcitoria da parte del PM senza alcun limite, né in ordine al fatto generatore di responsabilità, né, tantomeno, con riguardo alla necessità che tale fatto venisse preventivamente accertato in sede penale.

Dopo il 2009 il legislatore, con l’art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, che, nella parte inerente ai presupposti per l’esercizio dell’azione risarcitoria ad opera del procuratore contabile, così stabiliva: «Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97».

All’esito di questo primo intervento normativo la risarcibilità del danno all’immagine era limitata all’ipotesi di condanna irrevocabile del pubblico dipendente per uno dei delitti commessi dai pubblici ufficiali contro la PA (artt. da 314 a 335-bis del codice penale).

Tale disciplina ha subito una trasformazione per effetto della successiva entrata in vigore del cod. giust. contabile, di cui fanno parte le norme censurate.

Dopo l’entrata in vigore del codice di giustizia contabile, pertanto, è rimasta in vita la norma che circoscrive la proponibilità della domanda a casi specifici; a tale scopo, tuttavia, detta norma continua a fare rinvio ad una previsione che lo stesso codice ha contestualmente abrogato.

L’esigenza di una ricostruzione completa del quadro normativo e in particolare dei reati “a danno della P.A.”

Secondo la Corte Costituzionale, la Corte dei Conti non avrebbe rappresentato in modo completo il frastagliato quadro che emerge da tale percorso, per permettere alla Consulta di valutare la rilevanza della questione.

In particolare il giudice a quo assume che il reato per il quale è stato condannato il pubblico dipendente, e dal quale ha preso avvio l’azione del procuratore contabile (ovvero una violenza privata – art. 610 cod. pen. – aggravata dall’abuso del pubblico potere ai sensi dell’art. 61, numero 9, cod. pen.), è un reato «a danno» della pubblica amministrazione, e consente perciò, in base all’art. 51 cod. giust. contabile, di agire per il risarcimento del danno all’immagine.

Sennonché, secondo i giudici costituzionali, l’interpretazione prescelta dal rimettente in ordine alla nozione di reato «a danno» della PA non considera numerosi elementi normativi, astrattamente idonei ad incidere su di essa, fino potenzialmente ad inficiarla.

Era dovere della Corte dei Conti prendere in considerazione le altre possibili interpretazioni.

In particolare non è pacifico l’assunto della Corte dei Conti, secondo cui l’intervenuta abrogazione dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001, ad opera dell’art. 4, lettera g), dell’Allegato 3 al cod. giust. contabile, comporterebbe l’impossibilità di prendere ulteriormente a riferimento la disposizione abrogata per l’individuazione dei casi in cui le procure contabili possono esercitare l’azione risarcitoria per danno.

Conseguenza di tale impostazione è che il perimetro dei reati che consentono l’azione risarcitoria andrebbe rinvenuto, secondo il rimettente, nello stesso cod. giust. contabile, ed in particolare nel censurato art. 51, comma 7.

La nuova disciplina consentirebbe dunque il risarcimento del danno all’immagine della PA in conseguenza di un delitto commesso dal pubblico impiegato «a danno» della stessa, che sia stato accertato con sentenza penale definitiva.

Osserva la Corte Costituzionale, tuttavia, che il giudice a quo non ha vagliato la possibilità che il dato normativo di riferimento legittimi un’interpretazione secondo cui, nonostante l’abrogazione dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001, che si riferisce ai soli delitti dei pubblici ufficiali contro la PA, non rimanga privo di effetto il rinvio ad esso operato da parte dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009, e non si è chiesto se si tratta di rinvio fisso o mobile.

L’ordinanza, quindi, trascura di approfondire la natura del rinvio, per stabilire se è tuttora operante o se, essendo venuto meno, la norma di riferimento è oggi interamente costituita dal censurato art. 51, comma 7.

In ogni caso il rimettente qualifica il fatto accertato a carico del convenuto come «delitto a danno della pubblica amministrazione» sulla sola base del fatto che lo stesso «ha inferto alla reputazione pubblica dell’Amministrazione della Polizia di Stato un grave pregiudizio di immagine»; ma a supporto di una simile ricostruzione non offre alcuno spunto ermeneutico, limitandosi a compiere un ragionamento di tipo tautologico.

Di seguito si riportano in estratto i punti più rilevanti della decisione della Corte Costituzionale, sentenza n. 191 2019

***

3.– Le questioni, ad avviso di questa Corte, sono inammissibili per inadeguata rappresentazione del quadro normativo entro il quale la disposizione impugnata è ricompresa, restando assorbita l’ulteriore eccezione di inammissibilità dedotta in causa.

3.1.– Conviene, in tal senso, riassumere l’evoluzione della disciplina dell’esercizio, da parte delle procure della Corte dei conti, dell’azione di risarcimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione (PA) come componente ulteriore del danno erariale.

3.1.1.– Il risarcimento del danno all’immagine della PA ha origine pretoria. Tale forma di lesione fu infatti inizialmente riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte dei conti, che ritenne proponibile la relativa domanda risarcitoria da parte del PM senza alcun limite, né in ordine al fatto generatore di responsabilità, né, tantomeno, con riguardo alla necessità che tale fatto venisse preventivamente accertato in sede penale.

3.1.2.– In siffatto contesto intervenne il legislatore, con l’art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato, in pari data, dall’art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, recante disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009).

Tale norma, nella parte inerente ai presupposti per l’esercizio dell’azione risarcitoria ad opera del procuratore contabile, così stabiliva: «Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97».

Il legislatore individuò pertanto i presupposti per l’esercizio dell’azione mediante un espresso rinvio all’art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche); disposizione che, a sua volta, prevedeva che la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei pubblici dipendenti per i delitti contro la pubblica amministrazione (previsti dal Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale) venisse comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti per il successivo avvio, entro trenta giorni, dell’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.

3.1.3.– Conclusivamente, all’esito di questo primo intervento normativo la risarcibilità del danno all’immagine era limitata all’ipotesi di condanna irrevocabile del pubblico dipendente per uno dei menzionati delitti commessi dai pubblici ufficiali contro la PA (artt. da 314 a 335-bis del codice penale).

3.1.4.– Tale disciplina ha subito una trasformazione per effetto della successiva entrata in vigore del cod. giust. contabile, di cui fanno parte le norme censurate.

Per quanto in questa sede interessa, in particolare, il codice – pur abrogando il primo periodo del primo comma dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009 – ha lasciato invariato il secondo periodo, contenente la limitazione dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine; e tuttavia, con l’art. 4, comma 1, lettera g), dell’Allegato 3 (Norme transitorie e abrogazioni), ha abrogato l’art. 7 della legge n. 97 del 2001, cui tale previsione faceva rinvio nel delimitare i casi nei quali il PM contabile poteva promuovere l’azione risarcitoria.

3.1.5.– Dopo l’entrata in vigore del cod. giust. contabile, pertanto, è rimasta in vita la norma che circoscrive la proponibilità della domanda a casi specifici; a tale scopo, tuttavia, detta norma continua a fare rinvio ad una previsione che lo stesso codice ha contestualmente abrogato.

3.2.– Il frastagliato quadro che emerge all’esito di tale percorso esige quindi di essere adeguatamente rappresentato, al fine di offrire a questa Corte una valutazione adeguata a sorreggere la motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità.

È infatti onere del rimettente confrontarsi con ogni elemento normativo che incida su tali requisiti di ammissibilità, chiarendo in termini non implausibili il preliminare percorso logico compiuto, e soffermandosi poi sulle ragioni che rendono possibile l’applicazione della norma impugnata nel giudizio principale.

3.2.1.– Nel caso di specie, il giudice a quo assume che il reato per il quale è stato condannato il pubblico dipendente, e dal quale ha preso avvio l’azione del procuratore contabile (ovvero una violenza privata – art. 610 cod. pen. – aggravata dall’abuso del pubblico potere ai sensi dell’art. 61, numero 9, cod. pen.), è un reato «a danno» della pubblica amministrazione, e consente perciò, in base all’art. 51 cod. giust. contabile, di agire per il risarcimento del danno all’immagine.

Sulla base di questo presupposto, attinente alla rilevanza, vengono formulate le questioni di legittimità costituzionale, che investono un diverso profilo del regime della responsabilità, vale a dire la necessità che vi sia stata condanna penale, quand’anche i fatti siano stati accertati ai fini dell’azione spiegata dalla parte civile.

Sennonché, come si vedrà, l’interpretazione prescelta dal rimettente in ordine alla nozione di reato «a danno» della PA non considera numerosi elementi normativi, astrattamente idonei ad incidere su di essa, fino potenzialmente ad inficiarla.

3.2.2.– Il giudice a quo, infatti, a fronte di una disposizione di dubbia lettura, introdotta attraverso l’esercizio di una delega legislativa, avrebbe dovuto prendere in considerazione anche la legge delegante, e in particolare l’ambito operativo della delega conferita al Governo, come tracciato dall’art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).

3.2.3.– Ed ancora, nell’ottica di una pur possibile interpretazione restrittiva della nozione di reato «a danno» della PA, se anche non desumibile dalla legge delega, il rimettente non tiene in alcuna considerazione l’art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009, citato ad altro proposito, ma non posto a base del processo ermeneutico qui in discussione, nella parte in cui prevede la risarcibilità del danno all’immagine «nei soli casi» previsti dalla legge.

3.2.4.– Né, infine, può trascurarsi che, a sua volta, sarebbe stato necessario confrontare la nozione di reato «a danno» della PA con i parametri normativi offerti dall’ordinamento ai fini di definire cosa debba intendersi per delitto «a danno» di taluno.

Si tratta di profili che assumono un rilievo decisivo nell’ottica della preliminare valutazione in ordine alla sufficienza della motivazione offerta dal rimettente sulla rilevanza delle questioni.

4.– Le considerazioni svolte dal rimettente sulla rilevanza sono incentrate sul rapporto fra sentenza di condanna e declaratoria di prescrizione del reato pur in presenza dell’accertamento del fatto; alle stesse, tuttavia, l’ordinanza necessariamente premette che nel caso di specie la condotta accertata nel giudizio presupposto consentirebbe al PM contabile di agire per il risarcimento del danno all’immagine dell’amministrazione.

A tanto l’ordinanza perviene muovendo dall’assunto secondo cui l’intervenuta abrogazione dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001, ad opera dell’art. 4, lettera g), dell’Allegato 3 al cod. giust. contabile, comporterebbe l’impossibilità di prendere ulteriormente a riferimento la disposizione abrogata per l’individuazione dei casi in cui le procure contabili possono esercitare l’azione risarcitoria.

Conseguenza di tale impostazione è che il perimetro dei reati che consentono l’azione risarcitoria andrebbe rinvenuto, secondo il rimettente, nello stesso cod. giust. contabile, ed in particolare nel censurato art. 51, comma 7.

La nuova disciplina consentirebbe dunque il risarcimento del danno all’immagine della PA in conseguenza di un delitto commesso dal pubblico impiegato «a danno» della stessa, che sia stato accertato con sentenza penale definitiva.

Questa lettura del contesto normativo esaurisce il contenuto dell’ordinanza.

4.1.– A fronte di ciò, osserva questa Corte che il giudice a quo non ha vagliato la possibilità che il dato normativo di riferimento legittimi un’interpretazione secondo cui, nonostante l’abrogazione dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001, che si riferisce ai soli delitti dei pubblici ufficiali contro la PA, non rimanga privo di effetto il rinvio ad esso operato da parte dell’art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009, e non si è chiesto se si tratta di rinvio fisso o mobile. L’ordinanza, quindi, trascura di approfondire la natura del rinvio, per stabilire se è tuttora operante o se, essendo venuto meno, la norma di riferimento è oggi interamente costituita dal censurato art. 51, comma 7.

4.2.– In ogni caso, anche a voler ritenere che l’entrata in vigore del cod. giust. contabile abbia esteso il novero dei reati che legittimano l’esercizio dell’azione risarcitoria, occorre stabilire quali fattispecie delittuose consentono al PM contabile l’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine.

Si tratta, infatti, di un’attività indispensabile anche ove si ritenga che, in base alla disciplina vigente, la domanda risarcitoria non richieda la commissione di uno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la PA, ma solo la commissione di un delitto «a danno» della stessa. Anche questa previsione rivela infatti l’intento del legislatore di delimitare l’ambito della relativa responsabilità.

In proposito, il rimettente qualifica il fatto accertato a carico del convenuto come «delitto a danno della pubblica amministrazione» sulla sola base del fatto che lo stesso «ha inferto alla reputazione pubblica dell’Amministrazione della Polizia di Stato un grave pregiudizio di immagine»; ma a supporto di una simile ricostruzione non offre alcuno spunto ermeneutico, limitandosi a compiere un ragionamento di tipo tautologico.

5.– Nei profili evidenziati, l’ordinanza di rimessione offre dunque un’inadeguata rappresentazione della normativa donde trarre l’indicazione dei presupposti per l’esercizio, da parte del PM contabile, dell’azione di risarcimento del danno all’immagine della PA, e, segnatamente, l’indicazione dei reati per i quali debba essere intervenuta sentenza di condanna.

Tale carenza, pertanto, non consente di ritenere compiutamente rappresentato il quadro normativo di riferimento in ordine ad un elemento della fattispecie che si configura come requisito indefettibile per la valutazione di rilevanza delle questioni sottoposte; e tanto non può che condurre alla dichiarazione d’inammissibilità delle stesse, in applicazione della giurisprudenza di questa Corte relativa a casi analoghi (sentenze n. 154 del 2019 e n. 133 del 2017).

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Ciò sulla base del principio che rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti ogni soggetto (anche privato) che gestisce denaro pubblico, in ragione del danno e degli scopi perseguiti con l’assegnazione di risorse finanziarie.

Pertanto non occorre la presenza di uno strutturale rapporto di servizio fra privato e pubblico. Quando ci sono di mezzo soldi pubblici, i giudici contabili possono contestare il danno erariale ai dirigenti di una società privata, anche se l’azienda e la PA sono collegate solo da un contratto d’appalto. Ciò perchè un rapporto di servizio sussiste allorché un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse di quest’ultima e con risorse pubbliche, un’attività o un servizio pubblico in sua vece.

Alla luce del recente orientamento della Cassazione, pertanto, risulta allargato l’ambito del danno erariale che può essere provocato anche da società private, che maneggiano soldi pubblici.

Si riporta di seguito il testo della sentenza.

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CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE ,

SENTENZA 13 giugno 2016, n.12086 –

Pres. Canzio; Rel.Bernabai

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CANZIO Giovanni – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. CHIARINI Maria Margherita – Presidente di Sez. –

Dott. BERNABAI Renato – rel. Consigliere –

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Consigliere –

Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere –

Dott. DI IASI Camilla – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 13071-2014 proposto da:

B.G., P.V., elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZA MAZZINI 27, presso lo studio dell’avvocato GIOVAN CANDIDO DI GIOIA, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIOVANNI GERBI, ILARIA GRECO, per deleghe a margine dei rispettivi ricorsi;

– ricorrenti –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

C.R., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA R. GRAZIOLI LANTE 16, presso lo studio dell’avvocato PAOLO BONAIUTI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati SABRINA ORTINO e ROBERTO MARCELLO DELFINO, per deleghe a margine dei controricorsi;

– controricorrenti –

e contro

FALLIMENTO DELLA SOCIETA’ IMMOBILIARE VAL LERONE S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, PA.VI., PO.GI., S. G., G.A.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 1001/2013 della CORTE DEI CONTI – PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE – ROMA, depositata il 21/11/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/03/2016 dal Consigliere Dott. RENATO BERNABAI;

uditi gli avvocati Giovan Candido DI GIOIA, Ilaria GRECO, Sabrina ORTINO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DEL CORE Sergio, che ha concluso per l’inammissibilità o rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione notificato il 18 aprile 2007 la Procura regionale presso la Corte dei conti-sezione giurisdizionale per la Liguria conveniva la Società Immobiliare Val Lerone s.p.a. – già St.Lu. s.p.a. – nochè vari suoi dirigenti e funzionari regionali, tra cui i sigg. P.V., B.G. e C.R., per ottenerne la condanna al risarcimento del danno erariale, preteso nella somma di Euro 3.687.502,26, arrecato alla regione Liguria per l’inesecuzione totale, o in subordine parziale, di un programma di bonifica della zona costiera alla foce del torrente (OMISSIS), finanziato con fondi comunitari.

Esponeva che la società era rimasta del tutto inadempiente alle obbligazioni assunte con la convenzione stipulata in data 30 marzo 1995: ed in particolare, in ordine alla bonifica del tratto di arenile nel comune di Cogoleto, interessato, in passato, dal deposito di terre esauste, inquinate da cromo, provenienti dalla produzione dello stabilimento St., di cui i sigg. P. e B. erano stati dirigenti.

Costituendosi ritualmente, i convenuti resistevano alla domanda, eccependo in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione ed in subordine il giudicato penale di assoluzione dalle imputazioni di truffa aggravata e falso ideologico, nonchè l’insussistenza dei profili di responsabilità allegati.

Con sentenza 18 aprile 2011 la Corte dei Conti – sezione giurisdizionale per la Liguria condannava la società e i suoi dipendenti B. e P., a titolo di dolo, al pagamento della somma di Euro 865.977,37, nella misura di un terzo ciascuno ed in solido per l’intero, oltre rivalutazione e interessi; nonchè il sig C. ed altri due convenuti in via sussidiaria ed a titolo di colpa grave.

La Corte dei conti centrale d’appello, con sentenza 21 novembre 2013, rigettava i successivi gravami.

In ordine alla questione pregiudiziale motivava:

– che la propria giurisdizione sussisteva in tutti i casi in cui il soggetto privato si avvalesse, come nella specie, di finanziamenti pubblici per concorrere alla realizzazione di finalità proprie dell’amministrazione, nonostante l’insussistenza di un rapporto di concessione di opere pubbliche: non essendo sufficiente lo schermo di un contratto di appalto ad interrompere il rapporto di servizio in tal modo instauratosi;

– che, nel caso in esame, era in discussione la concreta utilizzazione del denaro pubblico, rivelatasi mal gestita e dispersiva.

Avverso la sentenza, non notificata, i sigg. P. e B. proponevano distinti ricorsi per cassazione, articolati in due motivi ed ulteriormente illustrati con memoria ex art. 378 c.p.c. ; cui resistevano, con controricorso, la Procura generale presso la Corte dei conti ed il sig. C.R., funzionario della regione Liguria.

All’udienza dell’8 marzo 2016, il Procuratore generale precisava le conclusioni come da verbale, in epigrafe riportate.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, i ricorrenti deducono la violazione dei limiti esterni di giurisdizione, in carenza di alcun rapporto di servizio tra l’ex società St. – ed a fortiori, i ricorrenti P. e B., che ne erano dipendenti – e la regione Liguria: vertendosi, nella specie, in tema di contratto di appalto per la bonifica di un’area demaniale. Contestano altresì il criterio di collegamento del finanziamento pubblico comunitario, concesso, in realtà, alla regione Liguria, e non alla società St..

Le censure sono infondate.

La sentenza impugnata valorizza, essenzialmente, la natura pubblica del finanziamento, utilizzato per realizzare finalità proprie dell’Amministrazione: e tale criterio appare esatto, dal momento che è jus receptum che sussiste il rapporto di servizio, allorchè un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse di quest’ultima e con risorse pubbliche, un’attività o un servizio pubblico in sua vece (Cass., sez. unite 21 maggio 2014 n. 11229; Cass., sez. unite, 27 aprile 2010 n.9963).

In questo quadro di riferimento, non assume rilievo, ai fini della giurisdizione, che il finanziamento comunitario sia stato formalmente erogato, nel caso in esame, in favore della regione Liguria, stante il rilievo decisivo che esso è stato poi utilizzato per l’attività di bonifica dell’area demaniale concessa alla società St.;

nè appare esimente il filtro formale del contratto di appalto, inserito in un progetto di riqualificazione complessiva di una zona (inquinata da cromo per effetto di attività produttiva della società St.), rientrante nella funzione pubblica dell’ente territoriale.

Concorre con tale qualificazione oggettiva del rapporto l’utilizzazione di denaro pubblico, risultata non corretta e dispersiva – con accertamento di merito, insindacabile in questa sede – in quanto non tradottasi nella realizzazione a regola d’arte della bonifica.

Dall’affermazione della giurisdizione nei confronti della società discende quella verso i suoi dirigenti che hanno preso parte attiva secondo l’accertamento del giudice contabile, egualmente sottratto a riesame – alla condotta causativa del danno erariale: il sig P.V., dirigente della St.Lu. s.p.a, per aver sottoscritto atti di collaudo ed omesso di tenere una contabilità separata, come previsto in convenzione, ed il sig. B.G., pure dirigente ed inoltre direttore dei lavori, per aver firmato i verbali di collaudo parziali e finali (cfr. sent.

21 novembre 2013, pag.19).

Con il secondo motivo si censura il difetto di giurisdizione sotto il diverso profilo del petitum sostanziale, prospettato nell’atto di citazione come accertamento dell’inadempimento, totale o parziale, dell’obbligazione assunta con la convenzione – con la conseguente richiesta di condanna alla restituzione del finanziamento comunitario indebitamente percepito – senza allegazione di una responsabilità amministrativa degli attuali ricorrenti. Assumono questi ultimi che l’oggetto della domanda, così formulata, rientrerebbe, quindi, nella giurisdizione ordinaria, vertendosi in materia civile contrattuale.

Il motivo è inammissibile.

Premesso che nella narratio dei fatti di causa esposta in sentenza si enuclea il petitum come condanna al risarcimento dei danni arrecati alla regione Liguria in relazione al programma di bonifica della zona costiera alla foce del torrente (OMISSIS) enunciazione, quindi, in astratto compatibile con una domanda di accertamento della responsabilità contabile – si osserva come la stessa Corte, nella parte motiva, non faccia cenno alcuno ad un motivo di gravame volto a contestare la natura meramente contrattuale dell’eventuale obbligazione risarcitoria.

Vi si legge infatti, sul punto: “Contestano le parti interessate che nel caso di specie non è configurabile alcun rapporto di servizio, poichè la società non era concessionaria di opere pubbliche, ma era appaltatrice, non è stata inserita nell’organizzazione pubblica, non è stata investita di funzioni pubbliche ovvero dell’esercizio di poteri autoritativi, nè ha avuto la gestione di denaro pubblico” (cfr. sent., pag.8).

La censura in questi termini riportata (l’unica dell’atto d’appello che investisse il profilo della giurisdizione) corrisponde, pressochè alla lettera, al primo motivo del successivo ricorso per cassazione testè esaminato; laddove il secondo motivo, qui in esame modulato, piuttosto, sul dato letterale del petitum – nella misura in cui non sia da intendere meramente ripetitivo, appare nuovo e quindi inammissibile, involgendo un diverso profilo di estraneità della fattispecie alla giurisdizione contabile.

Se poi la Corte dei conti avesse omesso di esaminare e riportare in sentenza la specifica doglianza qui scrutinata, il ricorso peccherebbe di autosufficienza, non indicando il passo dell’atto d’appello ove essa fosse stata, in effetti, puntualmente addotta.

Il ricorso è dunque infondato e va respinto; con la conseguente condanna alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate come in dispositivo, sulla base del valore della causa e del numero e complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

– Rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti alla rifusione delle spese di giudizio sostenute da C.R., liquidate in complessivi Euro 20.200,00, di cui Euro 20.000,00, per compenso, oltre le spese forfettarie e gli accessori di legge;

– Si dà atto della sussistenza dei presupposti di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia – TU. SPESE DI GIUSTIZIA), art. 13 (Importi), comma 1 quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, (Legge di stabilità 2013).

Così deciso in Roma, il 8 marzo 2016.

Depositato in Cancelleria il 13 giugno 2016

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La vicenda origina dal fatto che l’attuale Presidente del Consiglio dei Ministri, ai tempi, aveva indicato tra i componenti della propria segreteria una serie di soggetti sprovvisti della laurea (o di un valido percorso sostitutivo della stessa), retribuiti con il trattamento normalmente previsto per il personale laureato.

Nonostante ciò, i giudici della Corte dei Conti hanno ritenuto opportuno riformare le statuizioni del primo grado e mandare Renzi assolto da ogni responsabilità, affermando che, nonostante debba considerarsi che Renzi, avendo preso visione dei relativi curricula, era ben consapevole del livello culturale delle persone da lui nominate, non può non tenersi conto che l’istruttoria (con relativi pareri) che ha portato alla nomina di tali soggetti sia stata curata dalla struttura amministrativa provinciale, che ha “sottoposto all’organo politico una documentazione corredata da sufficienti, apparenti garanzie tanto da indurre ad una valutazione generale di legittimità dei provvedimenti in fase di perfezionamento. In ciò, invero, pur non ricorrendo gli estremi della cosiddetta “esimente politica”, questo Collegio ritiene di poter rilevare l’assenza dell’elemento psicologico sufficiente a incardinare la responsabilità amministrativa, in un procedimento amministrativo assistito da garanzie i cui eventuali vizi appaiono di difficile percezione da parte di un “non addetto ai lavori”.

In sostanza, dunque, la Corte dei Conti ha escluso che sia rilevabile, nel comportamento di Renzi, il contestato elemento psicologico della colpa grave, dal momento che lo stesso, in quanto “non addetto ai lavori”, non sarebbe stato in grado di percepire l’illegittimità del suo operato, indotto dai pareri favorevoli del suo entourage amministrativo.

La sentenza ha sollevato una serie di perplessità nell’opinione pubblica, dal momento che vi è chi ritiene che il principio affermato dalla Corte dei conti rischi di configurare un grimaldello idoneo a scardinare la responsabilità erariale. In particolare, c’è chi paventa il rischio che esso potrebbe servire anche a mandare assolti nei giudizi di responsabilità i politici di vertice i quali, essendo “non addetti ai lavori” non possono essere ritenuti responsabili degli atti da loro adottati.

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Tale opportunità è stata garantita ai funzionari pubblici e ai privati amministratori di società concessionarie sin dal 2006: la legge finanziaria del 2006 (L. 23 dicembre 2005, n. 266) prevedeva infatti all’art. 1, commi da 231 a 233, la possibilità di definire in appello il giudizio di responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei Conti attraverso il pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza di primo grado, ma con riferimento solo alle pronunce relative a fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della stessa legge.
Obiettivo di tale previsione era senz’altro quello di addivenire in tempi estremamente rapidi all’effettiva riparazione del danno erariale accertato con sentenza di primo grado.

L’art. 14, comma 1, del decreto IMU (disposizione mantenuta in sede di conversione) ha tuttavia esteso l’applicabilità della definizione agevolata anche ai “giudizi su fatti avvenuti anche solo in parte anteriormente alla data di entrata in vigore della predetta legge [L. 266/2005], indipendentemente dalla data dell’evento dannoso nonchè a quelli inerenti danni erariali verificatisi entro la data di entrata in vigore del presente decreto”.

Affinchè il giudizio possa concludersi con la modalità agevolata è però necessario che gli interessati presentino una specifica richiesta entro il 4 novembre 2013 (termine così prorogato dal d.l. 15 ottobre 2013 n. 120, rispetto a quello originariamente previsto del 15 ottobre 2013), indicando contestualmente una somma che non può essere inferiore al 25 per cento del danno quantificato dalla sentenza di primo grado.
Successivamente al deposito della suddetta richiesta, la sezione d’appello della Corte dei Conti è tenuta a deliberare con decreto nel termine perentorio di 7 giorni (ridotto, sempre ad opera del d.l. 120 del 2013, rispetto ai 15 giorni precedentemente previsti); in caso di accoglimento dell’istanza la somma rideterminata dovrà essere versata, a pena di revoca del decreto, entro il 15 novembre 2013.

La legge di conversione ha poi aggiunto al testo originario dell’art. 14 i commi 2-bis e 2-ter, alla luce dei quali si prevede, oltre alla possibilità di modificare entro il 4 novembre le istanze già presentate alla data di entrata in vigore della legge, che qualora la richiesta di definizione agevolata in appello sia accompagnata da idonea prova dell’avvenuto versamento, in unica soluzione, di una somma non inferiore al 20 per cento del danno quantificato in primo grado, la sezione d’appello debba determinare la somma dovuta in misura pari a quella versata.

Per ulteriori approfondimenti si rende disponibile, di seguito, il testo integrale dell’art. 14 del decreto IMU, comprensivo delle modifiche apportate in sede di conversione dalla legge 28 ottobre 2013, n. 124 (pubblicata in G.U. 29 ottobre 2013 n. 254, S.O. n. 73).

Decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102
“Disposizioni urgenti in materia di IMU, di altra fiscalità immobiliare, di sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, nonchè di cassa integrazione guadagni e di trattamenti pensionistici”

Art. 14
(Definizione agevolata in appello dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile)

     1. In considerazione della particolare opportunita’ di addivenire in tempi rapidi all’effettiva riparazione dei danni erariali accertati con sentenza di primo grado, le disposizioni di cui all’articolo 1, commi da 231 a 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e successive modificazioni, si applicano anche nei giudizi su fatti avvenuti anche solo in parte anteriormente alla data di entrata in vigore della predetta legge, indipendentemente dalla data dell’evento dannoso nonche’ a quelli inerenti danni erariali verificatisi entro la data di entrata in vigore del presente decreto, a condizione che la richiesta di definizione sia presentata conformemente a quanto disposto nel comma 2.
     2. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni di cui al comma 1, deve essere presentata, nei venti giorni precedenti l’udienza di discussione e comunque entro il 15 ottobre 2013, specifica richiesta di definizione e la somma ivi indicata non puo’ essere inferiore al 25 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado; in tali casi, la sezione d’appello delibera in camera di consiglio nel termine perentorio di 15 giorni successivi al deposito della richiesta e, in caso di accoglimento, ai fini della definizione del giudizio ai sensi del comma 233 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, con decreto da comunicare immediatamente alle parti determina la somma dovuta in misura non inferiore a quella richiesta, stabilendo il termine perentorio per il versamento entro il 15 novembre 2013, a pena di revoca del decreto laddove il pagamento non avvenga nel predetto termine.
      2-bis. Qualora la richiesta di definizione agevolata in appello dei giudizi di responsabilita’ amministrativo-contabile formulata ai sensi e nei termini di cui ai commi 1 e 2 sia accompagnata da idonea prova dell’avvenuto versamento, in unica soluzione, effettuato in un apposito conto corrente infruttifero intestato al Ministero dell’economia e delle finanze, che provvede al successivo versamento al bilancio dello Stato o alla diversa amministrazione in favore della quale la sentenza di primo grado ha disposto il pagamento, di una somma non inferiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, la sezione d’appello, in caso di
accoglimento della richiesta, determina la somma dovuta in misura pari a quella versata.
      2-ter. Le parti che abbiano gia’ presentato istanza di definizione agevolata, ai sensi dei commi 1 e 2, precedentemente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, possono modificarla in conformita’ alle disposizioni di cui al comma 2-bis entro il 4 novembre 2013. Entro il medesimo termine, le parti, le cui richieste di definizione agevolata presentate ai sensi dei commi 1 e 2 abbiano gia’ trovato accoglimento, possono depositare presso lo stesso giudice che ha emesso il decreto istanza di riesame unitamente alla prova del versamento, nei termini e nelle forme di cui al comma 2-bis, di una somma non inferiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado; la sezione d’appello delibera in camera di consiglio, sentite le parti, nel termine perentorio di cinque giorni successivi al deposito della richiesta e, in caso di accoglimento, ai fini della definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 1, comma 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, con decreto da comunicare immediatamente alle parti, determina la somma dovuta in misura pari a quella versata.

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Il contratto stipulato dall’ente locale “in difetto di una valido impegno di spesa” non può essere riferito al Comune, pertanto, ne risponde per danno erariale direttamente il funzionario responsabile.

Imputabili all'ente sono soltanto le obbligazioni assunte con delibera autorizzativa e copertura prevista nei documenti contabili.

Questo è quanto si evince dalla sentenza della Cassazione Civile n. 14785 del 4 settembre 2012 con cui è stata confermata la sentenza della corte di Appello di Palermo. Nella specie la società ricorrente chiedeva il pagamento del corrispettivo dovutele da un comune (oltre 300 milioni di lire) per un contratto d'appalto stipulato nel 1997, relativo al servizio di rilevazione dei tributi comunali evasi.

La Corte ha chiarito che  “gli atti di acquisizione di beni e servizi senza delibera autorizzativa e relativa copertura finanziaria solo apparentemente sono  riconducibili all'ente pubblico”. In quanto in questi casi il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura (art. 191 comma 4 del Testo Unico degli Enti Locali). Questa normativa, spiega la Corte, “è stata dettata al duplice scopo di sollecitare un più rigoroso rispetto dei principi di legalità e correttezza da parte di coloro che operano nelle gestioni locali, nonché di assicurare che la competenza ad esprimere la volontà  degli enti locali resti riservata agli organi a ciò deputati”.

Pertanto la “frattura del nesso organico con l’apparato pubblico vale ad impedire di ricondurre la fattispecie agli schemi di responsabilità dell’amministrazione”.

Nel caso di specie l'ente non aveva proceduto al formale riconoscimento di legittimità del debito fuori bilancio e quindi il vizio di legittimità del contratto, conseguente alla mancata copertura finanziaria, non è stato nemmeno sanato dal Comune interessato. Pertanto, il rapporto obbligatorio intercorreva unicamente tra il terzo contraente e il funzionario che aveva autorizzato la prestazione.

Inoltre la Cassazione ha sottolineato che “il giudice non può sostituirsi all'amministrazione, affermando l'esistenza di un diritto al riconoscimento del debito assunto fuori bilancio”.

Per i magistrati, tale conclusione è imposta oltre che dai principi, dal tenore letterale della norma, dalla sua funzione e dall'interpretazione complessiva. “Infatti, se si ritenesse sussistente un diritto al riconoscimento giustiziabile davanti al giudice ordinario, in presenza e nei limiti degli accertati e dimostrati parametri di utilità e arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, non si comprenderebbe poi il mantenimento del principio della sussistenza del rapporto obbligatorio unicamente tra il terzo e l'amministratore o il funzionario che ha irritualmente autorizzato i lavori o i servizi”.
 

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