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Il decreto semplificazioni (d.l. 16 luglio 2020 n. 76), convertito dalla legge 11 settembre 2020 n. 120, oltre ad aver previsto importanti norme derogatorie in materia di procedure di gara per l’affidamento di appalti – al conclamato fine di accelerare tali procedure e incentivare gli investimenti pubblici – ha altresì modificato la disciplina dell’esecuzione del contratto, introducendo nuove previsioni sulla sospensione dei lavori e sul collegio consultivo tecnico.

Le disposizioni del decreto che hanno ad oggetto la fase esecutiva del contratto sono l’art. 5, in tema di sospensione dell’esecuzione delle opere pubbliche, e l’art. 6, che riforma – a distanza di circa un anno – la disciplina del collegio consultivo tecnico già reintrodotta dal d.l. sblocca cantieri.

Si tratta di due norme tra esse collegate (per come si vedrà), e che hanno lo scopo primario di evitare le frequenti situazioni di stallo nell’esecuzione di un contratto per la realizzazione di lavori sopra soglia.

Da qui, tuttavia, il primo elemento di criticità delle previsioni in esame che, nella fattispecie, sembrano non aver voluto affrontare il problema nella sua totalità: le esigenze acceleratorie sono state infatti affrontate solo per i lavori sopra soglia e non invece per tutti gli appalti di lavori (ivi compresi i lavori sotto soglia, che rappresentano, in verità, la maggior parte di quelli banditi nel nostro Paese).

Peraltro, al di là della situazione emergenziale che ha repentinamente colpito l’Italia e il resto del mondo, si è dell’idea che gli interventi strutturali atti a risolvere le criticità dell’attuale esecuzione dei contratti pubblici non avrebbero dovuto essere introdotti con l’utilizzo della legislazione di urgenza (si pensi che le ultime modifiche “di peso” al codice dei contratti sono state disposte prima con il decreto sblocca cantieri e, da ultimo, con il decreto semplificazioni), ma essere bensì inseriti all’interno di una più ampia revisione del sistema.

Ciò premesso, è adesso utile entrare nel dettaglio delle nuove previsioni e, in particolare, esaminare il contenuto dell’art. 6 del decreto, in tema di collegio consultivo tecnico.

Tale organo tecnico era già stato originariamente introdotto dall’art. 207 del d.lgs. 50/2016, con il preciso scopo di assistere le parti del contratto nella rapida risoluzione delle questioni insorte in corso dell’esecuzione; tuttavia, la previsione del collegio tecnico era stata immediatamente eliminata con il decreto correttivo dell’aprile 2017.

Da ultimo, proprio il decreto sblocca cantieri (commi da 11 a 14 dell’art. 1) aveva reintrodotto la previsione del collegio tecnico consultivo per gli appalti di lavori, nelle more dell’entrata in vigore del nuovo regolamento unico degli appalti, configurandola come una facoltà per le parti, previo accordo sul punto, con il fine di prevenire le eventuali controversie in ordine all’esecuzione del contratto. Si trattava, dunque, di un vero e proprio strumento di alternative dispute resolution – facoltativo e non vincolante – che andava ad aggiungersi a quelli già previsti dall’ordinamento (come, ad esempio, l’accordo bonario, dal quale il collegio consultivo si distingue per non essere finalizzato a risolvere una specifica controversia, potendo essere costituito in via generale per l’intera durata del contratto).

L’art. 6 del decreto semplificazioni ha integralmente riscritto la disciplina del collegio tecnico consultivo, la cui costituzione diviene adesso in molti casi obbligatoria e le cui determinazioni assumono una forza e una vincolatività prima non previste, tanto che le relative disposizioni del d.l. sblocca cantieri sono state del tutto abrogate (ex art. 6, comma 9, d.l. 76/2020).

Scendendo nello specifico delle previsioni, il comma 1 dell’art. 6 dispone la costituzione obbligatoria presso ogni stazione appaltante del collegio consultivo tecnico, ma per i soli casi di esecuzione di lavori di importo superiore alle soglie europee di cui all’art. 35 del codice.

Tale obbligo viene previsto fino al 31 dicembre 2021 (termine esteso in sede di conversione, rispetto alla prima data di scadenza, fissata nel 31 luglio 2021).

Il collegio consultivo, come già detto, avrà (oltre i compiti specifici in tema di sospensione dell’esecuzione, di cui si dirà a breve) funzioni di assistenza per la rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto stesso.

Nelle ipotesi di costituzione obbligatoria, il decreto ha disposto che il collegio venga nominato prima dell’avvio dell’esecuzione e, comunque, non oltre dieci giorni da essa.

Di rilievo è la previsione secondo cui l’obbligo di costituzione del collegio consultivo vige anche per i contratti la cui esecuzione è già iniziata (con un termine per costituire il collegio fissato in trenta giorni dall’entrata in vigore del decreto).

Accanto alle superiori previsioni recanti l’obbligatorietà della nomina del collegio consultivo, il decreto semplificazioni, al comma 4 dell’art. 6, contempla altresì la possibilità di una costituzione facoltativa del collegio, per i casi di lavori sotto-soglia (“Per le opere diverse da quelle di cui al comma 1 le parti possono comunque nominare un collegio consultivo tecnico con tutti o parte dei compiti descritti ai commi da 1 a 3”).

Inoltre, al successivo comma 5, viene prevista un’ulteriore facoltà per le stazioni appaltanti, ossia la possibilità di nominare e costituire un collegio consultivo “aggiuntivo” per risolvere problematiche tecniche o giuridiche di ogni natura anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto (comprese, ad esempio, le determinazioni delle caratteristiche delle opere, le clausole e le condizioni del bando, la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione, dei criteri di selezione e di aggiudicazione). In queste ipotesi, a differenza del collegio nominato per la fase “esecutiva”, la scelta non può che competere alla sola stazione appaltante (senza alcun coinvolgimento degli operatori economici partecipanti), la quale dovrà farsi carico di nominare due dei tre componenti previsti (mentre il terzo sarà indicato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti).

Con riguardo alle disposizioni in ordine alla nomina, alla composizione e ai requisiti del collegio consultivo tecnico, il comma 2 dell’art. 6, chiarisce innanzitutto che il collegio può essere formato da tre componenti, ovvero da cinque soggetti nei casi di motivata complessità dell’opera e di eterogeneità delle professionalità richieste. La scelta sul numero dei componenti compete esclusivamente alla stazione appaltante.

La stessa previsione dispone poi che tutti i componenti del collegio debbano possedere una qualificazione professionale adeguata alla tipologia dell’opera, e vadano scelti tra ingegneri, architetti, giuristi ed economisti con comprovata esperienza nel settore degli appalti delle concessioni e degli investimenti pubblici, anche in relazione allo specifico oggetto del contratto (nonché alla specifica conoscenza di metodi e strumenti elettronici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture (BIM); tale requisito di esperienza deve essere maturata per effetto del conseguimento di un dottorato di ricerca, oppure con la dimostrazione di un’esperienza pratica e professionale di almeno dieci anni nel settore di riferimento (il periodo dei dieci anni è stato invero previsto in sede di conversione, mentre il decreto-legge originario richiedeva un’esperienza quinquennale).

Per ciò che attiene alle modalità di scelta, una volta definito il numero dei componenti, entra in gioco l’aggiudicatario privato, la cui posizione viene tutelata dalla norma; è infatti previsto che i componenti del collegio possano, in alternativa, essere tutti scelti dalle parti di comune accordo, oppure essere nominati alla stregua di un collegio arbitrale (ciascuna parte nomina uno o due componenti, mentre il terzo o il quinto componente, con funzioni di presidente, viene poi scelto dai componenti già nominati o, in caso di disaccordo, dal MIT).

Tutti i componenti del collegio consultivo tecnico hanno diritto a un compenso a carico delle parti e proporzionato al valore dell’opera, al numero, alla qualità e alla tempestività delle determinazioni assunte (comma 7). Inoltre, si prevede (comma 8) che i componenti del collegio consultivo tecnico non possano ricoprire più di cinque incarichi contemporaneamente e comunque non può svolgere più di dieci incarichi ogni due anni.

Da segnalare la disposizione che vieta l’ulteriore nomina (per tre anni!), in ossequio alla ratio acceleratoria della previsione, nel caso in cui i componenti del collegio ritardino nell’adozione di tre determinazioni ovvero assumano anche una sola determinazione con ritardo superiore a sessanta giorni. Per le stesse ragioni si prevede altresì che l’ingiustificato ritardo nell’adozione anche di una sola determinazione sia causa di decadenza del collegio.

Al di là di tali ipotesi patologiche, i collegi la cui composizione è prevista come obbligatoria possono sciogliersi solo al termine dell’esecuzione del contratto (comma 6), mentre nei casi di costituzione facoltativa lo scioglimento può avvenire anche in data anteriore, su accordo delle parti (lo scioglimento su accordo sarà possibile per i collegi “obbligatori” solo dopo il 31 luglio 2021).

La portata innovativa della disposizione in commento, oltre alla previsione delle ipotesi di costituzione obbligatoria del collegio, passa senza dubbio dalla nuova disciplina delle tempistiche e della portata vincolante delle determinazioni del collegio consultivo.

Premesso che nello svolgimento delle proprie funzioni il collegio può operare con ogni modalità (anche da remoto) e ha la facoltà di fissare audizioni informali tra le parti, l’obiettivo deve sempre essere quello di trovare la migliore soluzione per la celere esecuzione dell’opera a regola d’arte.

E proprio in tema di celerità, il comma 3 dell’art. 6 dispone che le determinazioni del collegio consultivo tecnico siano adottate entro il termine di quindici giorni (venti in casi particolarmente complessi), decorrenti dalla data della comunicazione dei quesiti, con l’onere di una sommaria motivazione poi integrabile nei successivi quindici giorni.

Lo stesso comma prevede poi dei meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a garantire una vincolatività concreta alle determinazioni del collegio, le quali hanno natura del lodo contrattuale previsto dall’articolo 808-ter c.p.c., salva diversa e motivata volontà espressamente manifestata in forma scritta dalle parti: si dispone infatti che l’inosservanza delle determinazioni venga valutata ai fini della responsabilità del soggetto agente per danno erariale e costituisca, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali.

D’altro canto, l’osservanza delle determinazioni del collegio è prevista quale causa di esclusione della responsabilità del soggetto agente per danno erariale, salvo il dolo.

Infine, con riguardo ai compiti specifici del collegio tecnico, oltre a quanto previsto in via generale dal comma 1 dell’art. 6 (ossia l’attribuzione delle funzioni di assistenza per la rapida risoluzione delle controversie in fase esecutiva), il decreto contempla ulteriori ipotesi di intervento del collegio nei casi di sospensione dell’esecuzione, previsti espressamente dall’art. 5.

Il decreto semplificazioni, sotto tale profilo, mira evidentemente a ridurre il più possibile le ipotesi che possano legittimare una sospensione dell’esecuzione del contratto, restringendo i tempi e, soprattutto, prevedendo alcune ipotesi espresse – e tassative – al verificarsi delle quali la stazione appaltante può disporre la sospensione per il tempo necessario.

L’art. 5, come si è anticipato, chiarisce che fino al 31 luglio 2021, la sospensione, volontaria o coattiva, dell’esecuzione di lavori sopra soglia, anche se già iniziati, può avvenire, esclusivamente, per il tempo strettamente necessario al loro superamento, per le seguenti ragioni:

a) cause previste da disposizioni di legge penale, dal codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al codice antimafia (ipotesi che non prevede il coinvolgimento del collegio tecnico);

b) gravi ragioni di ordine pubblico, salute pubblica o dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle opere, ivi incluse le misure adottate per contrastare l’emergenza sanitaria globale da COVID-19;

c) gravi ragioni di ordine tecnico, idonee a incidere sulla realizzazione a regola d’arte dell’opera, in relazione alle modalità di superamento delle quali non vi è accordo tra le parti;

d) gravi ragioni di pubblico interesse.

Ora, per le ipotesi di cui alle lettere b) e d), la disposizione prevede che la sospensione possa essere disposta dalla stazione appaltante in seguito ad una determinazione del collegio tecnico consultivo.

Ancora più incisivo è il coinvolgimento del collegio per i casi di sospensione per gravi ragioni di ordine tecnico (lett. c). In queste ipotesi, infatti, il collegio consultivo tecnico, entro quindici giorni dalla comunicazione della sospensione, deve adottare una determinazione con cui accerta l’esistenza di una causa tecnica di legittima sospensione dei lavori e indica le modalità con cui proseguire i lavori e le eventuali modifiche necessarie da apportare per la realizzazione dell’opera a regola d’arte.

Infine, sempre con riguardo alle attribuzioni del collegio, pare opportuno operare una breve considerazione.

Si è detto che la precisa funzione del collegio consultivo è quella di assistere le parti del contratto (e, in primis¸ la stazione appaltante), durante l’intera fase di esecuzione, per la risoluzione di tutti i problemi di natura tecnica che possano insorgere, avvalendosi di soggetti con comprovata esperienza in materia di appalti.

Tuttavia, la disposizione non chiarisce le modalità di coordinamento tra il collegio consultivo e gli altri organi che hanno un ruolo formale e precise competenze nell’esecuzione del contratto (specialmente il RUP e la direzione dei lavori). Tale problema avrebbe sicuramente dovuto trovare un’opportuna soluzione in sede di conversione del decreto, mentre invece nulla è stato chiarito sul punto; ad ogni modo, pur nel silenzio della legge, sembra potersi sostenere che il collegio consultivo possa esplicare le sue funzioni entro i limiti di quanto la legge già assegna espressamente alla competenza degli altri organi.

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Con l’approvazione del documento “DL Semplificazioni: indicazioni operative per l’applicazione delle norme in materia di contratti pubblici” la Conferenza ha inteso individuare degli indirizzi operativi volti a coadiuvare le Regioni e le Province autonome nell’applicazione di tali norme ed a “renderne quanto più possibile uniforme l’applicazione nel territorio nazionale, in modo tale da evitare disomogeneità e dubbi interpretativi che potrebbero renderne difficile l’osservanza”.

Sono così oggetto delle indicazioni della Conferenza, tra gli altri:

– La gestione delle procedure sotto soglia fino al 31 dicembre 2020

– Gli affidamenti diretti per i lavori fino 150 mila euro e i servizi fino a 75 mila euro

– La disapplicazione della garanzia provvisoria e l’uso dei preesistenti elenchi di operatori economici

– L’applicazione del nuovo criterio della dislocazione territoriale

– I criteri di aggiudicazione per i servizi di architettura e ingegneria

– I rapporti tra le procedure ordinarie e quelle derogatorie

– I nuovi termini per concludere la procedura a partire dalla determina a contrarre

– La procedura di esecuzione in via di urgenza

– La anticipazione del prezzo anche in caso di consegna in via d’urgenza

– Le disposizioni sulla responsabilità del RUP in caso di mancato rispetto dei termini

– La causa di esclusione per mancata regolarità fiscale o contributiva anche se non definitivamente accertata

Il nuovo criterio della dislocazione territoriale

Particolarmente approfondito, nel documento della Conferenza, è il nuovo criterio della dislocazione territoriale, che limita la discrezionalità nella scelta degli operatori all’interno della procedura in deroga, consentendo al contempo di favorire le imprese localizzate sul territorio e di evitare la concentrazione territoriale degli inviti.

Si riportano le indicazioni del documento:

5 Indicazioni operative sul nuovo criterio della dislocazione territoriale.
1.5.1 Inquadramento normativo

L’ art. 1, comma 2, lettera b), del decreto semplificazioni definisce le modalità di selezione dei soggetti da invitare alle procedure negoziate sulla base dei criteri già individuati dalle Linee guida Anac n. 4, introducendo un elemento nuovo, consistente nella “diversa dislocazione territoriale” delle imprese invitate.

Così come formulato, tale nuovo “criterio” appare ambiguo e di non agevole lettura. Pertanto, risulta utile individuare il significato che esso assume nel contesto normativo in cui è inserito, e, su questa base, fornire indicazioni operative in ordine alla sua praticaapplicazione. Nel silenzio del legislatore, resta comunque ferma la discrezionalità delle amministrazioni di declinare tale criterio. A tal fine, infatti, neanche i dossier del Senato sono di aiuto nel trovare una soluzione interpretativa legislativamente orientata. La formulazione letterale della disposizione sembra introdurre un ulteriore elemento di cui tenere conto ai fini dell’applicazione del criterio della rotazione degli inviti. Tuttavia, tale opzione ermeneutica è da scartare in quanto le modalità della rotazione, già di per sé macchinose, sono quelle definite da ANAC nelle Linee guida n. 4 (sino a quando non saranno sostituite dalla specifica disciplina dell’emanando regolamento “unico”). La correlazione con il criterio della rotazione, infatti, salvi i casi di procedure negoziate aperte al mercato, comporterebbe un aggravamento dell’attività amministrativa dovendo considerare la diversificazione territoriale anche con riferimento agli affidamenti precedenti, in contrasto con l’esigenza di velocizzare le procedure di aggiudicazione.

La disposizione in oggetto avrebbe piuttosto introdotto il concetto della “diversa dislocazione territoriale” quale criterio per la selezione delle imprese da invitare attenuando in parte l’ampia discrezionalità di cui gode la stazione appaltante nella
scelta degli operatori economici. Resta fermo che tale criterio potrà trovare applicazione solo laddove la stazione appaltante scelga di operare una riduzione del numero dei concorrenti da invitare rispetto alle manifestazioni di interesse pervenute, oppure laddove scelga gli operatori da invitare da appositi elenchi precostituiti.

Non è chiaro se la finalità della disposizione sia da intendersi in senso estensivo od in senso restrittivo; tuttavia, tenuto conto della natura emergenziale e derogatoria del Decreto semplificazioni, si può ragionevolmente ritenere che la disposizione consente di favorire le imprese localizzate sul territorio nel quale eseguire l’appalto, evitando al contempo la concentrazione territoriale degli inviti ed affidamenti che potrebbero determinare una chiusura del mercato in contrasto con i principi comunitari di parità di trattamento e di non discriminazione richiamati dallo stesso disposto di cui all’art. 1 del D.L. 76/2020.

In tal senso, il nuovo concetto posto dal legislatore dovrebbe essere interpretato avuto riguardo alla sua collocazione sistematica all’interno di una disciplina derogatoria in coerenza con il presupposto delle misure previste, che, in via transitoria, giustifica il significativo ampliamento dei margini di semplificazione delle procedure di affidamento dei contratti sotto soglia, al fine di velocizzare gli investimenti e contrastare le ricadute negative sull’economia e sui livelli occupazionali determinate dall’emergenza sanitaria da Covid-19 tuttora in atto. Tale presupposto rileva, pertanto, sotto un duplice profilo: quello del rilancio dell’economia e quello dell’impatto della pandemia sulle stesse modalità di svolgimento delle procedure di affidamento e della successiva esecuzione dei contratti, visto che, soprattutto nelle fasi più acute dell’emergenza, le principali misure di contenimento hanno imposto una forte limitazione agli spostamenti nel territorio.

Ne segue che, come sopra rilevato, la stessa emergenza sanitaria in atto e le esigenze di accelerazione delle procedure di affidamento in questa peculiare e straordinaria fase congiunturale, possono giustificare la valorizzazione della presenza di imprese del territorio ed in particolare un rafforzamento delle misure volute dal legislatore euro unitario e nazionale atte a facilitare e garantire una adeguata partecipazione di quelle appartenenti alla categoria delle micro, piccole e medie imprese.

1.5.2 Indicazioni operative.

Il criterio, così inteso, risponderebbe alle esigenze emergenziali dettate dall’art. 1 del D.L. semplificazioni, facilitandone gli obiettivi, in ragione degli effetti positivi che la selezione degli OE in ambito territoriale produrrebbe sul tessuto imprenditoriale locale con ricadute economiche positive e conseguente rilancio dell’economia del territorio, sulle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria riducendo gli spostamenti, sulle difficoltà logistiche ed organizzative (che incontrerebbero soprattutto le PMI nell’organizzazione d’impresa a distanza) sui costi di organizzazione dell’Impresa, sulla valorizzazione della “filiera corta” in osservanza ai principi di cui all’art. 18 della Direttiva 24/2014, relativamente all’integrazione degli aspetti ambientali negli appalti. In merito all’individuazione dell’ambito territoriale rilevante ai fini del rispetto della dislocazione territoriale delle imprese da invitare, in assenza di indicazioni normative, l’interpretazione letterale orienterebbe la Stazione appaltante ad affidarsi all’elencazione di cui all’art. 114 della Costituzione che suddivide l’Italia nei diversi livelli di dislocazione territoriale: Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.

La dislocazione per livelli territoriali, come definita dall’art. 114 Cost., potrà essere declinata (con alcuni temperamenti determinati dal luogo geografico di esecuzione del contratto) alla luce degli obiettivi del decreto semplificazione che all’art. 1 così recita “Al fine di incentivare gli investimenti pubblici nel settore delle infrastrutture e dei servizi pubblici, nonché al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento e dell’emergenza sanitaria globale del COVID-19” delle disposizioni a tutela delle P.M.I., delle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria globale COVID -19 i cui Protocolli condivisi di regolazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19 negli ambienti di lavoro, è bene ricordarlo, sospendevano od annullavano le trasferte dei lavoratori. Nell’attuale contesto normativo la stazione appaltante potrà, quindi, delimitare l’ambito territoriale, in base alla sede legale e/o operativa dell’impresa, da valutarsi in maniera proporzionale al valore dell’appalto tenuto conto del luogo di esecuzione del contratto d’appalto.

In particolar modo, per i contratti aventi un valore non rilevante rispetto alla soglia di interesse comunitario, per i quali, tenuto conto della natura dell’appalto (es. lavori, servizi di manutenzione, e altri servizi in cui assumono rilevanza i costi organizzativi legati allo spostamento e alla distanza territoriale), la distanza dal luogo di esecuzione inciderebbe sulle spese generali in modo significativo, la distanza della sede legale o operativa dell’impresa assume una rilevanza essenziale.

In tali casi, risulta evidente che costi di trasferta, pasti, pernottamento e organizzazione ex novo della rete dei fornitori e subappaltatori in un territorio non usuale per l’appaltatore, configurano un’idoneità operativa non competitiva rispetto a ditte radicate sul territorio, con la necessità di erodere il margine di utile potenziale al fine di poter formulare un ribasso competitivo con gli altri operatori economici, arrivando fino alla riduzione della qualità delle lavorazioni al fine di non eseguire le prestazioni in perdita e comunque ridurre gli spostamenti di personale in un contesto emergenziale complicato.

Pertanto, nello specifico, minore sarà il valore economico dell’appalto, più ristretto potrà essere l’ambito territoriale in cui la stazione appaltante potrà scegliere gli operatori economici da invitare alla procedura al fine di garantire la qualità delle prestazioni, salvaguardando il contenimento delle spese generali in un range tra il 13% e il 17% del valore delle prestazioni e garantendo il legittimo utile all’appaltatore. Per quanto riguarda invece il luogo di esecuzione del contratto, l’ambito territoriale da selezionare potrà essere valutato anche in relazione all’area geografica di riferimento (es. area confinante con una o più Regioni).

Altro elemento che può essere preso in considerazione è la valutazione della presenza di una “rilevanza transfrontaliera all’affidamento” dell’appalto, aspetto che assume rilevanza solo qualora il luogo d’esecuzione sia situato in un’area geografica vicina a paesi esteri e l’importo dell’appalto sia comunque pari o superiore a un milione di Euro, atteso che detto importo non raggiunge il 20% della soglia comunitaria.

L'articolo Decreto semplificazioni 2020 e appalti pubblici, le linee guida proviene da Giurdanella.it.

L'articolo Il testo della legge 241 del 1990 prima e dopo il decreto Semplificazioni proviene da Giurdanella.it.

“d) “interventi di ristrutturazione edilizia“, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria;”

Introdotta una nuova definizione, più ampia, di “ristrutturazione edilizia” oggi estesa anche agli interventi di demolizione e ricostruzione dove risulti modificata la sagoma, il prospetto, il sedime e le caratteristiche tipologiche. 

In questi casi, non sarà più necessario richiedere il permesso di nuova costruzione. E ciò varrà non solo per gli interventi di adeguamento alla normativa antisismica, come in precedenza, ma anche nei casi di migliorie all’accessibilità, di installazione di impianti tecnologici e di efficientamento energetico. 

Si potrà, addirittura, aumentare la volumetria se ciò risulterà funzionale alla rigenerazione urbana. Speculare alla semplificazione voluta con queste modifiche è però il maggiore rigore richiesto per gli immobili sottoposti a particolari vincoli previsti dal codice dei beni culturali. In questi casi non solo non sono ammessi aumenti di volumetria ma è richiesto il mantenimento delle caratteristiche tipologiche originarie. Stesso discorso per gli immobili nei centri storici, dove le deroghe sono ammesse solo se previste da previsioni legislative regionali o da strumenti urbanistici.

b) Il nuovo articolo 2-bis, comma 1-ter, del d.P.R. n. 380/2001

“1-ter. In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nell’osservanza delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l’intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. Nelle zone zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela.”

La novità riguarda l’articolo 2-bis del Testo Unico e la deroga alle norme sulle distanze per gli interventi di ricostruzione o demolizione, deroga oggi consentita purché gli edifici originari siano stati legittimamente realizzati prima dell’adozione della disciplina sulle distanze.

Anche in questo caso, la deroga varrà per gli immobili dei centri storici solo se prevista nei piani di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale ovvero dalla legge regionale o dai piani urbanistici regionali.

. . .

Il testo delle Circolare

1. Premessa: il diverso ambito di applicazione dell’articolo 2-bis, comma 1-ter, e dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001.

2. La nuova definizione di ristrutturazione edilizia.

3. Il rispetto delle distanze in caso di demolizione e ricostruzione.

Oggetto: Articolo 10 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Chiarimenti interpretativi.

Il recente decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 (“Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”), ha introdotto, fra le misure finalizzate alla semplificazione e all’accelerazione delle procedure amministrative in vista del rilancio delle attività economiche e produttive, numerose modifiche al testo unico dell’edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Tali modifiche, contenute nell’articolo 10 del decreto- legge, investono tutti i settori dell’attività edilizia e alcune di esse sono di immediato impatto per le imprese che devono predisporre i progetti e avviare la necessaria interlocuzione con le Amministrazioni competenti.

In particolare, si è intervenuto in modo sostanziale sia sull’articolo 2-bis, comma 1-ter, del testo unico, in tema di rispetto della disciplina delle distanze tra edifici in caso di interventi di demolizione e ricostruzione di edifici già esistenti (comma 1, lettera a), del citato articolo 10), e sia sulla definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del medesimo testo unico, con specifico riguardo sempre agli interventi di demolizione e ricostruzione di immobili preesistenti (comma 1, lettera b), dell’articolo 10).

La presente circolare è intesa a fornire primi chiarimenti interpretativi sulle disposizioni dianzi citate.

1. Premessa: il diverso ambito di applicazione dell’articolo 2-bis, comma 1-ter, e dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001.

Le modifiche apportare all’articolo 2- bis, comma 1- ter, e all’articolo 3, comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 380/2001 rispondono a due esigenze concorrenti, che hanno inciso profondamente anche sull’iter di formazione delle norme medesime: da un lato, la volontà di introdurre previsioni volte a rendere in via generale più semplice e rapido l’avvio dell’attività edilizia; dall’altro, l’esigenza di assicurare in ogni caso la salvaguardia e il rispetto di valori considerati preminenti dall’ordinamento, segnatamente la tutela dei beni culturali e del paesaggio latamente inteso.

Tali esigenze concorrenti, del resto, corrispondono alla più generale ispirazione dell’intero decreto – legge n. 76/2020, quale espressa nella sua premessa, laddove si enuncia l’intento del legislatore di “realizzare un’accelerazione degli investimenti e delle infrastrutture attraverso la semplificazione delle procedure in materia di contratti pubblici e di edilizia, operando senza pregiudizio per i presidi di legalità”.

Per questo, e per meglio cogliere l’incidenza delle predette esigenze nella lettura e applicazione delle disposizioni sopra indicate, occorre preliminarmente chiarirne i rispettivi ambiti di applicazione.

In particolare, è necessario considerare che, mentre l’articolo 3 del testo unico è norma intesa a dettare le definizioni degli interventi edilizi in via generale ed ai fini dell’applicazione dell’intera disciplina dell’edilizia, l’articolo 2-bis (a suo tempo introdotto nel d.P.R. n. 380/2001 dal decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98) è finalizzato a regolare la specifica ipotesi nella quale, in occasione di un intervento di demolizione e ricostruzione di edificio preesistente, insorgano problemi inerenti al rispetto di norme in materia di distanze tra edifici (siano esse contenute nell’articolo 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, o in qualsiasi altra normativa).

Pertanto, appare opportuno procedere in via preliminare alla disamina delle modifiche apportate all’articolo 3, comma 1, lettera d), del testo unico, stante la sua più ampia portata precettiva, e solo successivamente illustrare quelle che riguardano il comma 1-ter del citato articolo 2-bis.

2. Le modifiche alla definizione di ristrutturazione edilizia.

2.1. La definizione di “ristrutturazione edilizia” contenuta nella lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, quale risultante dalle modifiche apportate dal d.l. n. 76/2020 e dalla legge di conversione, fa riferimento a “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”.

Le innovazioni significative apportate alla disposizione previgente sono quindi:

a) la sostituzione del riferimento ai semplici interventi di “demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica” con la più articolata previsione per cui rientrano nella ristrutturazione edilizia “gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”;

b) l’aggiunta di un ulteriore periodo per cui i medesimi interventi di demolizione e ricostruzione possono prevedere, “nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”;

c) un maggior rigore della previsione relativa agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d.lgs. n. 42/2004: mentre in precedenza la demolizione e ricostruzione di detti immobili poteva qualificarsi come ristrutturazione edilizia solo ove ne fosse rispettata la sagoma originaria, oggi si richiede il mantenimento di “sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche” e si precisa che non devono essere previsti incrementi di volumetria;

d) l’equiparazione agli edifici vincolati ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 di quelli ubicati nelle zone omogenee A e in quelle ad esse assimilabili in base ai piani urbanistici comunali, nonché “nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico”, fatte salve “le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici”.

2.2. La modifica di cui sub a) amplia l’area degli interventi ricadenti nella nozione di ristrutturazione edilizia, individuando i parametri la cui modifica – a differenza di quanto previsto dalla previgente disciplina – non risulta rilevante ai fini della qualificazione di un intervento di demolizione e ricostruzione come ristrutturazione edilizia, piuttosto che come nuova costruzione.

In particolare, la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6666; Tar Napoli, sez. II, 10 giugno 2020, n. 2304; Tar Puglia – Lecce, sez. III, 3 febbraio 2016, n. 233) aveva evidenziato come, dopo la novella operata col già citato decreto – legge n. 69/2013, che aveva eliminato il vincolo dell’identità di sagoma in precedenza previsto dalla norma, dovessero considerarsi rientranti nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi di demolizione e ricostruzione comportanti modifiche della sagoma e/o del sedime rispetto all’edificio preesistente. Tuttavia, veniva precisato che, comunque, il nuovo edificio dovesse porsi in sostanziale continuità con quello preesistente, conservandone le caratteristiche planivolumetriche e architettoniche (Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2016, n. 5106).

La novella apportata alla definizione dal decreto – legge n. 76/2020 determina, con tutta evidenza, il superamento di tali limitazioni, potendo ormai rientrare nella nozione di ristrutturazione – salvo quanto si dirà in ordine agli edifici vincolati – qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvi i limiti volumetrici che saranno appresso richiamati. In effetti, al riferimento a sagoma, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche il legislatore aggiunge anche quello ai “prospetti”, la cui modifica nel regime normativo anteriore comportava la qualificazione dell’intervento in termini di ristrutturazione “pesante”, con conseguente soggezione al regime del permesso di costruire.

Incidentalmente, si evidenzia che, con un’ulteriore innovazione apportata alla lettera b) del comma 1 del medesimo articolo 3 del testo unico dallo stesso d.l. n. 76/2020, la modifica dei “soli prospetti” costituisce oggi intervento di manutenzione straordinaria, sottoposto al regime della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ai sensi del successivo articolo 22, laddove:

– la modifica sia necessaria per mantenere o acquisire l’agibilità di un edificio legittimamente realizzato ovvero per l’accesso allo stesso;

– l’intervento non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, sia conforme alla vigente disciplina urbanistica e non pregiudichi il “decoro architettonico” dell’edificio.

Quanto alle modifiche apportate alla lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, occorre precisare che il riferimento alle “caratteristiche tipologiche” dell’edificio preesistente va letto in stretta correlazione col richiamo agli “elementi tipologici” contenuto nella definizione di restauro e risanamento conservativo di cui alla lettera c) del medesimo articolo 3 (che in parte qua riproduce la nozione introdotta dall’art. 31, comma 1, lettera c), della legge 5 agosto 1978, n. 457). Pertanto, si tratta di una nozione da non sovrapporre a quella di destinazione d’uso dell’edificio – la quale è stabilita dal titolo abilitativo sulla base delle norme urbanistiche di riferimento – e che ha un contenuto al tempo stesso architettonico e funzionale, individuando quei caratteri essenziali dell’edificio che ne consentono la qualificazione in base alla tipologia edilizia (p.es. costruzione rurale, capannone industriale, edificio scolastico, edificio residenziale etc.).

Il richiamo ai parametri introdotti dal decreto – legge n. 76/2020 (sagoma, sedime, prospetti, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche) assume rilievo, a contrario, per quanto riguarda il regime degli edifici sottoposti a vincolo ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 ovvero ubicati in zona A e assimilate, laddove l’eventuale modifica di tali parametri comporta l’impossibilità di ricondurre l’intervento alla categoria della ristrutturazione edilizia e il suo assoggettamento al regime autorizzatorio delle nuove costruzioni (fatte salve, per la seconda categoria di edifici sopra indicati, le diverse previsioni di legge o degli strumenti urbanistici, come meglio in appresso precisato).

2.3. Un’ulteriore novità attiene alla possibilità di incrementi di volumetria non solo “per l’adeguamento alla normativa antisismica”, ma anche “per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”.

A tale riguardo, si evidenzia che, secondo l’orientamento della giurisprudenza, la riconducibilità a ristrutturazione edilizia è da escludere in presenza di qualsivoglia intervento di demolizione e ricostruzione comportante incrementi volumetrici rispetto al preesistente, anche laddove questi fossero determinati dall’inserimento di impianti o servizi, salvi i casi, espressamente previsti, di aumenti imposti dalla normativa antisismica, (Tar Lazio – Latina, sez. I, 11 giugno 2015, n. 472).

Una parziale attenuazione di tale rigore si registra solo qualora detti incrementi si rendano necessari al fine di assicurare il rispetto della normativa in materia di eliminazione delle barriere architettoniche, limitatamente alla previsione di volumi tecnici quali i vani ascensore (Tar Abruzzo – Pescara, sez. I, 9 aprile 2018, n. 134; Tar Campania – Salerno, sez. I, 9 aprile 2018, n. 134).

La previsione odierna supera tali indirizzi, consentendo che gli interventi di demolizione e ricostruzione soggiacciano al regime della ristrutturazione edilizia anche qualora comportino incrementi volumetrici, purché giustificati dal rispetto delle normative dianzi richiamate (e sempre che, ovviamente, non si tratti di edifici vincolati ovvero ricadenti in zona A o assimilate, fatte salve per questi ultimi le diverse previsioni legislative o degli strumenti urbanistici).

Un’ulteriore possibilità di apportare incrementi alla volumetria dell’edificio preesistente deriva dall’espressa salvezza delle previsioni legislative e degli strumenti urbanistici che contemplino siffatti incrementi per finalità di “rigenerazione urbana”.

Pertanto, la deroga non è estesa a qualsiasi disposizione che consenta incrementi volumetrici (p.es. in funzione premiale o incentivante), ma vale soltanto per le ipotesi in cui questi siano strumentali a obiettivi di rigenerazione urbana, da intendersi – secondo l’accezione preferibile, nella perdurante assenza di una definizione normativa a carattere generale – come riferita a qualunque tipologia di interventi edilizi che, senza prevedere nuove edificazioni, siano intesi al recupero e alla riqualificazione di aree urbane e/o immobili in condizioni di dismissione o degrado.

2.4. Quanto al regime degli edifici vincolati ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, si è già sottolineato che la soluzione adottata dal decreto – legge n. 76/2020 per assicurare la loro tutela è stata quella di escludere che possano qualificarsi come ristrutturazione edilizia gli interventi comportanti una loro demolizione e ricostruzione non solo nei casi in cui ne sia modificata la sagoma (come previsto nella disciplina previgente), ma anche nei casi di mutamenti del sedime, dei prospetti e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Sotto tale profilo, il regime degli edifici in questione si atteggia in modo “speculare” rispetto a quello degli edifici non vincolati, nel senso che ciò che per questi ultimi ricade nella definizione di ristrutturazione comporta invece per i primi l’applicazione del regime delle nuove costruzioni.

Altrettanto non può dirsi per gli edifici ubicati nelle zone omogenee A di cui al d.m. n. 1444/1968 e in zone a queste assimilate dai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici ovvero nelle aree comunque di particolare pregio storico o architettonico, atteso che in questi casi l’equiparazione voluta dal legislatore al regime degli edifici vincolati è solo tendenziale, essendo espressamente fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici.

Tale inciso fa innanzitutto salva la validità di eventuali disposizioni di leggi regionali, che consentano, anche per le aree in questione, interventi di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione anche con limiti meno stringenti di quelli individuati dall’art. 3 del testo unico per gli edifici vincolati ex d.lgs. n. 42/2004. Inoltre, la clausola di “salvezza” in discorso consente di ritenere ammissibili anche per gli edifici ubicati in dette zone le variazioni imposte dalla normativa antisismica, energetica, sull’accessibilità etc., ferme restando, come è ovvio, le valutazioni delle Amministrazioni competenti in ordine alla compatibilità degli interventi con il regime eventualmente previsto per i medesimi edifici.

La clausola conferma, altresì, la legittimità delle eventuali previsioni degli strumenti urbanistici (sia generali che attuativi) con cui si consentano, anche per le zone A e assimilate e per i centri storici, interventi di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione entro limiti meno stringenti di quelli ordinariamente stabiliti dalla norma primaria in esame (fermi restando in ogni caso gli ulteriori limiti rivenienti da altre norme del testo unico).

3. Le nuove previsioni in materia di demolizione e ricostruzione e rispetto delle distanze.

Come evidenziato in premessa, le previsioni contenute nel comma 1-ter dell’articolo 2-bis del testo unico vanno lette nel contesto della disposizione in questione, che è specificamente intesa a disciplinare i casi in cui siano oggetto di demolizione e ricostruzione edifici preesistenti che risultino “legittimamente” ubicati rispetto ad altri immobili in posizione tale da non rispettare specifiche norme in materia di distanze (ivi comprese quelle contenute nel d.m. n. 1444/1968), di guisa che non ne sarebbe consentita l’edificazione ex novo. In questi casi, il primo periodo del comma in esame ha chiarito che la ricostruzione è possibile – in sostanza – in deroga alle norme in questione, e quindi col mantenimento delle distanze preesistenti se non è possibile la modifica dell’originaria area di sedime e purché l’edificio originario fosse stato “legittimamente” realizzato. Al fine di verificare la legittima realizzazione dell’immobile preesistente, soccorre la previsione dell’articolo 9-bis del Testo unico, anch’essa inserita dal decreto – legge n. 76/2020, laddove è indicata la documentazione da cui ricavare lo “stato legittimo” di un edificio (di regola consistente nel titolo edilizio sulla base del quale esso è stato realizzato, ovvero da quello relativo all’ultimo intervento che ha subito).

È importante rilevare che la previsione è testualmente riferita ad “ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici”, e quindi indipendentemente dalla ascrivibilità degli interventi alla categoria della ristrutturazione edilizia o a quella della nuova costruzione, nonché – a fortiori – nella prima ipotesi da quale sia il regime autorizzatorio in concreto applicabile.

Il secondo periodo, poi, aggiunge che in questi casi sono consentiti gli “incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l’intervento”, anche fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, purché sia sempre rispettata la distanza preesistente. In considerazione del suo tenore letterale, questa previsione deve intendersi come riferita non a qualsiasi incremento volumetrico, che possa accompagnare l’intervento di demolizione e ricostruzione, ma solo a quelli aventi carattere di “incentivo”, ad esempio perché attribuiti in forza di norme di “piano casa” ovvero aventi natura premiale per interventi di riqualificazione.

Tanto premesso, il terzo periodo del comma in esame – oggetto della novella apportata con il decreto – legge n. 76/2020 -, lungi dall’avere un carattere di principio riferibile alla totalità degli interventi di demolizione e ricostruzione, costituisce manifestamente una specificazione delle previsioni precedenti in relazione all’ipotesi in cui gli interventi qui considerati riguardino edifici siti nelle zone omogenee A o in zone assimilate a queste dai piani urbanistici comunali, ovvero nei centri e nuclei storici consolidati o in aree comunque di particolare pregio storico o architettonico.

Per queste ipotesi, il legislatore ha posto un’ulteriore condizione per l’applicabilità delle disposizioni dettate dal medesimo comma (e, quindi, perché la ricostruzione dell’edificio possa avvenire nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti e possa fruire degli eventuali incentivi volumetrici nei limiti anzi detti): e cioè che l’intervento sia contemplato “esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale”. Ancora una volta, la ratio della previsione risiede nell’esigenza di assicurare una maggior tutela al valore d’insieme delle aree soggette allo specifico regime delle zone A e dei centri storici, escludendo che all’interno di esse gli interventi di cui al medesimo comma 1-ter dell’articolo 2-bis possano essere direttamente realizzati dagli interessati e stabilendo invece che essi debbano inserirsi nella più generale considerazione del contesto di riferimento che solo un piano particolareggiato può assicurare.

Peraltro, anche in questo caso il legislatore si fa carico di far salve “le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti”, e quindi la facoltà che le Amministrazioni preposte alla pianificazione del territorio, nei rispettivi ambiti di competenza, possano dettare prescrizioni diverse e anche meno rigorose per l’effettuazione degli interventi in discorso, tenuto conto dello specifico contesto preso in considerazione.

Nonostante il riferimento testuale agli strumenti di pianificazione “vigenti”, la disposizione deve essere intesa non come una semplice salvezza delle eventuali previsioni urbanistiche difformi in essere alla data di entrata in vigore del decreto – legge n. 76/2020, ma come un rinvio generale al potere di pianificazione esercitabile in ogni tempo dalle amministrazioni competenti.

Infine, in relazione al richiamo conclusivo ai “pareri degli enti preposti alla tutela” (anch’essi fatti salvi dalla disposizione in esame), si osserva che, con tale inciso, il legislatore ha voluto semplicemente ribadire la necessità, laddove risultino vincoli insistenti sui singoli edifici o sulle aree interessate dagli interventi, di acquisire il parere delle Autorità preposte e non già introdurre un nuovo vincolo legale esteso a tutte le aree cui la previsione è riferita.

Il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti

Il Ministro per la Pubblica Amministrazione

L'articolo La ristrutturazione edilizia dopo il decreto Semplificazioni. La circolare. proviene da Giurdanella.it.

Era prevista dall’articolo 24 della legge 11 agosto 2014, n. 114 (di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari“)

L’articolo 15 del decreto Semplificazioni ne ha modificato il testo e in particolare le scadenze originarie. 

Si tratta in particolare dell’art. 15 (Agenda per la semplificazione, ricognizione e semplificazione dei procedimenti e modulistica standardizzata) della legge 11 settembre 2020 n. 120 (conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali“) 

Le attività dell’Agenda saranno realizzate in raccordo con il Piano Triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2020-2022, già approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 luglio 2020.

L’Agenda in particolare intenderebbe dare attuazione alle misure già previste dal DL Semplificazioni e dall’articolo 264 del decreto “Rilancio”, decreto legge 19 maggio 2020, n. 34 (“Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”), convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 (qui una sintesi sul contenuto dell’art. 264).

La Conferenza delle Regioni ha formulato due raccomandazioni sull’Agenda, sulla posa della fibra ottica e sull’accesso alla banca dati dell’Inps, ad esempio per i controlli automatici sul Durc:

a) semplificare al massimo i procedimenti autorizzativi per la posa di fibra ottica per la banda ultralarga in generale stante anche la necessità di dotare per la pandemia in corso il maggior numero di famiglie e imprese di connessioni alla rete performanti e di semplificare al massimo la gestione di conferenze dei servizi e la gestione delle autorizzazioni allo scavo in microtrincea in considerazione anche della programmazione in corso per l’avvio dell’intervento nelle aree grigie;

b) in fase attuativa dell’Agenda la necessità di prevedere l’accesso oltre che alla banca dati di Agenzia delle Entrate tramite interoperabilità, anche alla banca dati INPS (con creazione del cataloghi dei servizi) per i controlli automatici (per esempio del Documento Unico di Regolarità Contributiva), allo scopo dello snellimento delle procedure e riduzione dei tempi di pagamento verso le imprese.

. . .

Allegati

1) Riportiamo l’articolo 24 d.l. 90/2014 convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari“), nel testo aggiornato con le modifiche, anche in ordine alle scadenze, introdotte dall’art. 15 (Agenda per la semplificazione, ricognizione e semplificazione dei procedimenti e modulistica standardizzata) del decreto semplificazioni (Legge 11 settembre 2020, n. 120, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali”).

Art. 24. (Agenda della semplificazione amministrativa e moduli standard)

1. Entro il 30 ottobre 2020, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, approva l’Agenda per la semplificazione per il periodo 2020-2023, concernente le linee di indirizzo e il programma di interventi di semplificazione per la ripresa a seguito dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, condivisi tra Stato, regioni, province autonome e autonomie locali e il cronoprogramma per la loro attuazione. L’Agenda per la semplificazione contempla, tra l’altro, la sottoscrizione di accordi e intese ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, al fine di coordinare le iniziative e le attività delle amministrazioni interessate e di proseguire l’attività per l’attuazione condivisa delle misure contenute nel decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35. A tal fine, mediante gli accordi e le intese di cui al presente comma, è istituito, presso la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, un apposito comitato interistituzionale e sono individuate le forme di consultazione dei cittadini, delle imprese e delle loro associazioni. Il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione illustra alla Commissione parlamentare per la semplificazione i contenuti dell’Agenda per la semplificazione entro quarantacinque giorni dalla sua approvazione da parte del Consiglio dei ministri e riferisce sul relativo stato di attuazione entro il 30 aprile di ciascun anno.

1-bis. Entro centocinquanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, lo Stato, le Regioni e le autonomie locali, sentite le associazioni imprenditoriali, completano la ricognizione dei procedimenti amministrativi al fine di individuare: 

a) le attività soggette ad autorizzazione, giustificate da motivi imperativi di interesse generale e le attività soggette ai regimi giuridici di cui agli articoli 19, 19-bis e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero al mero obbligo di comunicazione; 

b) i provvedimenti autorizzatori, gli adempimenti e le misure incidenti sulla libertà di iniziativa economica ritenuti non indispensabili, fatti salvi quelli imposti dalla normativa dell’Unione europea e quelli posti a tutela di princìpi e interessi costituzionalmente rilevanti; 

c) i procedimenti da semplificare; 

d) le discipline e i tempi uniformi per tipologie omogenee di procedimenti; 

e) i procedimenti per i quali l’autorità competente può adottare un’autorizzazione generale;

f) i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti per l’adeguamento alla normativa dell’Unione europea.

1-ter. Gli esiti della ricognizione sono trasmessi al Presidente del Consiglio di ministri e al Ministro per la pubblica amministrazione, alla Conferenza delle regioni e delle province autonome, all’Unione delle province italiane e all’Associazione nazionale dei comuni italiani.

2. Le amministrazioni statali, ove non abbiano già provveduto, adottano con decreto del Ministro competente, di concerto con il Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, sentita la Conferenza unificata, moduli unificati e standardizzati su tutto il territorio nazionale per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni da parte dei cittadini e delle imprese, che possono essere utilizzati da cittadini e imprese decorsi trenta giorni dalla pubblicazione dei relativi decreti.

2-bis. Le disposizioni del presente articolo sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione, con particolare riferimento a quanto previsto dal d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574.

3. Il Governo, le regioni e gli enti locali, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono, in sede di Conferenza unificata, accordi ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 o intese ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per adottare, tenendo conto delle specifiche normative regionali, una modulistica unificata e standardizzata su tutto il territorio nazionale per la presentazione alle pubbliche amministrazioni regionali e agli enti locali di istanze, dichiarazioni e segnalazioni. Le pubbliche amministrazioni regionali e locali utilizzano i moduli unificati e standardizzati nei termini fissati con i suddetti accordi o intese; i cittadini e le imprese li possono comunque utilizzare decorsi trenta giorni dai medesimi termini.

4. Ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e), m) e r), della Costituzione, gli accordi sulla modulistica conclusi in sede di Conferenza unificata sono rivolti ad assicurare la libera concorrenza, costituiscono livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, assicurano il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale al fine di agevolare l’attrazione di investimenti dall’estero. 

4-bis. La modulistica di cui ai commi 2 e 3 è pubblicata nel portale www.impresainungiorno.gov.it ed è resa disponibile per la compila delle pratiche telematiche da parte delle imprese entro sessanta giorni dalla sua approvazione.

4-ter. All’articolo 62, comma 3, del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, dopo il primo periodo è inserito il seguente: “Tali funzioni, ad eccezione di quelle anagrafiche, possono altresì essere svolte utilizzando i dati anagrafici, costantemente allineati all’ANPR, eventualmente conservati dai comuni, nelle basi di dati locali”.

. . .

2) Il testo dell’Agenda per la semplificazione 2020-2023 approvato dal Governo

https://www.funzionepubblica.gov.it/sites/funzionepubblica.gov.it/files/Allegato_1_Agenda_Semplificazione_2020-2023.pdf

. . .

3) Le Osservazioni della Conferenza delle Regioni

https://www.regioni.it/newsletter/n-3965/del-04-12-2020/raccomandazioni-per-le-linee-guida-sullagenda-per-la-semplificazione-2020-2023-21975/

L'articolo Agenda semplificazione amministrativa 2020-2023, il testo e la base normativa proviene da Giurdanella.it.

Una norma in particolare, l’art. 35 del d.lgs. 76/2020, il cui testo è stato sostanzialmente confermato con la successiva legge di conversione n. 120/2020, ha apportato importanti modifiche all’art.33 septies del decreto-legge del 18 ottobre 2012, n. 179, in tema di Consolidamento e razionalizzazione delle infrastrutture digitali del Paese.

Tale norma non può ovviamente non essere letta alla luce della previsione del nuovo Piano Triennale per l’informatica della Pubblica Amministrazione 2020 – 2022, pubblicato lo scorso luglio.

Proprio in riferimento alle infrastrutture, il nuovo Piano prevede che «Lo sviluppo delle infrastrutture digitali è parte integrante della strategia di modernizzazione del settore pubblico poiché queste sostengono l’erogazione sia di servizi pubblici a cittadini e imprese sia di servizi essenziali per il Paese. Tali infrastrutture devono essere affidabili, sicure, energeticamente efficienti ed economicamente sostenibili. L’evoluzione tecnologica espone, tuttavia, i sistemi a nuovi e diversi rischi, anche con riguardo alla tutela dei dati personali. L’obiettivo di garantire una maggiore efficienza dei sistemi non può essere disgiunto dall’obiettivo di garantire contestualmente un elevato livello di sicurezza delle reti e dei sistemi informativi utilizzati dalla Pubblica amministrazione».

E al raggiungimento di tali obiettivi mira la riforma dell’art. 33 septies, che nella sua nuova versione prescrive le misure e le modalità necessarie al perseguimento di questi risultati.

La novità più importante riguarda infatti il nuovo comma 1: questo innanzitutto prevede che “la Presidenza del Consiglio dei ministri promuove lo sviluppo di un’infrastruttura ad alta affidabilità localizzata sul territorio nazionale per la razionalizzazione e il consolidamento dei Centri per l’elaborazione delle informazioni (CED)”. Si parla per la prima volta di un sistema informatico della P.A. e non per la P.A.

Il nuovo testo dell’art. 33 septies contiene indicazioni riguardanti anche la questione migrazione dei dati: infatti stabilisce che le amministrazioni centrali migrano i loro CED e i relativi sistemi informatici presso l’infrastruttura “pubblica” o verso un’altra struttura propria e avente i requisiti previsti dal comma 4; inoltre, è stato aggiunto uno specifico riferimento alle amministrazioni locali, alle quali, con la previsione del nuovo comma 1-bis, ha esteso gli obblighi di migrazione imposti per le amministrazioni centrali, obbligo da cui sono esonerate soltanto le amministrazioni che si occupano di ordine e sicurezza pubblica, elencate dall’art.2, comma 6, d.lgs. 82/2005, come previsto dal comma 5.

Altra importante novità riguarda gli standard di sicurezza ed efficienza richiesti: il nuovo comma 4 dell’art. 33 septies affida all’AgID il compito di fissare con proprio regolamento, d’intesa con la competente struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri, i livelli minimi di sicurezza, capacità elaborativa, risparmio energetico e affidabilità delle infrastrutture digitali per la P.A.

Nell’ottica di una procedura che più va avanti e più richiede tempi stringenti e previsioni sempre più minuziose, un altro passo è stato fatto verso l’ambizioso obiettivo della P.A. digitale.

Non resta che andare avanti in questo percorso e vedere quanto la normativa sarà all’altezza delle esigenze sempre crescenti di questo particolare processo.

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Il Decreto Semplificazioni (cioè il D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con legge 11 settembre 2020, n. 120) ha disposto la regola generale dell’esclusione automatica delle offerte anomale nell’ambito delle procedure di appalto sotto soglia, nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso e a prescindere dal numero di offerenti. E ciò qualora la determina a contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente sia adottato entro il 31 dicembre 2021.

Pertanto non si applica alle procedure di questo tipo la regola generale, tuttora contenuta all’art. 97 comma 8 del Codice Appalti, dove si dispone che sia la Stazione appaltante a prevedere l’esclusione automatica nella lex specialis, e in ogni caso che tale esclusione automatica non operi quando il numero delle offerte ammesse è inferiore a dieci.

Il Tar Piemonte, con la sentenza n. 736 del 2020, ha chiarito che – nel momento in cui le stazioni appaltanti optino per l’aggiudicazione al prezzo più basso sulla base del D.L. Semplificazioni – le stesse PA debbano procedere all’esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia individuata ai sensi dell’art. 97, commi 2, 2 bis e 2 ter, d.lgs. n. 50 del 2016, anche qualora il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque.

E tutto ciò, si precisa, a prescindere dal settore della procedura (quindi anche al di fuori degli appalti sanitari) e a prescindere dalle previsioni del bando (che effettivamente nel caso di specie non prevedeva l’esclusione automatica).

Infatti il tenore del comma 3 dell’art. 1 del d.l. n. 76/2020, secondo il quale “nel caso di aggiudicazione al prezzo più basso, le stazioni appaltanti procedono all’esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia”, non lascerebbe margine di scelta alla stazione appaltante che in questo caso deve procedere all’esclusione automatica.

Inoltre il dovere di inserire, o anche motivare l’esclusione automatica, minerebbe l’obiettivo, che è alla base della novella normativa, di celerità delle procedure

La Ratio della procedura in deroga per gli appalti sotto soglia

I giudici torinesi tentano di ricostruire le linee generali del convulso quadro normativo che ha caratterizzato la normativa appalti nel 2020.

Assumendo che l’efficacia della spesa pubblica (nel senso di una maggiore rapidità della sua erogazione) possa rappresentare una forma di volano dell’economia in crisi, il legislatore ha introdotto una disciplina emergenziale, temporanea e derogatoria del codice dei contratti, con scadenza al 31.12.2021, la quale privilegia forme di gara più snelle e modalità di gestione “meccanica” di alcuni passaggi, come il giudizio di anomalia condotto con esclusione automatica delle offerte anomale.

Tale disciplina emergenziale non è correlata nel testo di legge alle gare strettamente connesse all’emergenza sanitaria (distinzione che, per altro, rischierebbe di indurre ulteriori complicazioni e contenziosi volti a “perimetrare” cosa si intenda per gare “connesse all’emergenza sanitaria”) ma più genericamente all’emergenza economica indotta dall’emergenza sanitaria, quindi senza distinzione di settori.

Se infatti l’intero obiettivo della disciplina è quello di semplificare l’andamento delle gare, l’esclusione automatica sottosoglia risulta certamente coerente con tale obiettivo.

La sentenza non si astiene dall’osservare la contraddittorietà di questa così detta “semplificazione“. E infatti il continuo e disallineato mutare della disciplina, con reiterata modifica dei valori di riferimento e delle tipologie di procedura, inevitabilmente ingenera come più immediato effetto il disorientamento tanto delle stazioni appaltanti che degli operatori, in contrasto con l’obiettivo di cui sopra.

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In particolare, l’art. 80 co.4, fino a qualche mese fa, prevedeva che “ Un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti”.

La lettera della norma risultava chiara: se l’operatore economico commetteva violazioni gravi e le stesse fossero “definitivamente accertate” , ( rectius con un atto impositivo non più impugnabile ovvero con una sentenza di condanna con effetto di giudicato), rispetto agli obblighi relativi al pagamento di imposte, tasse e contributi previdenziali, si prevedeva l’obbligo della S.A di escluderlo.

Con il D.L. Semplificazioni (D.L. n.76/2020), così come convertito dalla L.120/2020, lo stato dell’arte delle esclusioni per gravi violazioni degli obblighi fiscali, contributivi e previdenziali, muta considerevolmente.

Infatti, l’art. 8, comma 5, del superiore decreto, conferma un’importante integrazione all’art. 80 co.4 del Codice degli appalti: “Un operatore economico puo’ essere escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se la stazione appaltante e’ a conoscenza e puo’ adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati qualora tale mancato pagamento costituisca una grave violazione ai sensi rispettivamente del secondo o del quarto periodo”.

L’occasione per la modifica della norma risponderebbe alla necessità di adeguarsi a taluni principi euro-comunitari e, in particolare, di anticipare i possibili esiti della procedura di infrazione n. 2018/2273 avviata dalla Commissione europea con lettera del 24 gennaio 2019.

Con quest’ultima, è stato contestato allo Stato italiano la difformità dell’art. 80 co.4 del D.Lgs 50/2016 alle direttive 2014/24/UE e 2014/23/UE, rispettivamente in materia di appalti e concessioni pubbliche, laddove non consenta alla stazione appaltante di poter escludere dalle procedure di gara un operatore per il quale la medesima stazione appaltante sia a conoscenza o sia in grado di dimostrare che lo stesso abbia commesso una violazione, fiscale, previdenziale e contributiva, anche se non definitivamente accertata.

I due regimi giuridici sopra prospettati ruotano, entrambi, attorno al concetto di accertamento delle violazioni compiute, definitivo, nel caso della norma ante-riforma; non definitivo con la riforma da ultimo intervenuta.

Ora, per ciò che riguarda la nozione di definitività di un accertamento, si può ben affermare che la violazione di un obbligo è definitivamente accertata quando su essa insiste una sentenza con efficacia di giudicato, cioè un accertamento giurisdizionale divenuto ormai irrevocabile, non più assoggettabile agli ordinari mezzi di impugnazione.

E il concetto di “non definitivamente accertato” come deve essere interpretato? Cosa si intende per “obblighi non definitivamente accertati”?

La superiore formula, forse troppo generica, necessita di essere al meglio interpretata, onde evitare un utilizzo improprio da parte delle Stazioni appaltanti.

Una via percorribile potrebbe essere quella di interpretare la norma nel senso che, per evitare provvedimenti di esclusione, l’operatore economico non debba essere stato destinatario di alcuna decisione giudiziaria, anche non definitivamente accertata, né di alcuna decisione amministrativa (anche non definitivamente accertata), impugnabile ex articolo 19 del D.Lgs. 31 dicembre 1992 n° 546 (Codice del processo tributario).

A ben guardare, un’interpretazione diversa da quella appena prospettata risulterebbe in collisione con la logica semplificatoria che informa il decreto, contrastando, tra l’altro, con l’intento di sostenere gli operatori del settore, esposti al rischio di una penalizzazione eccessiva e del tutto sproporzionata rispetto a una violazione tributaria spesso “soltanto presunta”.

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– Il testo coordinato su Normativa
– Il DL 76 prima e dopo la conversione, i due testi a confronto
– Il dossier del Senato sul testo definitivo (articoli da 1 a 30-bis, articoli da 31 a 65)
– I lavori al Senato
– I lavori alla Camera

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